Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 31/12
POSTANOWIENIE
Dnia 21 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Marian Kocon
SSN Bogumiła Ustjanicz
w sprawie z powództwa Firmy B. A.M. S. sp.j. z siedzibą w G.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie W.
o zapłatę,
na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 21 czerwca 2012 r.,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r.,
"I. Czy w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje stwierdzenia we
właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji
administracyjnej jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej
na podstawie art. 4171
§ 2 k.c., odszkodowania z powodu wydania
decyzji opartej na akcie prawnym, którego we właściwym
postępowaniu stwierdzono nieważność, można żądać na innej
podstawie, w szczególności więc, czy w sytuacji takiej będzie miał
zastosowanie art. 4171
§ 1 k.c., czy też ogólna reguła
odpowiedzialności przewidziana w art. 417 k.c.?
II. Czy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja administracyjna wydana na
podstawie aktu normatywnego, którego nieważność stwierdzono po
wydaniu tej decyzji?"
odmawia podjęcia uchwały.
Uzasadnienie
2
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne – wyłoniło się –
w ocenie Sądu Okręgowego – na podstawie następującego stanu faktycznego.
Powód (spółka jawna zajmująca się działalnością w zakresie wydobywania,
wzbogacania i brykietowania torfu, wydobywania żwiru i piasku) wystąpiła
przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie na podstawie art. 4711
§ 1 k.c.
i wiązała wniesioną szkodę z istnieniem (obowiązywaniem) aktu normatywnego, tj.
rozporządzenia wojewody nr 168/06 Wojewody W. z dnia 31 lipca 2006 r. (Dz.
Urzędowy Woj. W. nr 132). Na podstawie tego aktu prawa miejscowego doszło do
wydania dwóch decyzji Wójta Gminy P. (z dnia 28 lutego 2007 r. i z dnia 14 maja
2007 r.) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na
budowie kopalni kruszywa na działkach odpowiednio nr 84 i 212/6. Zamierzona
inwestycja nie spełniała warunków określonych w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.
717 ze zm.). Nie była też zgodna z niektórymi postanowieniami wspomnianego
rozporządzenia Wojewody z dnia 31 lipca 2006 r. Ostatecznie Wojewódzki Sąd
Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2007 r. stwierdził nieważność tego
rozporządzenia. Powodowa Spółka jeszcze przed wejściem w życie tego aktu
prawa lokalnego, tj. przed dniem 6 sierpnia 2006 r. uzyskała odpowiednią koncesję
na poszukiwanie i rozpoznawanie kruszywa zlokalizowanego na działkach
wskazanych w koncesji.
Sąd Okręgowy rozpatrywał roszczenie odszkodowawcze strony powodowej
na podstawie art. 4171
§ 2 k.p.c., wykluczając jako podstawę art. 4171
§ 1 k.c.
Przepis ten bowiem nie obejmuje stanów faktycznych, w których źródło szkody
stanowi akt stosowania prawa w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej,
wydany na podstawie wadliwego aktu normatywnego. Ma tu zastosowanie art. 4171
§ 2 zdanie drugie k.c., który przewiduje odszkodowanie wówczas, gdy ostateczna
decyzja została wydana na podstawie wadliwego aktu normatywnego.
W rozpoznawanej sprawie nie tyle rozporządzenie nr 168/06, zawierające
abstrakcyjnie sformułowane zakazy, lecz wydane dwie decyzje Wójta z 2007 r.
mogą być uznane jako potencjalne zdarzenia wyrządzające szkodę. Niezbędne jest
3
jednak wzruszenie takich decyzji w stosownym postępowaniu (art. 147 § 1 i § 2
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi t.j.: Dz.U. z 2012 r. nr 270; cyt. dalej jako „p.p.s.a.”), co w danej
sprawie nie nastąpiło.
Rozpoznając apelację strony powodowej, Sąd Apelacyjny powziął
wątpliwość odnośnie do tego, jaka mogłaby być podstawa odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa w sytuacji, w której nie przewiduje się –
zdaniem Sądu – odpowiedniego postępowania prejudykacyjnego (stwierdzenia
niezgodności z prawem decyzji administracyjnej). Wątpliwości Sądu Apelacyjnego
koncentrują się także na tym, czy decyzja administracyjna wydana na podstawie
aktu normatywnego (lokalnego), którego nieważność stwierdzono po wydaniu tej
decyzji, może być uważana za decyzję wydaną bez podstawy prawnej
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z uzasadnienia przedstawionego zagadnienia prawnego wynika to, że
powstała kwestia odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa w związku
z wydaniem decyzji administracyjnych (wójta gminy) o odmowie ustalenia
warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa na
działkach objętych wcześniej odpowiednią koncesją. Decyzje te podjęte zostały
niezgodnie z niektórymi postanowieniami rozporządzenia Wojewody z dnia 31 lipca
2006 r., przy czym rozporządzenie to zostało ostatecznie uznane za nieważne
w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z powodu naruszenia przez nie
art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92
poz. 880 ze zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 tej
ustawy (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego nr 132).
Przy założeniu, że „ustawa nie przewiduje stwierdzenia we właściwym
postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej jako przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 4171
§ 2 k.c.”, Sąd
Apelacyjny zastanawiał się nad możliwością przyjęcia innej podstawy prawnej
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa (art. 4171
§ 1 k.c, art. 417
k.c.) w sytuacji, w której do wydania wspomnianej decyzji doszło na podstawie aktu
4
prawnego (aktu prawa lokalnego), którego nieważność stwierdzono we właściwym
postępowaniu. Sąd Apelacyjny poszukuje także odpowiedzi na pytanie, czy
odpowiednim prejudykatem dla przyjęcia odpowiedzialności na podstawie art. 471
§ 2 k.c. może być wydanie aktu administracyjnego na podstawie aktu prawnego
(następnie unieważnionego), czy wówczas także akt administracyjny (decyzja
ostateczna) może być uznana za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy przede wszystkim stwierdzić brak w uzasadnieniu przedstawionego
pytania prawnego odpowiedniej, pogłębionej argumentacji prawnej, mającej służyć
wykazaniu tego, że istotnie w związku z rozpatrywaną sprawą pojawiło się
„zagadnienie prawne budzące wątpliwości” w rozumieniu art. 390 § 1 k.p.c. Brak tu
bowiem odesłań do stanowisk prezentowanych w piśmiennictwie i dotyczących
poszukiwania odpowiedniego prejudykatu w sytuacji opisanej w tym pytaniu.
Przytoczono jedynie wyrywkowe, niekoniecznie reprezentatywne wypowiedzi
pojawiające się w piśmiennictwie prawniczym. Co więcej, nie sięgnięto nawet do
uzasadnienia projektu zmiany ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw z dnia 15 września 2003 r. (druk nr 2007), w którym wyjaśniono m.in.
legislacyjne motywy leżące u podstaw redakcji art. 4171
§ 1 i 2 k.c. Wskazano tam,
że „w art. 4171
§ 1 mowa jest o naprawieniu szkody, gdy jej źródłem jest sam akt
normatywny, uznany następnie za niezgodny z Konstytucją RP, natomiast w § 2 zd.
drugie mowa jest o naprawieniu szkody, gdy jej źródłem jest indywidualne
rozstrzygnięcie wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego
z Konstytucją (...), w tym zaś wypadku warunkiem żądania naprawienia szkody
byłoby nie tylko stwierdzenie wskazanej niezgodności dotyczącej aktu
normatywnego, ale również niezgodności z prawem indywidualnego
rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie takiego aktu normatywnego – art. 401
k.p.c.)” (s. 4 uzasadnienia).
W literaturze prawa konstytucyjnego przyjmuje się stanowisko, że przepisy
prawa miejscowego podlegają różnym formom kontroli odnośnie do ich zgodności
z prawem. Taka weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego (w tym
rozporządzeń będącymi przepisami wykonawczymi do odrębnych ustaw)
dokonywana może być przez NSA (art. 184 Konstytucji) i przez wojewódzki sąd
5
administracyjny (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie NSA
przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (uchwały)
następuje przez sąd administracyjny wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia
prawa (art. 147 § 1 k.p.a.; zob. np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., II OSK
1527/08, Wspólnota 2009, nr 14, poz. 298).
Jeżeli zatem można przyjąć, że akt prawa miejscowego (rozporządzenie
wojewody z 2006 r.) został poddany weryfikacji legalności we właściwym
postępowaniu w rozumieniu art. 4171
§ 1 k.c., to niezrozumiałe – bez bliższego
wywodu z odesłaniem do ustaleń faktycznych - pozostaje ogólne założenie
pytającego Sądu Apelacyjnego o tym, że „ustawa nie przewiduje stwierdzenia we
właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej jako
przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 4171
§ 2 k.c.”
Można bowiem przyjmować ogólnie, że postępowanie prejudykacyjne powinno
nastąpić także wówczas, gdy wyrządzenie szkody nastąpiło w wyniku wydania
decyzji ostatecznej na podstawie wadliwego (nieważnego) następczo aktu
normatywnego, w tym także - aktu prawa miejscowego (art. 4171
§ 2 zd. drugie k.c.;
art. 147 § 2 p.p.s.a.). De lege lata jako zasadę przyjęto wymóg dwóch postępowań
prejudykacyjnych (weryfikacyjnych), pierwszego - odnoszącego się do wykazania
tzw. bezprawia legislacyjnego i drugiego - mającego stwierdzić tzw. bezprawie
administracyjne.
Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma podstawa
faktyczna zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego (art. 321 k.p.c.). Jeżeli wskazując
jako podstawę prawną roszczenia art. 4711
§ 1 k.c., strona powodowa jednocześnie
podnosiła to, że szkoda nie była następstwem samego wydania aktu normatywnego
(następnie uznanego za nieważny), lecz „następstwem stosowania tego wadliwego aktu”
(pozew, k. 12 akt sprawy), to istotnie Sądy meriti mogły rozważać jako podstawę prawną
roszczenia odszkodowawczego art. 4171
§ 2 k.c. Jako zdarzenie wyrządzające szkodę
strona powodowa wskazywała bowiem wyraźnie decyzje ostateczne Wójta z 2007 r.
odmawiające ustalenia warunków zabudowy inwestycyjnej. Problem jednak w tym, że Sąd
Apelacyjny – w uzasadnieniu pytania prawnego – powtarza za Sądem pierwszej instancji
stwierdzenie, iż „za oddaleniem powództwa przemawiają również inne względy”.
Jeżeli istotnie względy takie – jak wyjaśnia Sąd Apelacyjny – „nie mają jednak
6
związku z przedstawionym zagadnieniem prawnym” (s. 4 uzasadnienia),
to powstaje zasadnicza kwestia o celowość prawną ewentualnej odpowiedzi na
postawione pytanie prawne, które przecież miałoby z założenia służyć
odpowiedniemu rozstrzygnięciu merytorycznemu.
Z przedstawionych względów należy przyjąć, że przedstawione Sądowi
Najwyższemu zagadnienia prawne nie odpowiada wymaganiom przewidzianym
w art. 390 § 1 k.p.c, a przede wszystkim - że budzi ono poważne wątpliwości
w świetle odpowiednio udokumentowanych wypowiedzi w piśmiennictwie
i judykaturze. W tej sytuacji Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.