UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. decyzjami z 10 czerwca 2017r. dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej W. S., określając ją od 1 października 2017r. na kwotę 1209,59 zł, oraz ponownego ustalenia wysokości policyjnej renty inwalidzkiej W. S. określając ją od 1 października 2017r. na kwotę 1000,00 zł.

Podstawą wydania powyższych decyzji był art. 15c i art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r. poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270).

W świetle powołanych przepisów, emerytura/renta osoby, która w latach 1944-1990 pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą. Wysokość tak ustalonego świadczenia nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury/renty wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kwota ta w momencie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 1209,59 zł brutto. Z uwagi na posiadanie przez odwołującego się prawa do korzystniejszej emerytury, świadczenie rentowe nie jest wypłacane.

W. S. odwołał się od powyższych decyzji, wnosząc o ponowne ustalenie wysokości świadczenia w nieobniżonej wysokości, ustalonej przed 1 października 2017r. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana m.in. na podstawie przepisów prawa niezgodnych z art. 2, art. 10, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 42 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także sprzecznych z wiążącymi Polskę aktami prawa międzynarodowego.

Dyrektor Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w odpowiedzi na odwołanie wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie wskazanych w odwołaniu przepisów prawa, a wysokość świadczeń została ustalona na podstawie uzyskanej z (...) informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Organ emerytalno-rentowy wskazał ponadto, że zgodnie z 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej owa informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby strony odwołującej się i jest dla niego wiążąca.

Wyrokiem z 1 marca 2021r. Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sekcja ds. odwołań od decyzji zmniejszających wysokość emerytur i rent byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa, zmienił zaskarżone decyzje i ustalił W. S. prawo do emerytury policyjnej oraz policyjnej renty inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed dniem 1 października 2017r.

Sąd Okręgowy w podstawie faktycznej tego rozstrzygnięcia ustalił, że decyzją organu emerytalno – rentowego z 17 maja 1990r. przyznano W. S., urodzonemu (...), prawo do emerytury policyjnej na poziomie 100 % podstawy wymiaru (za 41 lat wysługi emerytalnej po jej zaokrągleniu). Ten sam organ przyznał odwołującemu się prawo do policyjnej renty inwalidzkiej w związku ze służbą. Od 1 stycznia 2010r., odwołujący się pobierał rentę inwalidzką pierwszej grupy.

Decyzją Dyrektora ZER MSWiA z 5 listopada 2009r. odwołującemu się od 1 stycznia 2010r. obniżono wysokość świadczenia emerytalnego w związku ze służbą w organach SB, w okresie od 20 lutego 1953r. do 10 marca 1990r. Odwołanie wniesione do tutejszego sądu od tej decyzji zostało oddalone w sprawie o sygn. akt XIII U 11849/10, a wyrok sądu pierwszej instancji podlegał kontroli instancyjnej i nie został zmieniony. Decyzją z 17 grudnia z 2009r. dokonano zmiany wysokości renty od 1 stycznia 2010r. Decyzja nie była zaskarżona do sądu. Decyzją Dyrektora ZER MSWiA z 27 lutego 2017r. dokonano waloryzacji policyjnej renty inwalidzkiej ustalając ją od 1 marca 2017 roku na kwotę 3954,46 zł. Do renty inwalidzkiej przysługiwał dodatek pielęgnacyjny w kwocie 209,59 zł.

W związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) organ emerytalno-rentowy otrzymał informację nr (...) z (...) o przebiegu służby W. S. na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 20 lutego 1953 roku do 10 marca 1990 roku.

Wobec powyższego Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. decyzją z 10 czerwca 2017r. (ozn. (...)) dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej odwołującego się określając ją od 1 października 2017r. na kwotę 1209,59 zł. (z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury, świadczenie rentowe nie jest wypłacane). W uzasadnieniu organ wskazał, że wskaźnik podstawy wymiaru emerytury strony odwołującej się za okres służby na rzecz totalitarnego państwa obniżono do 0,0 % podstawy wymiaru za każdy rok we wskazanym okresie i 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą. W związku z powyższym wysługę emerytalną odwołującego się wyliczono na 11,27 % podstawy wymiaru.

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. decyzją z 10 czerwca 2017r. (ozn. (...)) dokonał także ponownego ustalenia wysokości policyjnej renty inwalidzkiej W. S., określając ją od 1 października 2017r. na kwotę 1000,00 zł. W decyzji wskazano, że renty inwalidzkiej nie wypłaca się z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury policyjnej.

W sprawie udowodniono, że W. S. w dniu 20 listopada 1953r. został mianowany na stanowisko referenta w (...) w K. w Referacie (...) w S..

Następnie, z dniem 1 lipca 1955r. został oddany do dyspozycji w (...) w K..

W dniu 1 września 1955 roku W. S. został mianowany referentem w Powiatowym Urzędzie (...) w M.. Od 1 lutego 1956 roku kontynuował służbę na tym samym stanowisku w Powiatowym Urzędzie (...) w K..

Z dniem 1 kwietnia 1956 roku W. S. został mianowany na stanowisko oficera operacyjnego w (...) w K.. Z dniem 1 stycznia 1957 roku pełnił służbę w (...) w K., w Wydziale (...), Sekcji (...) na stanowisku oficera operacyjnego. W dniu 20 listopada 1958 roku został oddany do dyspozycji (...) w K..

Z dniem 1 grudnia 1958 roku został mianowany na stanowisko oficera operacyjnego w (...) w K. w Wydziale (...). Z dniem 1 stycznia 1962 roku został mianowany na stanowisko starszego oficera operacyjnego. Następnie z dniem 1 kwietnia 1968 roku objął stanowisko inspektora, a od 1 lipca 1968 roku pełnił funkcję kierownika grupy w (...) w K., w Wydziale (...).

W dniu 1 sierpnia 1969 roku objął stanowisko I Zastępcy ds. bezpieczeństwa w (...). Z dniem 1 czerwca 1971 roku został mianowany na stanowisko zastępcy naczelnika w (...) w Wydziale (...).

W dniu 1 listopada 1971 roku został oddany do dyspozycji (...)w K.. W dniu 16 grudnia 1971 roku W. S. objął stanowisko I Zastępcy (...) w (...) w N.. Z dniem 1 czerwca 1975 roku objął stanowisko naczelnika w (...)w N. w Wydziale (...). Z dniem 1 maja 1984 roku W. S. został mianowany starszym inspektorem w (...) w Departamencie (...), a od 1 lipca 1986 roku w Departamencie(...) w Wydziale (...). Następnie od 1 lipca 1988 roku objął stanowisko starszego inspektora na wolnym etacie starszego inspektora Wydziału (...), a z dniem 1 stycznia 1990 roku jako straszy specjalista w tym samym wydziale. Odwołujący się zakończył służbę w 1990 roku na stanowisku starszego specjalisty i przeszedł na emeryturę. W okresie od 30 kwietnia 1984 r. do 30 czerwca 1986 r. był oddelegowany do pracy w (...)w charakterze (...).

Sąd Okręgowy wskazał, że powyższy stan faktyczny ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w aktach emerytalno-rentowych i w aktach osobowych nadesłanych przez (...). W ocenie Sądu pierwszej instancji treść wskazanych dokumentów nie budzi wątpliwości, nie były one także kwestionowane przez żadną ze stron co do faktycznego przebiegu służby w poszczególnych jednostkach. Zauważyć należy, że ustalone powyżej okoliczności faktyczne w istocie nie były sporne, gdyż strony różniły się jedynie w kwestii oceny prawnej zaistniałych i niespornych zdarzeń.

Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne Sąd Okręgowy uznał odwołanie za uzasadnione i wskazał, że kwestią sporną w sprawie była ocena zgodności z prawem ponownego obniżenia odwołującemu się świadczenia emerytalnego w 2017 r. pomimo tego, że już uprzednio taka sankcja została zastosowana w stosunku do niego w 2010 roku za ten sam okres służby a ponadto w kontekście czy sankcja ta była zasadna z uwagi na charakter służby pełnionej przez odwołującego się.

Na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016r., w szczególności jej art. 1, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego drugą już (po ustawie z 23 stycznia 2009 r.) regulację sprowadzającą się do obniżenia rent i emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL. Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do ustawy nowelizowanej art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego”, obniżyła świadczenia emerytalne, przyjmując w nowym art. 15c, że w przypadku osoby, która pełniła „służbę na rzecz totalitarnego państwa” i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru - za każdy rok „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz 2,6 podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, la oraz 2-4 ustawy nowelizowanej. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio (art. 15c ust. 2).

Zgodnie z nowelizacją, emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy nowelizowanej, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Jednocześnie ustawodawca wprowadził ograniczenie, zgodnie z którym wysokość emerytury ustalonej zgodnie z art. 15c ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym w roku 2017 jest to kwota 2 069,02 zł. Ta regulacja spowodowała niemożność uwzględnienia ponad wyznaczony przez ustawodawcę limit, przy obliczaniu emerytury, okresów zatrudnienia poza służbą mundurową i innych, o których mowa w art. 14 ustawy emerytalnej, które dotychczas doliczano do wysługi emerytalnej i podwyższały one emeryturę o 1,3% podstawy jej wymiaru. Co więcej, ustawodawca, na mocy nowelizacji z 16 grudnia 2016 r. uchylił także wynikającą z dotychczasowego przepisu art. 15b ust. 2 zasadę, że w przypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. odpowiednio stosuje się m.in. art. 15 ust. 4, stanowiący, że emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Sąd Okręgowy wskazał, że obecnie nowy przepis art. 15c ust. 2 stanowi, że odpowiednio stosuje się art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6, przy czym emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że odnośnie rent inwalidzkich wprowadzono podobne mechanizmy ich obniżenia stanowiąc w art. 22a ustawy, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, rentę inwalidzką zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (ust. 1), przy czym wysokość tak ustalonej renty inwalidzkiej nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy (ust.3).

Ustawa nowelizująca uregulowała także tryb postępowania w sprawie wydania decyzji ustalających na nowo wysokość świadczeń oraz ustaliła, że od decyzji przysługuje prawo odwołania do właściwego sądu wg przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, a także, że złożenie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Ustawa wprowadziła dodatkowo pewne wyjątki, pozwalające na wyłączenie jej zastosowania jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach lub osoba uprawniona do renty rodzinnej, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła (lub podjęła ją osoba zmarła, po której przysługuje prawo do renty rodzinnej) współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4), ale taka okoliczność nie była podnoszona w toku niniejszego postępowania, a nadto(...) nie potwierdził, by taka okoliczność wynikała z dokumentacji osobowej odwołującego się.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach a między innymi tych, w których służył odwołujący się jak :

1) Resort Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego;

2) Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego;

3) Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego;

4) jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r.;

5) służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe:

a) nadzorujące prace jednostek wypełniających zadania: wywiadowcze, kontrwywiadowcze, Służby Bezpieczeństwa, czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa, odpowiedzialne za szkolnictwo, dyscyplinę, kadry i ideowo-wychowawcze aspekty pracy w służbie bezpieczeństwa:

b) wypełniające zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze, w tym m.in.:

- Departament II,

- wydziały paszportów, od dnia 15 lipca 1964 r.,

c) jednostki wymienione jako wypełniające zadania Służby Bezpieczeństwa.

Za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się również (art.13b ust. 2):

1) służbę na etacie:

c) komendanta wojewódzkiego, zastępcy komendanta wojewódzkiego, powiatowego, miejskiego lub dzielnicowego do spraw bezpieczeństwa, zastępcy komendanta wojewódzkiego, powiatowego, miejskiego lub dzielnicowego do spraw Służby Bezpieczeństwa, zastępcy szefa wojewódzkiego, rejonowego, miejskiego lub dzielnicowego urzędu spraw wewnętrznych do spraw Służby Bezpieczeństwa,

Zdaniem Sądu Okręgowego jednostki organizacyjne, w których pełnił służbę odwołujący się w okresie, o którym jest mowa w informacji nadesłanej na użytek niniejszego postępowania przez (...) do Dyrektora ZER MSWiA formalnie spełniają kryterium organu totalitarnego państwa.

Sąd Okręgowy stwierdził dalej, że art. 13 a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stanowi, że na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Taką też informację otrzymał Dyrektor ZER MSWiA i na jej podstawie wydał zaskarżone decyzje.

Zgodnie z art. 13a ust. 5, informacja powyższa jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 i była wiążąca dla Dyrektora ZER MSWiA .

Informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej; ma charakter informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie faktów, wynikających z akt osobowych funkcjonariusza, niezbędnych dla ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych.

Sąd podkreślił, że o ile informacja ta była wiążąca dla organu emerytalno – rentowego, o tyle nie jest wiążąca dla sądu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wykrystalizował się pogląd spójny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie z 12 stycznia 2018r., sygn. I OSK 2848/17, LEX nr 2445886), zgodnie z którym informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem). Tak rozumiany skutek informacji o przebiegu służby został także zaaprobowany w orzecznictwie sądów powszechnych (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego z 6 września 2016r., sygn. III AUa 1618/14, LEX nr 2148463), co oznacza, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji (...). Skoro sądu powszechnego nie wiąże informacja o przebiegu służby, to w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd jest zobowiązany do rekonstrukcji jej przebiegu w konkretnym wypadku.

Organ rentowy podkreślił, że odwołujący się nie negował faktu służby na rzecz totalitarnego państwa ale ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że z uwagi na zadania i charakter służby nie uczestniczył w żadnej niezgodnej z prawem działalności, nie zwalczał opozycji demokratycznej, związków zawodowych i stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, nie dopuszczał się łamania praw i godności człowieka, ale nie wskazał ani zadań ani nie odniósł się do charakteru służby w okresie, o którym jest mowa w informacji (...) o przebiegu służby na rzecz organów totalitarnego państwa. Jednak to nie ocena charakteru służby odwołującego się, ale kwestia ponownej ingerencji w wysokość należnych mu świadczeń zaważyła na uznaniu zaskarżonych decyzji za niezgodne z prawem, choć jednocześnie brak jest dowodów, by odwołujący się zwalczał opozycję demokratyczną, związki zawodowe, stowarzyszenia, kościoły czy związki wyznaniowe i aby dopuszczał się łamania praw i godności człowieka.

Sąd Okręgowy wskazał także, że postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt XIII 1 U 326/18 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP analogicznych przepisów ustawy, zastosowanych przez organ rentowy w decyzji zaskarżonej odwołaniem innego uprawnionego do emerytury na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (tj. art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c w zw. z art. 13b) oraz innych przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (art. 1 i art. 2). Na skutek tego pytania prawnego zainicjowane zostało przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. akt P 4/18, który dotychczas nie wydał orzeczenia. Sprawa ta wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego 27 lutego 2018r., lecz postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nadal się nie zakończyło i nie można przewidzieć kiedy się zakończy. Trybunał wprawdzie zamknął rozprawę, ale odroczył publikację wyroku i do chwili obecnej go nie ogłosił. Oznacza to zaś, że nie jest obecnie możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej zaskarżonej do Trybunału ustawy, a dalsze oczekiwanie przez Sąd Okręgowy na wynik kontroli konstytucyjnej ze strony Trybunału jest nieuzasadnione, gdyż podważałoby prawo stron do zakończenia niniejszego postępowania w rozsądnym terminie. Wobec tego Sąd wskazał, że pomimo braku rozstrzygnięcia TK rozpoznał sprawę, mając na uwadze prawo strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że istnieją wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji, czego wyrazem było pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej), należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, to jednak nie jest to tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 sierpnia 2017r. (sygn. I UK 325/16, Lex nr 2389585), sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem „stosowanie” należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (por. także uchwałę Sądu Najwyższego z 4 lipca 2001r., sygn. III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 Nr 2, poz. 34 oraz wyroki SN z 7 kwietnia 1998r., sygn. I PKN 90/98, OSNAPiUS 2000 Nr 1, poz. 6; z 20 sierpnia 2001r., sygn. III RN 189/00, OSNAPiUS 2002 Nr 6, poz. 130; z 8 stycznia 2009r., sygn. I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 8 października 2015r.). Argumentacja ta legła u podstaw wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pomimo niewydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Skutkiem dokonanej przez Sąd ,,rozproszonej kontroli konstytucyjnej” (na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. Konstytucji) było pominięcie zakwestionowanych przepisów ustawy przy wydawaniu indywidualnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a nie ich usunięcie z katalogu aktów prawnych, co w żaden sposób nie koliduje z uprawnieniami zagwarantowanymi Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji odwołania rozpoznawane w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, choć odwołujący się pełnił służbę zakwalifikowaną jako służba na rzecz organów totalitarnego państwa, wskazanych w art. 13b ust. 1 znowelizowanej ww. ustawy. Przepisy ustawy, determinujące treść decyzji organu emerytalno-rentowego, naruszają bowiem przepisy Konstytucji RP, co dyskwalifikuje możliwość uznania wydanych na ich podstawie decyzji, jako zgodnych z prawem.

W ocenie Sądu Okręgowego analiza orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego 24 lutego 2010 roku (K 6/09), a także argumentacja przedstawiona przez Sąd Najwyższy w uwagach z 9 grudnia 2016 r. (znak BSA 111-021-525/16) i w opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z 13 grudnia 2016 r. do rządowego projektu w/w nowelizacji pozwala przyjąć, że przepisy, w oparciu o które wydano przedmiotowe decyzje tj.: art. 15c i art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity z dnia 6 maja 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) w związku z art. 2 ustawy z 16 grudnia 2016r. są niezgodne z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z uwagi na ukształtowanie regulacji ustawowej w sposób ograniczający wysokość emerytury i renty mimo odpowiedniego okresu służby, w zakresie w jakim dokonano tą regulacją naruszenia zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego przez niego prawa, powodującego nieproporcjonalne w stosunku do wysługi emerytalnej obniżenie świadczeń.

W ocenie Sądu Okręgowego służba w organach SB w kolejnej ustawie kwalifikowana jako służba na rzecz totalitarnego państwa oczywiście zasługuje na negatywną ocenę, jednakże zważyć należy, że skarżącemu już raz dokonano obniżenia wysokości emerytury a zatem kolejna sankcja z tego tytułu jest niedopuszczalna.

Przy wprowadzaniu pierwszej ustawy tzw. dezubekizacyjnej celem ustawodawcy kierującego się zasadą sprawiedliwości społecznej było obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Narzędziem do tego celu było obniżenie tym funkcjonariuszom podstawy do wymiaru emerytur policyjnych z 2,6% na 0,7% przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych korzystniejszych niż w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych podstaw wymiaru emerytur policyjnych.

Tymczasem aktualnie na podstawie noweli z 2016 r. do ustawy zaopatrzeniowej dokonano zmniejszenia świadczenia, co prawda do poziomu średniego jak w systemie powszechnym, ale jednocześnie w ogóle pominięto okres służby pełnionej przez odwołującego się przed 1990r., gdyż policzono go wskaźnikiem po 0 % za każdy rok służby oraz przez ograniczenie do wysokości średniego świadczenia z powszechnego systemu pominięto okresy zaliczane do służby przed wstąpieniem do niej.

Trybunał oceniając ustawę z 2009r. stwierdził, że ustawodawca - dysponując odpowiednim marginesem swobody oceny, czy i do jakiego stopnia relewantna różnica w podobnej skądinąd sytuacji zasługuje na odmienne potraktowanie - zmierzał do osiągnięcia słusznego celu i zachował racjonalną proporcję między zastosowanym narzędziem a tym celem. O tyle zdaniem sądu taka ocena w odniesieniu do ustawy nowelizującej z 2016r. nie jest możliwa.

Analizując kwestię zgodności art. 13 i art. 15b ustawy w/w ustawy znowelizowanej w 2009r. z art. 2 Konstytucji Trybunał podkreślił (pkt 10.2, 10.7), że: „zatrudnienie byłych funkcjonariuszy SB, którzy uzyskali pozytywną opinię w postępowaniu kwalifikacyjnym w 1990 r., w tworzonym UOP nie oznaczało - i nie mogło oznaczać - kontynuacji tej samej służby. Zatrudnienie tych byłych funkcjonariuszy SB nie było zatem równoznaczne z zapewnieniem im świadczeń emerytalnych za okres służby w latach 1944-1990 na takim samym poziomie jak za okres służby po roku 1990. Ustawodawca w latach 1989-2009, zarówno w drodze kolejnych ustaw, jak i podejmowanych uchwał dawał wielokrotnie wyraz swojemu jednoznacznie negatywnemu stosunkowi do organów bezpieczeństwa Polski Ludowej”.

Trybunał uznał wówczas, że ustawodawca był upoważniony - mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej - do wprowadzenia regulacji obniżających świadczenia emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika bowiem, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść. Trybunał stwierdził jednocześnie, że ustawodawca miał prawo ograniczyć w zakwestionowanych przepisach niesłusznie nabyte przywileje emerytalne członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej oraz, że sięgnął do środka adekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego celu. Uczynił to zarazem w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm i nie naruszył art. 32 Konstytucji RP.

Analizując art. 32 ust 1 Konstytucji (pkt 11.3) w uzasadnieniu wyroku Trybunału z 24 lutego 2010 roku (K 6/09) stwierdzono: „Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. (…)

Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Wspólną cechą wszystkich funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, którą przyjął ustawodawca, stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r., jest ich służba w określonych w tej ustawie organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990. Ta cecha różni istotnie tych funkcjonariuszy od pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych przed 1990 r. Cechę tę Trybunał Konstytucyjny uznaje za istotną (relewantną), gdyż, jak wyżej wskazał, znajduje ona podstawę w zasadzie sprawiedliwości społecznej i preambule Konstytucji. Służba w organach suwerennej Polski po roku 1990 także traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej, czy też nie.

Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów wprowadzonych w 2009r., obniżających emerytury części grupy funkcjonariuszy „służb mundurowych”, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, w ocenie Sądu Okręgowego, pozwala na dokonanie wykładni przepisów wprowadzonych nowelą z 2016 roku. Przedstawione powyższej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie prowadzi do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją nowej regulacji, gdyż ingerencja w sferę świadczeń w nowej ustawie jest znacznie dalej idąca a współczynnik przyjęty dla obliczenia świadczenia (0,0%) i ograniczenie wysokości tej emerytury maksymalnie do średniej emerytury z systemu powszechnego jest oczywiście sprzeczne z rozważaniami przyjmowanymi w cytowanym wyżej orzeczeniu.

Jak już wskazano, ocena zgodności z Konstytucją pierwszej ustawy dezubekizacyjnej nastąpiła przy uwzględnieniu rzeczywistej wysokości świadczeń uzyskiwanych przez byłych funkcjonariuszy, a w tym z uwzględnieniem sposobu obliczania tych świadczeń przy przyjęciu współczynnika 0,7 % za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa totalitarnego. Trybunał uznał, że taki współczynnik nie narusza zasad konstytucyjnych, gdyż wysokość świadczeń jest rekompensowana przez dodatki przyznawane funkcjonariuszom, a co więcej wskazany współczynnik nie powoduje, że kwota rzeczywistego świadczenia otrzymywanego przez byłych funkcjonariuszy jest niższa niż kwoty przyznawane w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. W nowej jednak regulacji ów współczynnik określono jako 0,0 % a dodatkowo wysokość świadczeń dla byłych funkcjonariuszy ograniczono do maksymalnej kwoty przeciętnych świadczeń wypłacanych w systemie powszechnym [ vide: odnośnie emerytury (art. 15c ust. 3 ustawy), renty inwalidzkiej (art. 22a ust. 3 ustawy) czy renty rodzinnej (art. 24a ust. 2 ustawy)].

W ocenie Sądu Okręgowego znowelizowane przepisy naruszają również zasadę proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami, a celem, który ma być osiągnięty przez państwo. Konieczność zachowania „sprawiedliwej równowagi” pomiędzy żądaniami wynikającymi z powszechnego interesu społecznego, a wymogami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki jest wymogiem akcentowanym również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (sprawa Adam Cichopek przeciwko Polsce – skarga 15189).

Z tej perspektywy Sąd Okręgowy uznał, że nowa regulacja ustawowa narusza granice zgodności z Konstytucją RP wyznaczone w cytowanym orzeczeniu TK (K 6/09). Wnioskując bowiem a contrario z cytowanego uzasadnienia TK, wskazany współczynnik 0,7 % stanowił absolutne minimum, poniżej którego świadczenia byłyby wyliczane w sposób naruszający omawiane zasady konstytucyjne. Tym samym, zdaniem Sądu Okręgowego można uznać, że Trybunał podważył zgodność z Konstytucją RP normy ustalającej wysokość świadczeń dla byłych funkcjonariuszy, obliczanych z użyciem współczynnika niższego niż 0,7 % za każdy rok wskazanej służby. Tym samym norma ustalająca wskaźnik na poziomie niższym a w szczególności wskaźnik ustalony jako 0,0 % musi być uznana za niezgodną z Konstytucją w świetle powołanego orzeczenia Trybunału (K 6/09). Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r. (sygn. I UK 325/16) w takiej sytuacji, gdy treść danej normy jest oczywiście sprzeczna z Konstytucją sąd powszechny może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu nowej ustawy, co ma miejsce np. wtedy gdy nowa norma powtarza treść normy uznanej już za niezgodną z Konstytucją przez TK.

Naruszenie Konstytucji RP zachodzi oczywiście również wtedy, gdy treść danej normy jest dalej idąca co do naruszeń zasad konstytucyjnych niż poprzednia regulacja (wnioskowanie a minori ad maius). Taka zaś sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie w odniesieniu do zastosowania współczynnika 0,0 % zastosowanego do obliczania wysokości świadczeń. Tym samym również z uwagi na oczywistą sprzeczność nowych regulacji w zakresie zastosowania do obliczenia świadczeń współczynnika 0,0 % możliwe było odmówienie ich zastosowania przez sąd powszechny, niezależnie od dokonania rozproszonej kontroli zgodności z Konstytucją stosowanej w ramach tzw. doktryny konieczności.

Poza powyższymi argumentami, w ocenie Sądu Okręgowego za niezgodnością z Konstytucją omawianych przepisów znowelizowanej ustawy przemawia również szereg innych argumentów.

Przede wszystkim ustawa emerytalna w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy nowelizującej z grudnia 2016 roku jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji, proklamującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawierającym zasady stanowiące trzon państwa demokratycznego i prawnego, takie jak: zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, opiera się na wymaganiu pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, które powodują, że jednostka może decydować o własnym postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz przewidywalności konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 stycznia 2010 r., K 6/09). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wspominania nowelizacja łamie zasadę zaufania do państwa i prawa. Prawodawca, który po raz drugi obniża świadczenia emerytalne i rentowe tej samej grupie osób, w tym odwołującemu się przy czym - czyniąc to po raz drugi – narusza zasady i wartości konstytucyjne, w tym w szczególności w 2016 roku przekraczając dozwolone Konstytucją RP, standardami międzynarodowymi oraz nakreślone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010r. granice, naruszając istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. Takie działanie ma charakter represyjny i dyskryminacyjny. Ponowna ingerencja w wysokość świadczenia i to ze względu na ten sam okres służby tyle, że aktualnie kwalifikowany jako służba na rzecz państwa totalitarnego a uprzednio - jako służba w organach SB, stanowi zaprzeczenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Nie jest też akceptowalna, w ocenie Sądu Okręgowego, sytuacja, że każda kolejna władza będzie w sposób odmienny oceniać ,,przywileje” emerytalno – rentowe tej grupy zawodowej. Obowiązuje bowiem zasada ciągłości państwa i o ile „przywileje” nadane przez władze państwa w czasach poprzedniego ustroju mogłyby zostać uznane za nagrody za oddaną służbę, o tyle te wprowadzone pierwotnie w ustawie z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a następnie w 2009 r., winny być uznane za nabyte słusznie. Państwo aktualnie po raz kolejny nie powinno uznawać, że nabyte przez odwołującego się uprawnienie do emerytury/renty w określonej wysokości zostało nabyte niesłusznie.

Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że nowe brzmienie art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej zrywa z dotychczasowymi zasadami systemu ubezpieczeń społecznych. Przepis ten wskazuje, że wysokość obniżonej emerytury nie może przewyższać przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Analogiczny zapis znalazł się w art. 22 ust. 3 dotyczącym renty inwalidzkiej oraz art. 24a ust. 2 w odniesieniu do renty rodzinnej. Niezależnie zatem od stażu pracy, wysokości wynagrodzenia, zajmowanego stanowiska, wysokość świadczenia jest z góry ograniczona w oderwaniu od sytuacji prawnej konkretnej osoby. Ponadto, nawet po wypracowaniu po 1990 roku emerytury, której wysokość przewyższałaby średnią emeryturę wypłaconą przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, osoba, która choćby jeden dzień pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b cyt. ustawy, może otrzymać świadczenie maksymalnie w wysokości średniego świadczenia wpłacanego przez ZUS.

Ustawa nie przewiduje obliczania świadczenia obniżonego proporcjonalnie do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, lecz zawiera mechanizm umożliwiający automatyczne spłaszczenie jego wysokości. Przewidziany w ustawie sposób obliczania świadczeń z tytułu zabezpieczenia emerytalnego i rentowego narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji). Uprawnienia emerytalne i rentowe mają charakter praw majątkowych ściśle związanych z sytuacją prawną jednostki, przez co nie powinny podlegać mechanicznym uśrednieniom. Podobnie ocenić należy, jako nieznajdujące uzasadnienia w żadnych wartościach i zasadach konstytucyjnych, a przez to sprzeczne z art. 2 Konstytucji, pozbawienie funkcjonariusza prawa do podwyższenia emerytury na podstawie art. 14 ustawy - ponad wyznaczony w art. 15c ust. 3 limit.

Sąd Okręgowy podkreślił, że przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego. Wprawdzie przepisy Konstytucji RP pozostawiają ustawodawcy kwestię ustalenia wysokości świadczenia, jednakże należy zważyć, że strona odwołująca się ma prawo oczekiwać, że wysokość jej świadczenia będzie ustalona wedle preferencyjnych reguł w stosunku do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego z racji tego, że służyła w szczególnych warunkach (dyspozycyjność, narażenie na stres, utratę zdrowia a nawet życia). System zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj ustawowego „przywileju”, który jest uzasadniony warunkami służby, co z kolei uzasadnia okoliczność, że wysokość świadczenia należnego byłemu funkcjonariuszowi z tego systemu winna być wyższa niż przeciętna wysokość analogicznego świadczenia z powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu Okręgowego skutkiem zaskarżonych decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW jest retroakcja ustawy, a więc zastosowanie przepisów nowo ustanowionych do stanu faktycznego mającego miejsce przed ich wprowadzeniem w życie. Tymczasem dla wskazanej retroaktywności nie można znaleźć wystarczających podstaw, a w szczególności w innych wartościach konstytucyjnych. Obliczenie emerytury/renty przez odwołanie się do kryterium przeciętnej emerytury i renty, a także przyjęcie obniżenia o 10% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby przed 1990 rokiem (co w istocie także prowadzi do pozbawienia prawa do zabezpieczenia społecznego w zakresie uposażenia rentowego) niewątpliwie obniża świadczenia wypracowane przez skarżącego z pominięciem faktycznej wysługi emerytalnej.

Jeszcze bardziej wyrazisty przykład arbitralnego obniżenia wysokości świadczenia odwołującego się dotyczy relacji sytuacji prawnej osoby odwołującego się do osób znajdujących się w sytuacji unormowanej w art. 10 ustawy emerytalnej. Rażącym przejawem dyskryminacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest bowiem usytuowanie osoby odwołującej się jako gorszej względem funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy emerytalnej, gdyż sytuacja funkcjonariusza skazanego prawomocnym wyrokiem jest zdecydowanie lepsza, skoro przysługuje mu prawo do pobierania świadczenia z FUS, a zatem nie traci on tak jak funkcjonariusz objęty art. 13b ustawy emerytalnej prawa do świadczenia za lata przed 1990 r., o czym świadczy art. 10 ust. 4 ustawy.

Przykłady te przemawiają, zdaniem Sądu za „niesprawiedliwością i rażącą nieproporcjonalnością” wprowadzonej regulacji w stosunku do jej zamierzonego celu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że funkcjonariusze ujęci w katalogu zawartym w art. l3b ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. są dyskryminowani także względem innych funkcjonariuszy państwowych (w szczególności twórców systemu, przedstawicieli władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej itp.) odpowiedzialnych w znacznie większym stopniu za funkcjonowanie państwa nazywanego przez ustawodawcę „totalitarnym”. Zgodnie z obecnym stanem prawnym nie zostali oni objęci żadnymi regulacjami prawnymi ingerującymi w ich świadczenia emerytalne czy rentowe.

W odniesieniu do praw nabytych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą ich ochrony jest zakaz arbitralnego znoszenia lub pozbawiania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom. Wskazany zakaz nie rozciąga się przy tym na prawa nabyte niesłusznie, niegodziwie, niesprawiedliwie. Nie mogą więc powoływać się na ochronę praw nabytych obywatele, którym odebrano niesprawiedliwie ustanowione przywileje (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2006r., sygn. SK 30/04, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010r., sygn. K 6/09). Oceniając podstawę prawną zaskarżonych decyzji z punktu widzenia konstytucyjnego należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowane przepisy ograniczają lub odbierają prawa niesłusznie nabyte, czy też ingerują w niedostępną dla ustawodawcy sferę praw słusznie nabytych. Na to pytanie odpowiedzi udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2010r., sygn. K 6/09 i jego uzasadnieniu, dotyczącym noweli z 2009 roku. Trybunał wskazał bowiem w uzasadnieniu orzeczenia, że jednym z zasadniczych argumentów przemawiających wówczas za oceną ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. jako nienaruszającej konstytucyjne standardy ochrony praw nabytych była okoliczność, że choć „ustawodawca był upoważniony - mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej - do wprowadzenia regulacji obniżających - w racjonalnie miarkowany sposób - świadczenia emerytalne za okres służby w tajnej policji politycznej” to jednak ustawa z 2009 roku spełniała wymagania ochrony praw nabytych, dlatego, że „każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, który został zatrudniony w nowo tworzonych służbach policji bezpieczeństwa, miał w pełni gwarantowane, równe prawa z powołanymi do tych służb po raz pierwszy od połowy 1990r., w tym równe prawa do korzystania z uprzywilejowanych zasad zaopatrzenia emerytalnego.

Trybunał uznał, że ustawodawca był upoważniony do wprowadzenia regulacji znoszących przywileje emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej – te bowiem można ocenić w kategoriach niesłusznie nabytych. Taka sama argumentacja nie może dotyczyć ponownej ingerencji w wysokość świadczenia

Pogwałcenie zasady równości, a także sprawiedliwości społecznej stanowi też wyłączenie stosowania art. 15 ust. 4, stanowiącego o podwyższeniu emerytury o 15% podstawy jej wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Uprawnienie do podwyższenia emerytury o 15 % funkcjonariusze służący przed 1990 r. nabywali bowiem na równi i w taki sami sposób, jak funkcjonariusze przyjęci do służby od 1990 r., zaś ich uszczerbek na zdrowiu nie jest mniej poważny i nie ma żadnego uzasadnienia dla wyłączenia zasady równości przy nabywaniu tego prawa.

Podobnie, nie ma żadnego uzasadnienia dla wyłączenia stosowania zasady równości przez ograniczenie stosowania art. 14 ustawy emerytalnej. Osoba odwołująca się bowiem, podobnie jak inni funkcjonariusze, była zatrudniona poza służbą lub zachodziły co do niej inne okoliczności, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2, zaś pozbawienie jej de facto uprawnień z tego tytułu godzi w zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. Tym samym brak jest podstaw, aby wyłącznie ze względu na służbę przed 1 sierpnia 1990 r. pozbawiać możliwości uwzględnienia służby na rzecz państwa polskiego w wymiarze wynikającym z prawa obowiązującego w chwili nabycia poszczególnych uprawnień. Takie postępowanie jest niezgodne z dotychczasowym rozumieniem zasady ochrony praw nabytych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał, że chodzi o zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych, a także z zasadą równości (uwagi SN do projektu ustawy).

Sąd Okręgowy wskazał ponadto, powołując się na poglądy judykatury i piśmiennictwa, że ustawa z 16 grudnia 2016 r. wprowadzająca drugie już obniżenie wskaźników rocznych byłych funkcjonariuszy stanowi ponowną sankcję, co można przez analogię do zasad stosowanych w polskim porządku prawnym uznać za naruszenie zasady ne bis in idem, w rozumieniu prawnokarnym. Oczywiście, ustawa z 16 grudnia 2016 r. nie przewiduje odpowiedzialności karnej, zaś podstawą obniżenia świadczenia nie jest stwierdzenie winy byłych funkcjonariuszy za wykroczenie czy przestępstwo. Należy jednak traktować ją na podobnej zasadzie co quasi odpowiedzialność karną, bowiem ustawodawca odgórnie stwierdza, że wszyscy funkcjonariusze będący adresatami ustawy zmieniającej dopuścili się czynów, jakie kwalifikują ich do obniżenia im świadczeń emerytalnych, co należy poczytywać za represję analogiczną do kar stosowanych w prawie karnym. Powyższe bez wątpienia świadczy o tym, że mimo ubezpieczeniowego charakteru sprawy, należy zastosować doń zasadę ne bis in idem.

Zdaniem Sądu Okręgowego, omawiana ustawa narusza również zasadę proporcjonalności, która na gruncie prawa polskiego wynika także z art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996r. w sprawie o sygn. K 9/95) i jest zasadą prawa unijnego.

Zdaniem polskiego sądu konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływa przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, a także wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli (tak przykładowo w orzeczeniu Trybunału z 26 kwietnia 1995r., sygn. akt K 11/94). Zasada ta sprowadza się więc do tego, że w sytuacji gdy cel regulacji prawnej można osiągnąć za pomocą dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy wybrać korzystniejszy dla podmiotu. W tym konkretnym przypadku osoby odwołującej się, przedmiotowa regulacja jest nieproporcjonalna, gdyż sankcje finansowe w postaci pozbawienia świadczeń emerytalnych/rentowych za okres służby przed 31 lipca 1990r. stosowane są w sposób automatyczny. Wprowadzona została koncepcja winy zbiorowej, nieproporcjonalnej do celu jakim było zamknięcie określonego rozdziału w dziejach państwa. Aktualna zmiana w systemie emerytalno-rentowym funkcjonariuszy następuje po przeszło 25 latach od chwili upadku poprzedniego ustroju, co samo w sobie wskazuje na naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż trudno zgodzić się z tym, że wprowadzanie sankcji finansowej, może odnieść skutek po tak długim okresie. Poza tym sankcja ta dotyczy osoby, która w 2017r. kiedy nastąpiła weryfikacja wysokości jej świadczenia miała lat 86 a więc pozostawała w wieku, który z racji utraty sił do pracy nie była w stanie dostosować się do zmienionej sytuacji prawnej.

Zgodnie z przepisami art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 67 ust. 1 obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Omawiane przepisy formułują więc zasadniczo dwa prawa podmiotowe: prawo do ochrony mienia i jego poszanowania oraz prawo do zabezpieczenia społecznego. Ugruntowane jest orzecznictwo Trybunału Strasburskiego, że zasady leżące u podstaw art. 1 Protokołu nr 1 (a więc zasady ochrony własności i mienia) znajdują zastosowanie w stosunku do rent i emerytur, bowiem prawo do emerytury lub renty stanowi prawo majątkowe w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 (tak np. w sprawie Lakićević i inni przeciwko Serbii i Czarnogórze z dn. 13 grudnia 2011 r.). Co więcej, prawo do emerytury lub renty, o ile jest przewidziane przez ustawodawstwo krajowe, a nadto, jeżeli wydana już została decyzja konkretyzująca to prawo a w niniejszym przypadku taka decyzja z powołaniem się na zasady sprawiedliwości społecznej wydana została już w 2009r., to stanowi prawo majątkowe podlegające ochronie konwencyjnej i konstytucyjnej zwłaszcza, że stanowi o bezpieczeństwie socjalnym jednostki.

Sąd Okręgowy zaznaczył, że wszystkie wymienione naruszenia norm konstytucyjnych mają oczywiste odniesienie do prawa do zabezpieczenia społecznego adresatów ustawy nowelizującej. Pojęcie prawa do zabezpieczenia społecznego nie zostało zdefiniowane w Konstytucji, ale jest ono w miarę jednolicie rozumiane w nauce prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Konstytucja pozostawia co prawda ustawodawcy znaczną swobodę w regulowaniu tych materii, jednakże określa przesłanki i granice dla tej regulacji. Granice swobody ustawodawcy wyznacza absolutny zakaz naruszania istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca musi także zwracać uwagę na inne zasady konstytucyjne. „Wprawdzie zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, to jednak musi ona opierać się na konstytucyjnej aksjologii. Musi zwłaszcza podejmowane regulacje opierać na zasadach sprawiedliwości społecznej i równości” (wyrok Trybunał Konstytucyjny z 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99), a jednocześnie „ubezpieczenia emerytalne powinny być wolne od ingerencji ustawodawcy podyktowanej względami politycznymi (B. Banaszak, Nota do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2012, uwaga nr 9).

Nowelizacja z grudnia 2016 roku pozbawia funkcjonariuszy prawa do emerytury i renty za okres (służby na rzecz totalitarnego państwa) sprzed 1 sierpnia 1990r. i dodatkowo, przez art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3, obniża prawo do emerytury i renty do średniego świadczenia wypłaconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dzieje się tak mimo, że okresy nie uznane za służbę na rzecz totalitarnego państwa do 31 lipca 1990 roku lub okresy służby od 1 sierpnia 1990 roku, w przypadku innych funkcjonariuszy, przyznają prawo do emerytury i renty w wysokości 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, co jest podyktowane słusznie uzasadnionym interesem społecznym oraz specyfiką służby, przez nikogo niekwestionowaną.

Jak już wskazano, ustawodawca w art. 15c i art. 22a wprowadza współczynniki i ograniczenia wysokości emerytur oraz rent niestosowane do jakichkolwiek innych grup ubezpieczonych, a dodatkowo pozbawia prawa do podwyższenia emerytury w związku z inwalidztwem nabytym w służbie dla Państwa Polskiego i jednocześnie ogranicza możliwość podwyższenia emerytury w związku z zatrudnieniem poza służbą i okolicznościami wymienionymi w art. 14 ust. 1 pkt 2, w praktyce ją wyłączając. O ile ustawa z 2009 roku dotyczyła więc w istocie specjalnych przywilejów emerytalnych, przysługujących funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa PRL w związku ze służbą w tych organach, obniżając je do wskaźnika spotykanego w powszechnym systemie emerytalnym, mogła więc być uznana za usprawiedliwioną i konstytucyjną, o tyle regulacja stanowiąca podstawę skarżonych decyzji dotyczy prawa do całego świadczenia emerytalnego, wypracowanego przez funkcjonariuszy w ciągu całego życia, obniżając je drastycznie, w sposób konstytucyjnie niedopuszczalny do kwoty 1209,59 zł mimo wysługi emerytalnej na poziomie ponad 40 lat (vide decyzja z 10 czerwca 2017 r. i decyzja z 17 maja 1990 r. w aktach emerytalno – rentowych. (tak: prof. Magdalena Szczepańska w opinii dotyczącej poselskiego projektu ustawy - druk nr 3334 z 16 czerwca 2015 r.)).

W ocenie Sądu Okręgowego nowela do ustawy z 16 grudnia 2016r. wprowadzając do ustawy emerytalnej przepisy art. 15c ust. 3 oraz art. 22a ust. 3 i art. 24a ust.2 wprowadza kolejne arbitralne kryterium maksymalnego wymiaru świadczenia określonego kwotą średniej emerytury oraz renty/ renty rodzinnej wypłacanej w ramach systemu powszechnego. Powoduje to, zdaniem tego Sądu, że kryterium to cechuje się dowolnością, gdyż równie dobrze można było wybrać jako takowe kryterium jakąkolwiek inną kwotę, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wyboru akurat takowej. Ponadto kryterium to cechuje arbitralność (nie różnicuje ono bowiem prawa do zabezpieczenia społecznego od takich cech jak czas służby, podstawa wymiaru świadczenia, zarobki, a co za tym idzie odprowadzane na rzecz państwa podatki. Cechuje się także funkcją dyskryminującą; jest ustawowym wyłomem w stosunku do funkcjonariuszy służących wyłącznie po 1990r., w ich przypadku bowiem o wysokości emerytury decydują indywidualne zmienne, stanowiące podstawę nowoczesnych systemów zabezpieczenia społecznego i nieproporcjonalnością, gdyż nie sposób upatrywać w jakkolwiek rozumianej sprawiedliwości uzasadnienia dla zastosowania tego kryterium, a z pewnością nie w zasadach sprawiedliwości społecznej.

Podobnie, w tych samych kategoriach: dowolności, arbitralności, dyskryminacji i nieproporcjonalności należy ocenić kryterium określone w art. 22a ust. 1 ustawy emerytalnej, w istocie, dla osób, które służyły co najmniej 10 lat w warunkach art. 13b ustawy emerytalnej, pozbawia ono jakiegokolwiek prawa do renty w każdym przypadku. Uzasadnienie dla przyjęcia, że jest ono arbitralne, jest identyczne jak powyżej w odniesieniu do art. 15c ust. 3 oraz art. 22a ust. 3 ustawy emerytalnej.

Zasady równości i niedyskryminacji mają szczególny związek z gwarancją godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), zgodnie z którą „przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności, praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”. Zgodnie z orzecznictwem TK, „będąc źródłem praw i wolności jednostki, pojęcie godności determinuje sposób ich rozumienia i urzeczywistniania przez państwo. Zakaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich. Natomiast obowiązek poszanowania i ochrony godności nałożony został na władze publiczne państwa. W konsekwencji wszelkie działania władz publicznych [ ... ] nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności. Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest między innymi istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym” (wyrok z 4 kwietnia 2001r., sygn. K 11/00).

Sąd Okręgowy wskazał nadto, że wprowadzona zmiana stanowi swoistą represję dla tej grupy osób. Tymczasem prawo zabezpieczenia społecznego nie jest dziedziną, która ma za zadanie wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia.

Niezależnie od powyższego Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że to na stronę odwołującą się został przerzucony ciężar dowiedzenia, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje, działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Taka regulacja narusza zasadę rozkładu ciężaru dowodowego oraz zasadę równości broni (wynikające z prawa do rzetelnego procesu sądowego). Trudno bowiem oczekiwać, aby po kilkudziesięciu latach od upadku poprzedniego ustroju, możliwe było wykazanie czynnego działania na rzecz niepodległego państwa, skoro działania takie podejmowane były zawsze w ukryciu, w obawie przed wiążącymi się z tym represjami i już z samego założenia prowadzone były one w taki sposób, aby nie pozostawał po nich żaden ślad. Konkludując, skarżący nie dość, że sam musi dowodzić swojej niewinności walcząc z wprowadzoną przez ustawodawcę zasadą domniemania winy, to jeszcze wprowadzony ciężar rozkładu dowodów jest w większości przypadków niemożliwy do udźwignięcia, co zaburza także zasadę równości broni (uczciwej równowagi). Z tych względów przepisów art. 13b, art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej nie sposób, zdaniem Sądu, pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa, zasadą rządów prawa, zasadą podziału i wzajemnego hamowania się władz: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej oraz zasadą monopolu sądowego na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.

W odniesieniu do kwestii możliwości stosowania w niniejszej sprawie norm prawa międzynarodowego Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie, jak i w orzecznictwie TSUE warunkiem bezpośredniego zastosowania normy unijnej przez sąd krajowy jest to by była ona wystarczająco „jasna i precyzyjna, bezwarunkowa oraz nieprzyznająca państwom członkowskim kompetencji do działania na zasadzie uznania” (tak P. Kapusta w „Sąd krajowy jako sąd unijny” w repozytorium Uniwersytetu Wrocławskiego Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Katedra Prawa Konstytucyjnego oraz powołane tam publikacje). Nie można zaś w niniejszym przypadku stwierdzić, by w prawie wspólnotowym w szczególności przepisach powoływanych przez strony w niniejszej lub analogicznych sprawach, można było znaleźć normę o takim charakterze jasności i precyzyjności, która pozwalałaby na jej bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, w sposób w istocie polegający na odmowie zastosowania przepisu polskiej ustawy. Wprawdzie nie budzi wątpliwości, że przepisy traktatów europejskich jako wiążące Polskę umowy międzynarodowe stanowią podstawę norm możliwych do bezpośredniego zastosowania (co wynika z art. 9 i 91 ust. 1 Konstytucji RP), lecz jedynie w wypadku, gdy wynikająca z nich norma jest jasna i precyzyjna i pozwalająca na rozstrzygnięcie wprost przedmiotowego zagadnienia w oparciu o stosowaną bezpośrednio normę europejską. Taka zaś sytuacja nie występuje w niniejszym przypadku, gdyż powoływane przepisy traktatowe w istocie nie określają jaka może być wysokość świadczeń z krajowego systemu zabezpieczenia społecznego.

Sąd Okręgowy zauważył, że ustawodawca w spornej ustawie nie pozbawił osoby odwołującej się prawa do świadczeń lecz znacząco obniżył ich wysokość do poziomu nie niższego niż gwarantowane świadczenia minimalne jak też wyższego niż gwarantowany poziom minimum egzystencjalnego. Tym samym nie można uznać, by osoba odwołującego się w ogóle została pozbawiona prawa do zabezpieczenia społecznego. Sporna jest natomiast ocena czy wysokość obniżonych świadczeń jest zgodna z poziomem gwarantowanym w zasadach ogólnych Konstytucji RP czy przepisów prawa międzynarodowego. Te zaś w żaden jasny i precyzyjny sposób nie określają konkretnych kwot w jakich prawo krajowe (przedmiotowa ustawa) winno przyznawać sporne świadczenia. Tym samym zasady ogólne nie dają nawet przy ich bezpośrednim zastosowaniu możliwości dokonania konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu jedynie o te zasady.

Z powyższej perspektywy ocena czy przedmiotowa ustawa naruszyła wskazane zasady ogólne nie wymaga odnoszenia się do przepisów prawa międzynarodowego, skoro tożsame i tożsamo interpretowane zasady ogólne zostały wyrażone w prawie krajowym. Z drugiej strony oznacza to, że stwierdzenie braku naruszenia zasad konstytucyjnych wyrażonych w prawie krajowym musi również oznaczać brak naruszenia tożsamych zasad wyrażonych na gruncie prawa europejskiego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność odwoływania się do zasad traktatowych czy Karty Praw Podstawowych w zakresie w jakim tożsame zasady powtórzone zostały w krajowym porządku prawnym tj. w Konstytucji. Wystarczające dla rozstrzygnięcia jest zatem zbadanie zgodności przedmiotowej ustawy z Konstytucją RP, gdyż to również będzie miało przesądzający charakter dla stwierdzenia ewentualnych naruszeń tożsamo rozumianych zasad europejskich.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że tzw. druga ustawa dezubekizacyjna z 2016r. nie zawiera definicji państwa totalitarnego i służby na jego rzecz. Tu odniesieniem może być preambuła ustawy lustracyjnej z 2006r., która definiuje tę służbę, jako działania polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019r. (sygn. I OSK 2553/19) stwierdził, że ,,służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo słusznie nabytych praw do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

W analogicznym duchu wykładnia służby na rzecz totalitarnego państwa została dokonana w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20; OSNP 2021/3/28), który stwierdził, że „kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) winno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.”

Brak dowodów jakoby odwołujący się zajmował się zwalczaniem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniem prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Także zatem po uwzględnieniu treści powyższej uchwały SN, Sąd stwierdził, że w niniejszym przypadku brak było przesłanek do redukcji wysokości świadczenia odwołującego się. Tym samym choć odwołujący się przed 1 sierpnia 1990r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako organy totalitarnego państwa, to rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być oparte o przepisy ustawy, lecz bez stosowania niezgodnych z Konstytucją art. 15c, art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy.

Mając to na uwadze, Sąd uznał odwołanie za uzasadnione i na podstawie art. 477¹⁴§ 2 k.p.c. zmienił zaskarżoną decyzję, przyznając stronie odwołującej się prawo do świadczenia emerytalnego i rentowego w wysokości obowiązującej przed 1 października 2017r.

Od powyższego wyroku apelację wniósł Dyrektor ZER MSWiA w W. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi Okręgowemu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

a. art. 328 § 2 k.p.c. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i wskazania podstawy prawnej na podstawie, której Sąd Okręgowy ustalił wysokość policyjnej emerytury i renty inwalidzkiej odwołującego się z pominięciem art. 13b w związku z art. 15c ust. 13 i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.) zwaną dalej: „ustawą zaopatrzeniową";

b. art. 233 § 1 k.p.c., polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie charakteru służby odwołującego się i uznaniu, że nie była to służba na rzecz państwa totalitarnego państwa, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w okresie od 20 lutego 1953r. do 10 marca 1990r. odwołujący się pełnił służbę m.in. w (...) w K. w (...) w S., (...) w M., (...) w K., Sekcji (...) Wydziału (...) (...) w K., Wydziale (...), Wydziale (...) (...) w N., Departamencie (...) (...), Wydziale (...), co nakazywało wysnucie wniosków przeciwnych;

c. art. 233 § 1 w związku z art. 252 k.p.c., polegające na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji informacji o przebiegu służby sporządzonej przez (...)— (...) pomimo braku udowodnienia przez odwołującego się okoliczności przeciwnych;

d. art. 390 k.p.c. przez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP l/20 znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i nieuprawnione przyjęcie, że brak jest wykazania dopuszczenia się przez odwołującego się naruszenia podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela uprawniało do odmowy zastosowania art. l5c ust. 1-3 i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 13a ust. 5, art. 13b i art. 15c ust. l-5 oraz 22a ustawy zaopatrzeniowej oraz 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno - Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.) przez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, że odwołujący się wykonywał służbę na rzecz państwa totalitarnego;

b. art. 15c ust. 1-3 i art. 22a w związku z art. 13a ust. 5 i art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez nieuzasadnione przyjęcie, że odwołujący się nie powinien podlegać rygorom przewidzianym w tych przepisach, pomimo że spełnia przesłanki w nich określone;

c. art. 15c ust. 5 i art. 22a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przez nieuzasadnione pominięcie zawartych w nich zasad, stanowiących, że przepisów art. 15c u i art. 22a ust. 1-3 ustawy zaopatrzeniowej nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tym przepisach udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynności wspierała osoby lub organizacje działające na niepodległości Państwa Polskiego - pomimo, że odwołujący się nie wykazał spełnienia tych okoliczności;

d. art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie i odmowę uznania mocy obowiązującej ustawy zaopatrzeniowej;

e. art. 193 Konstytucji RP przez niezwrócenie się przez Sąd Okręgowy do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej z ustawą zasadniczą, a w konsekwencji samodzielne rozstrzygnięcie niejako zastępstwie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 15c i art. 22a zaopatrzeniowej z ustawą zasadniczą, w oparciu o które wydane zostały zaskarżone decyzje, co w konsekwencji spowodowało wydanie orzeczenia nieuwzględniającego regulacji wynikającej z art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej;

f. art. 188 Konstytucji RP przez samodzielne rozstrzygnięcie niejako „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej z ustawą zasadniczą, w oparciu o które wydane zostały zaskarżone decyzje, po wynikającą z tego przepisu wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzania zgodności ustaw z Konstytucją RP.

Wobec powyższego, organ rentowy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołań od decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia 10 czerwca 201 (...) o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej emerytury oraz (...) o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej renty inwalidzkiej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do po rozpoznania z pozostawieniem temu sądowi decyzji w zakresie zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na apelację odwołujący się wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego, wskazując, że wszystkie podniesione przez organ rentowy zarzuty są, w jego ocenie, niezasadne. Skarżący podkreślił, że w całości podziela stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, oraz odniósł się szczegółowo do każdego zarzutu apelacji.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja okazała się zasadna skutkując zmianą zaskarżonego wyroku przez oddalenie odwołania, choć trafne okazały się tylko niektóre z zarzutów.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem ponownego obniżenia odwołującemu się wysokości emerytury policyjnej oraz policyjnej renty inwalidzkiej, co nastąpiło na podstawie decyzji organu emerytalnego z 10 czerwca 2017r. obniżających wysokość świadczeń należnych odwołującemu się – emerytury i renty inwalidzkiej począwszy od 1 października 2017r. Jest to kolejne obniżenie należnych odwołującemu się świadczeń emerytalno – rentowych, gdyż pierwsza taka modyfikacja miała miejsce w 2009r., zaś odwołanie od decyzji obniżającej wówczas świadczenie zostało prawomocnie uznane za bezzasadne (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 listopada 2012r. w sprawie o sygn. XIII U 11849/10 oddalający odwołanie i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 14 marca 2014r. w sprawie o sygn. III AUa 272/13 oddalający apelację odwołującego się). Wiodącym argumentem Sądu Okręgowego, decydującym o podstawie prawnej rozstrzygnięcia i zastosowanej wykładni prawa była teza o niedopuszczalnej ponownej ingerencji ustawodawcy w wysokość należnych odwołującemu się świadczeń, a nie ocena charakteru służby odwołującego się, której Sąd ten nie dokonał ograniczając się do wskazania faktycznego jej przebiegu w okresie od 20 lutego 1953r. do 10 marca 1990r. Przebieg tej służby w zakresie stanowisk i funkcji pełnionych przez odwołującego się oraz jednostek, w których służba była pełniona, nie był sporny. Jednocześnie Sąd Okręgowy stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że jednostki, w których pełnił służbę odwołujący się, w okresie wynikającym z informacji skierowanej w 2017r. przez (...) do Dyrektora ZER MSWiA, spełniają kryterium organów totalitarnego państwa.

Sąd Okręgowy wskazał, że ustawa z 23 stycznia 2009r. o zmianie ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb (Dz.U. Nr 24 poz. 145), która wprowadziła do ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (…) art. 15 b, określający zasady obliczania wysokości emerytury dla osób, które przed 2 stycznia 1999r. pełniły służbę w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, wymienionych w ustawie z 18 października 2006r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 (Dz.U. Nr 63, poz. 425), doprowadziła już do odpowiedniego zmniejszenia świadczeń tej grupie ubezpieczonych, a dalsze obniżanie świadczeń prowadziłoby do zachwiania stabilności ustalonego prawa, rodząc przeświadczenie, że w każdym momencie może nastąpić kolejna nowelizacja przepisów, obniżająca świadczenia funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, że kolejna ingerencja w prawa nabyte przez odwołującego się nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako „Konstytucji RP”), nadto, że obniżenie świadczeń jest niewspółmierne w świetle zasady demokratycznego państwa prawa, narusza konstytucyjną gwarancję ochrony praw nabytych oraz zaufania obywatela do prawa i stanowionego prawa, narusza także zasadę proporcjonalności, zasadę sprawiedliwości społecznej, istotę prawa do zabezpieczenia społecznego, zasadę równości i niedyskryminacji w kontekście obowiązku ochrony godności człowieka.

W powyższym kontekście Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnie oceny zgodności z Konstytucją RP art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r. poz. 2270). W konkluzji swych rozważań prawnych Sąd Okręgowy doszedł do wniosku, że choć odwołujący się przed 1 sierpnia 1990r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako organy totalitarnego państwa, co nie budzi wątpliwości, to jednak rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r. poz. 723 ze zm., dalej zwanej „ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy”) bez stosowania niezgodnych, w ocenie Sądu, z Konstytucją art. 15c, art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b tej ustawy.

Z powyższym stanowiskiem Sąd Apelacyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie może się zgodzić.

W niniejszym postępowaniu należało ocenić poprawność zastosowania w decyzjach organu rentowego stanowiących przedmiot procesu, przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), wobec odwołującego się W. S..

W pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty naruszenia prawa procesowego, których zasadność ma wpływ na trafność zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Organ rentowy zarzucił w apelacji naruszenie szeregu przepisów postępowania, i chociaż sama apelacja ostatecznie okazała się zasadna, to powyższe zarzuty w przeważającym zakresie nie były trafne. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się bowiem przede wszystkim do oceny zastosowania wykładni regulacji materialnoprawnych, przez pryzmat obowiązujących norm konstytucyjnych. Ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji były natomiast co do zasady prawidłowe i nie budziły wątpliwości, zaś pisemne motywy zaskarżonego orzeczenia pozwalały na dokonanie jego kontroli instancyjnej i brak było podstaw do stwierdzenia, że naruszony został przepis art. 328 § 2 k.p.c. (obecnie art. 327¹ k.p.c.).

Co do zarzutu dotyczącego wadliwie sporządzonego, w ocenie skarżącego, uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy uznać go za bezpodstawny wskazując, że w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie przez sąd zasad sporządzania uzasadnienia orzeczenia (zob. zachowujące aktualność orzecznictwo dotyczące art. 328 § 2 k.p.c., jak również obecnie obowiązującego art. 327¹ k.p.c.) jedynie wyjątkowo może stanowić usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia wyroku, co ma miejsce, gdy wskutek uchybienia wymaganiom stawianym uzasadnieniu, zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej (zob. m.in. wyroki SN: z 24 czerwca 2021r., sygn. II CSKP 88/21, LEX nr 3213556; z 7 października 2005r., sygn. IV CK 122/05; z 28 listopada 2007r., sygn. V CSK 288/07; z 21 lutego 2008r., sygn. III CSK 264/07, OSNC-ZD 2008, nr D, poz. 118; z 2 czerwca 2011r., sygn. I CSK 581/10; z 11 marca 2020r., sygn. I CSK 585/18; z 24 września 2020r., IV CSK 32/19). Rozpowszechnione i dominujące, choć nie pozbawione kontrowersji, jest także stanowisko, zgodnie z którym wady uzasadnienia z natury nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie jest sporządzane już po wydaniu orzeczenia (zob. np. wyroki SN: z 5 września 2001r., sygn. I PKN 615/00, OSNP 2003, Nr 15, poz. 352; z 27 czerwca 2001r., II UKN 446/00, OSNP 2003, Nr 7, poz. 182). Niezależnie jednak od tego, że zarzuty dotyczące usterek uzasadnienia zupełnie wyjątkowo mogą zostać uznane za skuteczną podstawę odwoławczą, to zarzut ten jest nietrafny w niniejszej sprawie, gdyż w uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy niezwykle obszernie przedstawił motywy rozstrzygnięcia, popierając je stosownym wywodem, zawierającym bogatą argumentację.

Sąd Okręgowy podkreślił, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie wynikało przede wszystkim z uznania niedopuszczalności ponownej ingerencji organu rentowego w wysokość należnych odwołującemu się świadczeń, co Sąd pierwszej instancji ocenił jako niezgodne z obowiązującym prawem w znaczeniu niezgodności z przywołanymi zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Sąd Okręgowy zaznaczył jednocześnie, że w przedmiotowym postępowaniu nie zostało wykazane przez organ rentowy, aby odwołujący się zwalczał opozycję demokratyczną, związki zawodowe, stowarzyszenia, kościoły czy związki wyznaniowe i aby dopuszczał się łamania praw i godności człowieka, jednak to nie charakter pełnionej przez odwołującego się służby zadecydował o uznaniu odwołań za zasadne. W tym zakresie Sąd uchylił się od przedstawienia stosownej oceny.

Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że informacja o przebiegu służby odwołującego się przedstawiona przez (...) – (...), nie jest dla sądu powszechnego prowadzącego sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych wiążąca, i że kontrola zaskarżonych decyzji organów rentowych polega przede wszystkim na możliwości przeprowadzenia niczym nieograniczonego postępowania dowodowego w zakresie faktów stanowiących podstawę ich wydania. Za słusznością tego stanowiska przemawia utrwalone od lat orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Przypomnieć należy, że już w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2011r. (sygn. II UZP 10/11, OSNP 2012 Nr 23-24, poz. 298) wyrażono stanowisko, że sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno- Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez (...) zarówno co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne(...) nie mogą natomiast wiązać sądu - do którego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczeń emerytalno - rentowych i ich wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna ustalonych faktów.

Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie ma wprawdzie znaczenie drugorzędne, gdyż zważywszy na przebieg postępowania sądowego należy przyjąć, że nie było między stronami sporu co do rzeczywistego przebiegu służby odwołującego się, zajmowanych stanowisk i pełnionych funkcji w jednostkach organów totalitarnego państwa, w których był zatrudniony, to jednak wymaga ustosunkowania się ze względu na sformułowany w apelacji zarzut. Odnosząc się do tego zarzutu należy przywołać ugruntowany i trafny pogląd, wyrażony stanowczo przez Sąd Najwyższy w uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20, OSNP 2021/3/28), że w orzecznictwie (SN) wykrystalizował się zasługujący na aprobatę mechanizm, spójny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. postan. z 12 stycznia 2018r., sygn. I OSK 2848/17, LEX nr 2445886), zgodnie z którym informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem). Tak rozumiany skutek informacji o przebiegu służby został także zaaprobowany w orzecznictwie sądów powszechnych, co oznacza, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji (...), która może być podważana. W kwestii tej zwrócono uwagę na ograniczone możliwości odniesienia się do treści informacji przez osobę, której ta informacja dotyczy, skoro w czasie jej sporządzenia nie ma ona żadnego na nią wpływu. Funkcjonariusz, którego informacja dotyczy nie może w ramach procedury jej sporządzania, złożyć wniosków dowodowych, przedstawić twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na jej treść. Nie ma także trybu administracyjnego zaskarżenia takiej informacji, poddania jej kontroli choćby formalnej, zakwestionowania jej treści. Organ rentowy jest nią związany i przyjmuje zawarte w niej informacje jako ustalone fakty, jednak konstrukcja ta pozbawia funkcjonariuszy możliwości składania środków dowodowych, dotyczących przebiegu i charakteru ich służby, w tym możliwości podważenia i zażądania weryfikacji ustaleń przyjętych przez (...). Zagadnienie to było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010r. (w sprawie o sygn. K 6/09, OTK-A 2010 r. Nr 2, poz. 15) wyjaśnił, że kontrola informacji o przebiegu służby wydawanej przez (...), została połączona z prawem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego, a w konsekwencji z prawem do rozpoznania istoty sprawy przez sąd powszechny. Nie sposób zatem uznać, że ustawodawca pozbawił osoby, których dotyczy kwestionowana regulacja, prawa sądowej kontroli informacji sporządzonej przez (...). Informacja o przebiegu służby nie jest więc władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. Wskazana czynność ma charakter stricte informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Władczym rozstrzygnięciem wobec skarżącego jest decyzja organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości. Zatem dopiero decyzja organu emerytalnego podlega kontroli sądowej. Natomiast właściwym sądem dokonującym tej kontroli jest sąd powszechny, a ten, podczas rozpoznawania istoty sprawy, jest uprawniony do weryfikacji informacji z (...) w postępowaniu dowodowym (zob. także uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2012r., sygn. K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 3), przy zastosowaniu przepisów postępowania cywilnego.

Wypływający z powyższego wniosek jest oczywisty, skoro ustawowym zadaniem sądu powszechnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych jest merytoryczne rozpoznanie odwołania. Wydany werdykt musi poprzedzać postępowanie dowodowe, bo taka jest podstawowa funkcja sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy (art. 175 Konstytucji), zwłaszcza w sprawach ubezpieczeniowych, w których nie stosuje się szeregu ograniczeń dowodowych (art. 473 k.p.c.). Oceny tej nie zmienia fakt, że informacja o przebiegu służby jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c., bowiem przeciwko niemu mogą być przeprowadzane przeciwdowody (uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020r.; sygn. III UZP 1/20, OSNP 2021/3/28).

Każdy istotny fakt w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych może być dowodzony wszelkimi środkami dowodowymi, które sąd uzna za pożądane, a ich dopuszczenie za celowe. Ukształtowane wieloletnią praktyką orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie akceptuje takie rozwiązanie, że okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość mogą być udowadniane wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego (zob. wyroki: z 14 czerwca 2006r., sygn. I UK 115/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz. 257; z 9 kwietnia 2009r., sygn. I UK 316/08, LEX nr 707858; z 16 czerwca 2011r., sygn. III UK 213/10, LEX nr 950436; z 11 sierpnia 2016r., sygn. II UK 323/15, LEX nr 2157273; z 11 października 2016r., sygn. I UK 356/15, LEX nr 2174067), zaś art. 247 k.p.c., wprowadzający ograniczenia dowodzenia zeznaniami świadków przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną, nie ma zastosowania w tych sprawach (zob. wyrok SN z 16 czerwca 2016r., sygn. III PK 139/15, LEX nr 2117654). Oznacza to, że formalne badanie dokumentów, co do których nie istnieje inna procedura pozwalająca zwalczać ustalenia faktyczne czy też umożliwiająca wykazanie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie służby, nie realizuje prawa podstawowego do sprawiedliwego procesu, które musi być zagwarantowane (w odróżnieniu właśnie do procesów w systemach państwa totalitarnych) nawet w przypadku braku stosownych przepisów dotyczących tego postępowania (por. wyrok TS z 22 marca 2000r., C-7/98, D. Krombach v. A. Bamberski, LEX nr 82735). Skoro sądu powszechnego nie wiąże informacja o przebiegu służby, to w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd jest zobowiązany do rekonstrukcji jej przebiegu w konkretnym wypadku. Przedstawione przez ubezpieczonego dowody zwalczające fakty, wynikające z informacji (...), podlegają swobodnej ocenie Sądu, zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., w szczególności co do długości okresu pełnienia służby, jej historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., miejsca pełnienia służby, zajmowanych stanowisk czy stopni służbowych. Co istotne i na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w ww. uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20) i na co zwrócono uwagę w doktrynie, podczas weryfikacji przebiegu służby należy sięgać do opinii służbowych funkcjonariuszy (szer. zob. B. Jaworski: System opiniowania funkcjonariuszy służb mundurowych, 2019 nr 87, s. 105).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie analiza akt osobowych odwołującego się (sygn. (...) 0604/1673), załączona do akt sprawy w formie potwierdzonych za zgodność kserokopii, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że odwołujący się znalazł się w lutym 1953r. w szeregach aparatu bezpieczeństwa publicznego na skutek własnych starań, z własnej woli, motywowanej pragnieniem podjęcia służby dla bezpieczeństwa publicznego państwa. Z licznych opinii służbowych, wniosków personalnych i charakterystyk służbowych, zawartych w aktach osobowych W. S. wynika, że identyfikował się on w pełni z ówczesnym totalitarnym ustrojem, który czynnie i aktywnie wspierał z dużym zaangażowaniem wykonując zlecone mu zadania operacyjne, wykazywał przy tym własną inicjatywę, był „oddany, chętny, zdyscyplinowany”. Jego pełna zaangażowania postawa była uzasadnieniem dla licznych wniosków, służących awansom służbowym w toku służby i uhonorowaniu w formie odznaczeń. Przez zwierzchników określany był jako „pełnowartościowy pracownik operacyjny posiadający perspektywę wzrostu w aparacie bezpieczeństwa”, zwerbował wiele „kontaktów”, uzyskiwał „wartościowe” (dla aparatu bezpieczeństwa) informacje.

Ustalenia co do przebiegu służby W. S. w zakresie stanowisk i funkcji, które pełnił nie budzą wątpliwości, gdyż nie były kwestionowane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, wobec czego zarzut naruszenia przez Sąd Okręgowy art.233 k.p.c. jest nietrafny. Jednak powyższe rozważania, jak już wspomniano wyżej, okazały się niezbędne z uwagi na podniesiony w apelacji zarzut, jednak mają ograniczone znaczenie dla istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z uwagi na to, że treść informacji (...) nie była kwestionowana przez odwołującego się co do przebiegu służby. Zawartość akt osobowych odwołującego się nie pozostawia także wątpliwości co do charakteru jego służby jako służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co potwierdza dokumentacja zawarta w aktach osobowych odwołującego się.

Zamykając tę część rozważań, które odnoszą się do kwestii proceduralnych wskazać jednie należy, że częściowo zasadnym okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 252 k.p.c. Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie wskazał bowiem, że organ rentowy nie przejawiał inicjatywy dowodowej celem wykazania pełnienia przez odwołującego się rzeczywistej służby na rzecz totalitarnego państwa, a chociaż sam ubezpieczony tego nie kwestionował, nie było to, w ocenie Sądu, wystarczające dla dokonania obniżenia świadczenia emerytalnego i rentowego na podstawie regulacji zawartych w art. 15c i art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Powyższą konstatację należało uznać za nieuzasadnioną, gdyż sam fakt, że Sąd pierwszej instancji nie był związany treścią informacji (...) o przebiegu służby odwołującego się nie oznacza, że mógł ją pominąć nie będąc w posiadaniu dowodów przeciwnych co do kwestii w niej zawartych, mając przy tym możliwość dokonania analizy treści dokumentów zawartych w aktach osobowych i dokonania samodzielnej oceny charakteru służby odwołującego się.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r. poz. 2270) ustawodawca wprowadził do porządku prawnego kolejną (po ustawie z 23 stycznia 2009r.) regulację dającą podstawę do obniżenia emerytur, a także rent osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa.

Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do ustawy nowelizowanej art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego”, obniżyła świadczenia emerytalne, przyjmując w nowym art. 15c, że w przypadku osoby, która pełniła „służbę na rzecz totalitarnego państwa”, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru - za każdy rok „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz 2,6 % podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, la oraz 2-4 ustawy zaopatrzeniowej. Podobne rozwiązanie wprowadzono w odniesieniu do rent inwalidzkich. Zgodnie z art. 22a ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, rentę inwalidzką zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (ust. 1), przy czym wysokość tak ustalonej renty inwalidzkiej nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy (ust.3). Ustawodawca przewidział przy tym pewne wyjątki, pozwalające na wyłączenie stosowania ustawy w znowelizowanym brzmieniu, wobec osoby, która udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 15c ust. 5). Inną możliwość wyłączenia zastosowania omawianych regulacji, obniżających świadczenia przewidziano w art. 8a ustawy, wskazując, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, potwierdzonych wydaną przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych stosowną decyzją, może to nastąpić z uwagi na krótkotrwałość służby funkcjonariusza przed 31 lipca 1990r. albo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W niniejszej sprawie odwołujący nie powoływał się na żądną z tych przesłanek.

W pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy powyższych przepisów z uwzględnieniem regulacji zawartych w Konstytucji RP oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego. Zdaniem Sądu Okręgowego ustawa zmieniająca ustawę zaopatrzeniową w 2009r. dokonała już dopuszczalnej i wystarczającej zmiany w zakresie obniżenia wysokości świadczeń funkcjonariuszy pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa i kolejna ingerencja w tej kwestii jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa.

Przedstawiona przez Sąd Okręgowy argumentacja jest, w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie do pogodzenia z powołanymi zasadami demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP). Podkreślenia przede wszystkim wymaga, czego zdaje się nie dostrzegać Sąd Okręgowy, że w art. 2 Konstytucji RP ustrojodawca wyraził trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych. (zob. M.Florczak-Wątor w P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, 2021 r.). Nie można zatem akcentować zasady państwa prawa pomijając, że chodzi o zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, co wprost wynika z Konstytucji RP (art. 2). Nie może być zatem mowy o takim rozumieniu zasady państwa prawnego, która nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako „dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli”, a także podkreśla się, że „sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości” (zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98).

W doktrynie przyjmuje się, że prawa podmiotowe ustanowione w poprzedniej formacji ustrojowej są niepodważalne tylko przy założeniu niezmienności ich aksjologicznych racji i aktualności w nowym układzie stosunków społecznych i ekonomicznych. Transformacja pozwala ocenić czy i jakie prawa zostały nabyte niesłusznie, wskutek uprzywilejowania (por. T. Zieliński: Ochrona praw nabytych - zasada państwa prawnego, Państwo i Prawo 1992 nr 3, s.17). Dlatego sprawiedliwość jako cecha dotycząca oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów w tym przypadku ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy „podstawowe wolności i prawa człowieka były naruszane” (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2003r., sygn. SK 42/01, OTK-A 2003 Nr 6, poz. 63). W jednym ze swych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada sprawiedliwości społecznej ma pierwszeństwo przed zasadami wyprowadzonymi z zasady państwa prawnego (orzeczenie z 4 grudnia 1990r., sygn. K 12/90, OTK 1990 Nr 1, poz. 7).

W powołanej wyżej uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20) Sąd Najwyższy - analizując wątek historyczny omawianej regulacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - wskazał, że w latach 90-tych XX wieku Sejm RP podejmował uchwały odnoszące się: do zbrodniczych działań aparatu bezpieczeństwa państwowego w latach 1944-1956 (M.P. Nr 62, poz. 544); w sprawie potępienia totalitaryzmu komunistycznego (M.P. Nr 20, poz. 287). Kwestia ta była również przedmiotem wypowiedzi na forum międzynarodowym (np. rezolucja nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 27 czerwca 1996 r. w sprawie metod likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych; Raport Komisji Prawnej i Praw Człowieka nr 7568 z 3 czerwca 1996 r. na temat: Metody likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych). Istotne zmiany w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalny funkcjonariuszy, wprowadziła ustawa nowelizująca z 2009r., obniżając część przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa. Cel, któremu miała służyć ta regulacja wyraźnie wynikał z preambuły tej ustawy, w której ustawodawca kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i nagradzanie bezprawia wskazał, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka, zwalczające organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Dostrzeżono wówczas, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia, korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy.

Do tego celu nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), wskazując, że w założeniu ustawy nowelizującej z 2009r. wprowadzony mechanizm weryfikacyjny przewidywał ponowne obliczenie wysokości emerytury osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1994-1990 (Dz. U. z 2020 r. poz. 306, dalej jako „ustawa lustracyjna”). W myśl art. 15b ust. 1 pkt 1 tej noweli służba w określonych podmiotach została potraktowana jak okres nieskładkowy, to jest 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1994-1990. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdzono, że tak obniżone świadczenie może być niższe od 40% podstawy jego wymiaru, uznając równocześnie, że art. 15b ustawy nowelizującej z 2009r. nie naruszył zasady równości lub proporcjonalności świadczeń, bowiem tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie z racji działań ukierunkowanych na zwalczanie przyrodzonych praw człowieka i tym samym funkcjonariusze nie mają prawa podmiotowego ani tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 3 marca 2011r., sygn. II UZP 2/11, OSN 2011 nr 15-16, poz. 210).

W ocenie projektodawcy ustawy z 16 grudnia 2016 r., ustawa nowelizująca z 2009r. nie zrealizowała celów, dla których została uchwalona m.in. przez zachowanie szeregu przepisów podwyższających świadczenia, jak również sposób ukształtowania wykładni jej przepisów, wyłączający szereg jednostek z katalogu organów bezpieczeństwa państwa. Tymczasem ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa totalitarnego państwa jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej.

W odczuciu społecznym należy zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia. O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego w suwerennym i demokratycznym państwie jest zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa.

Wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. regulacje z założenia nie mają pełnić funkcji represyjnej, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie totalitarnego państwa i nie zastępują takiej odpowiedzialności, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów. Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa świadczeń emerytalnych w kwotach znacząco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.

Zważywszy na znaczenie, jakie ustawodawca przypisał ustawie nowelizacyjnej z 16 grudnia 2016r., godzi się przypomnieć orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który uznał za zgodne z Konstytucją postanowienia ustawy nowelizującej ustawę zaopatrzeniową z 2009r. (zob. wyroki: z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09, OTK-A 2010 r. Nr 2, poz. 15; z dnia 11 stycznia 2012 r., K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 3). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że wspólnym mianownikiem aksjologicznym jest niewątpliwie dezaprobata dla metod i praktyk służby bezpieczeństwa (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK 1999 Nr 4, poz. 73), a środki demontażu dziedzictwa, po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych, dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy - pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa - będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji (zob. wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Trybunał Konstytucyjny uznał, że demokratyczne państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby zagwarantować, że sprawiedliwości stanie się zadość, a winni zostaną ukarani. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania czy prawo do obrony oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy.

Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu z 15 lutego 1994 r. (sygn. K 15/93, OTK 1994 Nr 1, poz. 4) wskazał, że współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i o jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi, przy czym dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce.

W przywołanym wyżej uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010r. (sygn. K 6/09) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że przepisy ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r. nie miały na celu pozbawienia minimum socjalnego funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, ani też ich poniżenia. Celem tych regulacji było natomiast obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych, które pochodzą z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego, dla którego nie ma usprawiedliwienia. Trybunał ustalił, że po wejściu w życie przepisów ustawy z 2009 r. przeciętna obniżona emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa była wciąż wyższa o 58% od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym oraz wyższa prawie cztery razy od najniższej gwarantowanej emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwracając tym samym uwagę, że cel zakładany przez ustawodawcę w 2009r. nie został osiągnięty. Trybunał zauważył również, że ustawodawca był upoważniony, mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej, do wprowadzenia regulacji obniżających świadczenia emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika bowiem, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść.

Trybunał stwierdził także, że ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny bowiem wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. W ocenie Trybunału, uprzywilejowane prawa emerytalne nabyte przez funkcjonariuszy zostały nabyte niegodziwie. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa Polski Ludowej za godziwe. Służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskich reżimów.

Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że celem ustawodawcy kierującego się zasadą sprawiedliwości społecznej było obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Narzędziem do tego celu było obniżenie tym funkcjonariuszom podstawy do wymiaru emerytur policyjnych z 2,6% na 0,7% przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych korzystniejszych niż w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych podstaw wymiaru emerytur policyjnych. Uzyskany efekt wskazał, że przeciętna emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa Polski Ludowej w styczniu 2010r. była niższa o niecałe 500 zł, przewyższając znacząco w dalszym ciągu przeciętną emeryturę wypłacaną w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Takie obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych ogranicza, a w żadnym razie nie znosi, strukturalnie nadmiernie, niesłusznie nabytych wysokich świadczeń funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Takie ograniczenie wskazuje też, że celem ustawodawcy nie była zemsta na funkcjonariuszach organów bezpieczeństwa Polski Ludowej.

Mając na uwadze przytoczone wyżej uwagi Trybunału Konstytucyjnego, należy zauważyć, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, że w istocie założony przez ustawodawcę w 2009r. cel (tj. obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych) nie został osiągnięty, wobec czego naprawa tego stanu rzeczy stanowiła ratio legis ustawy nowelizacyjnej z 2016r.

W omawianym kontekście nie można pominąć dorobku orzeczniczego sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, jaki powstał w wyniku licznych odwołań od decyzji obniżających wysokość świadczeń emerytalnych na podstawie ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r., przydatnego dla wykładni przepisów obniżających świadczenia, również na gruncie ustawy z 2016r. Na szczególną uwagę zasługuje w tej mierze uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 3 marca 2011r. (sygn. II UZP 2/11), w którym wskazano, że ustawa z 2009r. nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia powszechnej zasady równości lub proporcjonalności świadczeń uzyskiwanych z zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych przez osoby pełniące służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, które stosowały bezprawne, niegodne lub niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli, w porównaniu do standardów świadczeń uzyskiwanych z powszechnego systemu ubezpieczenia społecznego. Sąd Najwyższy zwrócił wówczas uwagę na nadal mniej korzystne uregulowanie uprawnień emerytalno-rentowych ofiar systemu represji politycznych stosowanych przez organy bezpieczeństwa państwa totalitarnego, podczas gdy stosującym represje polityczne przysługiwał korzystniejszy współczynnik liczony od podstawy wymiaru emerytury zaopatrzeniowej za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa, liczony od ostatniego, z reguły najwyższego uposażenia służbowego, na ogół nie odbiegał na niekorzyść od wskaźnika 1,3% postawy wymiaru emerytury z powszechnego ubezpieczenia społecznego, ustalanej z wieloletniego okresu opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zważywszy że przy ustalaniu wysokości emerytur mundurowych uwzględniano wyższe wskaźniki (2,6% podstawy wymiaru) lub co najmniej równe powszechnym (1,3%) wskaźnikom podstawy wymiaru emerytur za okresy poprzedzające lub następujące po zakończeniu służby mundurowej, zaliczane do zaopatrzeniowej wysługi emerytalnej.

W orzecznictwie powstałym na tle sporów wynikłych z ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r. opowiedziano się w sposób zdecydowany przeciwko utrzymaniu przywilejów nabytych z tytułu uczestniczenia w systemie zniewolenia i stosowania represji politycznych przez służby bezpieczeństwa państwa komunistyczno-totalitarnego. Dominującym był pogląd, że tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie w demokratycznym porządku prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego, ponieważ osoby zwalczające przyrodzone prawa człowieka oraz podstawowe wolności obywatelskie nie mają tytułu moralnego do domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zwalczania dążeń niepodległościowych, wolnościowych i demokratycznych narodu polskiego.

Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej ETPC) uznał (zob. m.in. sprawa Cichopek i in. p-ko Polsce, skarga nr 15189/10), że ograniczenie przywilejów emerytalnych byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa mieści się w granicach marginesu oceny państwa oraz zmierzać miało do usunięcia nierówności między systemem mundurowym (w odniesieniu do byłych funkcjonariuszy), a systemem powszechnym, które to nierówności powszechnie uznane były za niesprawiedliwe i wymagające reakcji państwa. System ustalania wysokości świadczeń emerytalnych, stosowany do byłych funkcjonariuszy uznany został przez Trybunał za podwójnie nierówny, gdyż z jednej strony zakładał korzystniejsze wyliczanie podstawy świadczeń, niż system powszechnego zabezpieczenia społecznego, a z drugiej – naliczenia prowadzone były proporcjonalnie do wynagrodzeń, które w grupie byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa były zdecydowanie wyższe niż wynagrodzenia osób niezwiązanych zawodowo ze wspieraniem komunistycznego reżimu. Z uzasadnienia ww. orzeczenia wynika nadto, że upływ czasu od momentu obalenia reżimu nie powinien być czynnikiem decydującym o niewłaściwości przeprowadzenia tego typu zmian w systemie emerytalnym.

Potrzeba powołania się na dorobek orzeczniczy powstały na tle ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r. wynikła z konieczności ustosunkowania się do rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, których Sąd Apelacyjny nie podziela. Uzasadniając tezę o niezgodności przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej w sprawie decyzji z Ustawą Zasadniczą, Sąd Okręgowy powołał się m.in. na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010r. wydanego w sprawie o sygn. K 6/09 (szeroko wyżej omówioną). Wskazać jednak należy, że zawarte tam rozważania pozwalają wysnuć wnioski przeciwne, ze swej istoty nie stanowiące podstawy do uznania, że przepisy ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2016r. są niezgodne ze wskazanymi przez Sąd Okręgowy zasadami gwarantowanymi Konstytucją RP.

Zważywszy na przytoczoną wyżej argumentację za całkowicie chybione należy uznać powołanie się przez Sąd Okręgowy na naruszenie postanowieniami ustawy z 16 grudnia 2016r., art. 67 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującego obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego. Powołując się na tę gwarancję Sąd Okręgowy stwierdził, że odwołujący się ma prawo oczekiwać, że wysokość jego świadczenia będzie ustalona „wedle preferencyjnych reguł w stosunku do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego z racji tego, że służył w szczególnych warunkach (dyspozycyjność, narażenie na stres, utratę zdrowia a nawet życia)”. Argumentację tę należy uznać za całkowicie chybioną przypominając, że służba odwołującego się była pełniona na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąc wsparcie dla stosowania prześladowań i represji politycznych osób działających na rzecz niepodległości państwa polskiego. Nie do obrony w tych okolicznościach jest twierdzenie, że uzasadniony jest system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych jako szczególnego rodzaju ustawowy „przywilej”, który jest uzasadniony warunkami służby.

Nie do przyjęcia jest także pogląd Sądu Okręgowego, że ustawa z 16 grudnia 2016r. wprowadzając do ustawy emerytalnej przepisy art. 15c ust. 3 oraz art. 22a ust. 3 i art. 24a ust.2 wprowadza arbitralne kryterium maksymalnego wymiaru świadczenia określonego kwotą średniej emerytury oraz renty, wypłacanej w ramach systemu powszechnego. Powoduje to, zdaniem tego Sądu, że „kryterium to cechuje się dowolnością, gdyż równie dobrze można było wybrać jako takowe kryterium jakąkolwiek inną kwotę, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wyboru akurat takowej”. Sąd Okręgowy stwierdził nadto, że kryterium to nie tylko jest arbitralne, ale także dyskryminujące. Uznając tę argumentację za nietrafną należy przywołać uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (z 24 lutego 2010r., sygn. K 6/09), w którym Trybunał wskazał, że celem ustawodawcy kierującego się zasadą sprawiedliwości społecznej było (już w 2009r.) obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Cel ten nie został zrealizowany. Narzędziem do tego celu miało być obniżenie tym funkcjonariuszom podstawy do wymiaru emerytur policyjnych z 2,6% na 0,7% przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych korzystniejszych niż w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych podstaw wymiaru emerytur policyjnych. Jak jednoznacznie wynika z rozważań TK zawartych w motywach ww. orzeczenia cel ten nie został osiągnięty, gdyż przeciętna emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa Polski Ludowej w styczniu 2010r., nadal znacząco przewyższała przeciętną emeryturę wypłacaną w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych, w sytuacji niesłusznie nabytych uprzywilejowanych świadczeń funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej wspierających czynnie totalitarny ustrój polityczny.

Mając zatem na uwadze przytoczone wyżej spostrzeżenia należy stwierdzić, że założony przez ustawodawcę w 2009r. cel (tj. obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych) nie został osiągnięty. Tej okoliczności Sąd Okręgowy nie wziął jednak pod uwagę, przyjmując założenie, że krzywdą dla odwołującego się jest obniżenie świadczeń do przeciętnego poziomu z systemu powszechnego.

Całkowitym nieporozumieniem jest stwierdzenie Sądu Okręgowego, że wprowadzona ustawą z 2016r. zmiana stanowi swoistą represję, podczas gdy, jak stwierdził Sąd „prawo zabezpieczenia społecznego nie jest dziedziną, która ma za zadanie wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia”. Sąd Apelacyjny z takim ujęciem tego zagadnienia całkowicie się nie zgadza. Nowe regulacje wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. w żadnym razie nie pełnią funkcji represyjnej, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów emerytalnych (z których odwołujący się korzystał przez ponad 19 lat). Jak wynika z powołanego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, nie ma żadnego uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa świadczeń emerytalnych w kwotach znacząco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego i w żadnym razie nie przekonuje argument, że świadczenie emerytalne z powszechnego systemu w średniej wysokości stanowi „represję”. Ta argumentacja Sądu Okręgowego jest zatem pozbawiona usprawiedliwionej podstawy.

W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia drugiej strony omawianego problemu, a mianowicie faktu, że ustawa nowelizująca z 2016r. została uchwalona celem ograniczenia uprawnień emerytalnych oraz rentowych osób o szczególnym statusie społecznym – pracowników aparatu bezpieczeństwa PRL, zaś u podstaw omawianego ograniczenia leżało powszechne poczucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej przez dalsze utrzymywanie zasad ustalania wysokości świadczeń emerytalno – rentowych na uprzywilejowanych zasadach. Osoby pełniące służbę w wymienionych w ustawie instytucjach (w tym również odwołujący się) otrzymywały świadczenia na znacznie korzystniejszych zasadach, niż ogół społeczeństwa (do którego należą obywatele otrzymujący emerytury według zasad określonych w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Jednocześnie podstawę nabycia tych „uprzywilejowanych” świadczeń stanowiła praca na rzecz ogólnie pojmowanego aparatu bezpieczeństwa państwa i z punktu widzenia wartości wynikających z ww. konstytucyjnie gwarantowanych zasad, powinna być kwalifikowana jako naganna moralnie. Słusznie zaakcentował organ rentowy w uzasadnieniu apelacji, że służba odwołującego się w (...) w K. w (...) w S., w (...) w M., (...) w Sekcji (...) Wydziału (...) (...) w K., (...), Wydziale (...) (...) w N., Departamencie (...) (...), Wydziale (...), przede wszystkim jako pracownika operacyjnego, co wynika z akt osobowych, która przyczyniała się do naruszeń praw i wolności gwarantowanych przez Konstytucję RP powinna być traktowana jako okoliczność uzasadniająca obniżenie przyznanych świadczeń emerytalno – rentowych na podstawie przepisów omawianej ustawy i pozbawienie przyznanych wcześniej przywilejów.

Wobec powyższych ustaleń i rozważań Sąd Apelacyjny uznał apelację co do zasady za trafną, w szczególności w zakresie wyżej omówionych naruszeń prawa materialnego, wobec czego zmienił wyrok na podstawie art. 386 §1 k.p.c. uznając odwołania od dwóch decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z 10 czerwca 2017r. w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej W. S. oraz ponownego ustalenia wysokości policyjnej renty inwalidzkiej za bezzasadne.

O kosztach postepowania Sąd Apelacyjny orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 108 § 1 k.p.c. oraz na podstawie art. 102 k.p.c., zgodnie z którym w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów, albo nie obciążać jej w ogóle kosztami. Przywołany przepis, realizujący zasadę słuszności, stanowi wyjątek od ogólnej reguły obciążania stron kosztami procesu, zgodnie z którą strona przegrywająca sprawę jest zobowiązana zwrócić przeciwnikowi, na jego żądanie, wszystkie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (art. 98 § 1 k.p.c.) – tzw. zasada odpowiedzialności za wynik procesu. Hipoteza przepisu art. 102 k.p.c., odwołująca się do występowania „wypadków szczególnie uzasadnionych”, pozostawia sądowi orzekającemu swobodę oceny, czy fakty związane z przebiegiem procesu, jak i dotyczące sytuacji życiowej strony, stanowią uzasadnioną podstawę do nieobciążania jej kosztami procesu (por. postanowienie SN z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt I CZ 110/07, niepubl.). Do kręgu „wypadków szczególnie uzasadnionych” należą okoliczności zarówno związane z samym przebiegiem procesu, jak i leżące na zewnątrz. Do pierwszych zaliczane są sytuacje wynikające z charakteru żądania poddanego rozstrzygnięciu, jego znaczenia dla strony, subiektywne przekonanie strony o zasadności roszczeń, przedawnienie. Drugie natomiast wyznacza sytuacja majątkowa i życiowa strony, z tym zastrzeżeniem, że niewystarczające jest powoływanie się jedynie na trudną sytuację majątkową, nawet jeśli była podstawą zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Całokształt okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie tego wyjątku powinny być ocenione z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. akt I CZ 26/11, niepubl., z dnia 25 sierpnia 2011r., sygn. akt II CZ 51/11, niepubl.). Rozstrzygnięcie na podstawie art. 102 k.p.c. ma zatem charakter dyskrecjonalny, a kontrola instancyjna w tym zakresie jest ograniczona do sytuacji gdy zastosowanie wzmiankowanego przepisu nie zostało w ogóle uzasadnione bądź nastąpiło z rażącym naruszeniem reguł przewidzianych w tym przepisie (por. post. SN z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt III CZ 75/12, LEX nr 1353220).

W ocenie Sądu Apelacyjnego, zarówno podeszły wiek odwołującego się jak i rodzaj świadczenia będącego przedmiotem sporu (wysokość emerytury i renty, stanowiące jedyne źródło utrzymania skarżącego) przemawiają za zastosowaniem w niniejszej sprawie opisanej wyżej regulacji. Należało mieć również na względzie głębokie choć subiektywne przekonanie odwołującego się o słuszności dochodzonych roszczeń, zwłaszcza, ze wyrok Sądu pierwszej instancji był dla niego korzystny, a orzecznictwo sądów w tej kategorii spraw nie jest jednolite. W ocenie Sądu odwoławczego obciążenie odwołującego się kosztami zastępstwa prawnego strony przeciwnej stanowiłoby naruszenie zasady słuszności.

SSA Ewa Stryczyńska

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE