UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 8 lipca 2020 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia 7 grudnia 2020 r.) złożonym przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Edukacji Narodowej, powód Miasto P. wniósł o:

1. wydanie wyroku wstępnego przesądzającego co do zasady, że w niniejszej sprawie doszło do zaniechania legislacyjnego polegające na tym, że wbrew obowiązkowi prawnemu wynikającemu z delegacji Konstytucyjnej określone w art. 167 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, ustawodawca wdrażając reformę oświatową nie wprowadził takich rozwiązań prawnych o randze ustawy, które zapewniłyby odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (k. 3617)

2. zasądzenie od pozwanego na swoją rzecz kwoty 7 592 547,17 zł (słownie: siedem milionów pięćset dziewięćdziesiąt dwa tysiące pięćset czterdzieści siedem złotych `7/100) wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 5 czerwca 2019 r. do dnia zapłaty;

3. zasądzenie od pozwanego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych

W uzasadnieniu pozwu wskazano, że dochodzona przez powoda kwoty stanowi odszkodowanie z tytułu niewystarczającego finansowania przez pozwanego realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb publicznych w sprawach dotyczących edukacji publicznej w związku z reformą oświatową (wydłużenie o dwa lata cyklu edukacyjnego polegającego na prowadzeniu nauki w szkołach podstawowych, wydłużenie cyklu edukacyjnego na poziomie szkół średnich oraz wygaszanie gimnazjów), wprowadzoną na podstawie art. 117 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia strona powodowa wskazała art. 417(1) § 4 k.c., ustanawiający instytucję bezprawia legislacyjnego. Powód twierdził, że ustawodawca i administracja rządowa w toku prac związanych z wdrażaniem reformy oświatowej nie zapewniła odpowiednich regulacji prawnych umożliwiających należyte finansowanie tych przedsięwzięć. W związku z powyższym Miasto P. poniosło szkodę, która była następstwem niewydania stosowanego aktu normatywnego, czy czym stosowanie do art. 417(1) § 4 k.c. obowiązek wydania tych aktów normatywnych wynikał z art. 167 ust. 1, art. 167 usta. 4 konstytucji w związku z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na pozew z dnia 22 października 2020 r., pozwany działający przez Prokuratorię Generalną RP wniósł o:

1. odrzucenie pozwu, ewentualnie oddalenie powództwa w całości;

2. zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej według norm prawa przepisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Argumentując swoje stanowisko, pozwany podał, że roszczenie powoda pozostaje prawnie niesprecyzowane, jednak należy przyjąć, że powód podnosi brak udzielenia należytej subwencji w wystarczającej wysokości. Powód nie zainicjował także postępowania sądowoadministracyjnego w kwestii naruszenia prawa przez właściwego Ministra, sprawy z zakresu wypłaty świadczeń publiczno – prawnych objętych regulacjami ustawy budżetowej należą bowiem do właściwości sądów administracyjnych. Pozwany wskazał, że nie zostały wykazane przesłanki z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia czy odpowiedzialności odszkodowawczej – tj. bezprawny charakter działań pozwanego oraz istnienie adekwatnego związku przyczynowego.

Do czasu zamknięcie przewodu sądowego strony postępowania podtrzymały prezentowane w swoich pismach stanowiska.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu:

1.oddalił powództwo w całości;

2.kosztami postępowania obciążył w całości powoda i z tego tytułu zasądził od niego na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej kwotę 25 000 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty.

Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne:

Powód – Gmina M. P. – jest jednostką samorządu terytorialnego i posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 – 2 ustawy o samorządzie gminnym ).

Do zadań własnych powoda należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminnym). Powód realizuje zadania własne ze środków własnych, na które składają się dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP)

Finansowanie działań w zakresie edukacji publicznej określone zostało w art. 27 i 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w ten sposób, że wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa (art. 27). Przepis art. 28 ustawy o dochodach (...) stanowił natomiast, że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od tej kwoty odliczano 0,4% na rzecz rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej, którą dysponował minister właściwy ds. finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ds. oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. (ust. 2 i 3). Podział ww. rezerwy następował do dnia 30 listopada każdego roku. Środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw finansów publicznych. (ust. 4).

Po odliczeniu ww. rezerwy Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzielił część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki uczniom w wieku do lat 5 w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, niezwiązanych z wychowaniem i kształceniem specjalnym albo zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi (art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach (...)).

Wysokość części subwencji ogólnej oświatowej rozdzielana jest pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na podstawie algorytmu określanego corocznie w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego wydawanym na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach (...). Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (które wchodziło w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.) :

- § 2 Rozporządzenia:

Podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem:

1) finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego;

2) dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne;

3) finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o którym mowa w art. 70a ustawy wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 5;

4) finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem;

5) dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 5 oraz udzielaniem nauczycielom urlopów dla poratowania zdrowia;

6) dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi;

7) finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych;

8) finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, o których mowa w art. 71b ust. 2a ustawy wymienionej w § 1 ust. 1;

9) finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami;

10) finansowania wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego;

11) finansowania kosztów prac komisji egzaminacyjnych powoływanych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z awansem zawodowym nauczycieli;

12) finansowania zadań związanych z wyposażeniem gabinetów profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej;

13) finansowania zadań związanych z doradztwem zawodowym.

Algorytm stanowiący podstawę ustalenia części oświatowej stanowił Załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia.

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (które wchodziło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.):

- § 2 Rozporządzenia:

Podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem:

3) finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o którym mowa w art. 70a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela;

4) finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem;

5) dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz art. 225 i art. 226 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, a także udzielaniem nauczycielom urlopów dla poratowania zdrowia;

6) dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi;

7) finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych;

8) finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, o których mowa w art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, oraz art. 313 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe;

9) finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami;

10) finansowania wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego;

11) finansowania kosztów prac komisji egzaminacyjnych powoływanych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z awansem zawodowym nauczycieli;

12) finansowania zadań związanych z zorganizowaniem i przygotowaniem pomieszczeń gabinetów profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. poz. 739);

13) finansowania zadań związanych z doradztwem zawodowym.

Algorytm stanowiący podstawę ustalenia części oświatowej stanowił Załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia.

Dowód: fakty notoryjne oraz: zeznania świadka P. F. (eprotokół z 21.10.2021 r. 00.09.45 – 01.18.48); zeznania świadka R. P. (eprotokół z 21.10.2021 r. 01.18.55 – 02.21.00); zeznania powoda M. W. (eprotokół z 14.03.2022 r. 01.05 – 01.05.30);

Na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. poz. 60) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59) wprowadzona została tzw. reforma systemu edukacji.

W piśmie wydanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w związku z ww. reformą wskazano, że poziom finansowania przewidziany dla 2017 r. jest wystarczający, aby pokryć wydatki bieżące systemu oświaty w nowym ustroju oraz wystarczający, aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. Uwzględnia on między innymi finansowanie wyższymi kwotami części oświatowej subwencji ogólnej ucznia w szkole podstawowej (klasa VII i VIII) niż dotychczas ucznia gimnazjum.

(…)

Faktyczne koszty przekształcania szkół i dostosowania ich do nowego ustroju będą zależeć od decyzji podejmowanych przez poszczególne samorządy. (…) Samorządy mogą dostosować strategie postępowania do swojej indywidualnej organizacji sieci szkół i do lokalnej polityki oświatowej. Zakres rozwiązań przedstawiony w projektowanych przepisach daje samorządom wybór i możliwości dostosowania sieci szkół do nowego ustroju w sposób jak najmniej uciążliwy i najmniej kosztowny.

Zgodnie z art. 117 ustawy przepisy wprowadzające z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. (ust. 1) Z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa szkoła podstawowa obejmująca strukturą organizacyjną część klas sześcioletniej szkoły podstawowej staje się ośmioletnią szkołą podstawową obejmującą strukturą organizacyjną te same klasy szkoły podstawowej. (ust. 2) Z dniem 1 września 2017 r. szkoła filialna podporządkowana organizacyjnie dotychczasowej sześcioletniej szkole podstawowej staje się szkołą filialną podporządkowaną organizacyjnie ośmioletniej szkole podstawowej, obejmującą strukturą organizacyjną te same klasy szkoły podstawowej. (ust. 3)

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., w drodze uchwały, stwierdza jej przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową zgodnie z ust. 1 lub 2. Przekształcenie szkoły filialnej zgodnie z ust. 3, stwierdza się w uchwale, o której mowa w zdaniu pierwszym. (ust. 4) Uchwała, o której mowa w ust. 4, stanowiła akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo oświatowe. (ust. 5).

Z dniem 1 września 2017 r. uczniowie klas I-VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej stawali się uczniami odpowiednich klas ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe.

W roku szkolnym 2016/2017 uczniowie klasy VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej podlegali promocji do klasy VII szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z przepisami rozdziału 3a ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. (art. 118 ustawy przepisy wprowadzające)

Z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodziła jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, stawał się ośmioletnią szkołą podstawową. (art. 191 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające)

Z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodziło jedynie dotychczasowe gimnazjum i dotychczasowa zasadnicza szkoła zawodowa, stawał się branżową szkołą I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe. (art. 196 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające).

Powyższa reforma została zapowiedziana przez przedstawicieli Ministerstwa Edukacji Narodowej w 2016 r. i obejmowała m.in. proces tzw. wygaszania gimnazjów, jako jednostek edukacyjnych, które nie znalazły się w nowym ustroju szkolnictwa. Proces tzw. wygaszania gimnazjów został określony w art. 129 ust. 1 i 3 ustawy przepisów wprowadzających, które wskazywały na to, że dotychczasowe gimnazjum można:

• przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (ust. 1 pkt. 1)

• włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (ust. 1 pkt. 2).

Rozpoczęcie działalności ww. szkół mogło nastąpić w dniu 1 września 2017 r., 1 września 2018 r. lub 1 września 2019 r.

Przepisy wprowadzające reformę przewidywały także, że dotychczasowe gimnazjum można:

• przekształcić w trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 1);

• przekształcić w czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 2);

• włączyć do trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 3);

• włączyć do czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 4);

• przekształcić w czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 5);

• przekształcić w pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 6);

• włączyć do czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 7);

• włączyć do pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 8);

• przekształcić w branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 9);

• włączyć do branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 10).

Minister właściwy ds. oświaty i wychowania miał określić, w drodze rozporządzenia m.in. podstawę programową kształcenia ogólnego dla poszczególnych typów placówek edukacyjnych uwzględniając w szczególności zestawy celów kształcenia i treści nauczania, umiejętności uczniów, a także zadania wychowawczo-profilaktyczne szkoły, odpowiednio do poszczególnych etapów edukacyjnych i typów szkół oraz ramowe plany nauczania dla poszczególnych typów placówek edukacyjnych uwzględniając w szczególności zakres celów kształcenia i treści nauczania określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego lub kształcenia w zawodach, potrzebę dostosowania oferty edukacyjnej szkół do potrzeb i zainteresowań uczniów oraz potrzeb rynku pracy, a także realizację zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 2 (art. 47 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe).

Na podstawie powyższego przepisu zostały wydane w sumie trzy akty wykonawcze:

1. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej; - weszło w życie z dniem 1 września 2017 r., które następnie został zmieniony przez:

2. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ z dnia 26 lipca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej; weszło w życie z dniem 1 września 2018 r.;

3. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie podstawy programowej kształcenia ogólnego dla liceum ogólnokształcącego, technikum oraz branżowej szkoły II stopnia; weszło w życie z dniem 1 września 2018 r.

Reforma ta wchodziła w życie z dniem 1 września 2017 r., przy czym w zakresie przepisów art. 18 ust. 4, art. 47 ust. 3 pkt 2 oraz rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe, które to wchodziły w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia.

Przepisy art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i g oraz pkt 4 wchodziły w życie z dniem 1 września 2018 r.

Ustawy zostały ogłoszone w dniu 11 stycznia 2017 r.

W projekcie przepisów wprowadzających wskazano, m.in. że:

(…)

Ustrój szkolny z obecnego systemu 6-letniej szkoły podstawowej, 3-letniego gimnazjum, 3-letniego liceum ogólnokształcącego, 4-letniego technikum i 3-letniej zasadniczej szkoły zawodowej ulegnie przekształceniu. Docelowa struktura szkolnictwa, zaproponowana w ustawie - Prawo oświatowe, będzie obejmowała:

8-letnią szkołę podstawową,

4-letnie liceum ogólnokształcące,

5-letnie technikum,

3-letnią branżową szkołę I stopnia,

3-letnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy,

2-letnią branżową szkołę II stopnia,

szkołę policealną.

Zmiany rozpoczną się od roku szkolnego 2017/2018. Wówczas uczniowie kończący klasę VI szkoły podstawowej będą podlegać promocji do klasy VII szkoły podstawowej. Rozpocznie się tym samym wygaszanie gimnazjów - nie będzie prowadzona rekrutacja do gimnazjum.

W roku szkolnym 2018/2019 ostatni rocznik dzieci klas III ukończy gimnazjum. Z dniem 1 września 2019 r. w ustroju szkolnym nie będą funkcjonować gimnazja.

(…)

W podtytule Przekształcenia szkół wskazano, m.in. że:

W przypadku publicznej szkoły podstawowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego przyjęto, że z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany będzie w terminie do dnia 30 listopada 2017 roku stwierdzić to przekształcenie w drodze uchwały. Oznacza to, że z dniem 1 września 2017 roku uczniowie, nauczyciele i pracownicy dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej stają się uczniami, nauczycielami i innymi pracownikami ośmioletniej szkoły podstawowej. W dniu 1 września 2017 r. w ośmioletniej szkole podstawowej rozpoczną naukę pierwsi uczniowie klasy VII (absolwenci klasy VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej), którzy 1 września 2018 r. będą pierwszymi uczniami klasy VIII tej szkoły.

(…)

Natomiast z dniem 1 września 2020 r. rozpocznie się stopniowe wygaszanie trzyletniego liceum ogólnokształcącego. Na rok szkolny 2020/2021 nie będzie prowadzone już postępowanie rekrutacyjne do klasy I dotychczasowego trzyletniego liceum ogólnokształcącego. Natomiast do czasu ukończenia cyklu kształcenia, czyli do dnia 31 sierpnia 2022 r., w oddziałach dotychczasowego trzyletniego liceum uczyć się będą ostatni absolwenci wygaszonego gimnazjum.

W dokumencie Ocena S. Regulacji datowanym na 16 września 2016 r. (k. 26 – 39) i dotyczącym ww. reformy systemu edukacji wskazano m.in. że:

a. Wpływ reformy edukacji (łącznie ustawy Prawo oświatowe oraz ustawy Przepisy wprowadzające) na sektor finansów publicznych w ciągu 10 lat od wejścia w życie wyniesie 333 200 000 zł (przy założeniu cen stałych z 2017 r.) oraz będzie obciążać jedynie budżet państwa (str. 7 (...) k. 29);

b. Źródłem finansowania zmian związanych z zapewnieniem dla uczniów szkół podstawowych bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych będzie budżet państwa – rezerwa celowa poz. 26 Środki na zadania w zakresie wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, zapewnienie uczniom objętym obowiązkiem szkolnym bezpłatnych podręczników materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych;

c. od roku szkolnego 2017/2018 w klasach I szkoły podstawowej planowane jest uruchomienie dotacji na wyposażenie klas I w podręczniki lub materiały edukacyjne (wysokość dotacji 75 zł na uczenia, w tym podręcznik lub materiał edukacyjny do języka obcego). W roku szkolnym 2018/2019 system dotacji miał objąć klasy I i II szkół podstawowych, a w roku szkolnym 2019/2020 miał obejmować klasy I – III szkół podstawowych;

d. od roku 2018/2019 planowane było zwiększenie kwoty dotacji na wyposażenie klas V – VI w podręczniki lub materiały edukacyjne do 180 zł na uczenia (dotychczas było 140 zł/uczeń);

e. dotacja na wyposażenie w podręczniki lub materiały edukacyjne klas VII i VIII szkoły podstawowej wyniesie 250 zł (tak jak wówczas w klasie I i II gimnazjum);

f. łączne koszty potrzebne na sfinansowanie wyposażenia uczniów w podręczniki lub materiały edukacyjne i ćwiczeniowe wyniesie 129 300 000 zł (o tę kwotę miała być zwiększona kwota rezerwy poz. 26 opisana wyżej). Ww. kwota miała zwrócić się do 2019 r. (łączne oszczędności w ww. czasie miały wynieść 148 100 000 zł z tytułu zakupu podręczników itd.). W latach 2020 – 2023 oszczędności związane z zakupem materiałów edukacyjnych miały wynosić 413 200 000 zł, kolejno w 2024 r. wydatki byłyby większe o 28 500 000 zł, i spadłyby w kolejnym roku (2025) o kwotę 86 800 000 zł. Przewidywany bilans wydatków budżetu państwa na lata 2017 – 2027 miał być dodatni i wynosić 472 800 000 zł (str. 8 (...) z 16 września 2016 r.)

g. reforma miała spowodować brak konieczności finansowania podręczników i materiałów edukacyjnych dla rocznika III klasy gimnazjum;

h. budżet państwa miał także pokrywać koszty egzaminów zewnętrznych;

i. budżet państwa miał również ponieść koszty finansowania akredytacji placówek doskonalenia nauczycieli;

j. środki przewidziane dla (...) na zadania oświatowe w 2016 r. miały być wystarczające do sfinansowania zadań związanych z projektowanymi zmianami. Łączna liczba dzieci w systemie oświaty miała pozostać bez zmian(str. 9 (...) z 16 września 2016 r.);

k. do roku 2027 r. liczba dzieci w systemie oświaty miała ulec zmniejszeniu do poziomu 5 532 000 (tj. o 368 000) (str. 10 (...) z 16 września 2016 r.);

l. dla oceny sytuacji budżetów (...) w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej kluczowe znaczenia miała mieć liczba uczniów jaka była przyjęta do kalkulacji wysokości części tej subwencji w 2016 r. Oszacowano, że we wrześniu 2016 r. naukę w klasach I szkół podstawowych rozpoczęło ok. 210 000 dzieci, z czego 74 000 dzieci sześcioletnich. Wzięto pod uwagę średnią liczbę uczniów w roku budżetowym, która była liczona w ten sposób, że liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku poprzedniego z wagą 8/12 oraz liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku budżetowego z wagą 4/12.

m. Liczba uczniów uwzględniana przy kalkulacji wysokości części oświatowej subwencji ogólnej w szkołach dla dzieci i młodzieży miała spaść o 319 000 zł w 2017 r. w porównaniu z rokiem 2016 r. Do roku 2027 r. liczba dzieci miała spaść o 554 000 (11,4 %). W związku z ww. spadkiem i w celu wzmocnienia finansowego wsparcia gmin po decyzji o objęciu obowiązkiem szkolnym dziecka siedmioletniego, planowane było objęcie wsparciem przez część oświatową subwencji ogólnej dziecka sześcioletniego objętego wychowaniem przedszkolnym. Wsparcie takie miało być realizowane poprzez odrębną zmianę ustawową, ale ze względu na istotny wpływ na finansowanie po zmianie ustroju szkolnego, będzie brany pod uwagę również w omawianej analizie (str. 12 (...) z 16 września 2016 r.)

