UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie z powództwa Gminy L. przeciwko Stowarzyszeniu (...) z siedzibą w P. o ochronę dóbr osobistych, Sąd Okręgowy w Warszawie :

1) nakazał pozwanemu Stowarzyszeniu (...) z siedzibą w P. usunięcie skutków naruszenia dóbr osobistych Gminy L., poprzez opublikowanie na stronie internetowej serwisu Stowarzyszenia (...) ( (...) na okres 7 (siedmiu) dni, zapisanego czarną czcionką na białym tle, o wielkości odpowiadającej wielkości czcionki użytej w podtytułach „Raportu (...) Stowarzyszenia za rok 2015 – Pełen Raport”, oświadczenia o treści: „Przepraszamy Gminę L. za naruszenie jej dóbr osobistych, poprzez umieszczenie na stronie internetowej serwisu Stowarzyszenia (...) raportu dotyczącego Gminy L. pod tytułem „Raport (...) Stowarzyszenia za rok 2015 – Pełen Raport”, zawierającego nieprawdziwe informacje dotyczące rzekomych nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami finansowymi Gminy L. oraz doprowadzeniu, wskutek nieodpowiednich decyzji, do zadłużenia Gminy L. ”;

2) zasądził od pozwanego Stowarzyszenia kwotę 10.000 zł na rzecz Polskiego Czerwonego Krzyża.

3) w pozostałym zakresie powództwo oddalił;

4) zasądził od Stowarzyszenia na rzecz Gminy L. kwotę 3.637 zł tytułem zwrotu kosztów procesu / w tym wskazanych kwot z tytułu zastępstwa procesowego/.

Rozstrzygnięcie Sądu zapadło na podstawie następujących ustaleń faktycznych.

J. B. jest Prezesem Zarządu Stowarzyszenia (...) , którego celem jest upowszechnienie i wdrożenie rozwiązań zwiększających kontrolę społeczną nad działaniami administracji publicznej wszystkich szczebli, w tym nad wykonywaniem zadań publicznych i zarządzeniem politykami publicznymi, podejmowanie działań nakierowanych na dostęp obywateli do informacji publicznej oraz podnoszenie umiejętności korzystania z otrzymywanych treści, opracowywanie propozycji w zakresie tworzenia nowych regulacji prawnych oraz podejmowanie działań dotyczących ich uchwalenia. Zgodnie z internetową deklaracją „ Misją Stowarzyszenia (...) jest podejmowanie działań na rzecz zrównoważonego rozwoju społecznego respektującego zarówno indywidualne jak i wspólnotowe prawa obywateli, a w szczególności działalność wspomagająca rozwój społeczności lokalnych” .

W dniu 29 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie (...) zostało wpisane do Rejestru Stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej .

Wójtem Gminy L., w wyniku wyborów w dniu 16 listopada 2014 r., została wybrana M. W...

Decyzja komunalizacyjna i przedwstępne umowy dzierżawy.

W 2011 r. Gmina L. stała się beneficjentem decyzji komunalizacyjnej, na mocy której została właścicielem nieruchomości Skarbu Państwa, położonej we wsi M. w obrębie ewidencyjnym (...) M., tj. około 83 hektarów ziemi przy ul. (...), gdzie część przewidziana została na infrastrukturę gospodarczą, a część na społeczną.

Gmina L. w znacznej części rozdysponowała przedmiotowymi gruntami. W 2014 r. podpisała przedwstępne umowy dzierżawy terenów po (...) M. m.in. z firmami (...) S.A. z siedzibą w B., (...) Sp. z o.o. oraz (...) Sp. z o.o. z siedzibami w W.. Wpłacone zaliczki na ten cel wyniosły ponad 90 mln zł.

Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 29 lipca 2014 r. Nr (...) wyrażono zgodę na złożenie przez wójta gminy oświadczenia w formie aktu notarialnego o dobrowolnym poddaniu się przez gminę egzekucji w myśl art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. do kwoty 39.634.000 zł, co do obowiązku zwrotu (...) Spółce z o.o. zapłaconej na rachunek bankowy Gminy L. kwoty zaliczki wraz z odsetkami w wysokości odpowiadającej odsetkom ustawowym obliczonym od kwoty 26.600.000 zł za okres od dnia zapłaty gminie zaliczki do dnia zwrotu . Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 22 października 2014 r. Nr (...) wyrażono zgodę na złożenie przez wójta gminy oświadczenia w formie aktu notarialnego o dobrowolnym poddaniu się przez gminę egzekucji w myśl art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. do kwoty 58.308,211 zł, co do obowiązku zwrotu (...) Spółce z o.o. kwoty wpłaconej tytułem wynagrodzenia, w przypadku nie zawarcia umowy przyrzeczonej w ustalonym terminie . Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 22 października 2014 r. Nr (...) wyrażono zgodę na złożenie przez wójta gminy oświadczenia w formie aktu notarialnego o dobrowolnym poddaniu się przez gminę egzekucji w myśl art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. do kwoty 13.765,935 zł, co do obowiązku zwrotu (...) Spółce z o.o. zaliczek wpłaconych na rachunek bankowy Gminy, w przypadku nie zawarcia umowy przyrzeczonej w ustalonym terminie.

W dniu 29 września 2014 r. na posiedzeniu Komisji (...) radni zdecydowali, która z dwóch chętnych firm będzie mogła wydzierżawić jedną z działek po (...). Wybór dokonany został pomiędzy: (...) SA oraz firmę (...) Sp. z o.o., proponującą stawkę 770 zł netto za 1 mkw, a która została ostatecznie wybrana.

Decyzją nr (...) z dnia 28 maja 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia 22 kwietnia 2011 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę L. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości.

W związku z powyższym, gmina dokonała zwrotu zaliczki firmie (...), co nie wpłynęło znacząco na stan jej finansów.

Jako, że postępowanie w sprawie unieważnienia przedmiotowej decyzji komunizacyjnej rozpoczęło się w 2015 r., roszczenia przeciwko Skarbowi Państwa zaczęły wpływać na początku 2015 r. Postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone. W chwili obecnej toczą się postepowania administracyjne oraz cywilne dotyczące kwestii przesądzenia tytułu prawnego do przedmiotowych gruntów, a gmina przewiduje różnorakie scenariusze, również negatywne, jednak jest gotowa na rozliczenie się z partnerami.

Co do kwestii związanych z budową (...).

Decyzja o budowie Centrum (...) zapadła w 2007 r., a w 2010 r. podpisano umowę na realizację inwestycji. Środki na ten cel były zagwarantowane w budżecie gminy. Od początku budowa ta była zaplanowana jako inwestycja dwuetapowa. Z uwagi na problemy finansowe firmy budowlanej, wybranej w trybie przetargu, realizacja inwestycji opóźniała się w stosunku do założeń harmonogramu, dlatego też gmina zmuszona była do rozwiązania kontraktu i wyboru w przetargu kolejnej firmy. W chwili obecnej Centrum funkcjonuje, ukończono I etap inwestycji, a budynek stanowi jeden z najbardziej nowoczesnych tego typu na terenie M..

Budżet Gminy i jej sytuacja finansowa.

Uchwałą nr (...) z dnia 29 stycznia 2013 r. oraz nr (...) z dnia 24 września 2013 r. (...) w W. negatywnie zaopiniowała budżet Gminy L. za 2013 rok, wszczynając postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwały budżetowej na rok 2013 r. oraz uchwały zmieniającej, wskazując na konieczność podjęcia uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy L. na lata 2013-2022 określającej realne dochody Gminy z tytułu sprzedaży majątku oraz realne kwoty długu. Negatywnie zaopiniowane projektów budżetu wynikało z tego, iż zbyt duże środki finansowe zaplanowano z tytułu sprzedaży gruntów.

Po dokonaniu korekt uchwałą nr (...) z dnia 03 kwietnia 2014 r. (...) w W. pozytywnie zaopiniowała sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy L. za 2013 rok. Uchwałą nr (...) z dnia 13 kwietnia 2015 r. (...) w W. pozytywnie zaopiniowała sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy L. za 2014 rok . Uchwałą nr (...) z dnia 26 kwietnia 2016 r. (...)w W. pozytywnie zaopiniowała sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy L. za 2015 rok .

Brak jest zastrzeżeń do polityki rachunkowości przez organy kontrolujące, sytuacja finansowa gminy jest stabilna, nie przekracza dopuszczalnego wskaźnika zadłużenia, który wynosi 17,17%, a planowany jest na poziomie 4,6%. Zadłużenie co roku się zmniejsza, za rok 2016 r. będzie wynosiło 47%, a w 2017 r. będzie wynosiło 41%. Wiele dochodów wzrasta w związku ze zwiększającą się liczbą przedsiębiorców i mieszkańców.

Wzrost poziomu wynagrodzeń w gminie spowodowany był zwiększeniem ilości pracowników, z uwagi na reformy w oświacie (przyjęto 300 osób na stanowiska nauczycieli, a także w związku z rozszerzeniem katalogu zadań własnych gminy, chociażby w kwestii gospodarki śmieciowej i odpadów komunalnych, co wywołało konieczność rozrostu referatu gospodarki nieczystościami.

Zakres udzielania informacji publicznych przez Gminę L..

J. B. występujący jako osoba fizyczna, jak i Stowarzyszenie wielokrotnie występowało do Urzędu Gminy o udzielenie informacji publicznych w zakresie danych finansowych Gminy, udostępnienie bilansu skonsolidowanego na koniec roku 2013 i 2014, czy wskazanie wysokości wynagrodzeń pracowników oraz sposobów ich nagradzania.

W dniu 18 maja 2015 r. gmina, w odpowiedzi na wniosek i w wyniku wykonania decyzji (...), poinformowała o wynagrodzeniach zasadniczych 5 osób pełniących funkcje publiczne, zatrudnionych w gminie..

W dniu 20 maja 2015 r. powodowa gmina, w odpowiedzi na wniosek J. B. o udzielenie informacji publicznej, wskazała, iż nie sporządza skonsolidowanych bilansów oraz informacji o wysokości zobowiązań pozabilansowych, przedwstępne umowy nie stanowią informacji publicznej, wszystkie uchwały podjęte przez Radę Gminy oraz protokołu z posiedzeń komisji zamieszczone są w BIPie Gminy, zaś oferty osób prawnych, nie będących jednostkami finansów publicznych, nie stanowią informacji publicznej.

Geneza Raportu oraz sposób jego przygotowania.

W związku z szerokim zainteresowaniem J. B. sprawami Gminy L., w 2014 r. założył on forum dyskusyjne na portalu społecznościowym F., na którym zaprosił do debaty wielu radnych oraz mieszkańców Gminy.

J. B. był dyrektorem finansowym prywatnej firmy, nie zajmował się badaniem bilansów i sprawozdań samorządu terytorialnego. Na podstawie otrzymanych ze stron internetowych BIP informacji, jak również w oparciu o dane udostępnione w internecie, na podstawie własnych wyliczeń, postanowił on opisać niepokojące go okoliczności, związane ze stanem finansowym Gminy w formie raportu.

Informacji niezbędnych do sporządzenia Raportu udzielali mu również: radna Gminy K. P. oraz pracownik referatu realizacji opłat D. P. .

W okresie powstawania raportu J. B. miał propozycje kandydowania na radnego i wójta, nie był on jednak zainteresowany startem w wyborach.

Treść Raportu.

W dniu 25 lutego 2016 r. na stronie internetowej Stowarzyszenia (...) ukazała się publikacja pt. „ Raport (...) za rok 2015 – Pełen Raport”. Początek artykułu rozpoczynał się słowami: (...) /treść raportu – k. 13-20 akt/.

Publikacja podzielona została na 10 części, a każdy podtytuł opatrzony został pogrubioną czcionką. Poszczególne podtytułu brzmiały: Początki problemów, czyli zagrożenie utraty płynności z końca 2012 roku / Czy grunty po (...) M. są własnością Gminy L.? / Rosnące wydatki gminy / Nie możemy sprzedawać terenów M.? Obiecajmy więc ich 30 letnią dzierżawę… / Urzędnicy łamią prawo? / Jakie jest aktualne zadłużenie gminy L.? / Z kim Pani Wójt robi interesy? / Czy Pani Wójt można zarzucić niegospodarność? / Co dalej z finansami gminy L.? / Co w takiej sytuacji zrobić?.

Na początku raportu wskazano, iż na zagrożenie utraty płynności przez Gminę L. w końcu roku 2012 zwróciła uwagę (...) (...), która uchwałą Nr (...) z dnia 11 grudnia 2012 roku [1] negatywnie zaopiniowała projekt uchwały budżetowej na 2013 rok stwierdzając przede wszystkim nierealność zaplanowanych dochodów gminy i zwracając uwagę na jej bardzo wysokie zadłużenie, które na koniec roku 2012 wyniosło 85 811 022,38 zł. Zakwestionowano także realność dochodów z planowanej w roku 2013 sprzedaży majątku Gminy w kwocie 57.000.000 zł, mimo iż Pani Wójt wyjaśniała, iż „Gmina L. decyzją Wojewody (...) otrzymała grunty Skarbu Państwa o pow. 83,5 ha po byłym (...) M., z których część sprzeda w 2013 r.”. Przyczyną tak wysokiego zadłużenia gminy na koniec roku 2012 była przede wszystkim nieodpowiedzialna decyzja Pani Wójt o realizacji budowy Centrum (...) w M. bez zagwarantowanego źródła finansowania tej inwestycji co przyniosło ujemny wynik finansowy gminy za 2012 rok w wysokości -29 271 208,61 zł a za 2011 rok w wysokości -5 470 813,98 zł. Została więc zignorowana opinia (...) przytoczona powyżej.

Dalej wskazano, że zadłużenie gminy na koniec roku 2012 w wysokości 85 811 022,38 zł było sumą zaciągniętych przez nią kredytów bankowych oraz wyemitowanych obligacji komunalnych. Głównym problemem jaki wtedy powstał był ustawowy limit dopuszczalnego zadłużenia w wys. 60% przychodów gminy (określony w art. 170, ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych). Przekroczenie tego limitu groziło wprowadzeniem zarządzania komisarycznego (Pani Wójt straciłaby swoje stanowisko i rozwiązana byłaby Rada Gminy). Aby w/w limit nie został przekroczony gmina musiała zaplanować dochody w wysokości ponad 143 mln złotych. W grudniu 2012 roku RIO podjęło także uchwałę Nr (...) w sprawie orzeczenia o nieważności w całości uchwały Nr (...) Rady Gminy L. z dnia 30 listopada 2012 roku w sprawie emisji obligacji komunalnych. Łączne roczne dochody w gminie L. w latach 2011 i 2012 były poniżej 110 mln złotych, w związku z tym, aby nie przekroczyć limitu zadłużenia w 2013 roku powstała konieczność albo redukcji długu (poprzez obniżenie wydatków, w tym kosztów Urzędu Gminy) albo znacznego zwiększenia dochodów (o minimum 33 mln. złotych). Wybrany został ten drugi wariant, a więc w 2013 roku zaplanowano sprzedaż gruntów po (...) M., które gmina otrzymała w ramach ich komunalizacji na podstawie decyzji Wojewody (...) z dnia 22 kwietnia 2011 r.

W dalszej części podano, że zaplanowanie dochodów ze sprzedaży tych gruntów w roku 2013 było kolejną nieodpowiedzialną decyzją Pani Wójt (niestety popartą bez zastrzeżeń przez Radę Gminy) gdyż jeszcze pod koniec roku 2012 pojawiły się prawne zastrzeżenia co do własności terenów po (...) M.. Minister Rolnictwa i Rozwoju decyzją z dnia 8 października 2012 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia 28 maja 2013 r) stwierdził bowiem nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949 r. z którego wynikało, że tereny M. o których tu mowa przeszły w ramach reformy rolnej na własność Skarbu Państwa (decyzja ta oznaczała więc, że grunty te nie mogły być przekazane w ramach komunalizacji na własność gminie L.). Na powyższą decyzję Ministra Gmina L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. WSA oddalił tę skargę [3] Od wyroku WSA Pani Wójt odwołała się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym na dzień dzisiejszy nie wyznaczono nawet terminu rozprawy w tej sprawie. Według informacji telefonicznej uzyskanej z biura obsługi interesantów NSA termin ten będzie wyznaczony raczej nie wcześniej niż w 2017 roku. W międzyczasie Minister Administracji i Cyfryzacji swoją decyzją z dnia 28 maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...) Nr (...) z dnia 22 kwietnia 2011 r. w której przekazał on Gminie L. nieodpłatnie własność gruntów oznaczonych jako działki ewidencyjne nr (...) [4]. Porównując te numery działek z mapką dostępną na stronie gminy L. dochodzimy do wniosku, że decyzja ta dotyczy w zasadzie niemal wszystkich terenów, które mogłyby być ew. sprzedane przez gminę, aby wyjść z ogromnego zadłużenia i pokryć na bieżąco realizowane wydatki.

Następnie wskazano, iż ze względu na sytuację prawną o której mowa wyżej, Pani Wójt nie mogła sprzedawać gruntów po (...) M.. Dodatkowym problemem było tu także to, że były one obciążone hipoteką. Fakt ten nie skłonił jej jednak do przyjmowania realnych planów wydatków i do wprowadzenia bardziej efektywnego zarządzania kosztami urzędu. Znamiennym przykładem w tym względzie może być wzrost kosztów wynagrodzeń pracowników gminy w ostatnich latach. I tak wynosiły one: w roku 2011: 32,3 mln zł; w roku 2012: 36,7 mln zł; w roku 2013: 39,8 mln zł; w roku 2014: 46,8 mln zł; w roku 2015: 53,2 mln zł; w roku 2016: 60,4 mln zł. Tak więc wynagrodzenia wypłacane przez gminę w ciągu pięciu lat wzrosły o 87%! Niewątpliwie nie jest to wzrost usprawiedliwiony zwiększaniem zakresu świadczonych usług mieszkańcom czy poprawą ich jakości. Mamy raczej tu do czynienia z coraz gorszą wydajnością pracy i złym zarządzaniem. Łączne dochody gminy w ostatnich latach przedstawiały się natomiast następująco: w roku 2011: 107,2 mln zł; w roku 2012: 110 mln zł; w roku 2013: 171,5 mln zł; w roku 2014 185 mln zł; w roku 2015 144,3 mln zł (początkowo były one zaplanowane na 173,7 mln). Znamienny jest też łączny wzrost kosztów bieżących, które w przeciwieństwie do wydatków inwestycyjnych (budowa kanalizacji, wodociągów, odwodnienia, oświetlenia, szkół itd.) nie dają trwałych korzyści mieszkańcom. W roku 2011 wydatki bieżące wyniosły: 95,4 mln, w roku 2012: 101,1 mln zł, w roku 2013; 115,8 mln; w roku 2014: 144,8 mln; w roku 2015: 143,2 mln zł.

Podano również, że aby sfinansować realizowany wzrost wydatków, nie przekroczyć limitu zadłużenia gminy oraz wobec faktu, że ze względu na niewyjaśnioną kwestię własności gruntów po (...) M. nie można było ich sprzedawać, zaczęto podpisywać przedwstępne umowy na 30-letnią dzierżawę tych terenów pobierając przy tej okazji od kontrahentów wysokie zaliczki bądź zadatki, które księgowano jako „Dochody z dzierżawy gruntów oraz z najmu budynków komunalnych (rozdz. 01095 i 70005 § 0750)”. Z tego tytułu wpłynęło do kasy gminy w 2013 roku 51 993 792,42 złotych [7] , natomiast w roku 2014 65 970 966,78 złotych [8] (łącznie 117 964 759,20 złotych). Zakładając, że w tej kwocie znalazły się niewielkie wpływy z faktycznych dzierżaw na poziomie z okresu przed rokiem 2013 można przyjąć, że łączna kwota otrzymanych zaliczek w tych latach wyniosła ok. 114 – 116 milionów złotych (dokładnej kwoty nie udało się ustalić gdyż Pani Wójt nie chce ujawnić tej informacje). Fakt otrzymywania przez gminę jedynie zaliczek a nie faktycznych dochodów za dzierżawę potwierdzają dostępne dokumenty w postaci protokołów Uchwał Rady Gminy, a także treść ofert o sprzedaży gruntów, które pojawiały się w roku 2015 m.in. na portalu Komunikaty.rp.pl. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że np. firma (...) SA wpłaciła zaliczkę w wys. 18 450 000 złotych [9] , a firma (...) sp. z o.o. za jedną z działek 26 600 000 złotych (Uchwała Nr (...)Rady Gminy L. z dnia 29 lipca 2014r.). Dane te pochodzą z dostępnych na stronie (...) Gminy L. uchwał Rady Gminy wyrażających zgodę na tego typu zobowiązania (Nr (...) z dnia 30 grudnia 2013 r., Nr (...) z dnia 29 kwietnia 2014r, Nr (...) z dnia 29 lipca 2014r., Nr (...) z dnia 22 października 2014r, Nr (...) z dnia 22 października 2014r. [11], [12], [13], [14]. Oczywiście nie jest to pełna kwota, gdyż jak to wynika jednoznacznie z załącznika nr (...)do Zarządzenia Wójta Gminy L. Nr (...) z dnia 26 marca 2015 roku – dochody z tytułu dzierżawy gruntu dział 700 rozdział 70005 § 0750 tylko w roku 2014 pochodziły nie od czterech a od 16 osób prawnych (nie licząc umów zawartych w roku 2013). Otrzymywane przez gminę w roku 2013 i 2014 zaliczki i zadatki nie były wykazane w sprawozdaniach finansowych jako zobowiązania (przychody przyszłych okresów). Stwierdzenie to opieram na otrzymanych z Regionalnej Izby Obrachunkowej dokumentach, w tym skonsolidowanych i łącznych bilansach sporządzonych przez gminę na koniec lat 2013 oraz 2014. [16], [17], [18]. Tymczasem z przepisów ustawy o rachunkowości jasno wynika, że dla celów bilansowych, ani otrzymanie zaliczki na przyszłe dostawy usług (w tym przypadku dzierżawy terenów), ani też wystawienie faktury zaliczkowej nie powodują powstania przychodu (w tym przypadku dochodów). Otrzymaną zaliczkę (przedpłatę) jednostka może ująć na koncie 84 "Rozliczenia międzyokresowe przychodów". Na koncie tym ujmuje się bowiem równowartość otrzymanych lub należnych od kontrahentów środków z tytułu świadczeń, które zostaną wykonane w przyszłych okresach sprawozdawczych (zob. art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości). Tak więc wychodzi na to, że gmina w bardzo istotny sposób naruszyła obowiązujące prawo. Pomysł pozyskiwania środków do kasy gminy z zaliczek otrzymywanych w wyniku podpisywania umów przedwstępnych na dzierżawę gruntów po (...) M. miało z punktu widzenia urzędników gminy prawdopodobnie też tę zaletę w stosunku do alternatywnych źródeł finansowania (kredyty, pożyczki czy obligacje), że otrzymywane zaliczki (tym bardziej, że nie ujawniane) nie wpływały na formalne ustawowe limity zadłużenia jakich musiano przestrzegać. Po drugie otrzymane zaliczki zakwalifikowano jako dochody z dzierżaw, które są dochodami bieżącymi, a więc ich sposób wydatkowania nie ma takich ograniczeń jak w przypadku, gdyby gmina finansowała swoje wydatki z takich źródeł jak pożyczki, kredyty czy emisja obligacji (te musiałyby być przeznaczone jedynie na inwestycje, a nie na pokrywanie wzrostu takich kosztów jak wynagrodzenia urzędników czy inne wydatki bieżące).

W dalszej kolejności wskazano, iż niewykazanie w sprawozdaniach finansowych gminy pobranych na ogromną skalę zaliczek czy zadatków (w tym potraktowanie ich jako dochody) można niewątpliwie potraktować jako naruszenie obowiązującej ustawy o rachunkowości, za co grozi sankcja z jej Art. 77 [Nierzetelne sprawozdania] która mówi że: „ Kto wbrew przepisom ustawy dopuszcza do: nieprowadzenia ksiąg rachunkowych, prowadzenia ich wbrew przepisom ustawy lub podawania w tych księgach nierzetelnych danych, niesporządzenia sprawozdania finansowego, sporządzenia go niezgodnie z przepisami ustawy lub zawarcia w tym sprawozdaniu nierzetelnych danych – podlega grzywnie lub karze pozbawienia wolności do lat 2, albo obu tym karom łącznie". Naruszenie powyższego przepisu przez urzędników gminy L. jasno wynika z Informacji dodatkowej sporządzonej przez firmę (...) sp. z o.o., w której czytamy, że firma ta nie dzierżawi od gminy L. żadnych nieruchomości [19], a jedynie wpłaciła jej zadatek [20] w wysokości ponad 36 milionów złotych, który być może będzie musiała zwrócić w podwójnej wysokości. (artykuł 394 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Z otrzymanych danych z RIO raczej jasno też wynika, dlaczego Pani Wójt odmawia udostępnienia danych finansowych gminy, a także kopii zawartych umów przedwstępnych na dzierżawę terenów po (...) M., łamiąc przy tym art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi o zatajenie faktycznej sytuacji finansowej gminy, której ujawnienie mogłoby doprowadzić do wprowadzenia do gminy zarządu komisarycznego. Zmiany stanowiska Pani Wójt nie spowodował także fakt, iż przegrała w tej sprawie trzy rozprawy w tej kwestii przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz jedną sprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Należy tu podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) w art. 23 wprowadza odpowiedzialność karną z tytułu naruszenia obowiązku jej udostępnienia. Zgodnie z tym przepisem, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Trudno jednoznacznie ocenić, kto może faktycznie ponieść odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji w opisywanych przypadkach - w ocenie autora komentarza do u.d.i.p., T. A. osobą, która może być pociągnięta do odpowiedzialności w takim przypadku jest kierownik jednostki (wójt), chyba że upoważnił on do tego inną osobę, względnie za udostępnienie informacji odpowiada inna osoba zajmująca się tym służbowo. Zasada ta wyjaśnia zapewne dlaczego Pani Wójt nigdy nie podpisuje się pod decyzjami odmownymi udostępnienia informacji a deleguje to na swoich podwładnych… Kolejnym faktem jest to, że urzędnicy nie zawahali się odmawiając dostępu do dokumentów poświadczać nieprawdę, np. twierdząc w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej a także w korespondencji z WSA, że gmina nie sporządza skonsolidowanych bilansów narażając się przy tym na sankcje wynikające z art. 271 Kodeksu karnego. Wydaje się, że w naszym przypadku sąd mógłby stwierdzić, że poświadczenie nieprawdy przez urzędników L. miało na celu osiągnięcie korzyści osobistej w postaci utrzymania stanowisk.

Następnie, treść publikacji brzmiała: Wracając do problemu faktycznego, aktualnego stanu zadłużenia gminy L. trzeba zaznaczyć, iż zgodnie z danymi zawartymi w oficjalnym jej sprawozdaniu finansowym za rok 2014 wyniosło ono tylko z tytułu zaciągniętych kredytów i wyemitowanych obligacji 52 387 669,99 zł. Kwota ta nie zawiera zobowiązań gminy z otrzymanych zaliczek z tytułu zawartych umów przedwstępnych o których wspomniano wyżej, które można z dość dużą dokładnością szacować na ok. 114 000 000 złotych. Tak więc można przyjąć, że z uwzględnieniem tej kwoty, iż łączne zadłużenie gminy na koniec roku 2014 wyniosło ok. 167 milionów złotych. W roku 2015 sytuacja finansowa gminy pogorszyła się jeszcze bardziej. Na ten rok ponownie zostały zaplanowane wysokie dochody z dzierżaw gruntów po (...) M. (ponad 36mln zł) z czego, jak to wynika z korekty budżetu gminy uchwalonej 30 grudnia 2015 roku, nie wpłynęła ani złotówka. Nie wpłynęła gdyż nie mogła wpłynąć ze względu na opisywaną wyżej sytuację prawną terenów M.. Mimo to zaplanowane wydatki zostały w większości zrealizowane co dało ujemny wynik finansowy za ten rok w wysokości ponad 36,6 mln złotych, a to z kolei zmusiło gminę do dalszego zwiększenia i tak już jej ogromnego zadłużenia.

Następnie, w publikacji wskazano, iż z dostępnych dokumentów wiadomo, że początkowo umowy przedwstępne na 30-letnie dzierżawy terenów po (...) M. zostały zawarte przez gminę L. ze znanymi firmami takimi jak (...) sp. z o.o. czy (...) SA. Jednak w drugiej połowie roku 2014 z nieznanych powodów Pani Wójt postanowiła, że kolejne umowy lepiej będzie zawrzeć z dwoma firmami (...) sp. z o.o. oraz (...) sp. z o.o. z siedzibą w J. (gmina L.). Z nimi to podpisane zostały umowy na najbardziej atrakcyjne tereny o łącznej powierzchni ok. 25 ha umiejscowione bezpośrednio przy ulicy (...). Co to za firmy? Z analizy ich dokumentów dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym można wysnuć wniosek, że ich głównym celem biznesowym było podpisanie umów z Panią Wójt. Żadna z tych firm nie zatrudnia pracowników i nie posiada własnego kapitału ani też żadnego majątku. Członkami zarządu oraz właścicielami firmy (...) sp. z o.o. są : pani E. S. oraz pan N. S.. Przejęli oni spółkę (...) sp. z o.o. w maju 2014 roku, a w lipcu tego samego roku rozpoczęli działalność i podpisali umowę z gminą L. wpłacając do kasy gminy ok. 36 milionów złotych zadatków. Nie były to pieniądze tej spółki, gdyż jej kapitał zakładowy wynosi jedynie 40 tys. złotych. Z jej sprawozdań finansowych, (...) Informacja dodatkowa jasno wynika, że pieniądze na zaliczki firma pożyczyła od podmiotów powiązanych ze spółką, które pozostają anonimowe. Na pewno nie są to banki, gdyż niemal wszystkie koszty finansowe tych pożyczek (w wys. 5 268 992,86 zł do końca 2014 roku, na dzień dzisiejszy jest to zapewne suma ok. dwa razy większa) w (...) nie są zakwalifikowane jako odsetki, a jako inne koszty finansowe. Spółka (...) sp. z o.o. zapłaciła zatem swoim anonimowym pożyczkodawcom ok. 10 % odsetek, a więc Pani Wójt musiała w jakiś sposób zrekompensować te ogromne koszty finansowe - nie sposób bowiem przyjąć, aby właściciele spółki podarowali Pani Wójt kwotę rzędu kilku milionów złotych (która z dnia na dzień niewątpliwie rośnie). Niesłychanie ważnym faktem jest to, że forma (...) sp. z o.o. wpłaciła gminie tytułem podpisanych umów przedwstępnych nie zaliczki a zadatki a więc w przypadku, gdy gmina nie wywiązała by się z podpisania umowy docelowej (przyrzeczonej) musiała by zwrócić nie wpłaconą kwotę 36 030 376 złotych a kwotę dwa razy większą! Wynika to z informacji zawartych w Informacji dodatkowej dołączonej przez spółkę (...) sp. z o.o. do jej sprawozdania finansowego złożonego w KRS. Druga firma, (...) sp. z o.o. z którą Pani Wójt podpisała tajemniczą umowę przedwstępną powstała 8 września 2014 roku (jej kapitał to 5 tys. zł). Utworzyli ją obywatele tureccy A. O. oraz O. S.. Pan A. O. wraz z panem S. N. (właściciel i prezes zarządu firmy (...)) byli razem członkami zarządu innej firmy z W. (...) sp. z o.o., która już wcześniej miała kontakty z gminą L. - Pani Wójt systematycznie umarzała jej podatki: w roku 2012 na kwotę 17 939 zł, w roku 2013 na kwotę 53 817 zł i w roku 2014 na kwotę 24 377 zł (łącznie w tych trzech latach na kwotę 96 133 zł – nie zostały jeszcze ujawnione dane z roku 2015). Spółka (...) sp. z o.o., połączyła się z inną spółką (...) w dniu 6 lipca 2015 roku i została wykreślona z KRS w dniu 16 grudnia 2015 roku Po tym połączeniu spółka (...) sp. z o.o. została postawiona w stan likwidacji (12 stycznia 2016 roku w wyniku rozwiązania). W około miesiąc po utworzeniu firma (...) sp. z o.o. praktycznie bez kapitału (5 tys. złotych), podpisała z Panią Wójt analogiczną umowę jak firma (...) sp. z o.o. wpłacając do kasy gminy kolejne kilkadziesiąt milionów złotych (z dokumentów wynika że ok. 40). W Krajowym Rejestrze Sądowym nie ma żadnych sprawozdań finansowych tej spółki, ale skoro jej kapitał zakładowy wynosi 5 tys. złotych, to pieniądze na tę zaliczkę podobnie jak w przypadku firmy (...) sp. z o.o. prawdopodobnie pochodziły od jakiś nieznanych pożyczkodawców. Ciekawym jest także to, że 27 stycznia 2015 roku, dotychczasowi właściciele spółki (...) odsprzedali swoje udziały firmie (...) SA zarejestrowanej w L.. Umowa odsprzedaży udziałów zawiera opcję zwrotnej ich sprzedaży poprzednim właścicielom. Założenie spółki w L. daje możliwość uzyskania ulg fiskalnych i finansowych dla różnych rodzajów spółek kapitałowych oraz holdingowych.Warto także nadmienić, że obie firmy ( (...) i (...)) mają tego samego prokurenta i tę samą kancelarię prawną z ulicy (...) w W. (informacje na ten temat są dostępne w KRS). Należy także zwrócić uwagę na fakt, że Pani Wójt w latach 2012-2014 umorzyła podatki nie tylko spółce (...) sp. z o.o. (o czym była mowa wyżej), ale także trzem innym firmom z W. na łączną kwotę 484 671 złotych! Są to: (...) sp. z o.o., (...) sp. z o.o. (...) sp. z o.o. Aktualnie firmy te już nie istnieją. Analiza ich historii zapisanej w publikacjach w Monitorze Sądowym i Gospodarczym (zmiany w składach zarządów czy udziałowców) pokazuje, że łączyły je związki z tymi samymi osobami, przede wszystkim z panem N. S. – był on członkiem zarządów w trzech wymienionych wyżej firmach. Na umarzaniu tak wysokich kwot podatku przychylność Pani Wójt wobec osób stojących za omawianymi firmami się nie kończy. Świadczy o tym m.in. jej decyzja podjęta przy wyborze firmy z którą zostały podpisane umowy przedwstępne. Oferty na zawarcie takich umów, jak czytamy w protokole nr (...) Komisji (...) z dnia 29 września 2014r. [39] , złożyły dwie firmy: (...) SA, która zaproponowała cenę 850 zł za m2 dzierżawionego gruntu oraz (...) sp. z o.o., która zaoferowała cenę 770 zł za m2 tego samego gruntu czyli niższą o 80 zł. Wybór Pani Wójt (bez przedstawienia mieszkańcom jakiegokolwiek uzasadnienia) padł na firmę (...) , a więc na niższą ofertę o ok. 8 mln złotych. Przy założeniu, że cena ta była zastosowana dla całego terenu 25 ha będącego przedmiotem umów z S. i (...) to utracone korzyści są rzędu 20 mln. złotych. Dlaczego Pani Wójt zrezygnowała z tak ogromnej kwoty wpływów do kasy gminy? Nie wiadomo, nie chce tego wyjaśnić. Można się jedynie tego domyślać.

Zgodnie z treścią publikacji, fakty przytoczone powyżej zdają się potwierdzać niegospodarność w zarządzaniu pieniędzmi mieszkańców na dużą skalę. Jak bowiem można potraktować wybór ofert na dzierżawę terenów na kwotę niższą o ok. 20 milionów niż realnie możliwa do osiągnięcia? Jak należy ocenić umorzenie podatków na kwotę niemal pół miliona złotych firmom z W. bez merytorycznego uzasadnienia takiej decyzji? Jak należy ocenić podpisanie umów z firmami (...) sp. z o.o. i (...) sp. z o.o., które finansują gminę na bardzo niekorzystnych zasadach? Co to dokładnie znaczy? Jak już wspomniałem wyżej z oficjalnych dostępnych w KRS dokumentów (...) spółki (...) wynika, że płaci ona za przekazane gminie L. zaliczki koszty finansowe na poziomie 10% pożyczonych pieniędzy (za okres 17 miesięcy za pożyczoną kwotę 36 mln zapłaciła 5 268 992,86 zł). Zakładając, że podobne koszty ponosi spółka (...), możemy prosto wyliczyć, że Pani Wójt musiała lub będzie musiała co najmniej zrekompensować te odsetki, a to kosztowało by mieszkańców L. ok. 7,5 miliona rocznie począwszy od października 2014 roku (10% kosztów finansowych od ok 75 mln wpłaconych kwot). Jako przejaw niegospodarności można potraktować także wydawanie publicznych pieniędzy na całkowicie niepotrzebne cele. Przykładem może być tu wydanie ok. 620 tysięcy złotych (według danych ze strony gminy) na wykonanie koncepcji zagospodarowania terenów po (...) M.. Według tej koncepcji miały na tych terenach wybudowane delfinarium, pięciogwiazdkowy hotel z kasynem itd. Pieniądze te wydane zostały pomimo, że jednocześnie tereny te zostały rozdysponowane na inne cele, nie mówiąc już o tym, że w ogóle nie wiadomo czy będą one należały do gminy L.. To oczywiście jedynie wybrane fakty jakie udało się ustalić w ramach działalności strażniczej – oparte nie na przypuszczeniach a na dostępnych dokumentach. Pani Wójt nie chce udostępnić innych danych finansowych, w tym wykazu zawartych przez siebie umów, być może właśnie z obawy, że wyszły by w ten sposób na jaw kolejne przykłady jej niegospodarności. A może wszystkie wspomniane wyżej fakty mają jakieś swoje wytłumaczenie i były korzystne dla mieszkańców L.? Logika wskazuje, że gdyby tak było, to Pani Wójt przedstawiłaby logiczne ich uzasadnienie i nie naruszałaby mieszkańcom L. prawa dostępu do dokumentów finansowych gminy.

Następnie wskazano, iż identyfikując ryzyka związane z sytuacją finansową gminy L. należy stwierdzić, że największym z nich jest niewątpliwie utrzymanie w mocy podjętych już przez sądy i administrację państwową decyzji, iż tereny po (...) M. nie są własnością gminy L.. Konsekwencją zrealizowania się tego ryzyka będzie nieuchronne „bankructwo” gminy (utrata przez nią płynności) będące następstwem bardzo ryzykownej polityki Pani Wójt, która niejako pod ich zastaw zaciągnęła ogromne zobowiązania, których nie będzie w stanie spłacić. Podobnym ryzykiem jest ew. znaczne przedłużanie się procesu odwoławczego od w/w decyzji. To ryzyko jest wielce prawdopodobne, gdyż jak pisałem z mojej rozmowy telefonicznej z biurem NSA wynika, że rozprawa w tej kwestii odbędzie się zapewne najwcześniej w 2017 roku, choć data ta nie jest pewna. Konsekwencją przedłużania się tej decyzji także może być konieczność zwrotu ogromnych zaliczek i zadatków (w podwójnej wysokości) jakie gmina otrzymała z tytułu podpisania umów przedwstępnych na dzierżawę tych terenów. Oczywiście dużo zależy od treści tych umów i dat, które zostały w nich ustalone jako ostateczne terminy podpisania umów przyrzeczonych (docelowych) – a te w oczywisty sposób nie mogą być podpisane przed ostatecznym rozstrzygnięciem wspomnianych wyżej kwestii prawnych. Z informacji dodatkowej złożonej w KRS przez firmę (...) sp. z o.o. wynika, że termin w jakim Pani Wójt zobowiązała się podpisać z nią umowę docelową (przyrzeczoną) już minął w roku 2015– gdyby tak było to teraz jest zapewne na „łasce i niełasce” właściciela i prezesa zarządu tej spółki jakim jest Pan S. N.. Należy tu podkreślić, że do utraty płynności gminy (jej „bankructwa”) nie wszystkie firmy z którymi Pani Wójt podpisała umowy musiałyby je wypowiedzieć – wystarczy jedna z podpisaną umową na dużą kwotę (np. właśnie (...) sp. z o.o.). Ogromnym ryzykiem związanym z przedłużaniem się sporu prawnego o własność terenów M. jest konieczność pokrywania kosztów finansowych związanych z otrzymanymi przez gminę zaliczkami. Jak już pisałem, te koszty finansowe dotyczące jedynie umów z firmami (...) można szacować przynajmniej na kwotę 7,5 miliona złotych rocznie (począwszy od października 2014 roku). Mając jednak na uwadze, że kontrahentów takich jest co najmniej kilkunastu, to ta kwota jest realnie niewątpliwie znacznie większa. Faktycznie nawet trudno tu mówić o ryzyku, gdyż płatność tych ogromnych kosztów finansowych można uznać za pewne. Istotnym ryzykiem jest także możliwość potraktowania umów jakie podpisała Pani Wójt z firmami (...) jako umów zawartych „dla pozoru” (art. 83 § 1 k.c. ) i faktyczne potraktowanie ich jako umowy pożyczek. Konsekwencje takiego stanu rzeczy mogą być różne – nie znając szczegółowych zapisów umów trudno przesądzać na ten temat. Można jedynie powiedzieć że ryzyko takie może mieć bardzo negatywne skutki – od stwierdzenia nieważności tych umów (konieczność zwrotu zaliczek) do ew. konsekwencji podatkowych. Nie sposób także nie podkreślić ryzyka dla mieszkańców L., szczególnie M. i N.. Gdyby nawet ostateczne rozstrzygnięcia prawne były korzystne dla L., to na terenach po (...) M. mogą powstać przedsięwzięcia sprzeczne z interesami lokalnej społeczności (może „druga W.” ze stałymi problemami, także kryminalnymi, czy inne uciążliwe usługi, nie mówiąc już o utraconych korzyściach, że „normalnie” można na tych terenach zrealizować wiele oczekiwanych przez mieszkańców inwestycji). Identyfikując istniejące ryzyka związane z zawartymi umowami przedwstępnymi nie sposób też nie zauważyć, że firmy będące stroną w tych umowach mogą chcieć wykorzystać fakt, że wycofując się z takiej umowy mogły by spowodować utratę przez Panią Wójt stanowiska - daje im on możliwość ew. jej „przekonywania” do niekorzystnych dla mieszkańców gminy decyzji.

Raport zakończono konkluzją: Faktom opisanym w niniejszym raporcie powinny przyjrzeć się szczegółowo powołane do tego ciała: Rada Gminy L. poprzez swoją Komisję Rewizyjną oraz Regionalna Izba Obrachunkowa, która jak to wynika z artykułu 86 ustawy o samorządzie terytorialnym jest organem nadzoru nad gminami w zakresie spraw finansowych (budżetowych). Audyt taki powinien być wykonany w transparentny sposób a jego szczegółowe wyniki winny być przedstawione opinii publicznej, podobnie jak opracowane szczegółowe różne możliwe drogi wyjścia z istniejących problemów. Taki rzetelny audyt odpowiedział by na szereg bardzo ważnych pytań, na które nie sposób odpowiedzieć bez dostępu do wszystkich dokumentów finansowych gminy. Szczegółowe ujawnienie faktycznej sytuacji finansowej w L. mogło by uchronić naszą lokalną społeczność, przynajmniej częściowo, przed fatalnymi skutkami o których jest mowa w raporcie. Oczywiście przedstawiciele Stowarzyszenia (...) chętnie pomogą zarówno w przeprowadzeniu w/w audytu, jak i przy opracowaniu programu działań na przyszłość.

W dniu 02 maja 2016 r. na stronie internetowej Stowarzyszenia pojawił się „ Raport (...) Stowarzyszenia za rok 2015 - Część 2”, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie części pierwszej. Jest ona także odpowiedzią na zgłaszane przez czytelników wątpliwości i pytania do części poprzedniej. Niestety nie doczekaliśmy się żadnych wyjaśnień autorstwa radnych czy Pani Wójt. W międzyczasie Stowarzyszenie skierowało do Rady Gminy L. formalny wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady na której można byłoby wyjaśnić wątpliwości dotyczące podejmowanych w raporcie tematów. W tym przypadku również żadna odpowiedź nie nastąpiła /raport – k. 66-71 akt/.

Autorzy raportu wskazywali, iż oprócz sygnalizowanych wcześniej powiązań wójta z firmami z W. (...) sp. z o oraz (...) sp. z o.o., doszło do podpisania umowy z trzecią firmą z W.: (...) sp. z o.o. (która wpłaciła do kasy gminy kwotę 24,6 mln złotych), co wzbudziło wątpliwości Stowarzyszenia, w świetle przedmiotu działalności tejże Spółki (handel hurtowy tkaninami obiciowymi i konfekcją) i jego kondycji finansowej (pojawiły się pytania: Jakie inwestycje w M. mają być realizowane przez tę firmę zgodnie z umową? Kolejną ciekawym pytaniem jest to, jakie inwestycje w M. ma realizować Pan N. S. w ramach (...) sp. z o.o. (mającej na koniec roku 2014 wielomilionowy dług) a jakie w ramach hurtowni (...) sp. z o.o.? I dlaczego Pani Wójt tak bardzo broni się przed ujawnieniem treści tych umów mieszkańcom gminy? Intrygującym pytaniem jest też to, co zgodnie z tymi umowami ma powstać na terenie M. i dlaczego tego faktu Pani Wójt nie chce ujawnić? Czyżby jednak nie były to prawdziwe umowy inwestycyjne, a jedynie zawarte „dla pozoru” lub w celach spekulacyjnych?).

Następnie poruszono kwestię umorzenia podatków podmiotowi (...) , która wedle informacji Stowarzyszenia, stanowi konsolidację spółek cypryjskich (pojawiły się sugestie, takie jak Kto ma udziały i w jakiej wysokości w tych firmach – nie wiadomo, spółki na C. tworzy się m.in. dlatego, aby ich udziałowcy mogli pozostawać anonimowi). Wedle Stowarzyszenia, umorzenie to pozostawało w sprzeczności z przepisami Ordynacji Podatkowej, albowiem przedmiotowe firmy pozostawały w dobrej kondycji finansowej, a więc nie można mówić, że przyczynami tego rodzaju decyzji administracyjnych były nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika, co było podstawą zadania retorycznego pytania: Czy wobec tego Pani Wójt mogła umorzyć podatki firmom z W. tak dużą kwotę? Czy firmy te spełniały warunek „ważnego interesu podatnika”?

W dalszej kolejności omówiono kwestię wzrostu kosztu wynagrodzeń pokrywanych z budżetu gminy, co miało być usprawiedliwione wzrostem ilości zatrudnionych nauczycieli i bardzo dobrą jakością usług oświatowych w Gminie L., a zdaniem Stowarzyszenia kadra nauczycielska zatrudniona w l.placówkach oświatowych osiąga dobre wyniki pomimo braku wystarczającej ilości sal lekcyjnych. Tych w gminie L. było zdecydowanie za mało. Jest to wynikiem braku wystarczających inwestycji w podstawową infrastrukturę szkolną. W tym kontekście tym bardziej dziwią decyzje Pani Wójt dotyczące np. akceptacji niższych cen na dzierżawę gruntów M., w skutek których gmina straciła 8 mln złotych, a najprawdopodobniej nawet ponad 20 mln. zł. Pieniądze te mogłyby być wykorzystane na rozbudowę brakującej struktury oświatowej zamiast pozostać w kieszeniach prywatnych przedsiębiorców z W..

W końcowej części raportu wskazano na udzielony lokalnej gazecie (...) wywiad: Pani Wójt w odpowiedzi na pytania dziennikarza tej gazety zarzuciła twórcom raportu, iż działają z pobudek politycznych „W mojej ocenie ta organizacja powstała z powodów czysto politycznych. Utworzyły ją osoby, które przegrały ostatnie wybory samorządowe w gminie”, podczas gdy nikt z twórców raportu nie kandydował w ostatnich wyborach i o tym Pani Wójt doskonale wie. Co więcej, nikt też nie zamierza w przyszłości ubiegać się o stanowiska samorządowe (wójta czy radnego).

Reakcja osób trzecich na Raport.

Przedmiotowa publikacja wywołała szeroki oddźwięk negatywny zarówno wśród mieszkańców, Rady Gminy, podmiotów współpracujących, klientów, jak i organów nadzoru, pojawiły się liczne zapytania, co się wydarzyło, skąd wynika tak katastrofalny stan finansów. Podczas trwających wyborów parlamentarnych, sekretarze okolicznych gmin spotykali się w urzędzie wojewódzkim, gdzie padały liczne pytania, dopytywano się o prawdziwość danych. Inwestorzy, którzy chcieli przystąpić do przetargu w sprawie sprzedaży nieruchomości w Z. i Ł., po przeczytaniu raportu zaczęli mieć wątpliwości co do bezpieczeństwa inwestycji.

W 2017 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne wszczęło kontrolę Gminy za okres 2012-2017 i złożyło zawiadomienie do Prokuratury Okręgowej w W..

W rozważaniach prawnych Sąd przypomniał ogólne zasady ochrony dóbr osobistych osób prawnych, zawarte w art. 43k.c. w zw. art. 23k.c. i 24 k.c., akcentując iż w tym przypadku należy brać pod uwagę jedynie obiektywne kryteria naruszenia dóbr osobistych. Następnie wskazał, iż naruszenie dobrego imienia może polegać jednak nie tylko na rozpowszechnianiu określonych zarzutów, lecz także po prostu na ujemnej ocenie działalności podmiotu ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 22 października 2009 r., I ACa 613/09). Dobre imię osoby prawnej jest łączone z opinią, jaką o niej mają inne osoby ze względu na zakres jej działalności. Tak więc chodzi o wszelkie wypowiedzi, które obiektywnie oceniając, przypisują osobie prawnej niewłaściwe postępowanie, mogące spowodować utratę do niej zaufania potrzebnego do prawidłowego jej funkcjonowania w zakresie swych zadań.

Powódka jest jednostką samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Pod pojęciem gminy rozumie się wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2 cyt. wyżej art. 1 tej ustawy). Gmina więc jest specyficzną osobą prawną łączącą element osobowy (mieszkańców) i terytorialny w postaci obszaru jej właściwości.

Sąd przypomniał, że niekiedy nieuzasadniona krytyka organu gminy godzi jednocześnie w dobra osobiste gminy. Stanowisko to zostało przyjęte w judykaturze, w tym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2008 r. ( II CSK 111/08), w uzasadnieniu którego wskazano, że burmistrz gminy jest jej organem, zatem podejmowane przez niego działania w ramach piastowanej funkcji przypisywane są gminie. Sposób działania organów gminy i jej służb ma znaczenie dla renomy i dobrego imienia. Jeżeli burmistrzowi przypisuje się rzekome działanie niekorzystne, które mają odnosić skutek dla budżetu gminy, to tym samym podważa się autorytet gminy i naraża ją na utratę zaufania społeczności samorządowej.

Niewątpliwie w sferze życia publicznego zakres wolności słowa musi być szerszy, a osoby uczestniczące w życiu publicznym muszą się liczyć z krytyką, gdyż świadomie i w sposób nieunikniony wystawiają swe słowa i działania na reakcje społeczeństwa / por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 2003 r. III KK 246/03. Krytyka jako wkład w formę debaty publicznej, a zarazem kontrola osób sprawujących stanowiska publiczne jest niezbędna w demokratycznym państwie prawa. Szersze możliwości dopuszczalnej krytyki, w świetle orzecznictwa SN, nie uzasadniają jednak bezkarnego naruszania dóbr osobistych. Rozróżnić należy więc dopuszczalną krytykę od zarzucania organowi nieprawdziwych działań. Fałszywa informacja nie może nigdy realizować ważnego interesu społecznego / tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lutego 2007 r., III KK 236/06).

Jednostka zabierająca głos w debacie publicznej nie może przekraczać dopuszczalnych granic, w szczególności wynikających z konieczności respektowania dobrego imienia innych osób trzecich, choć pewien stopień przesady, czy prowokacji zawarty w jej wypowiedziach jest dopuszczalny ( tak J. Sadomski, „Ochrona uczestników debaty publicznej”, k. 182 – 200 w Dobra osobiste w XXI w. pod red. J. Balcarczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2012). Niemniej, podawanie nieprawdziwych, nierzetelnych informacji, czy szerzenie subiektywnych, nieuzasadnionych poglądów i komentarzy przekracza nawet ów dopuszczalny w debacie publicznej stopień przesady, czy prowokacji w stosunku do innych osób trzecich, w tym organów jednostek samorządu terytorialnego i ich członków.

Niewątpliwie twierdzenia, zawarte w spornej publikacji, naruszają dobre imię strony powodowej, narażając na szwank jej reputację. Zawarte w niej twierdzenia faktograficzne, jak i ocenne, dotyczące złego zarządzania finansami Gminy, połączone z zarzutem braku upubliczniania ważkich dla mieszkańców informacji, doprowadzenia do możliwego bankructwa Gminy, podpisywania umów dzierżawy z podejrzanymi Spółkami, jak również niezasadne podwyżki dla pracowników Urzędu, tworzą stanowczy przekaz o jednoznacznie pejoratywnym zabarwieniu. Zarzuty formułowane w treści Raportu, dotyczą tego, że Gmina i jej pracownicy w sposób ewidentny naruszają przepisy prawa, a jej mieszkańcy winni czuć się z tego powodu zagrożeni.

Dokonując oceny bezprawności Sąd, po wyrażeniu / czy raczej powtórzeniu/ pewnych poglądów natury ogólnej, wskazał, że w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do kolizji pomiędzy sferą dóbr osobistych powódki, a zasadą swobody wypowiedzi pozwanego.

Nie ulegało zdaniem Sądu wątpliwości, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny, przekaz za pośrednictwem Internetu, jeżeli spełnia wymogi określone w treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe jest prasą ( vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt III KK 250/10, OSP 2011/10/101), co ma ważkie skutki w kwestiach dotyczących wymaganej rzetelności oraz działanie w obronie interesu społecznego. W polskiej doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że prawo prasy do przedstawiania i krytyki wszelkich zjawisk, realizowane w warunkach swobodnego doboru tematu i opracowania materiału prasowego, nie może być uznane za wystarczające usprawiedliwienie dla naruszenia dóbr osobistych ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1990 r., I CR 575/90, OSP 1992/10/214). Zarówno prawo podmiotowe osobiste, jak i swoboda wypowiedzi i wolność prasy mają umocowanie konstytucyjne, jak również objęte są gwarancjami zawartymi w prawie międzynarodowym. W razie zatem konfliktu między ochroną wolności wyrażania opinii oraz otrzymywania i przekazywania informacji, a ochroną praw innych osób, powstaje potrzeba oceny znaczenia i rangi danego prawa dla człowieka oraz rzeczywistych konieczności leżących u podstaw ingerencji prasy w te prawa ( por. orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przytaczane w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2001 r., II CKN 559/99, OSNC 2002/6/82).

Oceniając, czy wypowiedzi krytyczne pozwanego mieszczą się w granicach chronionych zasadą wolności wypowiedzi konieczne jest zakwalifikowanie ich jako wypowiedzi o faktach lub wypowiedzi ocennej (opinii, poglądu). Kwalifikacja twierdzenia co do faktów jako fałszywego przesądza o bezprawności działania. Inaczej jednak należy odnieść się do ocen wartościujących, poprzez formułowanie których realizowane jest konstytucyjnie zagwarantowane, pozostające także pod ochroną prawa międzynarodowego, przynależne każdemu prawo wolności wypowiedzi. Przepis art. 10 Konwencji przyznaje każdemu prawo do swobodnego wyrażania opinii, które obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji, ale jednocześnie stanowi, że korzystanie z przyznanego prawa może podlegać wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym, między innymi ze względu na ochronę dobrego imienia i praw innych osób. Wypracowane na tle tych przepisów orzecznictwo polskie i międzynarodowe podkreśla szerokie uprawnienia w sferze publicznej ekspresji, nawet w formie przejaskrawionej. Ramy wolności słowa są szersze w stosunku do osób prowadzących działalność publiczną, węższe w odniesieniu do osób prywatnych.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego rozbieżne są poglądy co do tego, czy dla uchylenia bezprawności naruszenia dóbr osobistych poprzez daną publikację konieczne jest przeprowadzenie dowodu prawdy, co do faktów w niej przytoczonych. W związku z zarzutem nieprawidłowości informacji uchylenie bezprawności działania sprawcy zasadniczo wymaga wykazania, że fakty, których informacja dotyczy rzeczywiście miały miejsce (wyrok z dnia 05 marca 2002 r., I CKN 535/00). Wskazać należy przy tym, iż za bezprawne, w rozumieniu art. 24 § 1 k.c. w zw. z art. 43 k.c., nie może być uznane opublikowanie materiału naruszającego dobra osobiste, gdy okaże się, że zawiera on informacje nieprawdziwe, jeżeli osoba, działając w obronie uzasadnionego interesu społecznego, zachowała szczególną staranność i rzetelność przy zbieraniu i wykorzystaniu tego materiału.

Niewątpliwie sam sposób gromadzenia i weryfikacji informacji do spornego Raportu może budzić zastrzeżenia. Dane pochodzące ze stron internetowych Gminy (BIPy) stanowią wiarygodne źródło informacji, jednakże już ich analiza, wykonana samodzielnie przez J. B., która polegała na wyciąganiu wniosków, tworzeniu wykresów, ostatecznie nie odpowiadała realiom. Oczywiście, doświadczenie J. B. jako managera finansowego niewątpliwie jest podstawą do przyjęcia, że miał on wiedzę co do zasad gospodarowania majątkiem, jednakże nie sposób pominąć tego, że finanse jednostki samorządowej poddane są regulacjom szczególnym, których inkryminowana publikacja nie uwzględnia. O braku rzetelności Stowarzyszenia świadczy chociażby błędne porównanie wzrostu kosztów wynagrodzeń / wyliczenia z k. 409-411 akt/, do czego przyznał się sam Prezes Stowarzyszenia, wskazując na niewłaściwe wyliczenia („nie mogę powiedzieć z całą pewnością, że żadna pomyłka się tam nie wkradła” - k. 329 akt).

Analizując kwestię bezprawności zachowania strony pozwanej, Sąd dokonał rozróżnienia kwestionowanych w przedmiotowym artykule sformułowań na oceny i fakty. Jest to o tyle istotne, że inne są wymogi obalenia domniemania bezprawności odnoszące się do faktów, a inne do ocen. Powódka zakwestionowała w pozwie nie tylko sporną publikację, ale wskazała również w szczególności zdania i fragmenty, które w sposób najbardziej jaskrawy ilustrują – jej zdaniem – nierzetelność pozwanego:

-: „Gminy L., która w roku 2012 stanęła na skraju utraty płynności finansowej („bankructwa”). Fakt ten jest o tyle interesujący…” - jest to stwierdzenie faktu;
-: „zaplanowanie dochodów ze sprzedaży tych gruntów w roku 2013 było kolejną nieodpowiedzialną decyzją Pani Wójt” - jest to stwierdzenie faktu;
-: „Tak więc wynagrodzenia wypłacane przez gminę w ciągu pięciu lat wzrosły o 87%! Niewątpliwie nie jest to wzrost usprawiedliwiony zwiększaniem zakresu świadczonych usług mieszkańcom czy poprawą ich jakości. Mamy raczej tu do czynienia z coraz gorszą wydajnością pracy i złym zarządzaniem” - jest to stwierdzenie faktu;
-: „Niewykazanie w sprawozdaniach finansowych gminy pobranych na ogromną skalę zaliczek czy zadatków (w tym potraktowanie ich jako dochody) można niewątpliwie potraktować jako naruszenie obowiązującej ustawy o rachunkowości, za co grozi sankcja” - jest to stwierdzenie faktu;
-: „Z otrzymanych danych z RIO raczej jasno też wynika, dlaczego Pani Wójt odmawia udostępnienia danych finansowych gminy, a także kopii zawartych umów przedwstępnych na dzierżawę terenów po (...) M., łamiąc przy tym art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi o zatajenie faktycznej sytuacji finansowej gminy, której ujawnienie mogłoby doprowadzić do wprowadzenia do gminy zarządu komisarycznego” - jest to stwierdzenie faktu;
-: „Dlaczego Pani Wójt zrezygnowała z tak ogromnej kwoty wpływów do kasy gminy? Nie wiadomo, nie chce tego wyjaśnić. Można się jedynie tego domyślać” - jest to wypowiedź sugerująca, ocenna;
-: „Fakty przytoczone powyżej zdają się potwierdzać niegospodarność w zarządzaniu pieniędzmi mieszkańców na dużą skalę” - jest to stwierdzenie faktu.

Przystępując do analizy powyżej wskazanych fragmentów spornej publikacji Sąd wskazał, że rozróżnienie faktów i ocen nie zawsze jest możliwe; również w tym przypadku, niektóre zwroty zawierają w sobie zarówno stwierdzenie faktu, jak i jego ocenę. W literaturze wskazuje się, że obalenie domniemania bezprawności podania zniesławiającej informacji jest możliwe przez przedstawienie dowodu prawdy, zaś obalenie domniemania bezprawności negatywnej oceny przez wykazanie jej rzetelności. W spornym materiale, większość wypowiedzi ma jednak charakter faktograficzny, natomiast nieliczne ocenne wstawki stanowią krytykę działań powódki.

Przy ocenie, czy istniała „nagląca potrzeba społeczna” mogąca uzasadnić ingerencję w dobra osobiste powódki niewątpliwie wymaga przytoczenia orzeczeń, z których wynika, że prawdziwość sądów wartościujących nie podlega dowodzeniu (zob. Lingens przeciwko Austrii, 8 lipca 1986 r., pkt 46, Seria A nr 103; De Haes i Gijsels, cyt. powyżej, pkt 42). Nawet w przypadku, gdy twierdzenie ma walor sądu wartościującego, proporcjonalność ingerencji może zależeć od istnienia wystarczającej podstawy faktycznej kwestionowanych twierdzeń, ponieważ również sąd wartościujący nieposiadający oparcia w faktach może być nadmierny ( De Haes i Gijsels, cyt. powyżej, pkt 47; Oberschlick przeciwko Austrii (nr 2), 2 lipca 1997 r. Reports 1997‑IV, str. 1276, pkt 33; Jerusalem przeciwko Austrii, skarga nr 26958/95, pkt 43, ECHR 2001‑II; oraz Lewandowska - Malec, cyt. powyżej, pkt 65).

Strona pozwana wskazywała, że sporna publikacja stanowi przejaw działania w uzasadnionym interesie społecznym, a mianowicie w prawie społeczeństwa do informacji w kontekście istnienia potrzeby ważnej w demokratycznym społeczeństwie otwartej debaty publicznej. Za działanie w imię uzasadnionego interesu społecznego należy uznać rozpowszechnianie prawdziwych informacji o pojedynczych faktach lub powtarzających się zdarzeniach, które dotykają lub mogą dotyczyć bliżej nieoznaczonej grupy ludzi względnie całego społeczeństwa i z punktu widzenia tej grupy lub całego społeczeństwa zasługują na poparcie lub krytykę (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 334/07, niepubl., Lex nr 457843). Podkreślić jednakże należy, że działanie autora publikacji w imię uzasadnionego interesu społecznego, przy jednoczesnym dążeniu do sensacyjności publikacji nie może usprawiedliwiać rozpowszechniania faktów nieprawdziwych (tak też: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 września 2007 r., I CSK 211/07, LEX nr 306815).

Nadto zwrócić trzeba uwagę, iż nawet realizacja uzasadnionego interesu społecznego, aby wyłączyć bezprawność zachowania sprawcy, musi, w przypadku wypowiedzi wartościujących, do jakich zaliczyć trzeba zamieszczenie na stronie internetowej Stowarzyszenia spornego Raportu, przybierać formę tzw. rzeczowej krytyki. Tego rodzaju krytyka, co do zasady, nie może być napastliwa, dyktowana względami osobistej animozji, ani też nie może naruszać godności krytykowanego. Wykroczenie zaś poza granice wyznaczone rzeczową krytyką jest zasadniczo działaniem sprzecznym z zasadami współżycia społecznego i jako takie nie mieści się w zakresie wolności wypowiedzi. Jest więc w związku z tym zachowaniem bezprawnym /zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r., I ACa 284/14/. Formułowanie takich krytycznych uwag bezsprzecznie nie mieści się w granicach dopuszczalnej racjonalnej krytyki i nie wyłącza bezprawności. Krytyka zaś, by mogła znaleźć uzasadnienie w wolności wypowiedzi, powinna być rzeczowa, mieć dostateczne oparcie faktograficzne, pozwalające odbiorcy na konfrontację opisanych faktów z ich oceną przyjętą przez autora (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 1995 r., I ACr 80/95 przytoczone przez B. Gawlik w „Dobra osobiste. Zbiór orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Krakowie”, Kraków 1999).

Za chybione Sąd uznał twierdzenia pozwanego, iż informacje przez niego upublicznione zostały w istocie oparte na domniemaniu zgodności z prawdą treści w nich zawartych, a dokonując wpisów działał w zamiarze ochrony szeroko pojętego interesu społecznego poprzez poinformowanie mieszkańców Gminy o jej realnej sytuacji. Tożsame zachowanie było już wielokrotnie uznawane za bezprawne w judykaturze Sądu Najwyższego. Sąd przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 września 2009 r. (CSK 64/09), w którym sąd ten m.in. wskazał, że „koniecznym elementem wyłączenia bezprawności działania naruszającego dobra osobiste jest prawdziwość twierdzeń co do faktów. Jego bezprawności nie uchyla dochowanie należytej staranność i rzetelność w sprawdzaniu i wykorzystaniu danych, na których zarzut się opiera”. Z przytoczonego stanowiska judykatury wynika, że samo przekonanie pozwanego, że działała w obronie uzasadnionego interesu, nie wystarcza dla przyjęcia, że informacje zawarte w tym materiale były prawdziwe.

W literaturze i judykaturze podkreśla się, że nie ma żadnego uzasadnienia dla aprobowania ze względu na społeczny interes, działań polegających na stawianiu tez o nagannych zachowaniach, gdy nie znajdują one uzasadnienia w faktach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt I CSK 211/2007, nie publ.; z dnia 31 marca 2007 r., sygn. akt I CSK 292/2006, nie publ.).

Zdaniem Sądu, zarzuty, jakie stawiane były w treści inkryminowanej publikacji, powodowej Gminie nie miały potwierdzenia w faktach, a ich istnienie nie zostało w sprawie niniejszej udowodnione.

Sytuacja finansowa Gminy została opisana przez jej Skarbnika jako stabilna, o czym świadczą pozytywne opinie (...), co do sprawozdania z wykonania budżetu 2013-2015. Ocena działań wójta w zakresie stopnia realizacji budżetu z uwzględnieniem kryterium gospodarności i celowości należy do kompetencji Rady Gminy L., ta natomiast nie wskazała żadnych nieprawidłowości. Natomiast kwestie związane z możliwą utratą gruntów pozostają jedynie hipotetycznym, probabilistycznym scenariuszem na przyszłość, co do którego w chwili obecnej nie ma pewności. Również kwestie związane z budową Centrum (...) w M., niewątpliwie nie zostały przedstawione z uwzględnieniem skali tego przedsięwzięcia oraz jego kosztów, a także zaplanowaną wieloetapowością tej inwestycji, jak również przedstawieniem okoliczności niezależnych od Gminy - kłopotów finansowych firmy budowlanej. Strona pozwana nie przedstawiła również dowodów, które potwierdzałyby słuszność zarzutu, że za kwotę przeznaczoną na budowę (...) możliwe byłoby wybudowanie kilku szkół.

Zarzut niegospodarności Gminy w zakresie wyboru oferty dzierżawy gruntów, nie został wykazany, a wyniki kontroli (...) i postępowanie przygotowawcze toczy się jedynie w sprawie /jest obecnie w fazie in rem/ i brak jest podstaw do uznania, że w jakikolwiek sposób oddziałuje ono na wynik niniejszego postępowania /przypomnieć należy, że wiążące w postępowaniu cywilnym są jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego - vide art. 11 k.p.c./. Pozwany próbował przy tym przerzucić ciężar udowodnienia kwestii właściwego wyboru ofert na powódkę, deprecjonując z góry ich wyniki, bez przedstawienia jakichkolwiek kryteriów, które zostały naruszone przy wyborze najkorzystniejszej oferty. Stanowisko strony pozwanej trzeba uznać w tym zakresie dodatkowo za wyjątkowo niekonsekwentne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że gdyby przedmiotowe oferty opiewały na wyższe kwoty (czego domagało się Stowarzyszenie), to zaliczka wyłożona przez tą firmę również byłaby wyższa, co automatycznie wpłynęłoby na wzrost wysokości ich zwrotu, doprowadzając do znacznie bardziej odczuwalnego zadłużenia (straty) gminy, w kontekście wskazywanego przez pozwanego obowiązku jej zwrotu.

Również wątpliwości pozwanego, dotyczące nieodpowiedzialnych decyzji wójta związanych z inwestycjami na terenie gruntów po (...) M., pozostają nieuzasadnione. Oczywistym w sprawie pozostaje, że wójt gminy nie miała wpływu na autonomiczną decyzję Skarbu Państwa dotyczącą komunalizacji z 2011 r. Dodatkowo, co było bezsporne w niniejszej sprawie, roszczenia w stosunku do przedmiotowych gruntów były przedmiotem postępowań wytoczonych już po dacie uzyskania własności przez Gminę /postępowanie w sprawie unieważnienia przedmiotowej decyzji rozpoczęło się w 2015 r./. W dacie podejmowania decyzji co do zagospodarowania spornych terenów, organ gminy nie miał wątpliwości co do ich stanu prawnego, nie mogąc przewidzieć ich dalszych losów. Tym samym, zgłaszane zatem przez Stowarzyszenie zarzuty ex post nie mogą stanowić podstawy szkalujących opinii na temat podjętych przez wójta działań.

Również kwestia akcentowanego przez Stowarzyszenie wzrostu wynagrodzeń w Gminie, które miało mieć źródło w niezasadnych podwyżkach udzielanych pracownikom Gminy, została w sposób dostateczny wyjaśniona przez powódkę. Taki stan rzeczy był spowodowany koniecznością zatrudnienia większej ilości nauczycieli oraz rozrostu jednego z referatów gminy, co ewidentnie przekreśla zasadność twierdzeń co do skali podwyżek najwyższych urzędników Gminy przedstawionej w Raporcie.

Co do okoliczności związanych z dokonywanymi przez Gminę umorzeniami podatkowymi, wskazać należy, że swoim zakresem obejmują one kompetencje samorządu i ocena ich celowości może pozostawać podstawą krytycznych uwag /poza zarzutami działań o charakterze przestępczym, które nie mieszczą się w granicach dozwolonej krytyki, na które to okoliczności strona pozwana nie przedstawiła żadnych dowodów/. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż jednym z filarów rozwoju gmin są przedsiębiorcy, którzy nie tylko wnoszą ogromne dochody do jej budżetu, ale także tworzą miejsca pracy dla mieszkańców, dlatego też Samorząd Gminy prowadzić może odpowiedzialną politykę nie tylko gospodarczą, ale także podatkową. Oczywistym przy tym pozostaje, że elementem przyjaznej polityki podatkowej są ulgi i zwolnienia podatkowe.

Kwestia związana z udzielaniem bądź odmową dostępu do informacji publicznych nie powinna mieć w sprawie niniejszej znaczenia, albowiem dotyczy sfery decyzyjnej organu, zaś wyegzekwowanie od Gminy obowiązku sprostania wymaganiom, nakładanym przez ustawę, należy do innych podmiotów ze sfery administracyjnej. Niemniej jednak, samo nieudzielenie informacji przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie może świadczyć per se o chęci zatajenia jakichkolwiek danych przed wnioskującym, a takie rozumienie narzucane jest przez autora publikacji. Co więcej, w kwestii informacji dotyczących wynagrodzeń pracowników - Gmina ją udostępniła, natomiast co do umorzeń podatkowych – nie są one przedmiotem oceny osób fizycznych, albowiem to nie organy podatkowe, ale przepisy decydują o niemożności udostępnienia uzasadnienia decyzji podatkowych innym niż strona podmiotom, z uwagi na konieczność przestrzegania przez organy podatkowe tajemnicy skarbowej .

Ocena, czy w rozpoznawanym przypadku naruszenie dóbr miało charakter bezprawny musi być dokonana także z uwzględnieniem formy zakwestionowanej wypowiedzi. W ocenie Sądu treść i kontekst zamieszczenia spornej publikacji przez pozwanego uzasadnia stanowisko, iż w odbiorze społecznym słowa jego mogły być odczytane jako dyskredytujące powódkę. Wymaga zaznaczenia, że z punktu widzenia samego faktu naruszenia nie ma rozstrzygającego znaczenia, czy taka deprecjacja w konkretnym wypadku rzeczywiście wystąpiła, a więc czy opinia społeczna uwierzyła w stawiane zarzuty. Istotne jest bowiem, jak przytaczana wypowiedź obiektywnie mogła zostać odebrana, jakie mogła rodzić skojarzenia i oceny u osób, do których potencjalnie dotarła, jaki tworzyć klimat oddziaływania na dany podmiot, nawet gdyby nie był on zgodny z pierwotnym zamierzeniem twórców. Z tego względu nieskuteczne być musiało odwoływanie się pozwanego do własnych intencji czy próba nadania wypowiedzi znaczenia, którego nie sposób wyprowadzić z samej treści opublikowanych materiałów / strona pozwana wskazywała bowiem, że Raport miał stanowić zaproszenie do dyskusji i był przejawem wyłącznie ocen/.

Stanowczość twierdzeń, zawartych w Raporcie, która przeplatała się z licznymi pytaniami retorycznymi, w sposób oczywisty nasuwała odpowiedzi deprecjonujące Gminę, stanowiła o ostatecznym wydźwięku spornej publikacji, której treść dotyczyła personalnej krytyki organów jednostki samorządowej oraz przekonaniu co do niesłusznych decyzji, podejmowanych przez Gminę. Lektura Raportu wzbudzała przy tym naturalne u każdego potencjalnego czytelnika wrażenie nieuczciwości powódki, albowiem zawierała w swojej treści wykazy załączników, tabele i wykresy, które miały niejako uwiarygadniać wskazane w nim twierdzenia.

O złej woli pozwanego Stowarzyszenia stanowi również dalsza krytyczna ocena strony powodowej przedstawiana w pismach procesowych i wypowiedziach /w tym w ramach głosu stron/, formułowanych zarówno przez Prezesa Zarządu pozwanego Stowarzyszenia, jak i pełnomocnika strony pozwanej. Nie brakowało w nich uwag formułowanych pod adresem Gminy. Już w treści odpowiedzi na pozew doszło do dalszej eskalacji zarzutów: „ocena celowości i gospodarności działań wójta nie należy do (...), ale do Rady Gminy. Warte podkreślenia jest jednak to, że przeważająca większość osób wchodzących w skład Rady Gminy została wybrana z komitetu wyborczego wójta (17 na 21 osób)”. „ Pani Wójt już wcześniej odmawiała udzielania wyjaśnień dotyczących spraw poruszanych w raporcie (…) wskazując tym samym brak woli transparentnego działania i wyjaśnienia kierowanych do niej wątpliwości”. W dalszych pismach strona pozwana wręcz sugerowała, że Urzędzie Gminy kryterium zatrudnienia stanowi nepotyzm, ponownie posługując się pytaniami retorycznymi: „W świetle powyższego nasuwa się pytanie, czy ten brak reakcji radnych ma związek, jak sugeruje część mieszkańców Gminy L. z praktyką zatrudniania w Urzędzie Gminy L. i w zależnych od niej jednostkach członków rodzin niektórych radnych? Czy w tych przypadkach nie następuje konflikt interesów, powodujący, iż radni gminy większą wagę przywiązują do zabezpieczenia prywatnych interesów (swoich czy swojej rodziny) niż interesów ogółu gminy i jej mieszkańców?”. Pozwane Stowarzyszenie nie stroniło również od dalszych sformułowań ocennych wskazując , że „Pani Wójt nie dość, że pozbawiła gminę większych wpływów, to nadto podjęła tę decyzję przyjmując na budżet gminy ryzyko konieczności zwrotu wszystkich pozyskanych zaliczek w wypadku niezrealizowania umów przyrzeczonych”, by w dalszej wypowiedzi stwierdzić, że „należy przy tym przy okazji zbadać, czy pani Wójt oświadczeniami, które zostały złożone w umowach przedwstępnych zawartych ze Spółkami (...) jednocześnie nie naraziła gminy na potencjalne inne ryzyka prawne i potencjalne roszczenia”.

Z tych też względów Sąd uznał, że pozwany publikując sporny raport bezprawnie naruszył dobra osobiste powodowej Gminy, co winno skutkować zastosowaniem środków ochrony przewidzianych w art. 43 k.c. w zw. z art. 24 k.c. i art. 448k.c.

Sąd następnie omówił szczegółowe kwestie, dotyczące: treści i internetowej formy uwzględnionego przeproszenia, przesłanek i wysokości przyznanego zadośćuczynienia oraz przyczyny odmowy uwzględnienia roszczenia o zakazanie dalszych naruszeń.

Apelację od powyższego wyroku złożyło pozwane stowarzyszenie, które zaskarżyło orzeczenie w całości. Domagało się jego zmiany poprzez oddalenie powództwa w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania.

Zarzuciło naruszenie :

1. prawa procesowego: art. 233§1k.p.c., 233§1k.p.c. w zw. art. 278§1k.p.c., 233§1k.p.c. w zw. art.316§1k.p.c. w zw. art. 227k.p.c., 328§2 k.p.c.

2. prawa materialnego: art. 23 k.c. w zw. art. 24§1k.c. w zw. art. 43k.c. / k 471–473/.

Sąd Apelacyjny zważył co następuje.

Apelacja okazała się zasadna, postawione w niej zarzuty trafne.

Korekty i uzupełnienia wymagały ustalenia faktyczne Sądu I instancji, których część pozostawała w kolizji z treścią zebranych w sprawie dokumentów. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż kilka zarzutów Raportu koncentruje się na ocenie skutków dla gospodarki i finansów gminy przedwstępnych umów, które jak wynika z zeznań Wójt powodowej gminy(k-414, 416) oraz wypisu z księgi wieczystej nieruchomości nr (...) ( k-283 i nast.) stanowiły przedwstępne umowy użytkowania / nie dzierżawy jak przyjął Sąd I instancji/. Wątpliwości i krytyczne pytania, dotyczące tej problematyki wynikały z faktu, iż jak się okazało do znacznej części nieruchomości po (...) M., które gmina otrzymała w wyniku decyzji kanalizacyjnej Wojewody (...) nr (...) z dnia 22 kwietnia 2011r., zostały zgłoszone roszczenia reprywatyzacyjne. Były one formułowane już w 2007r. Należy przy tym zauważyć, iż wbrew zeznaniom M. W. sytuacja ta była jej znana, nie dopiero od 2015r., kiedy zaczęły według niej wpływać roszczenia przeciwko Skarbowi Państwa i kiedy mocą decyzji nr (...) z dnia 28 maja 2015r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność powyższej decyzji komunalizacyjnej, lecz od co najmniej od końca 2012r.. Wtedy to została wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia 8 października 2012r., znak(...), mocą której stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949r. nr (...). Oznaczało to , iż nieruchomość o powierzchni blisko 75 ha nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, a tym samym nie przeszła ona na własność Skarbu Państwa, a zatem działki w jej skład wchodzące nie mogły podlegać komunalizacji. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 października 2012r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia 2 kwietnia 2014r./ treść uzasadnienia decyzji nr (...) Ministra Administracji i Cyfryzacji – k 61, wyrok WSA z dnia 28.01.2015r. , (...)-k 59/.

Jeżeli chodzi o wybór przyszłego beneficjenta umowy użytkowania terenu na jedną z działek po (...) M./ ok. 10 ha/ spośród firm (...) S.A. i (...) Sp. z oo w J., należało uzupełnić ustalenia Sądu I instancji o informację, iż ta pierwsza firma przedstawiła ofertę korzystniejszą dla gminy cenowo / 850zł za m² czyli wyższą globalnie o 8 mln zł/, a zatem gmina zrezygnowała z oferty pod tym względem atrakcyjniejszej /protokół posiedzenia Komisji Polityki (...) z dnia 29 września 2014r.-k 89/. Natomiast tłumaczenia Wójt, iż zdecydowały o tym warunki wpłaty środków finansowych jest nie tylko mało przekonujące, ale też pozostaje w sprzeczności z zeznaniami św. K. P., iż propozycja firmy konkurencyjnej była „mało estetyczna”/ k-412 odwrót, k-416/.

Nie wynika również z żadnego dokumentu, iż były zagwarantowane w budżecie gminy wydatki na budowę Centrum (...), jeżeli chodzi o całokształt przedsięwzięcia. Inwestycja o tak poważnym charakterze i rozmachu winna mieć zapewnione środki na jej powstanie w realnych dochodach, które znajdą odbicie w złożonych do akt dokumentach. Przekonanie wójt, iż wszystko jest w porządku, a pieniądze się znajdą, nie stanowi dostatecznej podstawy ustaleń w tym zakresie. Tymczasem inwestycja ta, która miała zostać zrealizowana finalnie do 2015r. / okoliczność niesporna, załącznik do zarządzenia nr (...) k-272 /, nie została, poza jedynie pierwszym etapem, zakończona przez kolejne 5 lat z powodu braku środków, czego w żaden sposób nie tłumaczą podnoszone trudności ze zmianą firmy budowlanej. Żaden ze znajdujących się w aktach dokumentów finansowych też nie wskazuje, że środki te będą w jakikolwiek realny sposób zagwarantowane później. Natomiast powstała, w ramach pierwszego/ i jedynego/ etapu, szkoła kosztowała 51 mln zł /informacja udzielona prasie prze wójt gminy k -174/, a zatem niewątpliwie stanowiła obciążenie budżetu gminy L., a na co właśnie wskazywało Stowarzyszenie w przedmiotowym Raporcie. Natomiast już ta inwestycja była wysokokwotowa, skoro koszt szkoły na U. w analogicznym okresie wynosił 21mln zł / publikacja k- 175/.

Jeżeli chodzi o ustalenia, dotyczące budżetu Gminy i jej sytuacji finansowej to należało uzupełnić, iż jak wynika z uzasadnienia zacytowanej uchwały RIO z dnia 29 stycznia 2013r. / k-273 i nast./, dług gminy na koniec 2012r. wyniósł 85 811 002,38zł i stanowił 78,74% wykazanych w sprawozdaniu(...)za grudzień 2012r zrealizowanych dochodów , a zatem przekroczył dopuszczoną art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych granicę 60%. Dochody ze sprzedaży majątku w roku 2013r. były nierealne, gdyż w roku 2012r. wykonano 2,68% planu pierwotnego / 6,26 % planu po zmianach/. Natomiast z uzasadnienia kolejnej uchwały RIO, z dnia 24 września 2013r. /k-277 i nast./, wynika, iż zadłużenie po I półroczu zwiększyło się do wysokości 90 064 122zł i stanowiło 69,43% zaplanowanych na rok 2013r dochodów, przy dopuszczalnym limicie 60%. Oprócz zaciągniętych i niespłaconych kredytów i pożyczek oraz obligacji długoterminowych złożyły się na to, zaciągnięte przez wójta, obligacje krótkoterminowe na sfinansowanie przejściowego deficytu w wysokości 11 000 000zł. Wskazano też na nierealny poziom zaplanowanych dochodów. Powyższe / przy uwzględnieniu symulacji wskaźników na koniec roku/ skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego sprawie uznania za nieważną uchwały Rady Gminy L. z dnia 26 sierpnia 2013r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2013r. z powodu istotnego naruszenia prawa / k-277 i nast./. Należało również uzupełnić, iż w 2013r. gmina zawarła umowę przedwstępną użytkowania z firmą (...) Sp. zoo, która tytułem zaliczki wpłaciła gminie 24 600 000zł/ k-187/.

Uzupełnienia i doprecyzowania wymagały ustalenia Sądu dotyczące wzrostu poziomu wynagrodzeń w gminie. Należało podkreślić, iż pozwane stowarzyszenie , co trafnie zauważyła powódka, wskazało w raporcie wydatki obejmujące wynagrodzenia we wszystkich jednostkach organizacyjnych gminy, przy czym wydatki w wysokości 60, 9mln zł, a nie 60,4mlnzł, dotyczyły roku 2016, nie zaś 2015. W roku 2015 natomiast wysokość wynagrodzeń faktycznie wydatkowanych wyniosła 53 243 292 zł, a zatem w stosunku do roku 2011 wzrost w 2015r. wynosił nie 87%, jak wskazano w raporcie, lecz 65% / pismo wyjaśniając powódki k 254/. Później w toku procesu zostało to również przyznane przez stronę pozwaną, która złożyła dokument, dotyczący właśnie wydatków planowanych na rok 2016/ k-296, pismo pozwanego k-259/.

Rażąco niepełne i nieprecyzyjne są również ustalenia Sądu, dotyczące zakresu udzielania informacji publicznych przez gminę. Należy zauważyć, iż pozwane stowarzyszenie oraz jego prezes, J. B., występowali z szerszym zakresem pytań w trybie udzielenia informacji publicznej, niż to wskazał Sąd I instancji . Dotyczyły one również ofert, składanych gminie przez firmy, w przedmiocie zawarcia umów użytkowania gruntów, treści zawartych umów przedwstępnych użytkowania gruntów/ odpowiedź odmowna na zapytanie – k 72/. Należy zauważyć przy tym, iż cytowane przez sąd pismo gminy z dnia 18.05.2015r./ k-189/ w przedmiocie wynagrodzeń obejmuje jedynie 5 osób, nie obejmuje pozostałych pracowników, których dotyczyło pytanie. Ponadto nie stanowi ono wykonania decyzji (...)/ jak błędnie wskazał sąd I instancji/, albowiem organ ten nie zajmuje się tematyką informacji publicznej, lecz kontrolą finansową. Jak wynika natomiast z treści w/w pisma gminy stanowi ono wykonanie pozytywnej dla pozwanego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego/ sygn.. nr (...)/, które uchyliło wcześniejszą decyzję odmowną. Natomiast ponieważ gmina, nie wskazując wynagrodzeń pozostałych pracowników, nie podjęła decyzji negatywnej, w wyniku złożenia przez J. B. z kolei skargi na bezczynność, został wydany uwzgledniający tę skargę wyrok WSA z dnia 15.02. 2017r./k-362/.

Należy zauważyć również, iż Sąd przywołał treść pisma gminy z dnia 20 maja 2015r. / k-72/, stanowiącego odpowiedź na wniosek J. B. o udzielenie informacji publicznej, w którym gmina wskazała m.in. że nie sporządza skonsolidowanych bilansów oraz iż przedwstępne umowy nie stanowią informacji publicznej. Sądowi umknęło jednak, choć winien rozważyć cały zebrany materiał dowodowy, iż sama strona powodowa, w toku przesłuchania przed tymże sądem, wyjaśniała, iż informacja o niesporządzaniu tychże bilansów zapadła w wyniku błędu. Natomiast należy podkreślić, iż odpisy stosownych bilansów skonsolidowanych znajdują się w aktach sprawy /k-76, 79/. Z kolei na temat udostępnienia kopii umów, dotyczących użytkowania terenów po (...) M. wypowiadał się WSA, który stwierdził, iż są one informacją publiczną / wyrok z dnia 12.11.2015r., II SAB/Wa 810/15, NSA sygn. I OSK 1227/16 /. Mimo tego nie zostały one do chwili obecnej przedstawione.

Należy również podnieść, iż wyrokiem WSA z dnia 23 czerwca 2016r. , sygn.. akt IISAB/Wa 99/16 ( k-164 i nast.) powódka została zobowiązana do ujawnienia m.in. otrzymanych przez gminę zaliczek i zadatków z tytułu podpisanych w 2014r. umów dzierżawy i przedwstępnych umów dzierżawy terenów po (...) M.. Okazało się , iż gmina „nie dysponowała taką informacją”/ odpowiedź k 231/.

W pozostałym zakresie Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne, dokonane przez Sąd I instancji.

Przechodząc do analizy prawnej, a tym samym oceny zarzutów, dotyczących subsumpcji, należy zauważyć, iż są one trafne. Sąd I instancji błędnie zastosował prawo materialne, tj. art. 23k.c. w zw. art. 24 §1k.c. w zw. art. 43k.c., przyjmując iż działania pozwanego, polegające na opublikowaniu przedmiotowego Raportu były bezprawne i przyznając szeroką ochronę prawną powodowej gminie.

Sąd I instancji zacytował w rozważaniach prawnych następujące fragmenty Raportu / tiret 1-7/, przyjęte przez ten Sąd jako katalog „jaskrawych” nierzetelności pozwanego:

-: „Gminy L., która w roku 2012 stanęła na skraju utraty płynności finansowej („bankructwa”). Fakt ten jest o tyle interesujący…” ;
-: „zaplanowanie dochodów ze sprzedaży tych gruntów w roku 2013 było kolejną nieodpowiedzialną decyzją Pani Wójt” ;
-: „Tak więc wynagrodzenia wypłacane przez gminę w ciągu pięciu lat wzrosły o 87%! Niewątpliwie nie jest to wzrost usprawiedliwiony zwiększaniem zakresu świadczonych usług mieszkańcom czy poprawą ich jakości. Mamy raczej tu do czynienia z coraz gorszą wydajnością pracy i złym zarządzaniem” ;
-: „Niewykazanie w sprawozdaniach finansowych gminy pobranych na ogromną skalę zaliczek czy zadatków (w tym potraktowanie ich jako dochody) można niewątpliwie potraktować jako naruszenie obowiązującej ustawy o rachunkowości, za co grozi sankcja”
-: „Z otrzymanych danych z(...) raczej jasno też wynika, dlaczego Pani Wójt odmawia udostępnienia danych finansowych gminy, a także kopii zawartych umów przedwstępnych na dzierżawę terenów po (...) M., łamiąc przy tym art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi o zatajenie faktycznej sytuacji finansowej gminy, której ujawnienie mogłoby doprowadzić do wprowadzenia do gminy zarządu komisarycznego” ;
-: „Dlaczego Pani Wójt zrezygnowała z tak ogromnej kwoty wpływów do kasy gminy? Nie wiadomo, nie chce tego wyjaśnić. Można się jedynie tego domyślać”;
-: „Fakty przytoczone powyżej zdają się potwierdzać niegospodarność w zarządzaniu pieniędzmi mieszkańców na dużą skalę” / str. 27-28 , k 460-461/ .

Wypowiedzi te stanowią, z wyjątkiem twierdzenia jednozdaniowego o wzroście, wypłacanych przez gminę, wynagrodzeń o 87% w ciągu 5 lat/ tiret 3/, naruszenie dóbr osobistych powodowej gminy w postaci dobrej opinii /renomy/.

Jednakże strona pozwana przeprowadziła skuteczną egzonerację, wykazując iż jej działania mieściły się w granicach dozwolonej krytyki i wolności wypowiedzi oraz miały podstawy faktyczne, a zatem nie były bezprawne. Należy zauważyć, iż wolność wypowiedzi odnośnie krytyki działalności osób prawnych, w szczególności samorządowych osób prawnych, funkcjonujących w sferze publicznej i zarządzającej pieniędzmi społecznymi, przeznaczonymi na realizację potrzeb mieszkańców, jest szersza niż w przypadku krytyki osób fizycznych, czy podmiotów/firm/ nie odgrywających tak kluczowej roli w życiu danej jednostki terytorialnej. Oznacza to, iż takiej krytyce może być poddana gmina, pod warunkiem iż znajduje ona oparcie w faktach.

Oceniając, przywołane przez Sąd fragmenty Raportu, należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż wypowiedzi: tiret 1,2,4,5,7 stanowią oparte na określonych faktach opinie autora Rarportu, w wypowiedzi tiret 3 pierwsze zdanie stanowi twierdzenie o faktach, pozostałe dwa- opinie, wypowiedź tiret 6- formułuje pytanie o przyczyny, zawierające negatywną ocenę opisywanego stanu rzeczy.

Odnosząc się do wypowiedzi tiret 1 i 2, należy zauważyć, iż gospodarka finansowa gminy budziła bardzo poważne zastrzeżenia (...), co wynikało z jej decyzji z dnia 29 stycznia 2013r., a następnie 24 września 2013r., a zostało szczegółowo wskazane w wyżej uzupełnionych ustaleniach faktycznych. Znajdujący zastosowanie , z mocy art. 85 ust.3 ustawy z dnia 7 sierpnia 2009 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych/D.U.157.1240 ze zm./ art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych /D.U.249.2104 ze zm./ stanowił, iż łączna kwota długu jednostki na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Przekroczenie w wysokości 78,74% stanowiło wiec poważne naruszenie dyscypliny wskazanej w tej regulacji. W połowie roku zadłużenie wzrosło, a zaplanowane dochody i poprawiony budżet był nadal nierealny, co znalazło odbicie w kolejnej decyzji (...) z dnia 24 września 2013r. Podkreślenia przy tym wymaga, iż (...) badała budżet gminy pod kątem formalnym i rachunkowym, nie zaś racjonalności i celowości planowanych posunięć. W konsekwencji sformułowanie, iż gmina pod koniec roku 2012 stanęła na krawędzi utraty płynności finansowej/ bankructwa/, choć ostre, było usprawiedliwione tymi bardzo złymi wynikami finansowymi i brakiem realizmu i przewidywania w planowaniu dochodów. Należy zauważyć również, iż krytykowana przez Stowarzyszenie gospodarka gminy, w szczególności zakładająca wysokie dochody ze sprzedaży skomunalizowanych gruntów, a nadto następnie, co nasiliło się w 2014r., przyjęciu koncepcji zawierania umów przedwstępnych użytkowania gruntów, implikujących wpłacanie zaliczek na poczet przyszłych dochodów z tegoż użytkowania, budzi bardzo poważne wątpliwości, zarówno pod kątem oceny finansowej/ i skutków dla struktury budżetu gminy/, jak i w płaszczyźnie zasad prawidłowego zarządzania mieniem.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż generalnie gmina winna prowadzić w taki, zrównoważony sposób, swoją gospodarkę, bilansując swoje wpływy oraz potrzeby i wydatki, aby unikać sytuacji wyzbywania się majątku. Oczywiście mogą być okoliczności wyjątkowe, gdy w przypadku małowartościowych, czy nieatrakcyjnych ekonomicznie nieruchomości, jest to korzystne. Generalnie jednak nie wydaje się trafną i gospodarczo uzasadnioną decyzją wyzbywanie się wartościowego majątku, a takim niewątpliwie był, ten otrzymany po (...) M., chociażby z uwagi na lokalizację. Rozważany majątek może być przedmiotem inwestycji, które będą zaspakajały potrzeby mieszkańców, przynosząc zarazem dochody do budżetu gminy i generalnie powiększając wartość jej aktywów. Ponadto niezależnie od tego racjonalne planowanie sprzedaży majątku wymaga posiadania, nie budzącego wątpliwości, tytułu prawnego do tych nieruchomości. Tymczasem gmina wiedziała, iż do mienia, które otrzymała w wyniku decyzji komunalizacyjnej zgłaszane są roszczenia następców prawnych byłych właścicieli znacjonalizowanych gruntów. Nie jest też prawdą twierdzenie Wójt gminy, które bezkrytycznie przyjął Sąd I instancji, iż problem zaczął się w 2015r., skoro roszczenia zaczęły spływać od 2007r., zaś gmina dowiedziała się o tym najpóźniej pod koniec 2012r., kiedy to, jak wskazano w uzupełnionych ustaleniach faktycznych, została wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia 8 października 2012r. znak (...), mocą której stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 stycznia 1949r. nr (...).

W konsekwencji nie tylko rażącą nieodpowiedzialnością było planowanie dochodów ze sprzedaży gruntów, które de facto miały być własnością innych podmiotów, a de iure miały stać się wkrótce, mimo jeszcze istniejących formalnie wpisów w księgach wieczystych i związanych z tym domniemań prawnych. Również nieuzasadnione prawnie, jak i ekonomicznie było zawieranie przedwstępnych umów użytkowania, dotyczących zobowiązania do zawarcia w przyszłości umów finalnych, odnośnie takich gruntów, zaliczkowanych wskazanymi kwotami, co do których gmina poddawała się egzekucji. Przecież w sytuacji konieczności zwrotu nieruchomości, czy nawet jedynie istnienia wady prawnej, umowy te nie miały szans realizacji, co oznaczało konieczność zwrotu zaliczek. Wójt zeznawała , iż nie było przypadku zadatku, niemniej jednak w sytuacji sporu prawnego kwestia taka mogłaby być odmiennie oceniona przez Sąd w świetle treści umowy i twierdzeń stron, co rodziłoby obowiązek zwrotu pobranego świadczenia w podwójnej wysokości. W każdym razie w przypadku nie zawarcia umowy finalnej, podlegałaby zwrotowi zaliczka z odsetkami, co wynikało też z treści cytowanych oświadczeń gminy o poddaniu się egzekucji/ k-62-64/.

Należy zauważyć ponadto, iż traktowanie kwot z zaliczek, jako dochodów gminy, zaakceptowane formalnie przez prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w jego odpowiedzi z dnia 7 kwietnia 2016r. na pismo prezesa stowarzyszenia/ k-137-139/ może budzić poważne wątpliwości, zarówno w świetle prawa cywilnego, jak i ustawy o z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości/ D.U.2009.152.1223 ze zm./. Dochody z dzierżawy , czy jak to w tym przypadku to określono - użytkowania, które jak należy rozumieć miało mieć też charakter obligacyjny, polegający na korzystaniu z nieruchomości za periodycznie płaconym wynagrodzeniem, stanowią niewątpliwie dochody jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego/D.U. 2016. poz. 198 ze zm/. Rzecz jednak w tym , iż jak wynika z niespornych twierdzeń obu stron, w przedmiotowej, kwestionowanej przez stowarzyszenie sytuacji, związanej z wpłaconymi zaliczkami, doszło do zawarcia jedynie umów przedwstępnych użytkowania. Tym samym, z punktu widzenia prawa cywilnego, skoro nie dochodzi do zawarcia umowy finalnej, to nie ma mowy o dochodzie w postaci czynszu dzierżawnego/ czy z umowy „użytkowania ”/, lecz jest jedynie przewidziane w umowie przedwstępnej świadczenie w postaci zaliczki, które jedynie algebraicznie stanowi, określony przez strony, ułamek przyszłego czynszu/ matematycznie rzecz biorąc - jest funkcją czynszu/; nie jest natomiast świadczeniem z tytułu czynszu, gdyż jego podstawę stanowi zupełnie inna umowa / przedwstępna, w rozszerzonym w stosunku do wymogów art.389 k.c.-rozmiarze/. Tym samym nie jest ono wprost cywilistycznie „częścią” dochodu z umowy finalnej /użytkowania czy dzierżawy/, która może nie zostać zawarta. Jeżeli zatem do umowy finalnej nie dojdzie, to powstanie obowiązek zwrotu świadczenia, a zatem stanowi ono zobowiązanie przyszłe w rozumieniu art. 41 ust.1pkt.1 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości/D.U. 2009.152.1223/. W związku z tym rozliczenie międzyokresowe przychodów z tytułu zaliczek jest zatem co do istoty ekonomicznej kategorią zobowiązań/ por. E. Walińska, komentarz do w/w przepisu, Lex /.

Oczywiście przekracza ramy niniejszego postępowania i tych rozważań definitywne rozstrzyganie powyższego problemu. Winny w tym zakresie wypowiedzieć się organy administracyjne na kanwie konkretnego casusu, a nie w piśmie o charakterze ogólnym. Jednakże powyższe na potrzeby tego procesu dowodzi, iż krytyczna opinia pozwanego stowarzyszenia co do możliwości naruszenia obowiązującej ustawy o rachunkowości, była uprawniona. Dodatkowo należy powtórzyć, iż zawieranie powyższych umów przedwstępnych było niejako, kolokwialnie określając, „łataniem” budżetu na krótką metę, w dłuższej perspektywie generowało długi / choć wstępnie księgowane jako „dochody”/, zwłaszcza jeżeli można już było przewidzieć, iż tytuł prawny gminy do gruntów zostanie wzruszony i zaliczki będą musiały być zwrócone, również z odsetkami. W konsekwencji także w świetle powyższych rozważań stwierdzenie, iż gmina pozostawała na skraju utraty płynności finansowej w roku 2012r. było uprawnione.

Niezrozumiale było również zatajanie przez gminę treści wyżej wskazanych umów przedwstępnych, mimo potwierdzenia przez organy administracyjne, iż stanowią one informację publiczną, a ze zrozumiałych i oczywistych względów mogą budzić zainteresowanie mieszkańców.

Podobnie zatajane i nieujawniane, mimo stosownego obowiązku, były wskazane wyżej w uzupełniających ustaleniach faktycznych inne informacje z dziedziny działalności, a w szczególności gospodarki, prowadzonej przez gminę i związanych z tym danych , w tym sprawozdań finansowych. Trudno było w tej sytuacji nie snuć domysłów, iż chodziło o nieujawnianie kulisów prowadzonej przez gminę gospodarki finansowej. Szczególnie znamienne jest wyrażenie poglądu przez zastępcę Wójta, sprzecznego w sposób oczywisty z rzeczywistym stanem rzeczy, iż gmina nie sporządza skonsolidowanych bilansów. Nawet jeżeli gmina z tych twierdzeń się wycofała, to formułowanie i firmowanie takich poglądów świadczy bądź o totalnej ignorancji finansowo- prawnej osoby, która piastuje tak wysokie stanowisko, względnie złej woli gminy, przejawiającej się w chęci ukrycia swoich danych finansowych, co uniemożliwia obywatelom ich profesjonalnie przeanalizowanie, nie tylko pod kątem finansowo formalnym, w tym realności zapisanych dochodów, ale i również pod kątem prawidłowej gospodarki i celowości proponowanych wydatków i ponoszonych obciążeń oraz zaciąganych zobowiązań. W związku z powyższym postawiony w raporcie zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji był trafny i adekwatny do zaistniałych zaniechań gminy. Należy dodać, iż poważnie to utrudniało też kontrolę społeczną jej poczynań.

Zupełnie niezrozumiała była dla Sądu Apelacyjnego rezygnacja z korzystniejszej finansowo o oferty w zakresie umowy użytkowania jednej z działek i zawarcie umowy przedwstępnej z firmą (...). zoo w J. , która przedstawiła ofertę o 8mln niższą, tym bardziej, iż gmina potrzebowała środków finansowych. Należy zauważyć przy tym, iż spółka została wpisana do KRS-u w dniu 30 września 2014r/ odpis KRS k-289, zaś umowa została zawarta jeszcze przed dokonaniem tego wpisu- z dniu 29 września 2014r./ odpis Kw k-283/, a zatem z podmiotem nie posiadającym osobowości prawnej / art. 163ust.5 k.s.h./. Jednakże dla Wójt gminy „ nie było to nic nagannego”/k-327 odwrót-333/, choć chodziło o wieloletni kontrakt o wielomilionowej wartości, skoro sama kwota zwrotu zaliczki opiewała na sumę 58 308 211zł.

Nie „miało znaczenia” również, iż kapitał tego „kontrahenta” opiewał na 5 000/ pięć tysięcy/ złotych ( KRS k-290), co wskazywało już na mało przejrzystą gospodarkę finansową tego podmiotu/ skąd dysponował środkami na zaliczkę/ oraz stawiało pod znakiem zapytania gwarancje, jakie dawał jako partner planowanej umowy, w tym inwestycji. Podobne zastrzeżenia co do wysokości kapitału, doświadczenia i tym samym wiarygodności budziła spółka (...) / okoliczności niezaprzeczone przez powódkę/ . W tej sytuacji zawieranie transakcji, dotyczących mienia gminnego z takimi podmiotami budziło co najmniej zdziwienie. Należy dodatkowo podkreślić, iż firmy (...) Sp. z oo i (...) Sp. zoo, co nie było sporne, były powiązane osobowo lub kapitałowo z podmiotami, którym powódka umorzyła należności podatkowe/(...) Sp. zoo, (...) Sp. zoo, (...) Sp. zoo- k83/, choć kondycja tych ostatnich firm / dobra- okoliczność niesporna/ tego nie uzasadniała. Należało zauważyć, iż powódka miała obowiązek upublicznić powyższe informacje co do umorzeń/ wbrew przeciwnej, błędnej ocenie Sądu I instancji/ stosownie do treści art.37 ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia, iż wynagrodzenia wypłacane wszystkim pracownikom gminy wzrosły w ciągu 5 lat o 87%, należy wskazać jest prawidłowe, jeżeli się uwzględni 5 lat, czyli czas: od roku 2011 do roku 2016 włącznie, natomiast niewątpliwie błędne- jeżeli się zauważy, iż raport przypisał dane z roku 2016r, czy do nich zbliżone- jako dane z roku 2015. Jednakże skoro raport opublikowany był w lutym 2016, jak sam jego tytuł wskazywał, dotyczył okresu do roku 2015, a zatem nie powinien omawiać danych za rok bieżący, chyba że byłoby to expressis verbis wskazane. W tej sytuacji wskazana informację należało uznać za błędną. Natomiast strona pozwana miała prawo zamieścić opinię krytyczną co do usług, opartą na porównaniach z kosztami innych gmin oraz danymi związanymi ze zwiększeniem etatów nauczycieli, wskazując iż nie ma tutaj bezpośredniego przełożenia w tym zakresie co do ogółu urzędników, co zostało rozwinięte w suplemencie do Raportu z dnia 2 maja 2016r./ k-69/.

Natomiast podsumowanie raportu, dotyczące oceny w przedmiocie niegospodarności w zarządzaniu pieniędzmi mieszkańców, znajduje odbicie w ujawnionych działaniach gminy w postaci zawierania wskazanych wyżej umów przedwstępnych, a w szczególności wyborze dużo mniej korzystnej finansowo oferty firmy (...). zoo, prowadzenia interesów z firmami pokroju (...) i (...), niezasadnych umorzeniach należności podatkowych, czy wydanie ponad 600 000zł na plan zagospodarowania terenów po (...) M./ okoliczność niesporna/, mimo rysującej się sytuacji realnej możliwości utraty tytułu prawnego do tychże terenów.

Natomiast samo nieprawidłowe twierdzenie o wzroście wynagrodzeń pracowników nie narusza jako takie dóbr osobistych gminy, choć w świetle wyżej wskazanych rozważań należy je uznać za błędne, a co najmniej niepoprawnie sformułowane.

W związku z powyższym Sąd Apelacyjny uznał , iż krytyczne, momentami ostre oceny, przedstawione w Raporcie znajdowały oparcie w omówionych faktach. Krytyka ta pozostawała w interesie społecznym, albowiem gospodarka rzeczowa i finansowa gminy winna być racjonalna, a zarazem przejrzysta. Należało powtórzyć, iż samorządowa osoba prawna nie powinna dla ratowania swoich finansów zawierać transakcji, zmierzających do faktycznego wyzbywania się majątku, co najmniej na wiele lat, czy też definitywnego wyzbywania się mienia, które może stanowić źródło dochodów i długoletnich korzyści dla mieszkańców. Partnerami inwestycji, czy innych kontraktów nie mogą być przypadkowe podmioty, o wątpliwej reputacji kapitałowej. Również wszelkie transakcje w tym zakresie winny być znane opinii publicznej. Decyzje finansowe, w tym zmierzające do uszczuplenia aktywów gminy, winny być uzasadnione okolicznościami, a nie pozostawać dowolnymi i nieweryfikowalnymi. W przedmiotowej sytuacji raport, z braku reakcji Rady Gminy, stał się narzędziem kontroli społecznej i początkiem debaty publicznej w tym zakresie, nawet jeżeli wywołał oburzenie czy wątpliwości.

Należy również dodać, iż jak okazało się w toku postępowania apelacyjnego, a co było niesporne, Wójtowi powodowej Gminy zostały przedstawione zarzuty karne, związane z umorzeniami należności podatkowych na około 2 500 000zł/ stowarzyszenie w raporcie kwestionowało umorzenia co do łącznej kwoty około 630 000zł/, nieprawidłowościami co do zawieranych umów dotyczących nieruchomości i inne. Zarzuty karne, na kanwie nienależytej kontroli dokumentacji finansowej, przedstawianej przez podatników wnioskujących o umorzenia zaległości podatkowych dotknęły również skarbnika gminy / okoliczności niesporne, pismo pozwanego k-554-555/. Toczące się postępowanie karne przeszło zatem z fazy in rem do fazy in personam. Oczywiście wyżej wymienione osoby korzystają z domniemania niewinności, może nie dojść w ogóle do sporządzenia aktu oskarżenia i procesu karnego, choć nie może stanowić o tym, akcentowana w toku rozprawy apelacyjnej, okoliczność niearesztowania Wójt gminy, co jest decyzją formalnoprawną, proceduralną, a nie materialnoprawną. Niemniej jednak postanowienia o przedstawieniu zarzutów również wskazują/ obok przeanalizowanych dowodów/, iż zastrzeżenia do działania gminy w szeregu obszarach , precyzowane i wyeksplikowane w Raporcie miały realne podstawy przedmiotowe, nawet jeżeli były formułowane ostro i zbyt ogólnikowo, co również wynikało z braku udzielanych informacji, mimo formalnych obowiązków w tym zakresie.

Dlatego też Sąd Apelacyjny ocenił, iż działanie strony pozwanej, naruszające dobra osobiste powódki, mieściło się w granicach dozwolonej krytyki i wolności wypowiedzi, pozostawało w interesie społecznym, a zatem nie było bezprawne, co implikowało na podstawie art. 24§1k.c. a contrario konstatację o braku podstaw do udzielenia ochrony prawnej. W tej sytuacji Sąd Apelacyjny uznał za zbędne i niecelowe uwzględnienie wniosków złożonych w trybie art. 380k.p.c., jak również za bezprzedmiotowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów apelacji. W związku z powyższym na podstawie art. 386§1k.p.c. orzeczono jak na wstępie. Postanowienie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 108§1k.p.c w zw. art. 98§1 i 3 k.p.c.

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE