UZASADNIENIE

wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 roku

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nałożył – na podstawie art. 210 ust. 1, art. 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. – na spółkę jawną działającą pod firmą Przedsiębiorstwo (...) z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, za niewypełnienie obowiązku określonego w art. 7 ust. 2 pierwszej z wymienionych ustaw. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ukarana spółka nie przedłożyła w terminie do 31 marca 2011 roku danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności komunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych za rok 2010.

W odwołaniu od tej decyzji spółka jawna w K. o nazwie Przedsiębiorstwo (...) domagała się uchylenia decyzji lub jej zmiany przez zmniejszenie wysokości kary, zarzucając naruszenie art. 209 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, że nie spełniła ona swego obowiązku, art. 210 ust. 1 przez nałożenie kary zbyt wysokiej oraz art. 210 ust. 2 ustawy przez niewłaściwą ocenę przesłanek będących podstawą ustalenia wysokości kary.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 roku Sąd Okręgowy w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach procesu.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że odwołująca się spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku – Prawo telekomunikacyjne i jest wpisana do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pod Nr (...). Na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego spółka ta zobowiązana była do przedłożenia w terminie do 31 marca 2011 roku danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych za rok obrotowy 2010.

Sąd ustala także, że pismem z 22 grudnia 2011 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewywiązaniem się z obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Spółka została zobowiązana do zajęcia stanowiska w sprawie i przedłożenia informacji dotyczących przychodu osiągniętego w 2010 roku. W odpowiedzi na wezwanie spółka w piśmie z 2 stycznia 2012 roku zaznaczyła, że sprawozdanie za 2010 rok zostało przesłane do Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu 24 stycznia 2011 roku, jednak na skutek pomyłki pracownika spółki zostało ono przesłane w jednym liście wraz z informacjami o których mowa w art. 180g ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego do Departamentu (...) zamiast do Departamentu (...). Na dowód powyższego spółka przedłożyła potwierdzenie nadania listu poleconego z dnia 24 stycznia 2011 roku na którym widnieje pozycja „zeznanie roczne...(skrót nieczytelny)” oraz formularze (...) za 2010 rok.

W rozważaniach prawych sąd meriti powołał się na art. 7 ust. 2 i 209 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, wskazując, że kara przewidziana w tym ostatnim przepisie nakładana jest przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Stanowi ona formę sankcji administracyjnej za niezrealizowanie obowiązków wynikających z ustawy. Zaznacza przy tym – powołując się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd – że kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych, jednakże w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji powinny odpowiadać wymaganiom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej. Dlatego – jak przyjmuje – w toku sądowej kontroli decyzji o nałożeniu kary pieniężnej zastosowanie powinna znaleźć, m. in. zasada domniemania niewinności oraz zasada rozstrzygania na korzyść oskarżonego niedających usunąć się wątpliwości. Sąd Okręgowy akcentuje przy tym, że powódka od samego początku postępowania administracyjnego utrzymywała, że 24 stycznia 2011 roku przesłała informacje, o których mowa w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, na dowód czego przedłożyła kserokopie potwierdzenia nadania listu poleconego skierowanego do Urzędu Komunikacji Elektronicznej Departament (...), z uwagą, iż jest to „zeznanie roczne...(skróty nieczytelne)”, załączając jednocześnie odpowiednie formularze podpisane 21 stycznia 2011 roku. Pozwany – jak wywodzi dalej sąd – nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż informacje określone w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie wpłynęły do Urzędu Komunikacji Elektronicznej przed dniem 31 marca 2011 roku i – jak akcentuje się dalej – nie wykazał przekonywujących dowodów wskazujących, że list polecony, który został nadany przez powoda w dniu 24 stycznia 2011 roku, nie zawierał ww. informacji. Oparł się on jedynie na informacji przekazanej przez Departament (...), z której wynikało, że ww. informacje nie wpłynęły do tego departamentu. W związku z powyższym, uwzględniając konieczność rozstrzygania na korzyść podmiotu ukaranego niedających się usunąć wątpliwości, Sąd Okręgowy ocenił, iż zaskarżona decyzja została wydana w sposób bezpodstawny. Zdaniem sądu meriti przedłożony przez powódkę dowód nadania listu poleconego określonego jako „zeznanie roczne” uprawdopodabnia fakt przesłania przez niego informacji, o których mowa w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a treść zaskarżonej decyzji, jak również przeprowadzone postępowanie sądowe, nie wyjaśniły wątpliwości wynikających „z zestawień twierdzeń pozwanego”, że informacje nie zostały mu doręczone przed dniem 31 marca 2011 roku i przedłożonego przez powoda dowodu nadania listu poleconego w terminie.

Na marginesie rozważań podnosi się, że przesłanie listu poleconego na adres niewłaściwej jednostki wchodzącej w skład Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niewywiązania się z obowiązku przedłożenia Prezesowi Urzędu Regulacji Komunikacji Elektronicznej. Takie doręczenie jest – zdaniem sądu meriti – skuteczne. Wewnętrzna organizacja urzędu państwowego – jak się wywodzi – nie może wpływać na materialnoprawny skutek doręczenia.

Apelację od tego rozstrzygnięcia wywiódł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. przez uznanie, że Przedsiębiorstwo (...) spółka jawna z siedzibą w K. dopełniło obowiązku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku – Prawo telekomunikacyjne oraz przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia, polegających na przyjęciu, iż nadesłało sprawozdanie wymagane zgodnie z art. 7 ust. 2 Prawa telekomunkacyjnego za rok obrotowy 2010. W konkluzji wnosi się o zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie oddalenia w całości odwołania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja nie może wywrzeć zamierzonych skutków prawnych. Zaskarżony wyrok, mimo błędów w warstwie motywacyjnej, odpowiada prawu.

Przed przystąpieniem do właściwych rozważań odnotować trzeba, że podmiotem niniejszego sporu jest – obierająca swą siedzibę w K. – spółka jawna działająca pod firmą Przedsiębiorstwo (...), nie zaś pod firmą Przedsiębiorstwo (...), jak przyjęto w kwestionowanej decyzji i jak tytułuje się powódkę w apelacji. Z odpisu zupełnego z rejestru przedsiębiorców, znajdującego się w załączonych do akt sprawy niniejszej aktach postępowania administracyjnego, wynika, że spółka zmieniła firmę jeszcze w roku 2008, a więc na długo przed wydaniem decyzji. Z tego samego odpisu wynika jednak w sposób oczywisty, że chodzi o ten sam podmiot. Nie ma więc wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczyło tej samej osoby, która występuje w niniejszym postępowaniu w charakterze strony powodowej.

Przechodząc do oceny zarzutów apelacji zgodzić się trzeba z apelującym, że to powódka winna wykazać, że wykonała obowiązek ciążący na niej z mocy ustawy. Trudno wszak wymagać od Prezesa Urzędu, by dowodził okoliczności negatywnej, a więc tego, że sprawozdanie za rok 2010 nie zostało złożone. Nic w tej mierze nie zmienia penalny (do pewnego stopnia) charakter odpowiedzialności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Skoro powodowa spółka ma obowiązek dokonać pewnej czynności, to ona właśnie winna się zwolnić z odpowiedzialności za jej niewykonanie, dowodząc, że brak było podstaw do wydania decyzji sankcjonującej jej bezczynność. Tymczasem, w aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów na to, by stosowne sprawozdanie za rok 2010 zostało złożone, a dowód, na który powołuje się powódka, nie daje wystarczających podstaw, by dać jej wiarę co do przestawionej przez nią wersji wydarzeń. W żadnym razie ze złożonego do akt sprawy dowodu nadania nie da się wyprowadzić wniosku, że w korespondencji, której dotyczy, wysłano do Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej dane dotyczące rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych za rok 2010. Nie potwierdza tego adnotacja na dowodzie nadania, mająca luźny związek z terminologią ustawową, a do tego nie sposób przeoczyć faktu, że przesyłka nadana była do innego departamentu urzędu.

Kwestia dowodowa nie ma jednak znaczenia rozstrzygającego. To właśnie awizowany quasi-penalny charakter reżimu odpowiedzialności z tytułu niedopełnienia obowiązków ustawowych (por. uzasadnienia wyroków Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010, III SK 1/10, z dnia 21 października 2010, III SK 7/10, z dnia 10 listopada 2010 roku, III SK 27/08 oraz z dnia 5 stycznia 2011 roku, III SK 32/10), winien dać asumpt do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro mamy tu do czynienia z odpowiedzialnością zbliżoną do odpowiedzialności karnej, to zastosowanie znaleźć musi, m. in. zasada nullum crimen et nulla poena sine lege. W tej sytuacji za niedopuszczalne uchodzić musi stosowanie analogii i innych reguł inferencyjnych. W szczególności nie ma tu miejsca na reguły a fortiori, jak wadliwie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku – Prawo telekomunikacyjne (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2014 roku, poz. 243) w latach 2010-2012 (Dz. U. z 2004 roku, Nr 171, poz. 1800) nie przewidywał odpowiedzialności za niewypełnienie obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów, to nie można za zaniedbanie takie karać. W każdym razie, mamy tu do czynienia z organem władzy publicznej (Prezes UKE), który może działać tylko w granicach wyraźnej legitymacji ustawowej, której w tym przypadku nie posiadał.

Nie można przy tym nie zauważyć, że omawiany przepis przewidywał taką sankcję w swym pierwotnym brzmieniu i przewiduje ją dziś. W chwili wejścia w życie Prawa telekomunikacyjnego karze pieniężnej – zgodnie z art. 209 – podlegał ten, kto nie wypełnił obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą (ust. 1 pkt 1) oraz udzielił tychże informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny (ust. 1 pkt 3). W aktualnym brzmieniu art. 209 sankcjonuje nie wypełnienie obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, udzielenie informacji niepełnych lub nieprawdziwych i dostarczenie dokumentów zawierających informacje niepełne lub nieprawdziwe (ust. 1 pkt 1). W obu przypadkach Prezes Urzędu ma więc prawo karać za nie udzielenie stosownych informacji.

Nie zawsze jednak kompetencje takie posiadał. Na skutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 roku, Nr 106, poz. 675) zmieniono brzmienie omawianego przepisu, który stanowił odtąd, że karze pieniężnej podlega ten, kto udziela niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub dostarcza dokumenty zawierające takie informacje przewidziane ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (pkt 1) oraz – według niezmienionego punktu 3 – udziela informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny. Zmiana ta weszła w życie 17 lipca 2010 roku i objęła swym działaniem moment czasowy, w którym odwołująca się spółka miała przedłożyć informacje wymagane przez art. 7 ust. 2 ustawy za rok 2010 oraz datę wydania kwestionowanej decyzji, a przepis w takim kształcie obowiązywał aż do 20 stycznia 2013 roku, tj. do wejścia w życie ustawy z 16 listopada 2012 roku o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1445).

Z art. 209 ust. 1 i 3 w tym właśnie brzmieniu wynika w sposób jednoznaczny, że karze podlegało jedynie udzielenie informacji wprowadzającej UKE w błąd, bo chodzić ma o – powtórzone w obu przywołanych wyżej ustępach (co z pewnością jest wynikiem pewnej niefrasobliwości prawodawcy) – informacje niepełne lub nieprawdziwe. O ile zakładać można, że nie było to zamysłem ustawodawcy, o tyle okoliczność ta jest całkowicie obojętna dla wyników wykładni tekstu prawnego, który – w dacie czynu – nie karał za nieudzielenie informacji (odmiennie, ale nieprzekonująco, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 19 czerwca 2012 roku, II GSK 851/11, z powołaniem się na wykładnię źródłową, czyli uzasadnienie projektu ustawy). Brak było zatem podstawy normatywnej do nałożenia kary pieniężnej w decyzji Prezesa UKE z 17 sierpnia 2012 roku. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że nie ma tu miejsca na stosowanie – akceptowanych w prawie prywatnym – reguł inferencyjnych. Słusznie więc Sąd Okręgowy kwestionowaną decyzję uchylił.

Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 385 k.p.c. orzeczono jak na wstępie.

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE