UZASADNIENIE

Decyzją z 15 września 2020 r., znak (...). (...) (...)Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 833 z późn. zm.) (dalej p.e.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) (dalej k.p.a.) i na podstawie art. 72 w związku z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej powód), z dnia 8 kwietnia 2020 r., o stwierdzenie nadpłaty w zakresie uiszczonej opłaty koncesyjnej postanowił odmówić stwierdzenia nadpłaty.

Od powyższej Decyzji powód wniósł odwołanie zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie:

1) przepisu art. 34 p.e. w zw. z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetycznym, którym została udzielona koncesja ( dalej Rozporządzenie 1998) przez:

a) błędną wykładnię i wyprowadzenie z treści tych przepisów wadliwego wniosku o prawidłowości uiszczonej przez powoda opłaty koncesyjnej za 2018 rok „z góry” w marcu 2018 roku w łącznej wysokości 377 014,00 zł, podczas gdy prawidłowa wykładania przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wraz z wejściem w życie nowelizacji p.e. obowiązującej od 18 stycznia 2018 roku modyfikacji uległa podstawa kalkulacji opłaty koncesyjnej oraz termin powstania obowiązku naliczenia opłaty koncesyjnej, poprzez przesunięcie terminu powstania tego obowiązku z pierwszego na ostatni dzień danego roku kalendarzowego, wskutek czego obowiązek naliczenia opłaty koncesyjnej za 2018 rok powstał w niniejszej sprawie z dniem 31 grudnia 2018 roku, a nie z dniem 1 stycznia 2018 roku, jak wadliwie przyjął Prezes URE. Błędna wykładnia przedmiotowych przepisów dokonana przez Prezesa URE, doprowadziła w konsekwencji do wadliwego ustalenia, że opłata uiszczona przez powoda w marcu 2018 r. jest należna i nie stanowi nadpłaty w rozumieniu art. 72§ 1 Ordynacji podatkowej;

b) błędną wykładnię i pominięcie w zaskarżonej Decyzji faktu, że powód uiścił opłatę koncesyjną za 2018 r. dwukrotnie tj.: w marcu 2018 r. oraz w kwietniu 2019 r. w sytuacji, gdy jak wynika z treści przedmiotowego przepisu, przedsiębiorstwo energetyczne, któremu została udzielona koncesja, wnosi coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty jego działalności, a zatem opłata koncesyjna stanowi ekwiwalent za prowadzenie działalności koncesjonowanej w danym roku kalendarzowym, w konsekwencji czego przedsiębiorstwo energetyczne nie może zostać obciążone podwójnie przedmiotową opłatą za ten sam rok;

2) przepisu § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty koncesyjnej z dnia 9 listopada 2018 r. (dalej Rozporządzenie 2018) w zw. z art. 34 p.e. poprzez ich nie zastosowanie i brak uznania, że opłata koncesyjna za 2018 r. wniesiona przez powoda w dniach 23 i 26 marca 2018 r. tj. „z góry” za 2018 r. została uiszczona niezgodnie z obowiązującymi przepisami, które uregulowały termin płatności opłaty koncesyjnej jako płatnej „z dołu” za rok poprzedni, w konsekwencji czego uiszczona w marcu 2018 r. „z góry” za 2018 r. opłata koncesyjna, jako wniesiona niezgodnie z przedmiotowymi przepisami jest nienależna i stanowi nadpłatę w rozumieniu Ordynacji podatkowej;

3) przepisu art. 2a Ordynacji podatkowej, poprzez niezastosowanie zasady działania na rzecz zobowiązanego w razie istnienia wątpliwości interpretacyjnych tj. in dubio pro tributario;

4) przepisu art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez naruszenie zasady równości i powszechności opodatkowania, polegające na dwukrotnym obciążeniu powoda opłatą koncesyjną za 2018 r. z tytułu przychodu wygenerowanego w oparciu i działalność koncesjonowaną oraz poprzez zastosowanie rozszerzającej interpretacji przepisów aktu wykonawczego, która doprowadziła do sytuacji, w której kwestie dotyczące płatności opłaty koncesyjnej zostały wyinterpretowane z przepisów Rozporządzenia Dotychczasowego, podczas gdy przepisy tego typu musza wynikać z ustawy;

5) przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, wobec zastosowania przepisów art. 34 p.e., które zostały uchylone, a zatem nie powinny mieć zastosowania do oceny działań powoda już w okresie obowiązywania nowych przepisów p.e.;

6) przepisu art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej Decyzji, niewyczerpującego istoty sprawy i niewyjaśniającego przesłanek, którymi kierował się Prezes URE wydając zaskarżoną Decyzję, w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W oparciu o przedstawione zarzuty, powód wniósł o zmianę zaskarżonej Decyzji i stwierdzenie nadpłaty w zakresie uiszczonej przez powoda opłaty koncesyjnej w dniach 23 i 26 marca 2018 roku w łącznej kwocie 377 014,00 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

(...) S.A. z siedzibą w W. (dalej powód) jest przedsiębiorstwem energetycznym zobowiązanym do uiszczenia opłaty koncesyjnej od koncesji wydanej 28 listopada 1998 roku nr (...) (okoliczność niesporna).

Jest również następcą prawnym (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która posiadała koncesję wydaną 24 lipca 2015 roku nr (...) (okoliczność niesporna, Postanowienie z 02/05/2018 r. k. 7-8 akt adm., odpis z KRS k. 10-19 akt adm.)

W związku z powyższym, powód 23 marca 2018 roku uiścił opłatę koncesyjną od koncesji nr (...) za 2018 rok w wysokości 360.175 zł, a 26 marca 2018 r. opłatę koncesyjną od koncesji nr (...)/KK w wysokości 16.839 zł. Wysokość każdej opłaty koncesyjnej ustalono w oparciu o przychód z działalności koncesyjnej osiągnięty w 2017 roku (okoliczność niesporna, dowód wpłaty k. 5 i 6 akt adm.).

Z kolei 12 kwietnia 2019 roku powód uiścił opłatę koncesyjną od koncesji nr (...) w wysokości 339 569,00 zł, w oparciu o przychód z działalności koncesjonowanej osiągnięty w 2018 roku ( okoliczność niesporna, dowód wpłaty k. 20 akt adm.).

Następnie, 10 kwietnia 2020 roku, wpłynął do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, wniosek powoda z 8 kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nadpłaty w zakresie uiszczonej opłaty koncesyjnej . Powód wniósł o stwierdzenie nadpłaty wynoszącej 377.014 zł jako opłaty nienależnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 z późn. zm.), z czego opłata w wysokości 360.175 zł została wniesiona przez powoda 23 marca 2018 r., zaś opłatę w wysokości 16.839 zł 26 marca 2018 r. wniosła spółka przejmowana przez powoda, tj. (...) Sp. z o. o. (wniosek k. 1-4 akt adm.).

W uzasadnieniu wniosku powód wywodził, że dokonane przez niego oraz przez (...) sp. z o.o. wpłaty, tytułem opłaty koncesyjnej za rok 2018, dokonane w dniach i kwotach, o których mowa wyżej, zostały wniesione nienależnie w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o rynku mocy (Dz. U. z 2020 r. poz. 247). W szczególności powód wywodził, że zmiana przepisów w zakresie momentu powstania obowiązku naliczenia opłaty koncesyjnej i terminu jej wpłaty, spowodowała dwukrotne powstanie - po jego stronie obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej za 2018 r. zatem ww. wpłaty stanowią nadpłatę podatku w rozumieniu art. 72 §2 ust 1 Ordynacji podatkowej.

Prezes URE powyższego stanowiska nie podzielił i odmówił stwierdzenia istnienia nadpłaty.

Powyższy stan faktyczny nie był sporny pomiędzy stronami, a jedynie jego ocena z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona Decyzja jest słuszna i ma oparcie w przepisach prawa a podnoszone przez powoda zarzuty nie są trafne, stąd nie mogą skutkować uchyleniem, czy też zmianą Decyzji.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że podstawą prawną nałożenia na koncesjonariusza obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej nie były przepisy Rozporządzenia 1998, ale przepisy art. 34 ust. 1 p.e. (w brzmieniu przed 18 stycznia 2018 roku). To ten przepis przesądzał, że przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności. Z tego przepisu wynikało zatem jednoznacznie, że podmiot któremu została udzielona koncesja musi w związku z tym wnosić do budżetu państwa raz w roku opłatę z uwagi na udzielenie tej koncesji. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Apelacyjnego w Warszawie opłata koncesyjna jest pochodną samego udzielenia koncesji i ich ilości. Oznacza to, że koncesjonariusz wnosi do budżetu państwa tyle rocznych opłat koncesyjnych, ile w danym roku posiada koncesji. Opłata ta, jakkolwiek uiszczana w związku z przyznaniem praw wynikających z treści koncesji, to jednak nie odnosi się do faktycznego wykonywania działalności koncesjonowanej. Stanowi ona rodzaj ceny, którą koncesjonariusz uiszcza w zamian za prawo do prowadzenia działalności koncesjonowanej, nie jest jednak ustalana w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności koncesji, ani też nie pozostaje w związku z realnie osiąganym przychodem w roku, w którym powstał obowiązek zapłaty opłaty. Analizowany przepis ustanawia obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej od każdej koncesji posiadanej w danym roku, zupełnie niezależnie od zakresu koncesji. Innymi słowy, wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że wynika z niego obowiązek uiszczania opłaty koncesyjnej od każdej koncesji posiadanej przez przedsiębiorcę w danym roku, nawet jeśli posiadał on w tym roku kilka koncesji dotyczących tej samej działalności. Dla wymagalności opłaty koncesyjnej nie ma znaczenia, czy dany rok jest pierwszym, kolejnym, czy też ostatnim rokiem po udzieleniu koncesji. W każdym z tych lat przedsiębiorca z tytułu udzielonej mu koncesji jest zobowiązany do uiszczenia opłaty koncesyjnej. Opłata koncesyjna stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 24.02.2021 r., sygn. akt VII AGa 714/19, LEX nr 3225548oraz z 18.02.2021 r., sygn. akt VII AGa 732/19, LEX nr 3225554).

Obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej powstaje z mocy prawa na podstawie art. 34 ust. 1 p.e. a przepisy rozporządzenia obowiązek ten jedynie deklaratywnie potwierdzają oraz zawierają regulacje co do terminów zapłaty opłaty koncesyjnej (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII AGa 70/20).

Kwestią, która miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, było ustalenie, które przepisy ustawy Prawo energetyczne powinny być podstawą do ustalenia wysokości i terminu płatności opłaty koncesyjnej za 2018 roku, czy te obowiązujące przed 18 stycznia 2018 roku czyli przepisy dotychczasowe, czy te obowiązujące po 18 stycznia 2018 roku czyli przepisy nowe?

Prezes URE stał na stanowisku, że wobec tego iż obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej zgodnie z przepisami dotychczasowymi powstawał 1 stycznia każdego roku, to również dotyczy to opłaty koncesyjnej za 2018 roku. Zaś przepisy znowelizowanego przepisu art. 34 p.e. znajdą zastosowanie w przypadku ustalania wysokości i terminu płatności opłaty koncesyjnej za 2019 rok.

Z kolei powód zajmował odmienne stanowisko.

Strony były zgodne co do tego, że zgodnie z przepisem art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji Podatkowej z dniem 1 stycznia 2018 roku powstało zobowiązanie podatkowe w zakresie opłaty koncesyjnej za 2018 rok, jednakże strona powodowa stała na stanowisku, że z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej należy zastosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa.

Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 p.e. (w brzmieniu obowiązującym do 17 stycznia 2018 roku), przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności.

Delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa URE opłat koncesyjnych zawarta w art. 34 ust. 3 p.e., wskazuje, że opłaty te należy określić z uwzględnieniem wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją, a także kosztów regulacji.

Zgodnie z powyższą delegacją ustawową szczegółowe zasady określania należności z tytułu opłaty koncesyjnej zostały uregulowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Rozporządzenie 1998).

Stosownie do § 1 ust. 1 Rozporządzenia 1998, wysokość corocznej opłaty, wnoszonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, któremu została udzielona koncesja, zwanej dalej „opłatą", stanowi iloczyn przychodów przedsiębiorstwa energetycznego, uzyskanych ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie jego działalności objętej koncesją, osiągniętych w roku poprzedzającym ustalenie opłaty, oraz współczynników opłat, z zastrzeżeniem § 2.

Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, opłatę wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesji z urzędu, wnosi pierwszą opłatę w terminie do 30 dni od dnia wydania koncesji. Natomiast zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu w terminie określonym w ust. 2 pierwszą opłatę wnosi także przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesji na wniosek, jeżeli w roku poprzedzającym udzielenie koncesji uzyskało przychody ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie działalności objętej tą koncesją.

W dniu 18 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o rynku mocy (Dz. U. z 2020 r., poz. 247), która zmieniła brzmienie art. 34 p.e. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu przedsiębiorstwo energetyczne, któremu została udzielona koncesja, wnosi coroczną opłatę do budżetu państwa, obciążającą koszty jego działalności, zwaną dalej "opłatą koncesyjną" (ust.1), wysokość opłaty koncesyjnej stanowi iloczyn przychodów przedsiębiorstwa energetycznego, uzyskanych ze sprzedaży towarów lub usług w zakresie jego działalności objętej koncesją, osiągniętych w roku powstania obowiązku wniesienia opłaty oraz odpowiedniego ze współczynników, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 (ust. 2). Obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej powstaje na ostatni dzień roku kalendarzowego, w którym przedsiębiorstwo energetyczne osiągnęło z każdego rodzaju działalności objętej koncesją przychód większy lub równy zero. Do opłaty koncesyjnej stosuje się formularz w sprawie opłaty koncesyjnej, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie ust. 6 (ust. 4).

Zaznaczyć należy, że ustawa o rynku mocy nie zawierała przepisów przejściowych w odniesieniu do zmienionego art. 34 ustawy - Prawo energetyczne.

Z kolei w art. 102 ustawy o rynku mocy ustawodawca uregulował kwestię stosowania przepisów wykonawczych, zgodnie z którym dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 86 (tj. Prawa energetycznego) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 86, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rynku mocy. Inaczej mówiąc przepisy Rozporządzenia 1998 miały obowiązywać do czasu wydania nowego rozporządzenia wykonawczego, co nastąpiło 21 grudnia 2018 roku, kiedy w życie weszło Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty koncesyjnej z dnia 9 listopada 2018 r. (Rozporządzenie 2018).

Zgodnie zatem z przepisami art. 34 p.e. i Rozporządzenia 1998:

a) obowiązek ustalenia i uiszczenia opłaty koncesyjnej powstawał 1 stycznia danego roku,

b) opłata była płatna „z góry”,

c) ustalana była w oparciu o przychody uzyskane z działalności koncesyjnej w roku poprzedzającym powstanie obowiązku,

d) była płatna do 31 marca danego roku.

Z kolei zgodnie z brzmieniem znowelizowanego przepisu art. 34 p.e. i Rozporządzenia 2018:

a) obowiązek ustalenia i uiszczenia opłaty koncesyjnej powstawał na ostatni dzień danego roku,

b) opłata była płatna „z dołu”,

c) ustalana była w oparciu o przychody uzyskane z działalności koncesyjnej w danym roku,

d) była płatna do 15 kwietnia danego roku.

Mają na uwadze powyższe, nie można pogodzić przepisów art. 34 p.e. po nowelizacji i Rozporządzeniem 1998 roku, ponieważ regulacje te nie są kompatybilne. Natomiast zastosowanie przepisów art. 34 p.e. sprzed nowelizacji i Rozporządzenia 1998 łącznie i z drugiej strony przepisów art. 34 p.e. po nowelizacji i Rozporządzenia 2018 roku pozwala na zachowanie spójności regulacji ustawowej z wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym.

Odnosząc się do podnoszonej przez powoda zasady bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z którą nowe przepisy stosuje się do zdarzeń zaistniałych po jego wejściu w życie, a także do zdarzeń powstałych przed tą datą, ale trwających nadal pod rządami nowego prawa, to przede wszystkim należy wskazać, że w prawie administracyjnym brak jest jednolitej oraz precyzyjnej regulacji prawa międzyczasowego, które określałoby precyzyjnie zasady, jakie należy stosować w przypadku zmiany przepisów prawa. Zasady te ustalane są w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego na bazie utrwalonych reguł intertemporalnych innych dziedzin prawa, w szczególności prawa cywilnego oraz prawa karnego, jak również w oparciu o wskazówki wypracowane przez Trybunał Konstytucyjny. Początkowo w orzecznictwie wiodła prym zasada bezpośredniego skutku prawa nowego, z czasem jednakże odmówiono jej absolutnego charakteru określając wypadki, w których zastosowanie znajduje prawo dotychczasowe. Ostatecznie wykształciły się trzy zasady interpretacyjne:

a) zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego do stanów „ciągłych",

b) zasada tempus regit actum – stosowanie prawa dawnego do zdarzeń „momentalnych",

c) zasada ograniczonego stosowania prawa nowego do zdarzeń przeszłych (tak Michał Koralewski, Zasady intertemporalnego prawa administracyjnego, Lex).

Mając na uwadze fakt, iż zobowiązanie do uiszczenia opłaty koncesyjnej powstaje z mocy prawa w konkretnym dniu tj. 1 stycznia – według art. 34 p.e. sprzed nowelizacji i 31 grudnia – według art. 34 po nowelizacji, to w omawianej sprawie należało zastosować zasadę stosowania prawa dawnego do zdarzeń „momentalnych”, powstanie obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej jest bowiem takim zdarzeniem.

Zatem skoro ustawa o rynku mocy weszła w życie z dniem 18 stycznia 2018 r., kiedy to już powstał obowiązek wniesienia opłaty co do wszystkich podmiotów, które w dniu 1 stycznia 2018 r. posiadały koncesje, to zasady jej uciszenia należało ustalić w oparciu o przepisy dotychczasowe. Obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej w 2018 r. powstał bowiem z dniem 1 stycznia 2018 r., zaś termin uiszczenia tej opłaty upłynął z dniem 31 marca 2018 r. - zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia 1998. Natomiast nie można traktować okresu od 1 stycznia do 31 marca – przewidzianego na uiszczenie opłaty koncesyjnej jako „zdarzenia trwającego nadal pod rządami nowego prawa” bowiem w tym okresie nie powstał obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej, a jedynie był to czas na jej uiszczenie.

Przyjęcie powyższej wykładni pozwala na równe potraktowanie wszystkich przedsiębiorców zobowiązanych do uiszczenia opłaty koncesyjnej za 2018 rok niezależnie od chwili jej uiszczenia. Koncepcja zaproponowana przez powoda jest nie do przyjęcia, ponieważ jej konsekwencją byłoby zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty koncesyjnej. Przedsiębiorcy, którzy uiściliby opłatę koncesyjną do 17 stycznia 2018 roku podlegaliby starym przepisom, natomiast ci którzy zdecydowaliby się na jej uiszczenie po 18 stycznia 2018 roku podlegaliby nowym regulacjom. Mając na uwadze istotne różnice w dacie powstania obowiązku, wysokości opłaty i podstawy jej ustalenia a także terminu płatności nie można zgodzić się ze sposobem wykładni zaproponowanym przez powoda.

Sąd nie podziela również stanowiska powoda co do naruszenia przez Prezesa URE art. 2a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika, bowiem po pierwsze, przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie a pod drugie nie było wątpliwości co do treści przepisów prawa.

Jak słusznie zauważył Prezes URE w odpowiedzi na odwołanie, nie stosuje on w pełni przepisów ustawy Ordynacja podatkowa a jedynie w zakresie działu III, tymczasem art. 2a nie znajduje się w tym dziale. Nie zostały również spełnione warunki decydujące o zastosowaniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony/podatnika.

W literaturze podkreśla się, że ww. zasada może mieć zastosowanie wyłącznie, jeśli zostaną spełnione trzy warunki, które muszą występować łącznie, co oznacza, że brak któregoś z nich będzie wykluczać możliwość jego zastosowania.

Po pierwsze, muszą istnieć wątpliwości dotyczące treści przepisów prawa podatkowego. Natomiast przyjmuje się, że zasada ta nie będzie miała zastosowanie w przypadku wątpliwości związanych z zakresem obowiązywania nowego przepisu prawa podatkowego czy utraty mocy obowiązującej tych regulacji, bowiem wątpliwości, które powstają w analizowanym przypadku, nie dotyczą treści przepisu, lecz jego wejścia w życie i zakresu jego zastosowania. Problemy takie powinny być raczej rozwiązywane przy wykorzystaniu innych zasad, np. zasady ochrony praw nabytych czy zakazu zmiany przepisów w trakcie roku podatkowego na niekorzyść podatnika (tak M. Popławski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2021, art. 2(a).).

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie zasady in dubio pro tributario ma miejsce w sytuacji, gdy żadna z hipotez interpretacyjnych nie jest przekonująca, a mimo to organy podatkowe wybiorą opcję niekorzystną dla podatnika (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 7.12.2017 r., sygn. akt I SA/Po 730/17, LEX nr 2416508 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23.11.2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1064/16, LEX nr 2172863).

Po drugie, istniejące wątpliwości powinny mieć taki charakter, że nie da się ich rozstrzygnąć. Jeśli te wątpliwości są, ale mogą być wyeliminowane w procesie wykładni, przedmiotowa zasada nie może mieć zastosowania. Podkreśla się, że same różnice w interpretacji treści normy prawnej prezentowane przez podatników, obecne w literaturze przedmiotu czy nawet obserwowane pomiędzy organami podatkowymi wydającymi odmienne interpretacje podatkowe, nie świadczą o istnieniu niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów. Wskazuje się, że podatnik nie może oczekiwać, aby przepis art. 2a o.p. był stosowany w każdej sytuacji, gdy wynik wykładni przedstawiony przez organ podatkowy oznacza dla podatnika konsekwencje mniej korzystne niż zakładał. W literaturze zwraca się uwagę, że w sytuacji gdy występuje otwarta tekstowość lub pluralizm interpretacyjny, dopiero po wykorzystaniu wszystkich dyrektyw interpretacyjnych, a więc przez zastosowanie wykładni językowej, sprawdzonej i skorygowanej regułami oraz wskazówkami charakterystycznymi dla wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, brak możliwości usunięcia wątpliwości musi spowodować wydanie rozstrzygnięcia na korzyść podatnika (tak M. Popławski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2021, art. 2(a).).

Po trzecie, eliminacji wątpliwości musi towarzyszyć możliwość przyjęcia takiego rozwiązania, którego efektem będzie istnienie korzyści dla podatnika. Artykuł 2a o.p. nie będzie miał więc zastosowania, jeśli żadne z przyjętych rozstrzygnięć nie będzie prowadziło do jakichkolwiek korzyści dla podatnika (tak M. Popławski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2021, art. 2(a).).

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji.

Powód podkreślił, że zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obowiązek ponoszenia świadczeń publicznych może wynikać jedynie z ustawy. Zgodnie z delegacją zawartą w ust. 3 art. 34 p.e., w wersji obowiązującej do 18 stycznia 2018 roku, Rada Ministrów miała jedynie w drodze rozporządzenia określić wysokość i sposób pobierania przez pozwanego opłat, nie mogąc ingerować w charakter tej opłaty, określonej w treści art. 34 p.e., jako corocznej opłaty do budżetu państwa, której wysokość jest obliczana na podstawie przychodów przedsiębiorstwa energetycznego działalności koncesjonowanej na dzień 31 grudnia 2018 roku. Powyższe zdaniem powoda oznacza, że akty prawne niższego rzędu, czyli w niniejszej sprawie Rozporządzenie 1998, nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, czyli ustawą w tym przypadku nowym brzmieniem art. 34 ust. 1 p.e.

Zdaniem Sądu taka sprzeczność nie zachodzi przy przyjęciu kierunku wykładni zaprezentowanej we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że podstawą prawną nałożenia na koncesjonariusza obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej nie były przepisy Rozporządzenia 1998, a przepisy ustawy, tj. art. 34 ust. 1 p.e. To ten przepis przesądza, że przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności. Z tego zatem przepisu jednoznacznie wynika, że podmiot któremu została udzielona koncesja musi w związku z tym wnosić do budżetu państwa raz w roku opłatę z uwagi na udzielenie tej koncesji. Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia 1998 opłatę wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W myśl § 4 ust. 2, przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesji z urzędu, wnosi pierwszą opłatę w terminie do 30 dni od dnia wydania koncesji. Natomiast § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w terminie określonym w ust. 2, pierwszą opłatę wnosi także przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesji na wniosek, jeżeli w roku poprzedzającym udzielenie koncesji uzyskało przychody ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie działalności objętej tą koncesją. Rozporządzenie jedynie potwierdza obowiązek wynikający z art. 34 ust. 1 p.e., a więc konieczność uiszczania opłaty koncesyjnej w każdym roku. Zatem § 4 ust. 3 Rozporządzenia nie kreuje po stronie koncesjonariusza obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej w roku udzielenia koncesji. Jak już bowiem wskazano, obowiązek uiszczania opłaty koncesyjnej w każdym roku, w tym w pierwszym roku, wynika z art. 34 ust. 1 p.e. Przepisy rozporządzenia obowiązek ten deklaratywnie potwierdzają, regulując terminy zapłaty opłaty, niemniej go nie kreują (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 18.02.2021 r., sygn. akt VII AGa 732/19, LEX nr 3225554). Tym samym w sprawie nie doszło do naruszania art. 84 ani art. 217 Konstytucji RP.

Podniesione przez powoda zarzuty odnośnie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły odnieść skutku, albowiem do kognicji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie należy kontrola prawidłowości postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do wyroku z 13/05/2004 r., sygn. akt III SK 44/04, Lex nr 137437),, jest to bowiem postępowanie sądowe pierwszoinstancyjne, w którym strona może przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne i dowody na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska, tak więc co do zasady ewentualne uchybienia postępowania administracyjnego nie miały znaczenia dla rozpoznania sprawy przed tym Sądem.

Reasumując, obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej za 2018 rok powstał ex lege w dniu 1 stycznia 2018 roku, zaś sama opłata powinna być uiszczona do 31 marca 2018 roku. W tej sytuacji wysokość opłaty powinna być ustalona na podstawie przychodów osiągniętych w roku poprzedzającym ustalenie opłaty tj. 2017 roku oraz współczynników opłat określonych w tabeli do Rozporządzenia 1998.

Sąd uznał, że powód jako przedsiębiorstwo energetyczne był zobowiązany do uiszczenia opłaty koncesyjnej za 2019 roku do 31 marca 2018 roku w oparciu o przychody uzyskane z działalności koncesyjnej w 2017 roku, a zatem uiszczone przez powoda w dniach 23 marca 20018 roku i 26 marca 2018 roku opłaty koncesyjne w wysokości odpowiednio 360 175 000,00 zł i 16 839,00 zł były należne a skoro tak to nie podlegały one zwrotowi.

Natomiast jako nadpłatę można potraktować opłatę koncesyjną za 2018 rok uiszczoną przez powoda 2 kwietnia 2019 roku. Skoro jednak wniosek powoda skierowany do Prezesa URE dotyczył zwrotu jako nadpłaty kwot uiszczonych w marcu 2018 roku w wysokości 377.014 zł, to Prezes URE będący związany wnioskiem powoda, nie mógł rozstrzygnąć go w odmienny sposób.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Z uwagi na oddalenie odwołania w całości, powoda należało uznać za stronę, która przegrała proces i zasądzić od niego na rzecz pozwanego zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 720,00 zł ustalonego w oparciu § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804 z zm.).

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

(...)

Przewodniczący –	Sędzia SO Anna Maria Kowalik
Protokolant –	Starszy protokolant sądowy Joanna Preizner - Offman

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE