UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE, pozwany) decyzją z dnia 29 września 2017 r. nr (...), na podstawie art 56 ust. 1 pkt 7a i art. 56 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 z późn. zm., dalej: Pe) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 Pe, orzekł, że :

1) (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. ((...), Spółka, powód) naruszyła obowiązek określony w art. 28 Pe poprzez wprowadzenie Prezesa URE w błąd w wyniku niedbalstwa w zakresie przedstawianych na jego żądanie informacji dotyczących wykonywanej przez to przedsiębiorstwo działalności, co podlega karze pieniężnej określonej w art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe,

2) za działanie wymienione w punkcie 1 wymierzył (...) sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 3 000 000 zł.

(...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w złożonym odwołaniu zaskarżyła decyzję Prezesa URE w całości. Zaskarżonej decyzji powód zarzucił naruszenie:

1. prawa (...) do obrony poprzez brak określenia zarzucanego i przypisanego czynu, tj. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 7a PE poprzez:

a) brak określenia w sentencji decyzji skonkretyzowanego czynu zabronionego przypisanego (...), za który została wymierzona kara,

b) brak wskazania także w uzasadnieniu decyzji skonkretyzowanego czynu zabronionego przypisanego (...), w tym brak wyjaśnienia, które konkretnie zachowanie (udzielenie w którym zestawieniu i których konkretnie informacji na żądanie Prezesa URE) wypełniło zdaniem organu znamiona deliktu polegającego na wprowadzeniu Prezesa URE w błąd w wyniku niedbalstwa,

2. art. 56 ust. 1 pkt 7a PE w zw. z art. 28 ust. 1 PE poprzez uznanie, że (...), przekazując Prezesowi URE informacje na temat sposobu dostosowania się odbiorców do ograniczeń poboru energii elektrycznej w sierpniu 2015 r., wprowadziła Prezesa URE w błąd w wyniku niedbalstwa, podczas gdy:

a) Prezes URE nie wskazuje, które konkretnie informacje były błędne i zostały przekazane w wyniku niedbalstwa,

b) niektóre wezwania Prezesa URE nie były prawidłowo doręczane i nie zawierały niezbędnych pouczeń,

b) ewentualne nieścisłości w przekazanych danych nie wynikały z niedbalstwa, tylko były uzasadnione obiektywnymi okolicznościami związanymi z konkretną sytuacją danego PPE oraz ilością i wymuszonym przez Prezesa URE sposobem przetworzenia przekazywanych danych,

c) Prezes URE kierował żądania wykraczające zakresem poza dyspozycję art. 28 ust. 1 Pe, tj. nakładał na (...) nie tylko obowiązek przekazania danych na temat prowadzonej działalności gospodarczej, ale także dokonania ich odpowiedniej analizy, przetworzenia i prezentacji w formatach informatycznych narzuconych przez Prezesa URE, z obowiązkiem ich dodatkowej bardzo czasochłonnej obróbki graficznej (wymóg kolorowania),

d) Prezes URE wyznaczał zbyt krótkie terminy na wykonanie zobowiązania w stosunku do ilości podlegających przedstawieniu i edycji danych,

e) Prezes URE nie wskazywał w kolejnych wezwaniach, w których przekazanych już wcześniej danych organ wykrył nieprawidłowości, co utrudniało proces weryfikacji,

3. art. 56 ust. 6a Pe poprzez brak odstąpienia od wymierzenia kary, mimo że - nawet gdyby przyjąć, że doszło do popełnienia czynu zabronionego z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe - (...) zrealizowała obowiązek i niezwłocznie z własnej inicjatywy przekazała ostatecznie w lipcu 2016 r. skorygowane dane, a stopień szkodliwości czynu jest znikomy, gdyż żądane dane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie mogą służyć do nakładania kar na odbiorców, a niezależnie od tego (...) współpracowała z Prezesem URE i wyjaśniała wszelkie zgłaszane wątpliwości na potrzeby indywidualnych postępowań administracyjnych.

4. art. 56 ust. 6 Pe poprzez wymierzenie nadmiernej kary bez uwzględnienia znikomego stopnia szkodliwości czynu, braku zawinienia oraz dotychczasowego prawidłowego zachowania (...).

Na podstawie powyższych zarzutów powód wniósł o:

1. uchylenie decyzji w całości,

ewentualnie

2. zmianę decyzji poprzez stwierdzenie braku popełnienia czynu z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe, względnie odstąpienie od wymierzenia kary lub jej ustalenie w niższej wysokości, w każdym wypadku –

3. o zasądzenie na rzecz (...) od pozwanego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odwołaniu powód podniósł, że Prezes URE nigdy nie sprecyzował zarzutu stawianego powodowi w oparciu o art.56 ust.1 pkt 7a Pe. Nie określił, przekazanie których konkretnie informacji miało stanowić wprowadzenie go w błąd. Takim działaniem uniemożliwił Spółce podjęcie obrony przez zweryfikowanie zarzutu oraz wykazanie należytej staranności lub ewentualnych obiektywnych okoliczności uzasadniających późniejszą korektę danej informacji. Powyższe wady postępowania administracyjnego pojawiły się również w sentencji zaskarżonej decyzji, w której pozwany nie skonkretyzował zarzucanego czynu. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, które z przekazanych przez (...) informacji wprowadziły Prezesa URE w błąd i w jaki sposób. Uniemożliwiło to powodowi obronę i w przypadku zaistnienia błędu, wykazanie, że nie był wynikiem niedbalstwa lecz obiektywnych okoliczności lub, że ewentualna niedokładność danych nie miała znaczenia i brak podstaw do stwierdzenia szkodliwości czynu, co determinowało odstąpienie od wymierzenia kary. Powód zarzucił, iż Prezes URE mimo obowiązku wykazania wypełnienia przez (...) znamion zarzucanego czynu nie wykazał, że Spółka udzieliła błędnych informacji oraz, że było to wynikiem jego niedbalstwa. Zarzucił również, że pozwany nie uzasadnił w decyzji należycie wymiaru kary i nie rozważył podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia, co uzasadnia uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Zdaniem Spółki, pozwany wysyłał nieprecyzyjne, nawet wprowadzające w błąd wezwania, często bez zachowania trybu doręczeń, nakładając dodatkowe obowiązki nie mające oparcia w przepisach prawa i zbyt krótkie terminy na ich wykonanie. Przyczynił się tym do powstania stanu, który zakwalifikował, jako popełnienie czynu zabronionego. Powód stwierdził, że zawsze dokładał najwyższej możliwej w istniejących okolicznościach staranności. Przekazywane dane były w 99,5% poprawne a (...) współpracowała z Prezesem URE celem wyjaśniania nieścisłych informacji. Powód wskazał na obiektywne trudności, które pojawiły się w związku z koniecznością przekazania Prezesowi URE informacji o obowiązujących odbiorców w sierpniu 2015 r. ograniczeniach i rzeczywistych poziomów poboru mocy. Wskazał, że zebranie oczekiwanych danych wymagało kwerendy i analizy dokumentów oraz weryfikacji danych pomiarowych z uwzględnieniem możliwości awarii. Zaznaczył, iż wezwanie o nadesłanie do dnia 5 października 2015 r. danych dotyczących dostosowania się odbiorców do ograniczeń wprowadzonych 10 sierpnia 2015 r. otrzymał drogą elektroniczną 28 września 2015 r. W piśmie Prezesa URE nie wskazano, że plik zawiera ukryte informacje, wpływające na treść wezwania. Powód zarzucił, że taki sposób wezwania stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Powód przedstawił poszczególne etapy przekazywania Prezesowi URE informacji i związane z tym problemy. Zaznaczył, że w wezwaniu Prezesa URE z 26 października 2015 r. nie zawarto pouczenia o rygorze z art. 28 Pe.

Powód podnosił, że w sentencji zaskarżonej decyzji pozwany przytoczył treść przepisów, lecz nie wskazał, na czym polegało zachowanie Spółki, które wypełniało znamiona czynu określonego przepisami. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem europejskim zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w zakresie wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej powinny odpowiadać wymogom analogicznym do obowiązujących w sprawie karnej. Dokładne określenie przypisanego czynu powinno nastąpić już w treści rozstrzygnięcia, a nie dopiero w uzasadnieniu, które zawiera motywy, którymi kierował się organ – art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem powoda brak w rozstrzygnięciu decyzji opisu zarzucanego Spółce czynu dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, która z tej przyczyny powinna być uchylona. Powód dodał, że uzasadnieniu decyzji Prezes URE również nie wskazał, która konkretnie odpowiedź na wezwania organu wypełniała znamiona czynu z art. 56 ust.1 pkt 7a Pe, oraz które informacje zostały przekazane w wyniku niedbalstwa i wprowadzały Prezesa URE w błąd. Również w postępowaniu administracyjnym pozwany nie wskazał na wniosek powoda danych, które wprowadziły organ w błąd. Zarzucił, iż takie działanie narusza jego prawo (...) do obrony i rzetelnego procesu. Odnośnie zawartego w decyzji stwierdzenia, że opisane sekwencje zdarzeń świadczą o naruszeniu przez (...) art. 28 Pe powód zauważył, iż naruszenie art. 28 ust. 1 Pe nie jest równoznaczne z popełnieniem czynu zabronionego z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe. Konieczne jest ustalenie, że przekazanie informacji wprowadzających w błąd nastąpiło w wyniku niedbalstwa. Pozwany nie wskazał w decyzji, udzielenie której informacji stanowiło nie tylko naruszenie art. 28 ust. 1 Pe ale jednocześnie czyn zabroniony z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe.

W ocenie powoda kierowane przez Prezesa URE do Spółki wezwania nie zawsze spełniały wymogi określone w art. 54 k.p.a. i były doręczane z zachowaniem wymogów art. 39 – 39^{(
1 )}k.p.a. (w formie pisemnej, jeśli strona nie zgodziła się na doręczenia elektroniczne). Wymienił wezwania, które nie zawierały pouczenia o skutkach niewykonania zobowiązania. Stwierdził, że żadne z wezwań nie rodziło odpowiedzialności Spółki na podstawie art. 28 Pe w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe. Powód zaznaczył, że korekty do ostatecznego zestawienia przekazał z własnej inicjatywy. Pozwany nie stwierdził, że przekazane dane były wadliwe. Nie można więc mu zarzucać popełnienia czynu z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe ze względu na treść danych. Ponadto wskazał, że Prezes URE motywując przypisanie Spółce popełnienie czynu z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe powołał się jedynie na zbiorcze przybliżone liczby zmian w poszczególnych zestawieniach. Nie wskazał konkretnych danych, które uznał za błędne i na czym polegała ich wadliwość. Podobnie ogólnie Prezes URE sformułował zarzuty w piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne. Nie wskazał, które przekazane przez (...) dane wprowadziły organ w błąd. Powołał liczby zmian i wynikające z tego wartości procentowe.

Powód stwierdził, że na ogólną liczbę przekazanych danych (477 789) całkowita ilość zmian w przekazywanych zestawieniach była niewielka, co świadczy o należytej staranności i braku niedbalstwa. Wyjaśnił, że błędy i nieścisłości mogły powstać z przyczyn niezależnych od (...). Dotyczyło to m.in. własności urządzeń pomiarowych, które w większości nie należały do (...). Podkreślił, że delikt, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe został określony jako „wprowadzenie w błąd”, co oznacza konieczność wystąpienia skutku w postaci błędnej świadomości. Prezes URE nie wykazał jednak, że w rzeczywistości doszło wprowadzenia go w błąd. Istniejące rozbieżności danych między poszczególnymi zestawieniami nie oznaczały powstania stanu błędu po stronie organu. Powodowały konieczność wyjaśnienia takiej sytuacji a (...) aktywnie i na bieżąco współpracowała z organem w celu wyjaśnienia wątpliwych przypadków. Powód zaprzeczył twierdzeniom, że składał zapewnienia o poprawności przekazywanych danych. Wskazywał raczej na trudności związane z ich zebraniem w krótkim czasie. Jego działania nie polegały na lekkomyślnym bądź wynikającym z niedbalstwa wprowadzeniu w błąd. Spółka zwracała również uwagę na nieprecyzyjność kierowanych do niej wezwań, brak zastrzeżenia w wezwaniach sankcji, każdorazowo krótki termin na zebranie, zweryfikowanie i opracowanie obszernych danych oraz enigmatyczne powoływanie się w wezwaniach do zweryfikowania i przedstawienia ponownie tego samego zakresu danych na wykryte nieścisłości. Wskazane okoliczności powinny mieć wpływ na ocenę zachowania przez Spółkę należytej staranności.

Zdaniem powoda w sprawie nie można stawiać Spółce zarzutu, ponieważ wszystkie wezwania Prezesa URE wykraczały przedmiotowo poza zakres art. 28 ust. 1 Pe i nakładały na (...) dodatkowe obowiązki, które nie miały oparcia w przepisach prawa. Żądanie obejmowało nie tylko przedstawienie informacji ale również obowiązek prezentowania ich przez wprowadzenie i edycję w konkretnym pliku stworzonym przez pracowników Prezesa URE. Stwarzało to ryzyko dodatkowych błędów informatycznych bądź ludzkich. Powód stwierdził, że o braku popełnienia zarzucanego czynu świadczy także przeprowadzenie przez (...) z własnej inicjatywy dodatkowej weryfikacji i ostateczne skorygowanie danych bez wezwania organu, pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Podkreślił, że poza przypadkiem (...) Fabryki (...) pozwany nie wykazał, że posiadane przez niego dane spowodowały rzeczywisty stan błędu.

Powód podnosił, że w wyniku złożonej w dniu 13 lipca 2016 r. autokorekty ustał stan zarzucanego naruszenia prawa. Prezes URE nie wykazał żadnych wadliwości w przekazanym w tym dniu zestawieniu. Spełniona więc została druga z wymienionych w art. 56 ust. 6a Pe przesłanek. Zakwestionował stanowisko pozwanego o znacznej szkodliwości zarzucanego mu czynu i zarzucił pozwanemu nierozpatrzenie wniosku powoda o odstąpienie od nałożenia kary. Stwierdził, że wobec braku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 6 Pe, podejmowanych przez (...) działań i dołożenia należytej staranności brak podstaw do nałożenia na Spółkę wysokiej kary pieniężnej.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie i zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Prezesa URE wprowadzenie ograniczeń w poborze energii po raz pierwszy od 1989 r. nie zwalniało powoda od wykonywania swoich obowiązków jako operatora systemu dystrybucyjnego (OSD) oraz wynikających z art.28 ust.1 Pe. (...) corocznie ustalała plany ograniczeń dla odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnej. Wprowadzenie ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii było więc przewidywane. Pozwany nie zgodził się z powodem, iż brak unormowania w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wprowadzania ograniczeń w sprzedaży paliw stałych oraz w dostarczaniu energii elektrycznej lub ciepła (Dz. U. z 2007r., nr 133, poz. 924; dalej: Rozporządzenie) sposobu udzielania informacji usprawiedliwia działanie spółki skutkujące wprowadzeniem Prezesa URE w błąd. Wskazał, że zakres żądanych informacji obejmował tylko te, do posiadania których OSD są zobowiązani na podstawie ustawy, przepisów wykonawczych i indywidualnych decyzji dotyczących powoda.

Odnośnie zarzutu powoda, iż został zobowiązany do przedstawienia informacji bez podstawy prawnej, Prezes URE zwrócił uwagę na treść art.28 ust.1 Pe, który formułuje uprawnienie Prezesa URE do żądania informacji bez spełnienia jakichkolwiek przesłanek. Żądanie dotyczyło przedstawienia danych stanowiących istotny element działalności koncesjonowanej operatora i obowiązków sformułowanych w art. 9c ust. 3 Pe, w tym wykonywanych w ramach funkcji operatora pomiarów. Wyliczył obowiązki, jakie zgodnie z art. 11e ust. 5 Pe ciążą na (...) jako operatorze systemu dystrybucyjnego. Zaznaczył, że Spółka jest jednym z największych przedsiębiorstw energetycznych w kraju i powinna posiadać zasoby kadrowe i narzędzia do należytego spełnienia żądania organu. Nie zgodził się z twierdzeniem powoda, że działania OSD jak i Rady Ministrów w zakresie ograniczeń wprowadzonych w okresie 10-31 sierpnia 2015 r. były nielegalne i brak możliwości pociągania do odpowiedzialności odbiorców za niestosowanie się do ograniczeń. Prezes URE zwrócił uwagę, że wszystkie wezwania do przedłożenia informacji były kierowane do powoda przesyłkami poleconymi za potwierdzeniem odbioru a jedynie dodatkowo drogą e-mailową. Termin na wypełnienie żądania Prezesa URE biegł dopiero od momentu odebrania przesyłki poleconej. Zatem komunikacja drogą e-mailową pozostawiała powodowi więcej czasu na spełnienie żądań. Wbrew twierdzeniom powoda, wezwania były jasne i precyzyjne, wskazywały zakres i okres żądanych danych. Nadto Prezes URE stworzył wzorzec tabeli, który ułatwiał powodowi wypełnienie wezwania. Powód w trakcie postępowania administracyjnego nie zgłaszał niejasności do sposobu prezentacji oczekiwanych danych. Prezes URE zwrócił uwagę, iż Spółka zrealizowała żądanie na pięć dni przed upływem terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r., co może wskazywać, że zbieranie danych nie sprawiło jej trudności, które próbuje wykazać. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w wezwaniach okresu, jakiego dane mają dotyczyć pozwany powołał się na treść wezwań z 25 września 2015 r. i 1 lutego 2016 r. Nie bez znaczenia jest także, iż między pierwszym a drugim wezwaniem Spółka miała prawie pięć miesięcy czasu na uporządkowanie danych. Pozwany przyznał, że dwukrotnie zmienił wzór tabeli, w której miały być zawarte dane. Pierwsza zmiana dotyczyła porządkowania rubryki zawierającej adres odbiorcy i dane te stanowiły przedmiot wezwania. Druga zmiana dotyczyła podania dodatkowo numeru NIP. Prezes URE podkreślił, że kara nie została nałożona za brak tych danych lecz za inne błędy. Wskazał, że działanie (...) istotnie utrudniło Prezesowi URE realizację obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 4 i 5 pkt 1 Pe. Nie zgodził się z twierdzeniem powoda, iż skala błędów w przedstawionych danych była niewielka. W ocenie pozwanego o lekceważącym podejściu Spółki do wezwań Prezesa URE świadczy fakt, iż informacje na temat odbiorców przekazane przez (...) przy piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. o znaku (...) zmieniły się w stosunku do poprzednio nadesłanych w blisko 140 PPE, co stanowi 16% wykazanych PPE. Miesiąc później (po pół roku od pierwszego wezwania Prezesa URE) przy piśmie z dnia 25 marca 2016 r. o znaku (...) Spółka przedstawiła zmienione dane o różnym charakterze dotyczące blisko 70 PPE, co stanowiło przeszło 8% wykazanych. Na przestrzeni całego procesu pozyskiwania danych od (...) Prezes URE stwierdził dodanie PPE lub odjęcie PPE w blisko 160 przypadkach, co stanowi 18% ogólnej liczby PPE wykazanych przez Spółkę przy piśmie z dnia 9 maja 2016 r. o znaku (...). Spółka nie opatrywała przekazywanych zestawień żadnym komentarzem co do zakresu i przyczyn zaistniałych zmian danych, czym utrudniała Prezesowi URE ich identyfikację i w efekcie ocenę jakości otrzymanych danych. Pozwany wskazał na dążenie powoda do opierania swej argumentacji na twierdzeniu, że zmiany stanowiły ułamek procenta ogólnej liczby przekazanych danych. Takie działanie prowadziło do rozmycia ilości istotnych zmian w bardzo dużej ilości danych pomiarowych, stanowiących 96% całości informacji. Podkreślił, że ilość błędów należy rozpatrywać we właściwej skali, przez odniesienie liczby zmian w danej kategorii do jej ogólnej liczby danych w tej kategorii. Pozwany wymienił kategorie danych: dodanie PPE/odjęcie PPE, moc umowna, 11 stopień zasilania, moc bezpieczna (20 stopień), stopnie 12-19 (liczony wiersz ze stopniami 12-19 jako „1"), zła nazwa lub forma prawna prowadzonej działalności, pobór mocy elektrycznej - błąd do 24 godzin, pobór mocy elektrycznej - błąd powyżej 24 godzin, i oświadczył, że w całym okresie pozyskiwania danych stwierdził blisko 650 zmian w stosunku do poprzedniej wersji zestawienia. Stanowiło to prawie 75% ogólnej liczby PPE wskazanych przez Spółkę w piśmie z 9 maja 2016 r. Błąd którejś ze wskazanych kategorii danych decyduje o utracie użyteczności pozostałych informacji dotyczących danego PPE. Zdaniem pozwanego zachowanie (...) uniemożliwiało Prezesowi URE ustalenie odbiorców naruszających obowiązek przestrzegania ograniczeń i wielkości naruszeń. Stwarzało to zagrożenie dla bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego w przyszłości przez brak działań sankcyjno-dyscyplinujących wobec tych odbiorców. Dane przekazywane przez (...) miały pierwszoplanowe znaczenie przy realizacji obowiązków regulacyjnych Prezesa URE. W ocenie pozwanego błędy wskazywane w trakcie postępowań administracyjnych w sprawach wymierzenia kar pieniężnych wobec odbiorców, którzy nie dostosowali się do ograniczeń w poborze energii świadczą co najmniej o niedbalstwie (...), wynikającym z braku weryfikacji w dokumentach informacji przekazywanych Prezesowi URE. Błędy w otrzymywanych od powoda danych są wynikiem rażącego niedbalstwa przy sporządzaniu danych, braku ich podstawowej weryfikacji w dokumentach źródłowych oraz dodatkowych systemach i właściwego nadzoru powoda. Liczne zmiany przedstawianych danych wskazują na stopień niedbalstwa, mierzony zakresem dołożenia należytej staranności.

Pozwany wskazał, że wewnętrzne procedury obowiązujące w (...) dotyczące ustalania zbioru odbiorców i PPE nie były przedmiotem postępowania administracyjnego. Z tego względu przesłuchiwanie wskazanych przez powoda świadków na okoliczność procesu gromadzenia danych i innych okoliczności uznał pozwany za bezprzedmiotowe.

W ocenie Prezesa URE z uwagi, iż szkodliwość społeczna czynu była znaczna, nie miał możliwości odstąpić od wymierzenia kary. Przekazanie błędnych danych miało wpływ na bezpieczeństwo Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Pozbawiało organ możliwości podjęcia działań sankcyjnych wobec odbiorców niestosujących się do wprowadzonych ograniczeń i mogło w przyszłości spowodować znikomą motywację odbiorców do stosowania się do ograniczeń ze względu na brak sankcji. Błędne dane spowodowały również nieuprawnione wszczynanie postępowań wobec podmiotów, które w istocie nie przekroczyły ustalonego poboru mocy.

Wysokość nałożonej decyzją kary pieniężnej ustalił pozwany w drodze przyjęcia algorytmu, zgodnie z którym przemnożono różne kategorie błędów przez przyporządkowanie im wagi i mnożnej wynoszącej 1500 zł, która odpowiada najwyższej możliwej cenie rozliczeniowej energii na rynku bilansującym, jaka została zastosowana przy ustalaniu kar dla odbiorców.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

W związku z obniżeniem dostępnych rezerw zdolności wytwórczych poniżej niezbędnych wielkości określonych w Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Przesyłowych (IRiESP), spowodowanych m. in. wyjątkowo wysokimi temperaturami i niskimi stanami wód w zbiornikach wodnych i rzekach oraz wynikającego z niej koniecznością ograniczenia w pracy części elektrowni i stwierdzeniem wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej w rozumieniu art. 3 pkt 16d Pe Operator Systemu Przesyłowego (OSP) - (...) S.A. z siedzibą w K. ( (...)), wprowadził - na podstawie art. 11c ust. 2 pkt 2 Pe - od godz. 10.00 dnia 10 sierpnia 2015 r. ograniczenia w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej, które obowiązywały do godziny 24:00 dnia 11 sierpnia 2015 r.

Również dnia 10 sierpnia 2015 r. OSP, działając w oparciu o art. 11c ust. 3 Pe zgłosił konieczność wprowadzenia ograniczeń na podstawie art. 11 ust. 7 Pe, tj. w drodze rozporządzenia Rady Ministrów.

Rada Ministrów w dniu 11 sierpnia 2015 r. wydała rozporządzenie w sprawie wprowadzenia ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej, które przewidywało wprowadzenie tych ograniczeń na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla odbiorców energii elektrycznej o mocy umownej powyżej 300 kW w okresie od 11 sierpnia 2015 r. od godz. 24:00 do 31 sierpnia 2015 r. do godz. 24:00.

Po zakończeniu okresu obowiązywania ograniczeń Prezes URE podjął działania w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie odbiorcy zastosowali się do ograniczeń poboru mocy. W tym celu musiał zwrócić się do poszczególnych operatorów systemu dystrybucyjnego o przedstawienie szczegółowych danych w tym zakresie. W ten sposób Prezes URE dążył do ustalenia, czy istnieją przesłanki do wszczęcia, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 3a Pe, postępowań administracyjnych w sprawach wymierzenia odbiorcom kar pieniężnych za niedostosowanie się do wprowadzonych ograniczeń.

Pismem z dnia 25 września 2015 r. nr (...) Prezes URE wezwał krajowych Operatorów Systemów Dystrybucyjnych, w tym (...) sp. z o.o. z siedziba w P. do nadesłania w formie tabelarycznej, wg załączonego wzoru, danych dotyczących stosowania się odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnej (...) do wprowadzonych w dniach 10-31 sierpnia 2015 r. ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej. (wezwanie - k.7 akt adm.) Pismo zawierało pouczenie o podstawie wezwania (art. 28 Pe) oraz możliwości nałożenia kary pieniężnej (art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe). Zostało doręczone (...) w dniu 5 października 2015 r. (k.16 akt adm.) Ponadto pismo nr (...) z załącznikiem zostało w dniu 28 września 2015 r. przesłane do wszystkich OSD drogą elektroniczną i doręczone w tym samym dniu (k. 6, 9,10 akt adm.)

(...) odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z dnia 5 października 2015 r. nr (...). W załączniku do pisma Spółka przedstawiła w formie tabelarycznej dane dotyczące stosowania się odbiorców (w (...)punktach poboru energii elektrycznej - PPE) przyłączonych do sieci dystrybucyjnej (...) do wprowadzonych ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej w dniach 10 i 11 sierpnia 2015 r. (pismo oraz płyta CD – k.17-18 akt adm.)

Z uwagi na nadesłanie przez (...) tylko części danych (za okres od 10 do 11 sierpnia 2015 r.) Prezes URE wystąpił w dniu 26 października 2015 r. pocztą elektroniczną do (...) o nadesłanie danych za cały okres ograniczeń od 10 do 31 sierpnia 2015 r. Poproszono też o uzupełnienie danych w zakresie braku odczytów układów pomiarowo – rozliczeniowych u odbiorców o bardzo szczegółowe informacje o przyczynach takiego stanu rzeczy w terminie do 28 października 2015 r. (e-mail – k.19 akt adm.)

(...) w dniu 30 października 2015 r. przesłała pocztą elektroniczną dane za okres od 10 do 31 sierpnia 2015 r. dotyczące (...) PPE (e-mail oraz płyta CD - k.20 i 22 akt adm.)

W związku z wykrytymi podczas analizowania przedstawionych danych Prezes URE, na podstawie art. 28 Pe wezwał pismem z dnia 1 lutego 2016 r. nr (...) wezwał (...) do weryfikacji danych dotyczących dostosowania się odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnej (...) do wprowadzonych ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej, uzupełnienia braków, wskazania adresów PPE oraz godzin i minut odczytu wartości maksymalnej mocy w poszczególnych godzinach doby i w efekcie do nadesłania poprawnych danych w przedmiocie stosowania się odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnej Operatora do wprowadzonych ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej w formie tabelarycznej wg załączonego wzoru, w postaci elektronicznej za cały okres obowiązywania ograniczeń. Ze względu na istotne znaczenie przedstawianych danych w piśmie podkreślono konieczność starannego przygotowania wskazanych wyżej informacji. Pismo zawierało pouczenie analogiczne jak w piśmie z 25 września 2015 r. (wezwanie – k.24 akt adm.) Zostało doręczone (...) w dniu 8 lutego 2016 r. (k. 33 akt adm.)

W odpowiedzi (...) przy piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. znak (...) przesłał w formie tabelarycznej „ zweryfikowane dane ewidencyjne i pomiarowe dotyczące odbiorców podlegających ograniczeniom w poborze i dostarczaniu energii elektrycznej w okresie od 10 do 31 sierpnia 2015r.” (pismo i płyta CD – k.34-35 akt adm.) W zestawieniu zawartym w przy piśmie z 23 lutego 2016 r. usunięto (...)PPE i dodano (...) nowe PPE. Prezes URE stwierdził również wprowadzenie zmian informacji o różnym zakresie w blisko 140 wierszach danych (1 wiersz zawiera dane dotyczące 1 PPE), głównie w zakresie: mocy umownej, 11 stopnia zasilania, mocy bezpiecznej (20 stopień zasilania), 12-19 stopni zasilania, wartości poboru mocy elektrycznej, a także nazw odbiorców. W związku z wątpliwościami co do poprawności danych takich jak nazwy i adresy odbiorców, wartości danych pomiarowych, wartości mocy umownej dotyczące 39 PPE, poproszono (...) pocztą elektroniczną w dniach 1 i 3 marca 2016 r. o stosowne wyjaśnienia. (e-maile M. F. z URE – k. 36-37 akt adm.)

(...) w odpowiedzi, w dniu 10 marca 2016 r. pocztą elektroniczną przesłała korektę dla 18 PPE z 39 wskazanych jako wątpliwe. (e-mail oraz płyt CD k.38, 39, 41 akt adm.)

W związku ze stwierdzeniem w przedstawionych danych kolejnych błędów Prezes URE pismem z dnia 15 marca 2016 r. nr (...)wezwał (...) do nadesłania ostatecznych zestawień danych dotyczących stosowania się odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnej Operatora do wprowadzonych ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej we wskazanym okresie. Pismo zawierało analogiczne, jak wcześniejsze, pouczenie. wezwanie- k.42 akt adm.)

(...) w załączeniu do pisma z dnia 25 marca 2016 r. nr (...) przesłała w formie tabelarycznej - według wyjaśnienia - „(...) zweryfikowane dane ewidencyjne i pomiarowe dotyczące odbiorców podlegających ograniczeniom w poborze i dostarczaniu energii elektrycznej w okresie od 10 do 31 sierpnia 2015 r.". (pismo i płyta CD – k.45 -46 akt adm.) W nowym zestawieniu zostało usuniętych 16 PPE i dodano 41 nowe PPE oraz wprowadzono zmiany informacji dotyczących wartości stopni zasilania, mocy umownej, wartości poboru mocy elektrycznej, a także nazw i form prawnych odbiorców w blisko 70 wierszach (1 wiersz zawiera dane dotyczące 1 PPE).

W trakcie analizowania danych otrzymanych od (...) pojawiły się problemy z jednoznaczną identyfikacją tych samych odbiorców, którzy posiadają podpisane umowy z różnymi operatorami systemów dystrybucyjnych. Wobec tego Prezes URE pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr (...) wezwał (...) do dodania do uprzednio przedstawionych danych kolumny z podaniem numerów NIP poszczególnych odbiorców. Wezwanie zawierało pouczenie. ( k.48 akt adm.)

(...) w załączeniu do pisma z dnia 9 maja 2016 r. nr (...) przesłała - „(...) dane ewidencyjne i pomiarowe dotyczące odbiorców podlegających ograniczeniom w poborze i dostarczaniu energii elektrycznej w okresie od 10 do 31 sierpnia 2015 r., uzupełnione o numer NIP podmiotu, z którym zawarta była wówczas umowa o świadczenie usług dystrybucji lub umowa kompleksowa". (pismo i płyta CD –k. 50-51 akt adm.)

Następnie (...) w załączeniu do pisma nr (...) z dnia 13 lipca 2016 r., nawiązując do wezwania Prezesa URE z dnia 15 marca 2016 r. ((...)), przesłała korektę danych przesłanych wraz z pismem z dnia 25 marca 2016 r. nr (...) i uzupełnionych o numery NIP w dniu 9 maja 2016 r. W piśmie z 13 lipca 2016 r. Spółka wyjaśniła: „Wobec informacji o możliwości błędnego eksportu danych ujawnionych w piśmie naszego przedsiębiorstwa dotyczącym (...) Fabryki (...) (...) ponownie wyeksportowano dane dla przedmiotowego okresu ograniczeń oraz wykonano przegląd zgromadzonej dla każdego Odbiorcy dokumentacji(…)”. Wprowadzona korekta danych dotyczyła 31 PPE. Ponadto (...) wyjaśniła, że „dane pomiarowe zgromadzone są w systemie informatycznym natomiast archiwizacja umów prowadzona jest poza systemami stąd częściowa niezgodność danych powstała w wyniku ręcznego przenoszenia danych do tabel otrzymanych z Urzędu. (…) z uwagi na dynamiczny charakter danych pomiarowych, ich zmiana wynika również z dokonywanych w okresie późniejszym korekt w przypadkach niesprawności układu pomiarowego". (pismo i płyta CD – k. 52, 53 akt adm.)

Pismem z dnia 5 października 2016 r. nr (...) Prezes URE zawiadomił (...) o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 56 ust 1 pkt 7a Pe postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, wzywając jednocześnie Spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności przedstawionych w postanowieniu. (pismo – k. 1 akt adm.)

Pismem z dnia 26 października 2016 r. (...) wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie wyjaśnień i informacji w sprawie o 31 dni, uzasadniając to tym, iż dane przedstawiane były Prezesowi URE na przestrzeni kilku miesięcy i dotyczyły ponad 800 PPE. Ponadto, weryfikacja prawidłowości przedstawionych danych oraz przyczyn wprowadzanych do zestawień korekt i złożenie wyjaśnień wymaga znaczącego nakładu pracy ponieważ dane pochodziły nie tylko z systemu informatycznego Spółki ale przede wszystkim także ze zarchiwizowanych umów oraz indywidualnej weryfikacji odczytów z układów pomiarowych, np. w przypadku stwierdzenia ich nieprawidłowości. (k. pismo – k.54-56 akt adm.)

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. Spółka wskazała, że nie doszło do świadomego lub wynikającego z niedbalstwa wprowadzenia Prezesa URE w błąd, poinformowała o podjęciu działań zaradczych i wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania w całości na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia (...) kary pieniężnej na podstawie art 56 ust. 6a Pe z uwagi na brak szkodliwości czynu objętego postępowaniem oraz okoliczność zrealizowania nałożonego na Operatora obowiązku udzielenia pełnych informacji przed wszczęciem niniejszego postępowania. W piśmie (...) wskazała na bezprecedensowy charakter wprowadzonych w okresie 10-31 sierpnia 2015 r. ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej, które były dla zainteresowanych dużym zaskoczeniem. (k. 67-82 akt adm.)

W następnym piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. (...) przedstawiła szczegółową informację o działaniach podjętych w celu zapobieżenia ryzyka wystąpienia w przyszłości utrudnień w gromadzeniu, przetwarzaniu i udostępnianiu Prezesowi URE danych związanych z planowaniem i wprowadzaniem ograniczeń w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej. (k. 149-152 akt adm.)

Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr (...) Prezes URE zawiadomi (...) o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma z jednoczesnym pouczeniem, że niezapoznanie się w powyższym terminie z aktami sprawy zostanie uznane za rezygnację z możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. (pismo – k.164 akt adm.)

W dniu 17 sierpnia 2017 r. pełnomocnik (...) zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zadeklarował wniesienie ewentualnych uwag w terminie 21 dni. (k.166 akt adm.)

Ze złożonego przez powoda formularza opłaty koncesyjnej na rok 2017 wynika, że w 2016 r. z działalności objętej koncesją na dystrybucję energii elektrycznej (...) osiągnęła przychód w wysokości (...) zł.

(...) sp. z o.o. z siedzibą w P. pełni funkcję operatora systemu dystrybucyjnego od 1 lipca 2007 r.

Na podstawie dokonanych ustaleń Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

W art. 9c ust. 3 Pe ustawodawca określił czynności, za których wykonanie odpowiedzialne jest przedsiębiorstwo energetyczne pełniące funkcję operatora systemu dystrybucyjnego. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania OSD należy m.in. pozyskiwanie, przechowywanie, przetwarzanie i udostępnianie, w uzgodnionej formie, danych pomiarowych dla energii elektrycznej pobranej przez odbiorców wybranym przez nich sprzedawcom i podmiotom odpowiedzialnym za bilansowanie handlowe oraz operatorowi systemu przesyłowego (art. 9 ust. 3 pkt 8 lit. b). Ponadto stosownie do treści art. 11e ust. 5 Pe operatorzy systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, w odniesieniu do systemu dystrybucyjnego, w zakresie objętym ograniczeniami, sporządzają i przekazują niezwłocznie operatorowi systemu przesyłowego elektroenergetycznego lub operatorowi systemu połączonego elektroenergetycznego informacje o liczbie użytkowników systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, w tym odbiorców energii elektrycznej przyłączonych do sieci dystrybucyjnej objętych ograniczeniami, wraz z wykazem udokumentowanych szkód poniesionych przez użytkowników, w tym odbiorców, powstałych w wyniku zastosowania środków, o których mowa w art. 11c i art. 11d, z uwzględnieniem ust. 3 i ust. 7-9.

Powód jest przedsiębiorstwem energetycznym, pełniącym funkcje operatora systemu dystrybucyjnego od 1 lipca 2007 r. Wymienione w powołanych przepisach zadania i obowiązki należały do zakresu działalności (...) sp. z o.o. z siedzibą w P..

Znajdujące się w aktach administracyjnych informacje o przebiegu działań podejmowanych przez (...) w okresie od 5 października 2015 r. do 13 lipca 2016 r., w celu przekazania Prezesowi URE danych wymienionych w wezwaniach z dnia 25 września 2015 r., 1 lutego 2016 r., 15 marca 2016 r. i 28 kwietnia 2016 r. nie były w odwołaniu kwestionowane. Wbrew twierdzeniu powoda wszystkie wymienione wezwania zawierały pouczenie, iż podstawą prawną żądania przez Prezesa URE udzielenia informacji dotyczących działalności (...) jest art. 28 Pe oraz o odpowiedzialności przedsiębiorcy zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe z tytułu świadomego lub w wyniku niedbalstwa wprowadzenia w błąd Prezesa URE w zakresie przedstawionych na jego żądanie informacji, o których mowa w art. 28 Pe. W kierowanych do (...) wezwaniach Prezes URE w czytelny sposób wskazał, jakiego rodzaju informacji oczekuje oraz w jaki sposób mają być one przedstawione. Do wezwania dołączona została tabela zawierająca rubryki, w których należało wpisać stosowne informacje służące do identyfikacji odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnej (...) (nazwa i adres odbiorcy, adres PPE), wartość mocy umownej, przewidzianą dla każdego odbiorcy moc umowną w poszczególnych stopniach zasilania oraz dane pomiarowe dotyczące poboru energii elektrycznej w poszczególnych dniach obowiązywania ograniczeń w poborze mocy. Z powyższego wynika, że kierowane do powoda wezwania były czytelne i zrozumiałe. Zebranie i przekazanie danych wskazanych w wezwaniach nie powinno budzić żadnych trudności. Informacje, o których przekazanie Prezes URE zwracał się do (...) powinny znajdować się w posiadaniu powoda w związku z pełnioną przez niego od 2007 roku funkcją operatora systemu dystrybucyjnego i obowiązków tzw. „operatora pomiarów”. Ponadto Prezes URE przesyłał do (...) te same wezwania w formie elektronicznej lub występował o udzielenie wyjaśnień i uzupełnienie odpowiedzi. Korespondencja przesyłana droga elektroniczną nie miała charakteru żądania na podstawie art. 28 Pe do przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych informacji. Przesyłane drogą elektroniczną wiadomości nie musiały więc być zaopatrzone w pouczenie, jakie posiadały wezwania w formie pisemnej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pe Prezes URE może żądać od przedsiębiorstwa energetycznego przedstawienia informacji dotyczących wykonywanej przez to przedsiębiorstwo działalności gospodarczej. Na podstawie art. 28 ust. 1 Pe Prezes URE był w pełni uprawniony do skierowania do (...) wezwania do przedstawienia wymienionych w nim informacji, należących do zakresu działania (...). Ze względu na pełnienie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego dane, których przedstawienia domagał się Prezes URE, powinny o dawna znajdować się w posiadaniu (...). Na podstawie wynikających z akt sprawy informacji stwierdzić należy, iż w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, przy wykonywaniu obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego powód nie dochował należytej staranności, o której mowa w art. 355 § 2 k.c. Spółka nie posiadała danych, które dotyczyły wykonywanej działalności gospodarczej i nie była przygotowana na sprawne przekazanie Prezesowi URE wskazanych w wezwaniu z 25 września 2015 r. informacji.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że przekazywane przez powoda w odpowiedzi na kolejne wezwania, informacje dotyczące odbiorców przyłączonych do sieci (...), były nierzetelne i w dużym zakresie wymagały weryfikacji. Przedstawiane w kolejnych wersjach po weryfikacji informacje zawierały szereg zmian w stosunku do poprzednich. Zmiany dotyczyły danych adresowych odbiorcy i PPE, ilości PPE, formy prawnej odbiorców, wartości mocy umownej, mocy przy 11 stopniu zasilania, mocy bezpiecznej przy 20 stopniu zasilania i poboru mocy przez odbiorców w poszczególnych okresach. Odpowiadając na kolejne wezwania (...) twierdziła, że przekazywane dane są prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym. Mimo tego w przekazanych informacjach Prezes URE stwierdzał dalsze błędy i nieścisłości, wymagające wyjaśnienia i poprawienia. Podane w uzasadnieniu decyzji informacje dotyczące skali procentowej poszczególnych błędów nie były kwestionowane w odwołaniu. Powód, jako profesjonalnie działający przedsiębiorca energetyczny, powinien być świadomy, jakie znaczenie dla Prezesa URE ma rzetelność przedstawianych przez niego danych. Skoro przekazywane przez (...) dane zawierały nieścisłości i po przeprowadzeniu weryfikacji były przez powoda zmieniane, uznać należy, iż mogły budzić wątpliwości co do ich rzetelności i wprowadzić Prezesa URE w błąd.

Zgodnie w art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe przedsiębiorca, który świadomie lub w wyniku niedbalstwa wprowadza w błąd Prezesa URE w zakresie przedstawianych na jego żądanie informacji, o których mowa w art. 28 Pe. Na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego dotyczącego przebiegu przekazywania przez (...) żądanych przez Prezesa URE informacji stwierdzić należy, iż zachowanie powoda spełniało przesłanki wprowadzenia Prezesa URE w błąd w wyniku niedbalstwa. Ze względu na dokonane ustalenia Prezes URE uprawniony był do wydania decyzji o nałożeniu na (...), jako przedsiębiorcy energetycznego, kary pieniężnej, o której mowa w art. 56 ust. 1 pkt 7a Pe.

W wyjaśnieniach zawartych w pismach składanych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz w odwołaniu powód wskazywał na liczne okoliczności, które były przyczyną błędów i nieścisłości stwierdzonych przez Prezesa URE w kolejnych zestawieniach przekazywanych danych. Zdaniem Sądu, w świetle wynikających z materiału dowodowego okoliczności podnoszone w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 Pe nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wskazane w skierowanych do (...) wezwaniach informacje były niezbędne Prezesowi URE do podjęcia działań mających na celu ustalenie, w jakim zakresie odbiorcy energii elektrycznej dostosowali się do wprowadzonych w sierpniu 2015 r. ograniczeń w poborze energii elektrycznej. Niedostosowanie się do wprowadzonych ograniczeń stwarzało zagrożenie dla krajowego systemu elektroenergetycznego. Do obowiązków Prezesa URE należy m.in. podejmowanie działań mających na celu bezpieczeństwo krajowego systemu elektroenergetycznego. Na podstawie ustaleń dotyczących skali naruszenia wprowadzonych ograniczeń w poborze energii elektrycznej Prezes URE obowiązany był do podjęcia działań, które przyczyniłyby się do wyeliminowania w przyszłości podobnych naruszeń ze strony odbiorców i zwiększenia bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego. Dla podjęcia tych działań niezbędne było posiadanie przez Prezes URE informacji dotyczących zachowania się przyłączonych do sieci (...) odbiorców w okresie obowiązywania ograniczeń w poborze energii elektrycznej. Oceniając w tym stanie zarzut powoda dotyczący naruszenia przez Prezesa URE art. 56 ust. 6a Pe poprzez brak odstąpienia od wymierzenia (...) kary pieniężnej wskazać należało, iż do zastosowania tego przepisem niezbędne jest ustalenie, że przedsiębiorca zaprzestał naruszenia lub prawidłowo zrealizował obowiązek a stopień szkodliwości czynu był znikomy. Do wykonania przez powoda obowiązku określonego w art. 28 ust. 1 Pe doszło ostatecznie dopiero po upływie niemal roku od wezwania przez Prezesa URE do przekazania informacji, które dotyczyły wykonywanej przez (...) działalności gospodarczej. Ponadto, mając na uwadze, iż w wyniku niedbalstwa powoda przekazywane przez Spółkę informacje mogły wprowadzić Prezesa URE w błąd, uznać należało, iż stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenie miało postać nieusuwalną. Nie jest bowiem możliwe cofniecie działań powoda, które ze względu na niedbalstwo powoda przy realizacji wezwania do przedstawienia informacji mogły wprowadzić Prezesa URE w błąd. Okoliczność ostatecznego wykonania przez (...) wezwania do przedstawienia danych nie może wpłynąć na ocenę, iż Spółka wykonała obowiązek z dużym opóźnieniem, a wcześniejsze działanie powoda spełniało przesłanki niedbalstwa mogącego wprowadzić Prezes URE w błąd, co znalazło potwierdzenie w treści decyzji. Dodać należy, że z uwagi na rodzaj dobra, które w wyniku podejmowanych przez Prezes URE działań miało być objęte ochroną nie można zgodzić się z twierdzeniem powoda, iż stopień szkodliwości czynu powoda był znikomy. W sprawie nie zostały więc spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 56 ust. 6a Pe i odstąpienie od nałożenia na (...) kary pieniężnej. Podnoszony przez powoda argument, że dane, do których przedstawienia Prezes URE wezwał (...), nie mogą służyć do nakładania na odbiorców kar pieniężnych, należało uznać za nieistotny dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że Prezes URE był na podstawie art. 28 ust. 1 Pe uprawniony do wystąpienia powoda o przedstawienie wskazanych w wezwaniu danych jest bezsporna. Natomiast ocena prawna w zakresie, czy dane te mogą w świetle obowiązujących przepisów stanowić podstawę do nakładania na odbiorców kar pieniężnych nie należy do powoda, pozostaje bez wpływu na treść dokonanych ustaleń i w żadnym razie nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez Prezesa URE od wymierzenia powodowi kary pieniężnej. Ponadto wskazać należy, iż zastosowanie art. 56 ust. 6a Pe ma charakter fakultatywny. Ustawodawca nie nałożył na Prezesa URE obowiązku zastosowania tego przepisu a dał jedynie możliwość zastosowania tej instytucji. Wobec tego nie można stawiać pozwanemu zarzutu, że nie skorzystał z określonej w ustawie możliwości. Podnoszony w odwołaniu zarzut należało uznać za bezzasadny.

Wobec stwierdzenia, że działanie powoda spełniało przesłanki naruszenia, o którym mowa w art. 56 ust.1 pkt 7a Pe, Prezes URE uprawniony był do nałożenia zaskarżoną decyzją na Spółkę kary pieniężnej. Zgodnie z art. 56 ust. 6 Pe przy ustalaniu wysokości nakładanej kary pieniężnej Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe. Jak wskazano powyżej, z uwagi na cel działania, którym było bezpieczeństwo krajowego systemu elektroenergetycznego uznać należało, że stopień szkodliwości stwierdzonego naruszenia był znaczny. Ze względu na poziom osiągniętego przez powoda w 2016 r. przychodu brak również podstaw do uznania, iż wysokość nałożonej kary przekracza możliwości finansowe Spółki lub mogłaby zagrozić stabilnej kondycji finansowej (...). Ponieważ powód nie dopuścił się wcześniej naruszenia przepisów ustawy w analogiczny sposób, okoliczność ta nie miała wpływu na podniesienie wysokości nałożonej decyzją kary.

Zdaniem Sądu przy ocenie stopienia zawinienia Spółki Prezes URE pominął jednak, że do wprowadzenia ograniczeń w poborze energii elektrycznej doszło po raz pierwszy raz od ponad dwudziestu lat. Pozwany jako organ zobowiązany do czuwania na bezpieczeństwem krajowego systemu elektroenergetycznego przewidywał, że na skutek zmian klimatycznych może dojść do spadku poziomu wód w rzekach, trudności z chłodzeniem turbin wytwarzających energię elektryczną w elektrowniach i konieczności wprowadzenia ograniczenia poboru energii elektrycznej przez odbiorców przemysłowych. Dowodem na to jest fakt opracowywania planów ograniczeń poboru energii elektrycznej dla kolejnych stopni zasilania i poszczególnych odbiorców energii elektrycznej. Prezes URE powinien liczyć się z tym, że cześć odbiorców nie dostosuje się do wprowadzonych ograniczeń w poborze energii. W celu podjęcia działań, które wyeliminują możliwość powstania w przyszłości kolejnego zagrożenia bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego konieczne więc będzie wystąpienie organu do operatorów systemów dystrybucyjnych o przekazanie danych dotyczących odbiorców, którzy przekroczyli wprowadzone ograniczenia. Ilość danych, które w związku z wezwaniem OSD powinni przekazać Prezesowi URE była bardzo duża. W przypadku powoda liczba ta, wraz z danymi pomiarowymi sięgała prawie 480 000 informacji. Nawet jeżeli z racji pełnienia funkcji operatora systemu elektroenergetycznego (...) powinna posiadać te informacje, to jednak przedstawienie ich Prezesowi URE w sposób określony w wezwaniu mógł dla nieprzygotowanego do tego powoda, przynajmniej w początkowym okresie przygotowywania zestawienia danych, stwarzać znaczne trudności. Prezes URE powinien przewidzieć taką sytuację i przygotować przedsiębiorców wykonujących obowiązki OSD do sprawnego przekazywania w przeszłości tak dużej ilości dokładnych informacji w opracowanej przez niego formie. W tym celu możliwe było przeprowadzenie szkoleń dla wybranych pracowników krajowych OSD oraz działań symulacyjnych. Pozwoliłoby to tym przedsiębiorcom, w tym (...) na zrozumienie skali problemu i podjęcie działań w celu przygotowania się z wyprzedzeniem do sprawnej realizacji w przyszłości wezwania Prezesa URE. Z akt sprawy nie wynika, aby Prezes URE podejmował wcześniej jakiekolwiek działania w celu przygotowania OSD do konieczności przekazania w krótkim czasie bardzo dużej ilości informacji dotyczących przyłączonych do ich sieci odbiorców energii elektrycznej, którzy nie przestrzegali wprowadzonych ograniczeń w poborze energii elektrycznej. Wystosowane do powoda i innych OSD wezwanie o przekazanie danych było pierwszym tego rodzaju. Z okoliczności sprawy wynika, że Prezes URE mylnie założył, iż zgodnie z ciążącymi na nim obowiązkami powód posiada dokładne informacje dotyczące przyłączonych do jego sieci odbiorców i możliwe jest sprawne przedstawienie tych informacji w krótkim czasie. Zdaniem Sądu Prezes URE, nie podejmując żadnych działań pozwalających OSD na przygotowanie się do sprawnego przekazania informacji określonych w wezwaniu i przyjmując błędne założenie, że są one w posiadaniu OSD, w pewien sposób przyczynił się do zaistniałej sytuacji.

Przy ocenie zaskarżonej decyzji należy również mieć na uwadze, że pomimo trudności (...) zdołała wreszcie przekazać Prezesowi URE informacje, które zostały uznane przez organ za prawidłowe. Powód podjął też szereg działań, o których zawiadomił Prezesa URE w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. Działania te pozwolą w przyszłości na uniknięcie trudności w sprawnym przekazaniu pozwanemu prawidłowych danych dotyczących przyłączonych do sieci powoda odbiorców.

Zdaniem Sądu w świetle dokonanych ustaleń uznać należało, że nałożona decyzją kara pieniężna jest nieproporcjonalna do stopnia zawinienia powoda i zbyt wygórowana, a w sprawie występowały okoliczności uzasadniające zmianę zaskarżonej decyzji poprzez obniżenie wysokości nałożonej w niej kary pieniężnej.

Zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przez pozwanego przepisów postępowania administracyjnego nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie i nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt III SZP 2/05). SOKiK rozpoznając sprawę z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie może ograniczać się do funkcji sprawdzającej prawidłowość postępowania administracyjnego, które poprzedzało postępowanie sądowe. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie jest przedmiotem postępowania sądowego i nie stanowi samoistnej podstawy uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Celem postępowania sądowego jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, której przedmiotem jest spór powstający pomiędzy stronami dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, a nie przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego. Wniesienie do SOKiK odwołania od decyzji administracyjnej wszczyna dopiero cywilne, pierwszoinstancyjne postępowanie sądowe, w którym Sąd dokonuje własnych ustaleń, rozważając całokształt materiału dowodowego. Na takie stanowisko wielokrotnie wskazywał zarówno Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak też Sąd Apelacyjny oraz Sąd Najwyższy w swoich orzeczeniach (np.: wyrok Sądu Najwyższy z dnia 29 maja 1991 roku, sygn. akt III CRN 120/91, wyroku z dnia 19 stycznia 2001 roku sygn. akt I CKN 1036/98, wyrok SOKiK z dnia 18 lutego 2004 roku o sygn. akt XVII AmT 2/03). SOKiK jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie bada wyłącznie legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym może uzasadniać dokonany przez racjonalnego ustawodawcę wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia istoty sprawy. Rolą Sądu jest ustalenie w oparciu o argumenty i dowody powołane przez strony, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy, w jakim zakresie doszło do takiego naruszenia oraz czy środki zastosowane przez Prezesa URE są zgodne z przepisami ustawy oraz wymogami zasady proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 479⁵³§ 2 k.p.c. zmienił zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej, obniżając ją do kwoty 1 500 000 zł.

Ponadto mając na uwadze, że żądanie odwołania okazało się uzasadnione jedynie w części, a wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione, Sąd nie obciążył pozwanego obowiązkiem zwrotu powodowi części poniesionej opłaty sądowej od odwołania i na zasadzie art. 100 k.p.c. zniósł wzajemnie pomiędzy stronami pozostałe koszty postępowania.

Sędzia S.O. Witold Rękosiewicz.

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE

Przewodniczący: Sędzia SO Witold Rękosiewicz	SSO Witold Rękosiewicz
Protokolant: protokolant sądowy Magdalena Żabińska