UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 27 marca 2018 roku powódka K. A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o zasądzenie solidarnie od pozwanych – (...) W. oraz Skarbu Państwa – Ministra Środowiska, na rzecz Fundacji Hospicjum (...) w W., kwoty 10.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty. W uzasadnieniu pozwu pełnomocnik powódki wskazał, iż pozew dotyczy naruszenia dóbr osobistych powódki w postaci możliwości korzystania z walorów nieskażonego środowiska naturalnego, prawa do ochrony życia prywatnego, prawa do wolności, prawa do prywatności i poszanowania miejsca zamieszkania, które pozwani naruszyli poprzez doprowadzenie, na skutek zaniechań i nieprawidłowości, pomimo ciążących na nich obowiązków prawnych, do utrzymywania się w Polsce od wielu lat złego i szkodliwego dla zdrowia stanu powietrza (pozew, k. 3-39).

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa – Minister Środowiska (obecnie Minister Klimatu), reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz zasądzenie od powódki kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pozwany wskazał nadto na konieczność zawiadomienia o procesie Ministra Energii. W uzasadnieniu pozwany podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu jakichkolwiek dóbr osobistych powódki, pozwany ze swojej strony podjął natomiast wszelkie możliwe działania zmierzające do poprawy stanu powietrza (odpowiedź na pozew Skarbu Państwa – Ministra Środowiska, k. 59-65).

Pozwany (...) W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie powództwa przeciwko (...) W. w całości oraz o zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pozwany stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu dóbr osobistych powódki, nadto podniósł, iż (...) W. od kilku lat podejmuje działania mające na celu poprawę jakości powietrza (odpowiedź na pozew (...) W., k. 69-94).

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 roku Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie wezwał do udziału w sprawie w charakterze pozwanego Skarb Państwa – Ministra Energii (obecnie Minister Aktywów Państwowych) (postanowienie z dn. 18.12.2018 r., k. 965)

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa- Minister Energii (obecnie Minister Aktywów Państwowych) wniósł o oddalenie powództwa w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa- Ministra Energii oraz o obciążenie powódki kosztami, w tym kosztami zastępstwa procesowego w wysokości przepisanej. W uzasadnieniu pozwany wskazał, iż ochrona środowiska na poziomie lokalnym należy do zadań własnych gminy. Pozwany wskazał, że dobro osobiste w postaci nieskażonego środowiska nie istnieje. Nadto podniósł, iż nawet jeżeli przyjąć, że dobra osobiste w postaci prawa do ochrony życia prywatnego, prawa do wolności, prawa do prywatności i poszanowania miejsca zamieszkania istnieją, to nie wiadomo w jaki sposób mogłoby dojść do ich naruszenia (odpowiedź na pozew Skarbu Państwa- Ministra Aktywów Państwowych, k.1007-1018).

Sąd Rejonowy ustalił następujący stan faktyczny:

K. A. żyje zdrowo i ekologicznie, bardzo dba o zdrowie, posiada dużą świadomość odnośnie znaczenia żywienia i snu. Nie nadużywa alkoholu i używek. Do niedawna, przez wiele lat biegała, aby zachować dobrą kondycję. Od dziecka chorowała na (...) i (...), w jej domu opalano piecem. Kiedy zaczęła mieszkać w W., gdzie nie opalano piecem, początkowo jej stan zdrowia się poprawił, w związku z czym wie, jak zanieczyszczenie powietrza wpływa na jej zdrowie. W 2015 roku praca zawodowa K. A. skierowała ją do wielu miast Polski. Po tym, jak jej aktywność zawodowa w południowej Polsce się zwiększyła, powódka zauważyła pogorszenie stanu swojego zdrowia i kondycji, miała częstsze infekcje, poszarzałą twarz, postarzała się, w związku z czym zaczęła zgłębiać temat stanu powietrza w Polsce. Dowiedziała się wtedy z raportu NIK, że część powietrza w Polsce jest skażona, nie nadaje się do oddychania, czego powodem są głównie niska emisja, opalanie domów jednorodzinnych oraz paleniska węglowo- drewniane. Z przedmiotowego raportu K. A. dowiedziała się, że znajdujące się w powietrzu: pył zawieszony, benzo(a)piren, tlenki azotu i tlenki siarki podrażniają układ oddechowy, ich mniejsze komórki dostają się przez skórę, mają również wpływ na płodność, życie i zdrowie dzieci oraz że toksyczne działanie tych związków ma bardzo duże spektrum, obejmuje każdy układ ludzki w tym układ nerwowy, a także choroby ludzi starszych. K. A. sprawdza stan powietrza kilka razy dziennie. W przypadku informacji o gorszym stanie powietrza, powódka ogranicza swoją aktywność poza domem. Powódka chodzi w masce z filtrami węglowymi (koszt maski to ok. 150 zł, koszt filtra to ok. 8-15 zł, który trzeba wymieniać co miesiąc albo 3 tygodnie), co jest dla niej krępujące. Ponadto pod maską nie może nosić makijażu. Ze względu na zdrowie dziecka zdecydowała się na zakup oczyszczacza powietrza domowego (co stanowiło koszt ok. kilku tysięcy złotych), ponadto w mieszkaniu posiada specjalne rośliny oczyszczające powietrze. Aby dojechać do pracy, K. A. stara się unikać samochodu, jeździ nim maksymalnie raz czy dwa razy w tygodniu. Chciałaby w tym celu skorzystać z roweru, jednak nie może, ze względu na smog. Powódka przestała biegać na dworze, aby nie pochłaniać zanieczyszczeń. Stara się nie wychodzić z domu kiedy nie potrzebuje, ale ma świadomość, że zanieczyszczenia przenikają przez drzwi i okna. Ponadto powódka w okresie alarmów smogowych nie może wietrzyć swojego mieszkania. K. A., zgłębiając temat jakości powietrza w Polsce dowiedziała się, że jego zanieczyszczenie dotyczy wszystkich rejonów Polski, a toksyczność znajdujących się w powietrzu substancji atakuje osoby słabe, dzieci, starszych oraz kobiety w ciąży. W trakcie jednego z „epizodów smogowych” zmarła bliska powódce starsza osoba. K. A. dowiedziała się, że działania naprawcze w Polsce związane z zanieczyszczeniem powietrza są niewystarczające, nie są nawet blisko założeń dyrektywy europejskiej, a normy zanieczyszczeń w Polsce, w porównaniu do norm w Niemczech, są podwyższone 2/3- krotnie (dowód: zeznania powódki K. A., k.1234v.-1236v.).

Art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78 poz. 483) stanowi, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (okoliczności powszechnie znane)

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 1) i 5) ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 nr 16 poz. 95), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a także ochrony zdrowia (okoliczności powszechnie znane).

Art. 5 ust. 1 pkt. 2a) i 23) ustawy z dnia 04 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997 nr 141 poz.943) stanowi, że ustala się następujące działy: dział energia i dział środowisko. W myśl art. 7a ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy, dział energia obejmuje sprawy energii, surowców energetycznych i paliw, natomiast do ministra właściwego do spraw energii należą w szczególności m.in. sprawy polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej oraz sprawy rynków energii, surowców energetycznych i paliw, efektywności energetycznej, rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz energii jądrowej na potrzeby społeczno-gospodarcze. Zgodnie z art. 28 ustawy o działach administracji rządowej, dział środowisko obejmuje m.in. sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów, a także sprawy kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska i badania stanu środowiska (okoliczności powszechnie znane).

W myśl art. 3 ust. 13) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 nr 62 poz. 627), ilekroć w ustawie jest mowa o ochronie środowiska, rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega w szczególności m.in. na przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Zgodnie z art. 137 tejże ustawy, przeciwdziałanie zanieczyszczeniom polega na zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Z kolei art. 85 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:

1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane;

3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.

Na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska w zakresie ochrony powietrza należy m.in. określanie poziomów: dopuszczalnych, docelowych, alarmowych, informowania i celów długoterminowych dla niektórych substancji w powietrzu oraz sposób ustalania tych poziomów (art. 86 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), określanie krajowego celu redukcji narażenia (art. 86c Prawa ochrony środowiska) oraz opracowanie krajowego programu ochrony powietrza (art. 91c ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Ponadto podległy ministrowi właściwemu do spraw środowiska wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska odpowiedzialny jest m.in. za nadzór w zakresie terminowego uchwalenia programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych, oraz wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty (art. 96a ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził w okresie 2007-2013 kontrolę wykonywania programu ochrony powietrza jedynie na obszarze miasta R. (dowód: okoliczności powszechnie znane).

Na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz. Urz. UE L 23 z 26.01.2005 r., str. 3, z późn. zm.) państwa członkowskie obowiązane są podjąć wszelkie niezbędne środki, które nie pociągają za sobą niewspółmiernych kosztów, w celu zapewnienia, aby, począwszy od dnia 31 grudnia 2012 roku, stężenia arsenu, kadmu, niklu i benzo(a)pirenu, używanego jako znacznik rakotwórczego ryzyka wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, w otaczającym powietrzu, nie przekraczały wartości docelowych określonych w załączniku I. Załącznik ten ustalał średnioroczną wartość docelową benzo(a)pirenu w powietrzu na 1 ng/m³ (dowód: okoliczności powszechnie znane).

W dniu 11 czerwca 2008 roku weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008 r., str. 1, z późn. zm.). Na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy Państwa członkowskie zagwarantowały, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do dyrektywy. Załącznik XI ustalał, że dla pyłu zawieszonego PM10 wartość dopuszczalna, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2005 roku, wynosi średnio 40 µg/m³ w ciągu roku kalendarzowego, przy czym przez nie więcej niż 35 dni w roku kalendarzowym wartość dopuszczalna może wynieść 50 µg/m³ (dowód: okoliczności powszechnie znane).

Art. 15 i 16 dyrektywy nałożyły z kolei na państwa członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków, które nie pociągają za sobą niewspółmiernych kosztów, w celu zmniejszenia narażenia na działanie PM2,5, aby zapewnić osiągnięcie krajowego celu redukcji narażenia określonego w załączniku XIV do dyrektywy. Załącznik XIV sekcja E dyrektywy określał, że średnia roczna dopuszczalna wartość narażenia na działanie PM2,5 ma wynosić maksymalnie 25 µg/m³ od dnia 1 stycznia 2015 roku oraz 20 µg/m³ od dnia 1 stycznia 2020 roku. (dowód: okoliczności powszechnie znane).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy w przypadku, gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV. (dowód: okoliczności powszechnie znane).

Przepisy dyrektywy 2004/107/WE miały zostać wdrożone do krajowego porządku prawnego najpóźniej do dnia 15 lutego 2007 roku, natomiast przepisy dyrektywy 2008/50/WE – do dnia 11 czerwca 2010 roku.

Wdrożenia przedmiotowych dyrektyw dokonano na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 roku w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz.U. 2012 poz. 1028), które określało:

1) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych;

2) formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych;

3) zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych.

Dyrektywa 2004/107/WE została implementowana do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), która weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2007 roku. Z kolei przepisy dyrektywy 2008/50/WE zostały wprowadzone do prawa polskiego na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 460), która weszła w życie z dniem 28 maja 2012 roku (dowód: okoliczności powszechnie znane).

Na potrzeby programów ochrony powietrza obszar Rzeczypospolitej Polskiej był w latach 2005-2006 podzielony na 362 stref. W latach 2007-2009 kraj podzielony był na 170 stref, zaś w latach 2010-2013 – na 46 stref. W tym czasie poziom zanieczyszczenia powietrza pyłem PM10 został przekroczony: w 2005 roku – w 79 strefach (22%), w 2006 roku – w 99 strefach (27%), w 2007 roku – w 60 strefach (35%), w 2008 roku – w 65 strefach (38%), w 2007 roku – w 79 strefach (46%), w 2010 roku – w 42 strefach (91%), w 2011 roku – w 42 strefach (91%), w 2012 roku – w 38 strefach (83%), w 2013 roku – w 35 strefach (76%). W latach 2007-2015 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej utrzymywały się przekroczenia rocznych wartości dopuszczalnych dla stężenia pyłu PM10 w 9 strefach i aglomeracjach. Poziom emisji pyłu PM2,5 przekroczył dopuszczalne wartości w 2010 roku – w 16 strefach (35%), w 2011 roku – w 21 strefach (46%), w 2012 roku – w 22 strefach (48%), w 2013 roku – w 24 strefach (52%). W przypadku emisji benzo(a)pirenu do przekroczenia poziomów normatywnych emisji doszło w 2007 roku w 72 strefach (42%), w 2008 roku – w 76 strefach (45%), w 2009 roku – w 73 strefach (43%), w 2010 roku – w 38 strefach (83%), w 2011 roku – w 42 strefach (91%), w 2012 roku – w 42 strefach (91%), w 2013 roku – w 42 strefach (91%). Maksymalne stężenie średnioroczne PM10 na obszarze aglomeracji (...) wynosiło w 2010 roku – 52 µg/m³, w 2011 roku – 49 µg/m³, w 2012 roku – 42 µg/m³, zaś w 2013 roku – 40 µg/m³. Na obszarze aglomeracji (...) maksymalne dobowe stężenia PM10 były przekraczane w 2010 roku przez 151 dni w skali roku, w 2011 roku – 129 dni, w 2012 roku – 107 dni, zaś w 2013 roku – 126 dni. Maksymalne średnioroczne stężenie benzo(a)pirenu na obszarze aglomeracji (...) wynosiło w 2010 roku – 1,0 ng/m³, w 2011 roku – 3,2 ng/m³, w 2012 roku – 3,1 ng/m³, zaś w 2013 roku – 2,8 ng/m³ (dowód: raport NIK- płyta CD, k.45, wyrok TSUE z dnia 22 lutego 2018 roku- płyta CD, k.45).)

W 2013 roku Ministerstwo Środowiska opracowało system finansowania działań naprawczych związanych z poprawą jakości powietrza. Prace nad opracowaniem krajowego programu ochrony powietrza podjęto w Ministerstwie Środowiska w 2014 roku. ( dowód: raport NIK- płyta CD, k.45)

(...) W. w latach 2014-2017 podejmowało i realizowało szereg działań mających na celu osiągnięcie wymaganej jakości powietrza na obszarze (...) W. i ograniczenie jego zanieczyszczenia pyłami zawieszonymi (Pm10 i Pm2,5), benzo(a)piranem oraz dwutlenkiem azotu, a także działania mające na celu informowanie mieszkańców o złym stanie powietrza. (...) W., w celu ograniczenia zanieczyszczenia środowiska (w tym powietrza) m.in. modernizuje torowiska tramwajowe, tak aby pochłaniały pyły, inwestuje w nowe niskopodłogowe tabory tramwajowe oraz autobusy elektryczne, zajmuje się kontrolą gospodarki odpadami komunalnymi, w tym kontrolą palenisk oraz prowadzi program wymiany kotłów (dowód: wystąpienie pokontrolne, k.97-107, zeznania świadka P. L., k.1048-1049, zeznania świadka R. S., k.1049-1050, zeznania świadka M. B., k.1098-1099, zeznania świadka M. G., k.1099-1099v., zeznania świadka R. G. (1), k.1099v.-1100v., zeznania świadka M. T., k.1117v., zeznania świadka K. K., k.1118-1119v., zeznania świadka 1124v.-1126, zeznania świadka R. G. (2), k.1126-1126v. oraz 1131-1134v., zeznania świadka Ł. P., k.1134v.)

W wykonaniu programu ochrony powietrza dla Województwa (...) z 2009 roku, (...) W. obowiązane było podjąć trojakie działania naprawcze – budowę obwodnicy (...), budowę obwodnicy miejskiej oraz podłączanie do sieci ciepłowniczej budynków komunalnych i użyteczności publicznej w zabudowie ogrzewanej indywidualnie w dzielnicach: U., W. i P.. Budowa obwodnicy(...) nie została wykonana, natomiast budowa obwodnicy miasta została wykonana w 36%. W budynkach użyteczności publicznej całkowicie wyeliminowano ogrzewanie węglowe, natomiast w przypadku budynków komunalnych przeprowadzono przyłączenie części budynków w dzielnicy P.. (...) W. podejmowało także inne działania mające na celu ochronę powietrza w postaci uchwalenia strategii zrównoważonego rozwoju systemu transportowego, tworzenie stref z zakazem ruchu, rozwoju infrastruktury rowerowej oraz intensyfikacji oczyszczania ulic. ( raport NIK- płyta CD, k.45, zeznania świadka B. S., k.1119v.-1120, zeznania świadka C. S., k.1123v.-1124v., zeznania świadka Ł. P., k.1134v.)

W wyroku z dnia 22 lutego 2018 roku, wydanym w sprawie C 336/16, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że Rzeczpospolita Polska:

-przekraczając od 2007 r. do 2015 r. włącznie dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM 10 w 35 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM 10 w 9 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza;

-nie podejmując odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia pyłu PM 10 w powietrzu był możliwie jak najkrótszy;

-przekraczając dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM 10 w powietrzu zwiększone o margines tolerancji w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 10 czerwca 2011 r. w strefach miasto R., (...) i (...), a także w okresie od 1 stycznia do 10 czerwca 2011 r. w strefie (...)oraz

-nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy,

uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej odpowiednio na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej (dowód: wyrok TSUE z dnia 22 lutego 2018 roku- płyta CD, k.45).

Działania (...) W. przeprowadzone w latach 2014-2017 miały korzystny wpływ na jakość powietrza w W., nie pozwoliły jednak na osiągnięcie w latach 2014-2016 wartości zanieczyszczeń powietrza (pyłu zawieszonego, benzo(a)pierenu, dwutlenku azotu) na poziomie dopuszczalnych norm, gdyż wskutek tychże działań, ograniczono emisję Pm10 i Pm2,5 ze źródeł powierzchniowych odpowiednio o 36,92 Mg/rok i 23,32 Mg/rok, co stanowiło 6,3% i 4,0% rezultatu docelowego na rok 2024, określonego w aktualizacjach z 2017 roku Programów ochrony powietrza. Dotychczasowe działania (...) W. w tym zakresie nie pozwolą na osiągnięcie wymaganych efektów do czasu zakończenia realizacji Programu ochrony powietrza (koniec 2024 roku). Przy dotychczasowym tempie działań (...) W. osiągnie wymagane efekty w postaci redukcji emisji ze źródeł powierzchniowych za 48 lat dla Pm10 i za 75 lat dla Pm2,5 (dowód: wystąpienie pokontrolne NIK, k.97-107).

Działania Ministra Klimatu (uprzednio Środowiska) i Ministra Aktywów Państwowych (uprzednio Energii) nie doprowadziły do utrzymywania wartości zanieczyszczeń powietrza na poziomie dopuszczalnych norm (okoliczność bezsporna).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Sąd dał im wiarę, gdyż ich prawdziwość i wiarygodność w świetle wszechstronnego rozważenia zebranego materiału nie nasuwała żadnych wątpliwości i nie była kwestionowana przez żadną ze stron oraz nie ujawniły się wobec nich wątpliwości co do ich prawdziwości lub autentyczności.

Sąd oparł się również na zeznaniach świadków: P. L., R. S., J. B., M. G., R. G. (1), M. T., K. K., B. S., C. S., Ł. P., K. M. oraz R. G. (2), uznając je za spójne, logiczne i zgodne z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Ponadto Sąd oparł się na zeznaniach powódki, K. A. albowiem również były one spójne i logiczne, nadto znajdowały potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Na podstawie art. 228 § 1 kpc Sąd oparł się na faktach powszechnie znanych w postaci opublikowanych ww. aktów prawnych i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ponadto stwierdzone fakty mogły być uznane za udowodnione, bowiem w świetle art. 229 k.p.c. nie wymagają dowodu fakty przyznane w toku postępowania przez stronę przeciwną, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości; zaś, zgodnie z dyspozycją art. 230 k.p.c., gdy strona nie wypowie się co do twierdzeń strony przeciwnej o faktach, sąd, mając na uwadze wynik całej rozprawy, może te fakty uznać za przyznane.

Zebrane dowody stanowiły wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sąd Rejonowy zważył, co następuje:

Powództwo zasługiwało na uwzględnienie w przeważającej części.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z zmieniającego Rozporządzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Energii z dnia 19 listopada 2019 roku, „Ministerstwo Energii” zmieniło nazwę na „Ministerstwo Aktywów Państwowych”, natomiast na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z zmieniającego Rozporządzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Środowiska z dnia 19 listopada 2019 roku „Ministerstwo Środowiska” zmieniło nazwę na „Ministerstwo Klimatu”. Z uwagi na powyższe w wyroku z dnia 17 lutego 2020 roku zmieniono nazwę podmiotów występujących po stronie pozwanych.

W niniejszej sprawie ostatecznie powódka domagała się zasądzenia solidarnie od Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Aktywów Państwowych (wcześniej Ministra Energii), (...) W. i Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Klimatu (wcześniej Ministra Środowiska) na rzecz Fundacji Hospicjum (...) w W. kwoty 10.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty. Powódka wskazała, iż pozew dotyczy naruszenia jej dóbr osobistych w postaci możliwości korzystania z walorów nieskażonego środowiska naturalnego, prawa do ochrony życia prywatnego, prawa do wolności, prawa do prywatności i poszanowania miejsca zamieszkania w związku z faktem, iż pozwani, pomimo obciążających ich obowiązków prawnych w zakresie zapewnienia odpowiedniego stanu powietrza w Polsce (w W.) działają nieskutecznie, nie podejmują odpowiednich działań, ewentualnie podejmują działania ze zwłoką i wskutek wielu lat zaniechań i szeregu nieprawidłowości doprowadzili do tego, że w Polsce od wielu lat utrzymuje się zły i szkodliwy dla zdrowia oraz życia ludzi stan powietrza. Podstawą prawną roszczenia powódki w niniejszej sprawie był m.in. art. 448 w zw. z art. 23 i 24 k.c. oraz art. 417 k.c.

Pozwany Skarb Państwa- Minister Środowiska (obecnie Klimatu) w toku postępowania zanegował istnienie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c., jak również odpowiedzialności z tytułu naruszenia dóbr osobistych stosownie do art. 448 k.c. w zw. z art. 24 k.c. oraz wskazał, że powódka nie udowodniła istnienia dobra osobistego w postaci możliwości korzystania z walorów nieskażonego środowiska naturalnego, a w zakresie pozostałych dóbr nie udowodniła ich naruszenia, ani nawet zagrożenia ich naruszenia, wspominając, że powódka nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność pogorszenia stanu zdrowia, w tym zdrowia psychicznego, faktycznego ograniczenia przez Ministra Środowiska jej prawa do wolności, prawa do prywatności oraz poszanowania miejsca zamieszkania w okresie objętym pozwem, tj. w latach 2008-2018.

Pozwany (...) W. powielił zarzuty pozwanego Skarbu Państwa- Ministra Środowiska, podniósł zarzut niewykazania przesłanek swojej odpowiedzialności oraz wskazał, iż brak jest możliwości konstruowania odpowiedzialności na naruszenie dóbr osobistych przez zaniechanie, o czym świadczy wprost art. 24 § 1 k.c. Ponadto pozwany wskazał, że przedsięwziął szereg kroków zmierzających do poprawy jakości powietrza w W..

Z kolei pozwany Skarb Państwa- Minister Energii (obecnie Minister Aktywów Państwowych) wskazał ponadto, iż przyczyną przekroczenia poziomu zanieczyszczenia powietrza nie jest działanie podmiotów, za które odpowiedzialnością można obciążyć Skarb Państwa, a indywidualne ogrzewanie budynków przez ich bezpośrednich użytkowników. Nadto pozwany podniósł, iż ochrona środowiska na poziomie lokalnym należy do zadań własnych gminy, zatem pozew w części dotyczącej roszczeń wobec Skarbu Państwa winien zostać oddalony.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa reguluje przepis art. 417 k.c., zgodnie z którym, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (§ 1). Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa (§ 2).

Przesłankami odpowiedzialności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do treści powołanego przepisu są zatem: szkoda, fakt jej wyrządzenia przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej oraz łączący te zdarzenia adekwatny związek przyczynowy.

Należy przy tym podkreślić, że art. 417 k.c. obejmuje odpowiedzialność odszkodowawczą zarówno za działania, jak i za zaniechania (tak też m.in. w wyr. SA w Białymstoku z 23.11.2011 r., I ACa 501/11, L., gdzie wskazano, że "Treść art. 417 KC nie pozostawia wątpliwości, że odpowiedzialność władz publicznych dotyczy ich działań i zaniechań"), z tym że odpowiedzialność z tytułu zaniechania powstawać może jedynie w razie niewykonania obowiązku działania wynikającego z przepisu prawa, a nie wyprowadzanego z zasad współżycia społecznego ( P. Sobolewski, w: K. Osajda, Komentarz KC, t. 2, 2013, s. 455; podobnie w wyr. SA w Warszawie z 7.11.2013 r., I ACa 799/13, L., gdzie uznano, że "formuła art. 417 § 1 KC zawsze była na tyle szeroka, że obejmowała nie tylko działanie, ale także zaniechanie przez Skarb Państwa podjęcia działania. (...) Zarówno wykładnia językowa, jak i logiczna, wskazują, że brak jest podstaw do wyłączenia spod obowiązywania tego przepisu zachowania polegającego na zaniechaniu, o ile obowiązek działania mieści się w sferze imperium czyli wykonywaniu władczych funkcji Państwa i realizacji przez niego zadań publicznych").

Jak wskazano już wcześniej, zarówno prawo krajowe, jak i prawo europejskie formułują obowiązki związane z ochroną środowiska, w tym z poprawą jakości powietrza. Już Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nałożyła na władze publiczne obowiązek zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, co bez wątpienia odnosi się m.in. do podjęcia środków ukierunkowanych na redukcję zanieczyszczeń powietrza w celu poprawy jego jakości, gdyż okoliczność, iż zanieczyszczenia powietrza w sposób szkodliwy oddziałują na zdrowie ludzi, jest bezsprzeczna. Z przepisów Konstytucji wprost wynika, że wskazany wyżej obowiązek jest domeną władzy publicznej, zatem odpowiedzialność Skarbu Państwa z tego tytułu, reprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno przez Ministra Aktywów Państwowych (ministra właściwego do spraw energii i gospodarki złożami kopalin), jak i reprezentowanego przez Ministra Klimatu (ministra właściwego do spraw środowiska), jest bezsporna.

Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z ustawą z dnia 04 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997 nr 141 poz.943), dział administracji rządowej stanowi m.in. dział energia i dział środowisko (art. 5 ustawy). W myśl art. 7a ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy, dział energia obejmuje sprawy energii, surowców energetycznych i paliw, natomiast do ministra właściwego do spraw energii należą w szczególności m.in. sprawy polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej oraz sprawy rynków energii, surowców energetycznych i paliw, efektywności energetycznej, rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz energii jądrowej na potrzeby społeczno-gospodarcze. Z kolei zgodnie z art. 28 ustawy, dział środowisko obejmuje m.in. sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów, a także sprawy kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska i badania stanu środowiska.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów Sąd zważył, iż w niniejszej sprawie okoliczność, że Skarb Państwa- Minister Aktywów Państwowych oraz Skarb Państwa- Minister Klimatu są podmiotami, które ponoszą odpowiedzialność za poprawę jakości powietrza w Polsce zgodnie z wymogami obowiązującymi państwa członkowskie Unii Europejskiej, nie budzi wątpliwości. Ponadto należy wskazać, że zła jakość powietrza w Polsce jest w dużej mierze związana z działaniem pozaklasowych kotłów grzewczych na paliwa stałe, tzw. „kopciuchów”, w związku z czym, w ocenie Sądu, obowiązek ich wyeliminowania, bądź ograniczenia ich eksploatacji leży m.in. na podstawie wskazanych wyżej przepisów, właśnie po stronie Skarbu Państwa- Ministra Aktywów Państwowych jako ministra właściwego do spraw energii oraz Skarbu Państwa- Ministra Klimatu jako ministra właściwego do spraw środowiska.

Obowiązek Skarbu Państwa, związany z ochroną powietrza polegającą na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości wynika również z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Wedle przepisów tejże ustawy, do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska w zakresie ochrony powietrza należy m.in. określanie poziomów dopuszczalnych, docelowych, alarmowych, informowania oraz celów długoterminowych dla niektórych substancji w powietrzu oraz sposób ustalania tych poziomów (art. 86 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), określanie krajowego celu redukcji narażenia (art. 86c Prawa ochrony środowiska) oraz opracowanie krajowego programu ochrony powietrza (art. 91c ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Z kolei wojewoda, działający przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska odpowiedzialny jest m.in. za nadzór w zakresie terminowego uchwalenia programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych, oraz wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty (art. 96a ust. 1 Prawa ochrony środowiska).

Należy jednak wskazać, że oprócz Skarbu Państwa, obowiązek przedsiębrania działań mających na celu zapobieżenie i zniwelowanie zanieczyszczenia powietrza, spoczywa również na gminie, gdyż na podstawie art. 7. ust. 1 pkt. 1) i 5) ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona środowiska i przyrody, a także ochrona zdrowia. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, odpowiedzialność (...) W. za niewypełnienie obowiązków dotyczących niwelowania zanieczyszczeń powietrza, w niniejszej sprawie również była bezsprzeczna.

Na szczeblu unijnym obowiązek Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie ochrony środowiska, w tym powietrza, wynika z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, której celem jest w szczególności promowanie zintegrowania z politykami Unii wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, o czym mowa w art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. (dalej: dyrektywa CAFE). Już w preambule dyrektywy podkreślono konieczność redukcji zanieczyszczeń do poziomów, które minimalizują skutki ich szkodliwego działania na zdrowie ludzkie, ze szczególnym uwzględnieniem populacji wrażliwych oraz środowiska jako całości, potrzebę poprawy monitorowania i oceny jakości powietrza, w tym również depozycji zanieczyszczeń, a także potrzebę informowania społeczeństwa. Wskazano również, że z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości, szczególnie ważna jest walka z emisjami zanieczyszczeń u źródła oraz identyfikacja i wdrażanie na szczeblu lokalnym, krajowym i wspólnotowym najskuteczniejszych środków mających na celu redukcję emisji. W dyrektywie zwrócono szczególną uwagę na drobny pył zawieszony (Pm2,5) bowiem wskazano, że w znacznym stopniu odpowiada za negatywny wpływ na ludzkie zdrowie, nadto podniesiono, że do dnia przyjęcia dyrektywy nie określono progu, poniżej którego Pm2,5 nie stanowiłby zagrożenia. Z tego względu podkreślono, że drobny pył zawieszony należy potraktować odmiennie niż pozostałe zanieczyszczenia powietrza. Mając na uwadze negatywny wpływ zanieczyszczeń na zdrowie człowieka i degradację środowiska (w tym m.in. drobnego pyłu zawieszonego Pm2,5, pyłu zawieszonego Pm10, dwutlenku siarki, dwutlenku azotu tlenków azotu czy benzenu), w załącznikach do dyrektywy wskazano szczegółowe wytyczne co do prowadzenia pomiarów i dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń. Nadto należy wspomnieć, że przepisy dyrektywy CAFE nakazują wprowadzenie planów ochrony jakości środowiska, ustalają terminy na zrealizowanie jej celów oraz nakazują podjęcie działań, by ewentualny okres przekroczenia tych terminów był jak najkrótszy.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w art. 33 ust. 1 Dyrektywy CAFE wskazano, iż państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 11 czerwca 2010 r. Następnie przekazują Komisji tekst tych przepisów.

W tym momencie trzeba rozważyć wpływ wskazanej wyżej dyrektywy na stosowanie przepisów krajowych.

Dyrektywa stanowi akt prawa unijnego będący źródłem prawa pochodnego. Zgodnie z definicją dyrektywy, zawartą w art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2012 C 326, wer. skon.) wiąże ona każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Charakter prawny dyrektywy powinien być interpretowany przez pryzmat podstawowej funkcji tego aktu, jaką jest zbliżanie ustawodawstw państw członkowskich. Implementacja aktu powinna nastąpić w całości, w sposób który zapewni efektywne stosowanie, a nie tylko formalne obowiązywanie dyrektywy (M. Kenig-Witkowska, Prawo Instytucjonalne Unii Europejskiej, 2008, s.188 i n.).

W ocenie Sądu zobowiązania wynikające z dyrektywy CAFE (z dyrektyw unijnych w ogólności) są zobowiązaniami rezultatu, co oznacza, że państwa członkowskie mają osiągnąć jakość powietrza odpowiadającą dopuszczalnym poziomom określonym w tej dyrektywie. W świetle powyższego oraz mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, w niniejszej sprawie należało ustalić, czy Polska wywiązała się z tego zobowiązania, czy też nie.

W załącznikach do dyrektywy CAFE wskazano m.in., że:

-dla pyłu zawieszonego PM10 wartość dopuszczalna, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2005 roku, wynosi średnio 40 µg/m³ w ciągu roku kalendarzowego, przy czym przez nie więcej niż 35 dni w roku kalendarzowym wartość dopuszczalna może wynieść 50 µg/m³,

-dla drobnego pyłu zawieszonego PM2,5 średnia roczna dopuszczalna wartość narażenia na działanie ma wynosić 25 µg/m³ od dnia 1 stycznia 2015 roku oraz 20 µg/m³ od dnia 1 stycznia 2020 roku.

Zgodnie zaś z treścią dyrektywy 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz. Urz. UE L 23 z 26.01.2005 r., str. 3, z późn. zm.) Państwa Członkowskie miały podjąć wszelkie niezbędne środki, aby poziom stężenia arsenu, kadmu, niklu i benzo(a)pirenu, w otaczającym powietrzu, począwszy od 31 grudnia 2012 r nie przekraczały wartości docelowych wskazanych w załączniku I dyrektywy. Przedmiotowy załącznik ustalał, że wartością docelową, dla całkowitej zawartości we frakcji pyłu PM10 uśrednionej dla roku kalendarzowego jest dla:

-arsenu- 6 ng/m³

-kadmu- 5 ng/m³

-niklu- 20 ng/m³

-benzo(a)piranu- 1 ng/m³

Biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, a w szczególności raport z kontroli NIK przeprowadzonej w okresie od 25 marca 2014 r. do 24 lipca 2014, raport z wystąpienia pokontrolnego NIK sporządzonego w dniu 26 stycznia 2018 roku oraz wyroku TSUE z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie o sygn. akt C-336/16 należy wskazać, iż Polska nie wywiązała się w dostateczny sposób z zobowiązań wynikających wobec niej zarówno z dyrektywy 2004/107/WE, jak i z dyrektywy 2008/50/WE. W szczególności nie sposób uznać, że dyrektywa CAFE została w sposób prawidłowy implementowana do polskiego porządku prawnego, gdyż mimo wydania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych oraz uchwalenia ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, stężenia zanieczyszczeń powietrza w Polsce nadal przekraczają dopuszczalne wartości.

Należy mieć wzgląd na to, że w niniejszej sprawie okoliczność, iż poziom zanieczyszczenia powietrza w Polsce przekracza normy unijne, pozostawała bezsprzeczna. Pozwani wskazywali jedynie, że podjęli szereg działań, które miały na celu poprawę jakości powietrza. Jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia, gdyż jak wskazano wcześniej, liczy się osiągnięcie określonego rezultatu tj. określonego stanu powietrza, nie wystarczające jest natomiast samo podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia tego rezultatu.

Okoliczność, iż stan powietrza w Polsce jest niezadowalający, wynika w szczególności z raportu NIK z 2014 roku, dotyczącego kontroli ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, na którym Sąd oparł się w dużej mierze. Przedmiotowa kontrola objęła okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2014 r. oraz stan faktyczny w okresie wcześniejszym, jeżeli miał on bezpośredni związek z badanymi zagadnieniami. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli organy władzy publicznej działały nieskutecznie w sferze ochrony powietrza, nie zapewniając dostatecznej ochrony ludzi i środowiska naturalnego przed negatywnymi skutkami jego zanieczyszczenia, a w kontrolowanym okresie (w dalszym ciągu) nie były dotrzymywane normy jakości powietrza, przyjęte w ustawodawstwie Unii Europejskiej, a implementowane do krajowego porządku prawnego. Świadczyły o tym pomiary wykonywane przez inspekcję ochrony środowiska oraz sporządzane na ich podstawie okresowe oceny jakości powietrza. Wskazywały one, że największy problem dla jakości powietrza w skali kraju stanowiły ponadnormatywne stężenia pyłu PM10 oraz benzo(a)pirenu, których głównym źródłem była tzw. niska emisja. W latach 2010–2013 przekroczenia poziomów normatywnych pyłu PM10 w skali kraju występowały w ponad 75% wszystkich stref, w których dokonano oceny jakości powietrza, a w przypadku benzo(a)pirenu w około 90% stref. NIK podniosła, iż powyższe wskazuje na to, że dotychczasowe tempo i skala działań naprawczych podejmowanych przez organy publiczne było niewystarczające do osiągnięcia wymaganej jakości powietrza. W latach 2011-2013 dopuszczalny poziom stężenia rakotwórczego Benzo(a)pirenu został przekroczony w aż 91% polskich stref, w których dokonuje się ocen jakości powietrza. Jeśli chodzi o drobny pył zawieszony (Pm2,5), to w tychże latach wciąż rosła liczba stref, w których odnotowano przekroczenia jego dopuszczalnych wartości (z 35% w 2010 r. do 52% w 2013 r.). Z raportu komisji wynika jednocześnie, iż w okresie ostatnich kilku lat zmniejszyła się liczba stref, w których zostały przekroczone dopuszczalne wartości stężeń pyłu zawieszonego Pm10 (z 91% w 2011 r. do 76% w 2013 r.). Ponadto w strefach, w których dokonuje się ocen jakości powietrza odnotowano, iż przekroczenie dopuszczalnego stężenia dwutlenku azotu wystąpiło w 7% do 13%, natomiast w przypadku tlenku węgla, dwutlenku siarki, benzenu i arsenu wskaźnik ten nie przekraczał 10%.

Jak wynika z raportu NIK, minister środowiska podjął w kontrolowanym okresie działania dotyczące koordynacji przedsięwzięć na rzecz ochrony powietrza na obszarze kraju, jednak były one niewystarczające, by bezpośrednio wpłynąć na skuteczność wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego działań naprawczych. Zastrzeżenia NIK dotyczyły zbyt późnego, w odniesieniu do potrzeb, nawiązania współpracy z innymi resortami, w tym ministerstwem gospodarki, w celu ustanowienia standardów emisyjnych dla nowych źródeł spalania małej mocy w gospodarstwach domowych oraz minimalnych wymagań jakościowych dla paliw stałych. Ponadto, z uwagi na ograniczoną skuteczność działań podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w ocenie NIK istnieje również potrzeba przyśpieszenia prac nad opracowaniem krajowego programu ochrony powietrza.

Minister Środowiska podejmował działania w zakresie koordynowania zadań na rzecz ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami. Polegały one w szczególności na: podjęciu prac nad przygotowaniem Krajowego Programu Ochrony Powietrza (KPOP) w marcu 2014 r. zgodnie z art. 91c ust. 1 Poś, uczestnictwie w pracach funkcjonującej od lutego 2011 r. Grupy roboczej76, której przedmiotem prac były kwestie dotyczące zasadności przygotowania KPOP i jego elementów składowych, a także konieczność znowelizowania Poś, przygotowaniu koncepcji wniosku wstępnego projektu zintegrowanego pt.: Wzmocnienie i usprawnienie systemu zarządzania jakością powietrza w Polsce w kontekście zobowiązań wynikających z dyrektyw UE, w tym przede wszystkim z dyrektywy CAFE, prowadzeniu działań zmierzających do zabezpieczenia środków finansowych przeznaczonych na poprawę jakości powietrza w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2014–2020, zgłaszaniu uwag do projektów regionalnych programów operacyjnych 2014–2020 w zakresie działań podejmowanych w celu poprawy jakości powietrza, nawiązaniu współpracy z Ministerstwem Gospodarki w celu ustanowienia krajowych standardów emisyjnych dla tzw. małych obiektów energetycznego spalania oraz standardów jakości paliw stałych oraz wydawaniu opinii w zakresie postępowań kompensacyjnych. Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie podejmowanie przez ministra środowiska, w okresie objętym kontrolą (2008 r. – I połowa 2014 r.), działań dotyczących koordynacji przedsięwzięć na rzecz ochrony powietrza na obszarze kraju, zwracając jednocześnie uwagę, że zainicjowane one zostały zbyt późno w stosunku do potrzeb, wynikających ze złej i nieulegającej znaczącej poprawie jakości powietrza na przestrzeni ostatnich lat, jak również ze zobowiązań Polski jako członka Unii Europejskiej. Zdaniem NIK brak regulacji w szczególności w zakresie ustanowienia standardów emisyjnych dla nowych źródeł spalania małej mocy w gospodarstwach domowych oraz minimalnych wymagań jakościowych dla paliw stałych wpływa na zmniejszenie skuteczności działań naprawczych podejmowanych w ramach regionalnych programów ochrony powietrza.

Biorąc pod uwagę treść raportu NIK należy raz jeszcze wskazać, iż fakt, że władze publiczne podjęły pewne działania w celu poprawy jakości powietrza w Polsce, nie jest dostateczną przesłanką do stwierdzenia braku odpowiedzialności w sytuacji, gdy rezultat polegający na całkowitym wyeliminowaniu występowania ponadnormowych stężeń zanieczyszczeń powietrza, nie został osiągnięty. Należy wskazać, iż prawdą jest, zgodnie z wystąpieniem pokontrolnym NIK, na które powoływał się pozwany (...) W., że pozwany w okresie 2014-2017 podejmował i realizował szereg działań mających na celu osiągnięcie wymaganej jakości powietrza na obszarze (...) W. i ograniczenie jego zanieczyszczenia pyłami zawieszonymi, benzo(a)pirenem oraz dwutlenkiem azotu, jednak działania te nie pozwoliły na osiągnięcie w latach 2014-2016 standardów jakości powietrza, a co więcej, w wystąpieniu pokontrolnym wskazano, że wg założeń aktualizacji z 2017 r. Programu ochrony powietrza dla aglomeracji (...) wymagana będzie znacznie większa skala działań dla ograniczenia emisji ze źródeł powierzchniowych, a ekspertyza wykonana przez firmę zewnętrzną na zlecenie NIK wskazuje, że dotychczasowe działania (...) W. w tym obszarze nie pozwolą na osiągnięcie wymaganych efektów do czasu zakończenia Programu ochrony powietrza (koniec 2024 r.). Z przedmiotowej ekspertyzy wynika, że w latach 2014-2016 wskutek zrealizowanych działań naprawczych, (...) W. ograniczyło emisję Pm10 i Pm2,5 ze źródeł powierzchniowych na poziomie odpowiednio 6,3% i 4% rezultatu docelowego na rok 2024, określonego w aktualizacjach z 2017 r. Programów ochrony powietrza, co oznacza, że przy dotychczasowym tempie działań (...) W. osiągnie wymagane efekty w postaci redukcji emisji ze źródeł powierzchniowych za 48 lat dla Pm10 i za 75 lat dla Pm2,5.

Należy zatem raz jeszcze podkreślić, że sam fakt, iż (...) W. podejmowało i podejmuje działania zmierzające do poprawy jakości powietrza w W. nie zwalnia pozwanego od odpowiedzialności wynikającej z tego, że poziom zanieczyszczeń powietrza nie został ograniczony do poziomu dopuszczalnego i nadal go przekracza.

Okoliczność, iż Rzeczpospolita Polska nie osiągnęła rezultatów określonych w dyrektywie CAFE, w szczególności poprzez dalsze przekraczanie dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń powietrza PM10 oraz niepodjęcie odpowiednich działań zapewniających by okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych PM10 w powietrzu był jak najkrótszy, a także okoliczność, iż Rzeczpospolita Polska dokonała nieprawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, wynika również z wyroku TSUE z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie C-336/16. Trybunał wskazał, że Polska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom przewidzianym odpowiednio w art. 13 ust. 1 wskazanej dyrektywy (w związku z załącznikiem XI), art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy oraz art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy (w związku z załącznikiem XI). Należy wskazać, że jeszcze przed wydaniem wyroku przez TSUE, Komisja Europejska w dniu 28 marca 2014 roku wezwała Polskę do usunięcia uchybienia w związku z naruszeniem przepisów Dyrektywy CAFE uznając, że art. 23 ust. 1 tejże dyrektywy nie został prawidłowo implementowany do polskiego porządku prawnego. Komisja uznała, że ustawa Prawo ochrony środowiska oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 roku w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych nie zapewniają skutecznej transpozycji obowiązku zapewnienia, aby okres, w którym dopuszczalne wartości zanieczyszczeń są przekraczane, był jak najkrótszy.

Mając na uwadze, iż z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, iż jakość powietrza w Polsce przekracza dopuszczalne normy wynikające z prawa unijnego, nadto że fakt złej jakości powietrza w Polsce jest powszechnie znany to należało uznać, zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej i TSUE, że założenia i cele dyrektywy CAFE nie zostały w Polsce zrealizowane, Polska nie dokonała jej transpozycji do porządku krajowego w sposób prawidłowy, a działania podejmowane w celu poprawy jakości powietrza były niewystarczające i podejmowane z opóźnieniem.

Jak wskazano już wcześniej, odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej wskazana w art. 417 k.c. obejmuje odpowiedzialność odszkodowawczą zarówno za działania, jak i za zaniechania, przy czym odpowiedzialność z tytułu zaniechania powstawać może jedynie w razie niewykonania obowiązku działania wynikającego z przepisu prawa. Należy zatem podkreślić, że przesłanką przedmiotowej odpowiedzialności jest bezprawność, rozumiana jako niezgodność z prawem. W tym momencie warto przytoczyć treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2019 roku (sygn. akt II CSK 374/18) zgodnie z którym, pojęcie zaniechania stanowiącego przesłankę - opartej na konstrukcji bezprawności zachowania - odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, obowiązku dostatecznie skonkretyzowanego w normie prawnej. Decydujące znaczenie dla tej odpowiedzialności ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania ujętym w przepisie prawa materialnego, przy czym w prawie publicznym dominuje metoda regulacji obowiązku w taki sposób, by czynności nakazane i oczekiwane od zobowiązanego były szczegółowo określone przez przepisy. Pojęcie zaniechania stanowiącego przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczy więc tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. Zaniechanie może zatem zostać przypisane wyłącznie temu, na kim ciąży obowiązek działania polegającego na zapobiegnięciu wystąpienia określonego stanu rzeczy.

Z tego też względu badając przesłankę bezprawności należy rozważyć niezgodność działania władzy publicznej ze źródłami powszechnie obowiązującego prawa, jakimi zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także ze źródłami prawa Unii Europejskiej, bądź też zaniechania władzy publicznej, które polega na niepodejmowaniu określonych działań, mających na celu zrealizowanie obowiązków wynikających z tych źródeł prawa. Mając na względzie, iż wydawanie dyrektyw unijnych jest usankcjonowane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który będąc głównym aktem prawa pierwotnego, wiąże państwa członkowskie, w tym Polskę, należy wskazać, iż zaniechanie polegające na niepodejmowaniu działań wynikających z prawa unijnego również jest bezprawne, a co za tym idzie, stanowi przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej.

Mimo tego, iż jak ustalono w niniejszej sprawie, władze publiczne w Polsce podjęły działania mające na celu poprawę jakości powietrza, to nadal założenia dyrektywy 2008/50/WE nie zostały zrealizowane. Jak wskazywało „wystąpienie pokontrolne” NIK, w latach 2014-2016 wskutek zrealizowanych działań naprawczych, (...) W. ograniczyło emisję Pm10 i Pm2,5 ze źródeł powierzchniowych, jednak co znamienne, odbyło się to na poziomie odpowiednio 6,3% i 4% rezultatu docelowego na rok 2024, określonego w aktualizacjach z 2017 r. Programów ochrony powietrza. Jak wskazała NIK, oznacza to, że przy dotychczasowym tempie działań (...) W. osiągnie wymagane efekty w postaci redukcji emisji ze źródeł powierzchniowych dopiero za 48 lat dla Pm10 i za 75 lat dla Pm2,5. Takie działania należy uznać za niewystarczające i nierealizujące w prawidłowy sposób obowiązków wynikających z przepisów unijnych.

Jak już wskazano, przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c., oprócz bezprawności działania władzy publicznej (zaniechania), jest szkoda oraz związek przyczynowy łączący określone działania bądź zaniechania władzy publicznej ze szkodą poszkodowanego.

W niniejszej sprawie powódka wskazywała, iż jej szkoda polega na naruszeniu jej dóbr osobistych w postaci możliwości korzystania z walorów nieskażonego środowiska naturalnego, prawa do ochrony życia prywatnego, prawa do wolności, prawa do prywatności i poszanowania miejsca zamieszkania.

Przesłanki ochrony dóbr osobistych określone są w art. 23 k.c., art. 24 k.c. oraz w art. 448 k.c.

Zgodnie z art. 23 k.c., dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.

Natomiast w myśl art. 24 § 1 k.c., ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż dobra osobiste stanowią wartości niemajątkowe związane ściśle z osobą człowieka i będące przejawami godności osoby ludzkiej, obejmujące przede wszystkim integralność fizyczną i psychiczną oraz indywidualność człowieka (por. P. Machnikowski w: E. Gniewek, Komentarz do art. 23 k.c., 2019, wyd. 9, L.). Nadto dobra osobiste są immanentnie złączone z istotą człowieczeństwa oraz naturą człowieka, niezależne od jego woli, są stałe, dające się skonkretyzować i obiektywizować, albo będąc przejawem jego twórczej działalności, skupiają niepowtarzalną, pozwalającą na samorealizację indywidualność człowieka, jego godność oraz pozycję wśród innych ludzi (tak: Sąd Rejonowy w Rybniku w wyroku z dnia 30 maja 2018 roku, sygn. akt II C 1259/15).

W niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że katalog dóbr osobistych, wymienionych w art. 23 k.c. nie ma charakteru zamkniętego, jest dynamiczny i zmienia się w czasie w miarę rozwoju wiedzy naukowej i społeczeństwa. W ocenie Sądu nie ma zatem przeszkód, aby uznać, że podlegającym ochronie dobrem osobistym jest prawo do korzystania z walorów nieskażonego ponad normy środowiska naturalnego. Wskazać należy, że z art. 74 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale II Konstytucji – Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela w oddziale „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”. Można zatem uznać, że konstytucyjnie gwarantowanym prawem każdego obywatela jest możliwość korzystania z nieskażonego ponad normy środowiska naturalnego. Możliwość taką można zatem tym bardziej uznać za dobro osobiste, które podlega ochronie na podstawie art. 23 k.c.

Z prawem do korzystania z nieskażonego ponad normy środowiska naturalnego powiązane jest również prawo do prywatności i ochrony życia prywatnego, które należy rozumieć nie tylko jako ochronę prywatności człowieka przed bezprawną interwencją, ale także jako prawo do prowadzenia życia w zgodzie z własnymi przekonaniami, w sposób pozwalający na pełną realizację pasji i zainteresowań (w granicach obowiązującego porządku prawnego i z poszanowaniem praw innych osób). Prawo do prywatności obejmować będzie zatem także prawo do niezakłóconej realizacji swoich pasji i zainteresowań oraz prawo do takiego stylu życia, który najbardziej danej osobie odpowiada, co w bezpośredni sposób łączy się z kolei z prawem do wolności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawo do poszanowania miejsca zamieszkania należy rozumieć jako wypadkową prawa do wolności i prawa do korzystania z nieskażonego ponad normy środowiska naturalnego, które polega na tym, że dana osoba ma prawo do mieszkania w określonym miejscu wolnym od zanieczyszczeń (na poziomie wymaganych prawem norm) i z powodu złej jakości powietrza, a co za tym idzie, obawy o zdrowie własne czy bliskich osób, nie musi tego miejsca zmieniać. Poszanowanie miejsca zamieszkania obejmuje również możliwość korzystania z własnego mieszkania w sposób swobodny. W niniejszej sprawie naruszenie w tym zakresie objawiło się niemożnością otwierania okien celem wietrzenia mieszkania, a także koniecznością stosowania w nim oczyszczaczy powietrza.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd ustalił, iż przywołane przez powódkę dobra osobiste mieszczą się w katalogu dóbr osobistych podlegających ochronie na podstawie art. 23 k.c. Należy bowiem wskazać, iż jak zeznała powódka, stara się żyć zdrowo i ekologicznie, być aktywna i dbać o kondycję, co jest ważne w związku z wykonywanym przez nią zawodem. Z powodu zaniedbań ze strony władz publicznych w zakresie doprowadzenia stężenia zanieczyszczeń do wymogów unijnych, w obawie o zdrowie, aby nie pochłaniać szkodliwych zanieczyszczeń powódka musiała zrezygnować z biegania na dworze, nie może również korzystać z roweru w celu dojazdu do pracy. W trakcie alarmów smogowych zmuszona jest ograniczać swoją aktywność na zewnątrz. Z uwagi na złą jakość powietrza K. A. podjęła decyzję o kupnie oczyszczacza powietrza (który stanowi wydatek nawet kilku tysięcy złotych), nadto musi ograniczać wietrzenie mieszkania. Troszcząc się o swoje zdrowie, na zewnątrz musi chodzić w masce, co nie tylko jest dla niej krępujące, zaś nosząc maskę musi rezygnować z makijażu, ale także wiąże się dla niej ze stałymi dodatkowymi kosztami na zakup maski i filtrów. Co należy podkreślić, zła jakość powietrza oddziałuje negatywnie na samopoczucie powódki, która wskazała, że w czasie, gdy jeszcze biegała na dworze, częściej miała infekcje, pogorszyła się jej kondycja, miała poszarzałą twarz i widocznie się postarzała.

Zła jakość powietrza, która jest rezultatem zaniechań ze strony władz publicznych, w znaczący sposób ograniczyła aktywność powódki, a także sprawiła, że powódka musiała zrezygnować z ważnych dla siebie czynności z uwagi na to, że zanieczyszczenie powietrza miało (i nadal ma) negatywny wpływ na jej zdrowie. Powyższe stanowi daleko idącą ingerencję w dobra osobiste powódki, które zostały naruszone, co w ocenie Sądu stanowi szkodę, będącą przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej.

Na marginesie należy wskazać, iż zarzut pozwanego Skarbu Państwa- Ministra Klimatu dotyczący tego, że K. A. nie udowodniła, iż wskutek złej jakości powietrza doznała pogorszenia zdrowia należy uznać za pozostający bez związku ze sprawą z uwagi na to, że powódka swojego roszczenia nie opierała na naruszeniu dobra osobistego jakim jest zdrowie, lecz na naruszeniu innych dóbr, które jedynie pośrednio można łączyć ze zdrowiem.

Po ustaleniu, iż w niniejszej sprawie miało miejsce niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej oraz po wykazaniu, że powódka poniosła szkodę, należy wskazać, iż między wskazanym powyżej zaniechaniem obowiązków wynikających z przepisów prawa a powstaniem szkody bez wątpienia zaszedł adekwatny związek przyczynowy.

W tym momencie podkreślenia wymaga, iż odpowiedzialność za naruszenie dobra osobistego przez zaniechanie jest uzależniona od naruszenia obowiązku oznaczonego działania czynnego. Chodzi tu o takie działanie, którego podjęcie mogłoby w normalnym toku rzeczy zapobiec skutkowi w postaci naruszenia określonego dobra. Adekwatny związek przyczynowy między szkodą a bezprawnym zaniechaniem pozwanych w niniejszej sprawie polegał na tym, że gdyby pozwani realizując swoje omówione już powyżej obowiązki określone prawem doprowadzili do ograniczenia zanieczyszczeń powietrza do wymaganych prawem unijnym poziomów, to powódka nie musiałaby ograniczać czy wręcz rezygnować ze swoich pasji i aktywności, w konsekwencji czego nie doszłoby do naruszenia jej dóbr osobistych.

Zgodnie z art. 448 k.c., w razie naruszenia dobra osobistego, sąd może przyznać temu, czyje dobro osobiste zostało naruszone, odpowiednią sumę tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę lub na jego żądanie zasądzić odpowiednią sumę pieniężną na wskazany przez niego cel społeczny, niezależnie od innych środków potrzebnych do usunięcia skutków naruszenia. Przepis art. 445 § 3 stosuje się.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie ziściły się wszystkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej zawarte w art. 417 k.c., należy wskazać, iż roszczenie powódki w zakresie kwoty głównej zasługiwało w całości na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd zważył, iż dochodzona pozwem kwota 10.000 zł na wskazany przez powódkę cel społeczny jest adekwatna do poniesionej przez nią szkody i nie jest wygórowana, bowiem w konsekwencji zaniechań ze strony władz publicznych, dobra osobiste powódki zostały w znaczący sposób naruszone.

Sformułowane w pozwie żądanie odsetkowe podlegało oddaleniu w części, z uwagi na to, iż jak wskazano wyżej, zasądzenie dochodzonej kwoty nastąpiło na wskazany przez powódkę cel społeczny tj. na rzecz Fundacji Hospicjum (...) w W.. Należy zważyć, że roszczenie z tytułu zadośćuczynienia ma charakter bezterminowy, zatem roszczenie staje się wymagalne w dniu, w którym świadczenie powinno być spełnione gdyby wierzyciel wezwał dłużnika do wykonania zobowiązania w najwcześniej możliwym terminie. W niniejszym postępowaniu fundacja nie brała udziału i na etapie przedsądowym nie wzywała pozwanych do zapłaty, zatem opóźnienie pozwanych w stosunku do tego podmiotu może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się wyroku w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, roszczenie odsetkowe sformułowane w pozwie, a dotyczące okresu wcześniejszego należało oddalić.

Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE