Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 190/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 listopada 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Barbara Myszka (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
w sprawie z powództwa J. K.
przeciwko Miastu W.
o nakazanie udostępnienia informacji publicznej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 listopada 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 4 listopada 2011 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
J. K. wniósł przeciwko Miastu W. powództwo o udostępnienie informacji
publicznej dotyczącej tego, kiedy i z kim zawarto umowę zlecenia w zakresie
„Obsługi Systemu Elektronicznego Wspomagania Rekrutacji do Szkół
Ponadgimnazjalnych”, umowę o dzieło w zakresie „Dokonania Analizy
Socjologicznej XIII Pikniku Naukowego Polskiego Radia i Centrum Nauki […] z dnia
30 maja 2009 r.”, umowę zlecenia w zakresie „Przygotowania i wygłoszenia
wykładu dla nauczycieli i uczniów […] szkół w ramach działań edukacyjnych
Niespodzianka 2009 - przypomnienia kampanii wyborczej roku 1989” oraz umowę
zlecenia w zakresie „Współpracy z Mediami, organizowania konferencji w Biurze
Edukacji”.
Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r. oddalił powództwo oraz
zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę 60 zł tytułem zwrotu kosztów
procesu. Ustalił, że w dniu 30 lipca 2009 r. radny Miasta W. J. K. wystąpił do
Prezydenta Miasta W. z interpelacją w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września
2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej
„u.d.i.p.”), żądając przedstawienia informacji, kiedy i z kim zawarto umowy zlecenia
lub o dzieło dotyczące czterech zadań o wartości odpowiednio 6 600 zł, 4 000 zł.,
3 500 zł i 10 000 zł. W odpowiedzi poinformowano powoda o datach zawarcia
wskazanych umów, a w pozostałym zakresie podniesiono, że nie jest możliwe
udostępnienie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych będących
stronami umów. Powód składał do pozwanego kolejne pisma, w których dochodził
udostępnienia żądanej informacji publicznej. Otrzymał zestawienie umów zlecenia i
umów o dzieło zawartych w okresie od dnia 1 lipca do dnia 22 października 2009 r.
oraz kopie tych umów. W ich treści ukryto jednak informacje dotyczące danych
osobowych, tj. imion i nazwisk osób zawierających umowy z pozwanym. Prezydent
Miasta W. w dniu 5 stycznia 2010 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia
informacji publicznej w zakresie danych osobowych osób fizycznych będących
stronami umów zawartych przez Dyrektora Biura Edukacji Urzędu Miasta W.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania powoda,
3
utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. J. K. w związku z wykonywaniem mandatu
radnego otrzymał w dniu 17 stycznia 2007 r. upoważnienie w sprawie dostępu do
danych osobowych przetwarzanych w Urzędzie Miasta W. w zakresie działania
Rady Miasta W.
Sąd Rejonowy, powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stwierdził, że w sytuacji
konkurencji prawa do informacji publicznej jednej osoby z prawem do prywatności
innej osoby, to pierwsze ma pierwszeństwo tylko wtedy, gdy dotyczy informacji
o osobie pełniącej funkcję publiczną i tylko w zakresie informacji mających związek
z pełnieniem tej funkcji oraz w wypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca
zrezygnują z przysługującego im prawa do prywatności. Sąd Rejonowy uznał,
że osoby fizyczne, z którymi zostały zawarte umowy zlecenia lub o dzieło, nie są
osobami pełniącymi funkcje publiczne. Z umów tych nie wynika ponadto, by
te osoby zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności, w tym prawa
do ochrony danych osobowych w zakresie ich imion i nazwisk. Prawo powoda do
informacji publicznej podlegało zatem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, a w konsekwencji brak
było podstaw do udostępnienia powodowi personaliów tych osób.
Powód wniósł apelację od wyroku Sądu Okręgowego.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. zmienił wyrok Sądu
Rejonowego i nakazał pozwanemu Miastu udostępnienie powodowi informacji
publicznej w postaci imion i nazwisk osób, z którymi pozwany zawarł cztery umowy
zlecenia lub o dzieło, oddalił powództwo w pozostałej części i zniósł wzajemnie
między stronami koszty procesu, oddalił apelację w pozostałej części oraz zniósł
wzajemnie między stronami koszty postępowania odwoławczego. Podkreślił, że w
niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczający prawo
powoda do udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób
figurujących we wskazanych umowach zlecenia i umowy o dzieło. Przepis ten
odwołuje się do prywatności osoby fizycznej, która w stanie faktycznym sprawy nie
może być powołana, gdyż wymienione osoby zawarły umowy z Miastem W.,
uzyskując z tytułu ich wykonania zapłatę od pozwanego Miasta. Przyjęcie
odmiennego poglądu uniemożliwiałoby społeczną kontrolę działalności Miasta W.
4
co do osób, które uzyskały przywilej zawarcia kontraktu z pozwanym i prawo do
wynagrodzenia. Wskazanie zatem powodowi przez pozwanego personaliów osób,
które zawarły z Miastem W. umowy i uzyskały z tego tytułu wynagrodzenia ze
środków publicznych, nie stanowi naruszenia prywatności tych osób.
Pozwany wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu
Okręgowego w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mianowicie art.
5 ust. 2 u.d.i.p., samodzielnie oraz w związku z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3
Konstytucji RP, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie
danych osobowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.; dalej:
„u.o.d.o.”) w związku z art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 2 i art. 23 ust. 1 u.o.d.o. oraz
w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a także naruszenie przepisów
postępowania, mianowicie art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawo dostępu do informacji
publicznej obejmuje udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych, będących
stronami umów zlecenia albo o dzieło zawartych z jednostką samorządu
terytorialnego (tu: Miastem W.). W istocie jest to spór, który dotyczy podstawowych
wartości konstytucyjnych. Z jednej strony Konstytucja RP deklaruje prawo obywateli
do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1),
obejmujące m.in. dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2), które może być
ograniczone wyłącznie m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę
wolności i praw innych osób (art. 61 ust. 3). Z drugiej zaś strony Konstytucja RP
zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia
(art. 47) oraz zakazuje ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na
podstawie ustawy (niepowołany w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1).
Wymienione zasady konstytucyjne zostały skonkretyzowane w ustawach.
Artykuł 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej,
która została zdefiniowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem ograniczeń
przewidzianych w art. 5 u.d.i.p., w tym zwłaszcza prywatności osoby fizycznej
(art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei ustawa o ochronie danych osobowych proklamuje
w bardzo szerokim zakresie ochronę tych danych, za które uważa się wszelkie
5
informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby
fizycznej (art. 6 u.o.d.o.). Przetwarzanie danych osobowych oznacza m.in. ich
udostępnianie (art. 7 pkt 2 u.o.d.o.). Zostało ono uznane za dopuszczalne tylko
w sytuacjach szczegółowo określonych w art. 23 u.o.d.o.
Bez wątpienia imię i nazwisko stanowią dane osobowe osoby fizycznej.
Powstaje w związku z tym pytanie, czy należą one do zakresu prywatności osoby
fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotychczasowe wypowiedzi Sądu
Najwyższego w kwestii wzajemnego stosunku między prawem do ochrony danych
osobowych i prawem do prywatności nie są jednoznaczne. Są one przy tym
formułowane przede wszystkim z punktu widzenia ochrony dóbr osobistych (art. 23
i 24 k.c.). W wyroku z dnia 15 lutego 2008 r., I CSK 358/07 (OSNC 2009, nr 4, poz.
63) Sąd Najwyższy przyjął, że należy podzielić dominujący w literaturze
i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, iż prawo do ochrony danych
osobowych wywodzi się bezpośrednio z takich dóbr osobistych, jak godność
człowieka oraz prawo do prywatności (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 3, i z dnia 12 listopada
2002 r., SK 40/01, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Współcześnie, gdy gromadzenie
i przetwarzanie danych jest technicznie stosunkowo proste, zachodzi konieczność
ochrony człowieka przed niekontrolowanym gromadzeniem i wykorzystywaniem
jego danych osobowych, możliwym często bez udziału, a nawet świadomości
zainteresowanego. Z tych przyczyn ustawodawca w ustawie o ochronie danych
osobowych szczegółowo uregulował kwestie dotyczące gromadzenia,
przetwarzania, wykorzystywania i ochrony danych osobowych. Przy wykładni jej
przepisów nie można pomijać dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych
w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych
(Dz.U. UE.L 95.281.31 ze zm.), w której na wstępie podkreślono, że systemy
przetwarzania danych są tworzone po to, aby służyły człowiekowi i muszą one
szanować podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, a szczególnie prawo do
prywatności. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., III CK 442/02 (nie publ.) Sąd
Najwyższy podkreślił, że przy ocenie, czy nastąpiło wkroczenie w dziedzinę
chronionego prawem życia prywatnego, nie należy tego pojęcia absolutyzować,
6
bowiem ze względu na stopień swojej ogólności wymaga ono wykładni przy
uwzględnieniu konkretnych okoliczności charakteryzujących daną sytuację.
Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności
tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny
życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by
każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia
osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych
osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do
wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych
sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować
naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa
do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych
osobowych.
Trudno jest zatem jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia
i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej
prawo do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle
konkretnych okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie chodziło
o udostępnienie przez Miasto W. imion i nazwisk osób fizycznych, z którym zawarło
ono umowy zlecenia i umowy o dzieło. W wypadku jednej z tych umów chodziło o
przygotowanie i wygłoszenie wykładu. Trudno byłoby przyjąć, że utajnienie imienia i
nazwiska osoby wykładowcy miałoby jakikolwiek sens. Pozostałe umowy dotyczyły
obsługi systemu elektronicznego, analizy socjologicznej i zorganizowania
konferencji. Zostały one zawarte przez określone osoby fizyczne z podmiotem
publicznym, jakim jest Miasto W. Osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich
personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji
publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę
samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często
ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby
w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej
sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W
konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób
7
zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie
narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego
nie są więc trafne.
Zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., zgodnie z ustalonym orzecznictwem
Sądu Najwyższego, może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej
zupełnie wyjątkowo, mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego
wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź zawiera tak oczywiste
braki, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną (por. np. orzeczenia Sądu
Najwyższego z dnia 8 października 1997 r., I CKN 312/97, z dnia 10 listopada
1998 r., III CKN 792/98, OSNC 1999, nr 4, poz. 83, z dnia 19 lutego 2002 r.,
IV CKN 718/00, nie publ., z dnia 18 marca 2003 r., IV CKN 1862/00, nie publ.,
z dnia 20 lutego 2003 r., I CKN 65/01, nie publ., z dnia 22 maja 2003 r., II CKN
121/01, nie publ., z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 147/05, nie publ., z dnia
19 listopada 2009 r., IV CSK 219/09, z dnia 29 września 2010 r., V CSK 55/10,
nie publ.). Takie uchybienia nie wystąpiły zaś w zaskarżonym wyroku Sądu
Okręgowego.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
orzekł, jak w sentencji.