Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 49/12
UCHWAŁA
Dnia 11 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Maria Szulc
.
w sprawie z powództwa Gminy B.
przeciwko A. B.
o ustalenie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 11 października 2012 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy
postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2012 r.,
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie
z powództwa podmiotu zobowiązanego do świadczenia przeciwko
poszkodowanemu o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty
odszkodowania, wynikającego z prawomocnej i ostatecznej decyzji
administracyjnej, wydanej przez właściwego starostę na podstawie
art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska z dnia
27 kwietnia 2001 roku (Dz.U. 2008.25.150 tekst jednolity
z późniejszymi zmianami) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca
2003 roku (Dz.U. 2003.162.1568 z późniejszymi zmianami)?"
2
podjął uchwałę:
Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie
nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego
z ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez
właściwego starostę na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia
23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
(Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 131 ust. 1
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo o ochronie
środowiska (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).
3
Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało przy
rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy apelacji od wyroku Sądu pierwszej instancji,
którym ustalił, że po stronie powódki Gminy B. nie istnieje obowiązek zapłaty
pozwanemu odszkodowania, wynikający z decyzji starosty M. BOŚ. MSz.
4030/1/09 z dnia 9 września 2010 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z
dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162,
poz. 1568 ze zm., dalej: „u.o.z.”) w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie
środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150
ze zm., dalej: „p.o.ś.”).
W sprawie było niesporne, że uchwałą Nr XXXIV/147/2005 z dnia
25 sierpnia 2005 r. Rady Gminy B. utworzono Park Kulturowy C . Z tytułu
ograniczenia sposobu korzystania przez pozwanego z jego nieruchomości
położonych na tym terenie wskazaną decyzją z dnia 9 września 2010 r. ustalono na
jego rzecz odszkodowanie w kwocie 16 667 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny
prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. II SA/Sz 166/10, stwierdził
nieważność wymienionej uchwały w związku z czym Gmina nie wykonała
obowiązku zapłaty odszkodowania i w dniu 8 października 2010 r. wytoczyła
powództwo o ustalenie, że jej obowiązek w tym zakresie nie istnieje.
Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie można przyjąć dopuszczalność drogi
sądowej, powód bowiem oparł żądanie na zdarzeniach stanowiących źródło
stosunków cywilnych, domagając się ustalenia nieistnienia zobowiązania
odszkodowawczego o charakterze pieniężnym, przy czym sprawa toczy się
pomiędzy równorzędnymi podmiotami, gdyż strona powodowa występuje wyłącznie
jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, nie zaś jako organ władzy.
Niewykluczone jest jednak, zdaniem Sądu, opowiedzenie się za poglądem
przeciwnym, zgodnie z którym droga sądowa w sprawie z powództwa podmiotu
zobowiązanego do świadczenia przeciwko poszkodowanemu o ustalenie
nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z prawomocnej
i ostatecznej decyzji administracyjnej jest niedopuszczalna. Można przyjąć, że art.
4
17 ust. 2 u.o.z. w zw. art. 131 ust. 1 p.o.ś., przewiduje możliwość wniesienia
powództwa do sądu powszechnego we wskazanym terminie trzydziestodniowym,
jednakże uprawnienie to przyznano wyłącznie poszkodowanemu, nie zaś organowi
zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania. Skoro więc wydana przez właściwego
starostę decyzja administracyjna jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a), a ustawodawca
nie przewidział możliwości wystąpienia przez właściwą jednostkę samorządu
terytorialnego z powództwem do sądu powszechnego, to tym samym brak
dopuszczalności drogi sądowej w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., co skutkuje
koniecznością odrzucenia pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Na gruncie art. 1 k.p.c. można rozróżnić sprawy cywilne w znaczeniu
materialnym, czyli wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego,
rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, a także w rozumieniu formalnym,
zaliczone do tej kategorii dlatego, że ich rozpoznawanie odbywa się według
przepisów kodeksu postępowania cywilnego np. sprawy z zakresu ubezpieczeń
społecznych oraz niektóre sprawy administracyjne. O dopuszczalności drogi
sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie
stanowisko strony o jego istnieniu, tj. zgłoszone żądanie i okoliczności faktyczne
je uzasadniające, czyli tzw. roszczenie procesowe (por. np. postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6
i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161).
Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi wtedy, gdy sprawa nie może być
przez sąd rozpoznana, tj. gdy ze względu na osobę lub przedmiot nie podlega
orzecznictwu sądów powszechnych, albo gdy przepis szczególny wyłącza daną
sprawę cywilną w rozumieniu materialnym z kompetencji sądów powszechnych
(art. 2 § 3 k.p.c.). Dopuszczalność drogi sądowej ma charakter przesłanki
procesowej branej pod rozwagę przez sąd z urzędu w każdym stanie sprawy
(art. 202 zd. drugie k.p.c.) W literaturze wyróżnia się tzw. bezwzględną
niedopuszczalność drogi sądowej, która występuje wtedy gdy sprawa na skutek jej
„niecywilnego” charakteru lub w związku z obowiązującym przepisem prawa
nie może być załatwiona przez sąd powszechny, natomiast niedopuszczalność
5
drogi sądowej jest uznawana za czasową (przejściową) wtedy, gdy skierowanie
sprawy do sądu zostało na podstawie przepisu szczególnego uzależnione od
wyczerpania postepowania przed innym organem, np. od wystąpienia z żądaniem
na drodze administracyjnej. Przy rozpatrywaniu przedstawionego zagadnienia
prawnego, znaczenie podstawowe ma właśnie kwestia dopuszczalności drogi
sądowej w aspekcie konstrukcyjnym i podmiotowym tzw. postępowań
przedsądowych.
Ustawodawca nie ustanowił generalnego nakazu skorzystania
z postępowania administracyjnego przed skierowaniem sprawy o odszkodowanie
za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji na drogę sądową.
Administracyjno-sądowa droga postępowania odszkodowawczego była jednak
przewidziana zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (por. np. art.
160 k.p.a. uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692),
jak i w obowiązującym (por. np. art. 131 u.o.ś. i art. 186 ustawy z dnia 18 lipca
2001 r. Prawo wodne, jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Na szczególną uwagę
zasługuje unormowanie zawarte w Prawie wodnym, gdyż konstrukcyjnie w kwestii
drogi sądowej jest ono zbliżone do regulacji będącej przedmiotem zagadnienia
prawnego.
Do spraw o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów
i ograniczeń, dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności
przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu
korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń
reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego,
z wyjątkiem w zasadzie znaków drogowych i znaków związanych
z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz składowania lub
magazynowania odpadów na podstawie w art. 17 ust. 2 u.o.z., stosuje się
odpowiednio art. 131 – 134 p.o.ś.
Roszczenie odszkodowawcze powstaje, gdy związku z ograniczeniem
sposobu korzystania z nieruchomości na skutek utworzenia parku kulturowego jej
6
właściciel poniósł szkodę. Ustawodawca uregulował w sposób nieco odmienny
zasady tej odpowiedzialności, opierając się na założeniu, że ryzyko szkód
związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który
tę działalność podejmuje dla własnej korzyści (cuius damnum eius periculum).
Przesłankami tej odpowiedzialności są: wejście w życie rozporządzenia lub
aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania
z nieruchomości, szkoda poniesiona przez właściciela nieruchomości, jej
użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje prawo rzeczowe
do nieruchomości i związek przyczynowy między wprowadzonym ograniczeniem
sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą.
Sprawa o odszkodowanie to typowa sprawa cywilna w znaczeniu
materialnoprawnym, tj. sprawa w której stosunki prawne stron układają się na
zasadzie równorzędności podmiotów, a jednak przedmiotowe roszczenie
odszkodowawcze, choć mieści się wprawdzie w hipotezie art. 1 k.p.c., w zakresie
określonym w art. 131 u.o.ś. zostało przekazane do rozpoznania organowi
administracyjnemu (art. 2 § 3 k.p.c.). Innymi słowy, droga sądowa w odniesieniu do
tego roszczenia może się zaktualizować wyłącznie po uprzednim wystąpieniu
przez poszkodowanego do właściwego starosty z żądaniem ustalenia w drodze
decyzji wysokości odszkodowania (art. 131 ust. 1 u.o.ś.). W ramach pierwszego
etapu dochodzenia tych cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych, wydawana
jest decyzja przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którą
wydaje starosta wykonujący zadania z administracji rządowej. Do chwili jej
wydania, lub bezskutecznego upływu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez
poszkodowanego strona nie może wystąpić z powództwem do sądu
powszechnego. Tym samym art. 131 ust. 2 u.o.ś. przewiduje czasową
(przejściową) niedopuszczalność drogi sądowej.
Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania
administracyjnego nie ma zastosowania do decyzji wydanych w trybie określonym
w art. 131 ust. 1 p.o.ś w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.z. Decyzja starosty
w przedmiocie odszkodowania jest ostateczna, tj. kończy postępowanie
administracyjne, co oznacza, że żadnej ze stron nie przysługuje od niej odwołanie
do organu wyższej instancji, a sąd administracyjny nie jest organem właściwym do
7
rozpoznawania skargi. (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
19 marca 1997 r, IV S.A. 1170/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 188 i z dnia 7 stycznia
2000, III SAB 58/98, LEX nr 46230; a także odnoszący się do rozgraniczenia wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99 OSNP 2000, nr 10,
poz. 378). Przy przyjęciu koncepcji postępowań przedsądowych treścią roszczenia
procesowego nie jest kontrola ostatecznej decyzji (jej uchylenie czy zmiana), gdyż
ustawa nie przyznaje sądom powszechnym takiego uprawnienia; decyzja taka
w tym wypadku traci bowiem swoją moc ex lege w zakresie objętym prawomocnym
orzeczeniem sądu powszechnego, np. ustalającym, że obowiązek odszkodowania
nie istnieje.
Nie pozostaje w sprzeczności z „niezaskarżalnością” tej decyzji stanowisko,
że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od
dnia doręczenia decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 131 ust. 2
zd. 1. u.o.ś.), postępowanie sądowe nie jest bowiem kontynuacją postępowania
administracyjnego, w którym zapadła decyzja o odszkodowaniu (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., I CKN 1385/00, LEX nr 78317) Toczy się
ex novo i dlatego wydany w takiej sprawie wyrok nie podważa decyzji
administracyjnej i tym samym nie dochodzi w tym wypadku do ingerencji
sądownictwa powszechnego w sferę zastrzeżoną dla administracji (por uchwałę
Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1959 r., OSNCP 1960, nr 2, poz. 32).
Wykładnia językowa zawartego w części wstępnej art. 131 ust 2 p.o.ś.
zwrotu „strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania” może sugerować
że poszkodowanemu przysługuje prawo do wytoczenia powództwa do sądu tylko
wtedy, gdy organ administracyjny takie odszkodowanie przyznał, a możliwość taka
nie występuje jeżeli odmówił naprawienia szkody. Takie rozumienie tego fragmentu
przepisu jest jednak niewątpliwie nietrafne, gdyż stronie której starosta nie przyznał
odszkodowania tym bardziej przysługuje uprawnienie do skierowania sprawy na
drogę sądową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1986 r., II CR
292/86, OSP 1989, nr 2, poz. 34). Za tym poglądem przemawia także treść art. 131
ust. 2 zd. 2. p.o.ś, zgodnie z którym droga sądowa przysługuje stronie także wtedy,
gdy organ administracji nie wydał decyzji w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia
żądania przez poszkodowanego.
8
Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania, to strona
niezadowolona z decyzji administracyjnej, a więc zarówno poszkodowany, jak
i podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Należy podkreślić, że gdyby
ustawodawca chciał ograniczyć zakres podmiotowy omawianego unormowania,
to w analizowanej regulacji uczyniłby to w sposób wyraźny tj. użyłby sformułowania
takiego jakie zawierał art. 160 k.p.a., czyli „strona niezadowolona z przyznanego jej
odszkodowania”. Tymczasem w art. 131 ust. 2 u.o.ś. zostało użyte określenie
ogólne, zbliżone do pojęcia zawartego w 186 Prawa wodnego, w którym jest mowa
o „stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania”. Sąd Najwyższy już
wyjaśnił, że w tym wypadku chodzi o obydwie strony (por. postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 18 października 1967 r., II CZ 83/67, LEX nr 6232 z dnia
25 listopada 1981 r., IV CZ 178/81 niepubl. i z dnia 27 marca 1968 r., II CZ 23/68,
OSPiKA 1969, nr 4, poz.93). Poza tym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie
odszkodowania, która nie zadawala strony, wskazuje na to, że pomiędzy nią,
a podmiotem odpowiedzialnym za szkodę istnieje spór, który można rozstrzygnąć
tylko w drodze orzeczenia sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia
2003 r., I CK 282/02, LEX nr 78861).
Za przyjęciem wskazanego kierunku wykładni przemawiają także dyrektywy
celowościowe. Niewątpliwie obu stronom dotychczasowego postępowania
administracyjnego powinna zostać zapewniona możliwość kontynuacji
postępowania w aspekcie zagwarantowania obrony ich praw, z istoty bowiem
postępowania przedsądowego wynika, jak podkreślono w doktrynie, że w razie
niekorzystnej dla podmiotu uprawnionego decyzji administracyjnej przysługuje mu
powództwo o świadczenie lub o ustalenie, w przypadku zaś niekorzystnej decyzji
dla podmiotu zobowiązanego, przysługuje mu „ujemne” powództwo o ustalenie.
Należy podkreślić, że pozew o świadczenie zawiera w sobie żądanie ustalenia
stosunku prawnego lub prawa stanowiącego podstawę obowiązku świadczenia,
więc różnica pomiędzy roszczeniem o świadczenie, a ustalenie jest tylko ilościowa
a nie jakościowa. Należy zatem przyjąć, że jeżeli dopuszczalna jest droga sądowa
w stosunku do powództwa o świadczenie, to jest także dopuszczalna dla
roszczenia o ustalenie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1951 r.,
OSN 1951, nr 1, poz. 8, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1971 r.,
9
I PR 344/71, OSNCP 1972, nr 5, poz.89 oraz uzasadnienie uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 5 lipca 1995 r., I PZP 56/94, OSNAPiUS 1995, nr 24,
poz. 299).
W rozpoznawanej sprawie zobowiązana gmina występuje w charakterze
podmiotu prawa prywatnego, zaś podmiotem wydającym decyzję jest starosta
działający jako organ administracji publicznej. W takiej sytuacji organ
administracyjny (starosta) nie może być utożsamiany z prywatnoprawnym
podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania (gminą); systemowo są to
dwa odrębne organy, występujące w tej sytuacji w innych rolach.
Należy także zauważyć, że odmienna wykładnia art. 131 ust. 2 p.o.ś.,
tj. że z powództwem może wystąpić tylko strona poszkodowana, pozostawałaby
w sprzeczności z konstytucyjnym domniemaniem prawa do sądu (art. 45 i 177
Konstytucji; por. także art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich
i politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., Dz.U.
z 1997 r. Nr 38, poz. 168 i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności - ustawa o ratyfikacji z dnia 2 października 1992 r.,
Dz.U. Nr 85, poz. 427). W tym stanie rzeczy uzasadniony jest wniosek,
że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa podmiotu
zobowiązanego do świadczenia przeciwko poszkodowanemu o ustalenie
nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z prawomocnej
i ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez starostę na podstawie
art. 131 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 17 ust. 2 u.o.z.