n. Planowana wysokość kwoty subwencji oświatowej na dziecko sześcioletnie objęte wychowaniem przedszkolnym jest niższa od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla dziecka sześcioletniego w szkole podstawowej (5 100 zł oraz 7 700 zł). Na podstawie ww. różnicy przyjęto liczenie dzieci sześcioletnich objętych wychowaniem przedszkolnym skorygowane odpowiednim wskaźnikiem (subwencja na ucznia szkoły podstawowej w stosunku do planowanej subwencji na dziecko sześcioletnie w placówkach wychowania przedszkolnego)

o. Ocena wpływu projektowanej zmiany na budżet państwa w postaci wydatków w ramach części oświatowej subwencji ogólnej miała zostać dokonana na bazie prognozowanej na kolejne lata liczby uczniów w poszczególnych typach szkół i średniej wysokości kwoty części oświatowej subwencji na ucznia w tych szkołach. Wysokość kwoty części oświatowej na ucznia uwzględnia średnią wynikającą z odpowiedniego zsumowania wszystkich kwot na ucznia, w tym proporcjonalnie do udziału uczniów niepełnosprawnych w danych typach szkół, wynikających z niepełnosprawności ucznia (st. 13 (...) z 16 września 2016 r.)

p. Średnia kwota części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2016 wynosiła:

5 115 zł dla dziecka sześcioletniego objętego wychowaniem przedszkolnym,

7 683 zł dla dziecka w szkole podstawowej,

7 429 zł dla dziecka w gimnazjum,

6 346 zł dla dziecka w liceum ogólnokształcącym,

7 306 zł dla dziecka w technikum,

7 709 zł dla dziecka w zasadniczej szkole zawodowej,

7 587 zł dla dziecka w branżowej szkole I stopnia,

7 306 zł dla dziecka w branżowej szkole II stopnia.

q. Planowana była również zmiana w sposobie podziału subwencji oświatowej mająca na celu racjonalizacje dochodów (...) i adekwatne do zadań kierowania strumienia finansowego. Zmiana ta planowana była od 2018 r. i miała być głęboko konsultowana z (...). Dla potrzeb sporządzonej analizy oparto się o obecnie funkcjonujące rozwiązanie w podziale środków między (...). (str. 13 (...) z 16 września 2016 r.)

r. Na lata 2017 – 2027 zaplanowano część oświatową subwencji ogólnej w wysokości powiększonej o 352 000 000 zł w stosunku do 2016 r. i wynikała ona z planowanego przeniesienia środków z rezerwy celowej służącej zwiększeniu dostępności wychowania przedszkolnego jako konsekwencji objęcia dziecka sześcioletniego w placówkach wychowania przedszkolnego subwencją oświatową i związany z tym brak potrzeby finansowania takiego dziecka poprzez dotacje celową z budżetu państwa (jak miało to miejsce dotychczas);

s. W liczbie dzieci w klasach I zawierało się ok 45 000 dzieci, które będą kontynuowały naukę w klasie I oraz ok. 10 000 dzieci kontynuujących naukę w klasie II nie miało się przełożyć na zmniejszenie kosztów prowadzenia klas.

t. W projekcie ustawy budżetowej na 2017 r. zaplanowano także podwyżki kwoty bazowej dla nauczycieli o 1,3 %, co miało spowodować skutki finansowe dla budżetu państwa w kwocie 418 000 000 zł.

u. Cześć oświatowa subwencji ogólnej w wysokość określonej na 2016 r. powiększona o 352 000 000 zł z planowanego przeniesienia środków z rezerwy celowej służącej zwiększeniu dostępności wychowania przedszkolnego jest wystarczająca do sfinansowania zadań oświatowych (...) (str. 16 (...) z 16 września 2016 r. )

v. Koszty stałe prowadzenia szkół miały także rozłożyć się na większą liczbę uczniów (w szkołach podstawowych miały one spaść o 25%, koszty zmienne miały spaść szacunkowo o 5 %, lecz zależały one od liczby uczniów). Ostatecznie, w szkołach podstawowych, koszty stałe miały spaść do 17 % (z 22 %) kosztów całkowitych placówki, a w liceach do 16 % (z 20%) = kosztów całkowitych

w. W podsumowaniu stwierdzono, że poziom finansowania przewidziany na 2017 r. jest wystarczający aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. W zakresie dostosowań do nowego systemu stwierdzono, że były możliwe do wykorzystania środki zarówno w części oświatowej subwencji ogólnej (przy założeniu jej podobnego udziału w wydatkach bieżących (...) objętych subwencją) jak i wynikające ze zmniejszonego finansowania dowożenia uczniów oraz zmniejszenie wydatków w przeliczeniu na ucznia w liceach ogólnokształcących. W 2017 r. było to 270 000 000 zł, w 2018 r. miał być to 317 000 000 zł, a w 2019 r. miało być to 468 000 000 zł, w toku 2020 r, miało to być 815 000 000 zł, a w 2021 r. 861 000 000 zł. W 2027 r. miał to być już 2 992 000 000 zł. (str. 19 (...) z 16 września 2016 r.)

x. Wygaszanie gimnazjów miało rozpocząć się w roku szkolnym 2017/2018 i zakończyć w roku szkolnym 2018/2019 .

y. Wg stanu na 30 września 2015 r. 61 % gimnazjów stanowiły szkoły w zespołach (połączone ze szkołą podstawową albo liceum), a 39 % gimnazjów to szkoły samodzielne.

z. W miastach budynki gimnazjów mogły być łatwo wykorzystane jako lokale dla szkół podstawowych (gimnazja samodzielne to 48 % gimnazjów w miastach i 29 % na wsiach).

W Ocenie S. Regulacji z 27 października 2016 r. (uzupełnionej wersji (...) z 16 września 2016 r.) wskazano m.in. że:

a. wpływ na sektor finansów publicznych przy założeniu cen stałych z 2017 r. będzie wynosił na przestrzeni 10 lat od dnia wejścia w życie reformy łącznie 3 342 900 000 zł dochodów, w tym 3 342 700 000 zł dochodów (...) oraz 200 000 zł dochodów budżetu państwa (pkt. 6 (...) z 27.10.2016 r.). Wydatki zaś miały wynosić łącznie 3 002 100 000 zł, w tym 3 342 700 000 zł od (...) oraz 340 600 000 zł od budżetu państwa.

b. ogólne saldo finansów dla (...) miało wynosić 0 (nie generować kosztów).

c. źródłem finansowania zmian związanych z zapewnieniem dla uczniów szkół podstawowych bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych będzie budżet państwa – rezerwa celowa poz. 26 Środki na zadania w zakresie wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, zapewnienie uczniom objętym obowiązkiem szkolnym bezpłatnych podręczników materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych. Przy czym na 2017 r. została ona zaplanowana w wysokości 862 662 000 zł.

d. łączne dodatkowe koszty w 2017 r. na sfinansowanie wyposażenia uczniów w podręczniki, materiały edukacyjne i ćwiczeniowe miały wynieść 129 300 000 zł i były zabezpieczone w rezerwie pod poz. 26. (wskazana powyżej).

e. dla oceny sytuacji budżetów (...) w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej kluczowe znaczenia miała mieć liczba uczniów jaka była przyjęta do kalkulacji wysokości części tej subwencji w 2016 r. Oszacowano, że we wrześniu 2016 r. naukę w klasach I szkół podstawowych rozpoczęło ok. 203 000 dzieci, z czego 73 000 dzieci sześcioletnich. Wzięto pod uwagę średnią liczbę uczniów w roku budżetowym, która była liczona w ten sposób, że liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku poprzedniego z wagą 8/12 oraz liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku budżetowego z wagą 4/12.

f. liczba uczniów uwzględniana przy kalkulacji wysokości części oświatowej subwencji ogólnej w szkołach dla dzieci i młodzieży miała spaść o 328 000 zł w 2017 r. w porównaniu z rokiem 2016 r. Do roku 2027 r. liczba dzieci miała spaść o 555 000 (11,4 %). W związku z ww. spadkiem iw celu wzmocnienia finansowego wsparcia gmin po decyzji o objęciu obowiązkiem szkolnym dziecka siedmioletniego, planowane było objęcie wsparciem przez część oświatową subwencji ogólnej dziecka sześcioletniego objętego wychowaniem przedszkolnym. Wsparcie takie miało być realizowane poprzez odrębną zmianę ustawową, ale ze względu na istotny wpływ na finansowanie po zmianie ustroju szkolnego, będzie brany pod uwagę również w omawianej analizie (str. 16 (...))

g. planowana wysokość kwoty subwencji oświatowej na dziecko sześcioletnie objęte wychowaniem przedszkolnym jest niższa od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla dziecka sześcioletniego w szkole podstawowej (5 100 zł oraz 7 700 zł). Na podstawie ww. różnicy przyjęto liczenie dzieci sześcioletnich objętych wychowaniem przedszkolnym skorygowane odpowiednim wskaźnikiem (subwencja na ucznia szkoły podstawowej w stosunku do planowanej subwencji na dziecko sześcioletnie w placówkach wychowania przedszkolnego)

h. główną zmianą w zasadach finansowania na rok 2017 i kolejne było planowanie w odrębnej zmianie ustawowej (zmiana ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw) objęcia dzieci sześcioletnich w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego subwencją oświatową. Kwota tego wsparcia miała wynosić 4 300 zł średnio na dziecko, nie licząc kwot przekazywanych do tej pory na te dzieci w subwencji oświatowej w związku z posiadanymi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego (średnio 815 zł w przeliczeniu na każde dziecko). Łączny efekt takiego wsparcia szacowano w roku 2017 na poziomie 1 436 000 000 zł. (str. 18 (...) z 27 października 2016 r.)

i. część oświatowa subwencji ogólnej w latach 2017 – 2027 miała ulec zwiększeniu o 413 000 000 zł w każdym w ww. lat (w stosunku do roku 2016 r.) i została oceniona jako wystarczająca do sfinansowania zadań oświatowych (...). Kwota ok. 331 000 000 zł miała wpierać dodatkowo (...) w 2017 r. we wdrażaniu reformy. W kolejnych latach, kwota ta miała wynosić 251 000 000 zł (2018 r.), 262 000 000 zł (2019 r.), 372 000 000 zł (2020 r.) itd. (tabela nr 15 na str. 21 (...) z 27 października 2016 r.

j. od 2023 r. liczba uczniów w systemie oświaty miała się zmniejszać, co przy niezmienionej kwocie subwencji miało umożliwiać dokonywanie dalszych głębokich zmian służących zwiększaniu jakości nauczania.

k. w podsumowaniu stwierdzono, że poziom finansowania przewidziany na 2017 r. jest wystarczający aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. W zakresie dostosowań do nowego systemu stwierdzono, że były możliwe do wykorzystania środki zarówno w części oświatowej subwencji ogólnej (przy założeniu jej podobnego udziału w wydatkach bieżących (...) objętych subwencją) jak i wynikające ze zmniejszonego finansowania dowożenia uczniów oraz zmniejszenie wydatków w przeliczeniu na ucznia w liceach ogólnokształcących. W 2017 r. było to 313 000 000 zł, w 2018 r. miał być to 148 000 000 zł, a w 2019 r. miało być to 243 000 000 zł, w roku 2020 r, miało to być 728 000 000 zł, a w 2021 r. 774 000 000 zł. W 2027 r. miał to być już 2 920 000 000 zł. (str. 23 i 24 (...) z 27 października 2016 r.)

l. w tabeli nr 20 zawarto Podsumowanie wydatków bezpośrednio związanych z reformą dla (...) w 2017 r. miały one wynosić łącznie 395 000 000 zł (w tym 66 mln zł na rzecz dodatkowych oddziałów klas VII – VIII oraz 313 mln na rzecz działań dostosowawczych), w 2018 r. miały one wynosić łącznie 496 000 000 zł (w tym 299 mln na rzecz dodatkowych oddziałów klas VII – VIII oraz 148 mln na rzecz działań dostosowawczych), w 2019 r, miały one wynosić 755 000 000 zł (w tym 437 mln zł na rzecz dodatkowych oddziałów klas VII – VIII oraz 243 mln zł na rzecz działań dostosowawczych). Część wydatków związanych ze zwiększoną liczbą oddziałów klas VII i VIII została już uwzględniona w wyliczeniach przedstawionych w tabeli 15 poprzez odpowiednie pomniejszenie pozycji Oszczędności, w tym związane ze zmianą liczby uczniów (w tym z brakiem obowiązku szkolnego 6 – latka. Przez działania dostosowawcze rozumiano dostosowanie budynków gimnazjów do pełnienia funkcji szkoły podstawowej, wyposażenie pracowni przedmiotowych itd. (str. 24 (...) z 27 października 2016 r.)

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2017 poz. 2203)

Ustawa ta określała zasady finansowania zadań oświatowych (art. 1 ustawy o finansowaniu oświaty).

Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (art. 3 ust. 1 ustawy o finansowaniu oświaty).

Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 11 ust. 2-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, zwanej dalej "ustawą - Prawo oświatowe", w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (art. 3 ust.2 ustawy o finansowaniu oświaty)

Sposób ustalania łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (art. 7 ustawy o finansowaniu oświaty)

W 2015 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 40 376 952 tys. zł.

W 2016 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 41 496 952 tys. zł.

W 2017 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 41 909 536 tys. zł.

W 2018 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 43 075 129 tys. zł.

Dowód: fakt notoryjny oraz Ocena S. Regulacji z 16.09.2016 r. – k. 26 – 39; Ocena S. Regulacji z 27.10.2016 r. – k. 40 – 60; metryczka subwencji oświatowej 2018 – k. 3606, 3612 - 3613; metryczka subwencji oświatowej 2016 r. – k. 3607 – 3608; metryczka subwencji oświatowej 2017 r. – k. 3609 – 3611;

Na podstawie wprowadzenia ww. reformy w szkoła podstawowych (po reformie) wprowadzono nauczenie:

1. fizyki oraz chemii (dla klas VII i VIII),

2. przyrody (do klasy IV włącznie),

3. biologii i geografii (od klasy V),

4. informatyki (od klasy IV)

5. wiedzy o społeczeństwie i edukacji dla bezpieczeństwa (w klasie VIII)

Powyższe zmiany oznaczały konieczność dostosowania infrastruktury oraz wyposażenia szkół podstawowych (powstałych w wyniku reformy).

Dowód: fakt notoryjny, a także: zeznania świadka P. F. (eprotokół z 21.10.2021 r. 00.09.45 – 01.18.48); zeznania świadka R. P. (eprotokół z 21.10.2021 r. 01.18.55 – 02.21.00); zeznania świadka M. W. (eprotokół z 14.03.2022 r. 01.05 – 01.05.30).

Najwyższa Izba kontroli Departament (...), (...) i (...) Narodowego przeprowadziła kontrolę dot. Zmian w systemie oświaty. Kontrola obejmowała okres 2016 – 2018 i jej głównym celem było zweryfikowanie czy prawidłowo i skutecznie dokonano zmian w systemie oświaty. Jednostkami kontrolowanymi były Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz 48 szkół i 48 jednostek samorządu terytorialnego.

W wyniku ww. kontroli stwierdzono, że Minister Edukacji Narodowej (MEN) w latach 2016 – 2018 nierzetelnie przygotował i wprowadził zmiany w systemie oświaty. Przygotowując reformę nie dokonano rzetelnych analiz finansowych i organizacyjnych skutków projektowanych zmian. Minister Edukacji Narodowej nie dysponował pełnymi i rzetelnymi informacjami na temat:

• kosztów reformy,

• stanu przekształcenia lub likwidacji gimnazjów,

• liczby nauczycieli przeszkolonych z nowej podstawy programowej,

• możliwości przyjęcia do szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych absolwentów VIII klas szkół podstawowych oraz III klas wygaszanych gimnazjów (tzw. podwójnego rocznika).

MEN przewidywał, że reforma będzie sfinansowana z części oświatowej subwencji ogólnej oraz oszczędności samorządów. W latach 2014 – 2017 wydatki organów prowadzących na zadania oświatowe wzrosły o 12,1 % przy wzroście subwencji o 6,1 %. W efekcie czego udział środków subwencji w tych wydatkach spadł z poziomu 63 % do 60 % w 2017 r.

MEN założył także, że reforma przyniesie samorządom oszczędności z tytułu dowożenia dzieci, podczas gdy wydatki te wzrosły. Nierzetelnie oceniono również proces przygotowania nowych podstaw programowych.

Minister stworzył podstawy prawne do przekształceń organizacyjnych i infrastrukturalnych. (str. 9 wyników kontroli – ocena ogólna)

MEN nie posiadał rzetelnych analiz dotyczących finansowanych i organizacyjnych skutków projektowanych zmian. Dopiero bowiem po konsultacji międzyresortowych Ocena S. Regulacji ( (...)) projektowanych ustaw została uzupełniona o wpływ zmian na finanse (...) (tj. (...) z 27 października 2016 r.)

Przewidziane oszczędności (...) miały w latach 2017 – 2018 wynieść 82 000 000 zł, jednak ostatecznie koszty (...) wzrosły o 67 200 000 zł. W roku 2017 r. udział środków subwencji oświatowej w wydatkach (...) wynosił 60 %. Subwencja ta w latach 2014 – 2017 wzrosła do 41,9 mln zł (tj. o 6,1 %).

NIK stwierdził również, że z uwagi na to, iż część oświatowa subwencji ogólnej przyznawana jest na finansowanie różnych zadań oświatowych, nie ma możliwości wskazania ogólnej kwoty wydatkowanej przez samorządy na wdrożenie zmian w systemie oświaty oraz jej kompleksowej weryfikacji w odniesieniu do przyjętych w założeniach kosztów. (str. 12 wyników kontroli)

Wydatki (...) na zadania oświatowe wzrosły z 62,5 mld zł do 70 mld (12, 1%). Największy tego typu wzrost dotyczył miast na prawach powiatu i gmin (odpowiednio 15,5% i 12,6 %). Średni wydatek bieżący na jednego uczenia w szkołach prowadzonych przez kontrolowane gminy wzrósł w 2018 r. o 6,4 % wobec roku 2016.

Na 2017 r. MEN określiło 7 kryteriów przyznania rezerwy oświatowej subwencji ogólnej i były to: dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych, pomoc (...) w usuwaniu skutków zdarzeń losowych w budynkach szkół, dofinansowanie kosztów związaną z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli, dofinansowanie doposażenia szkół, dofinansowanie remontów bieżących sanitariatów w gimnazjach publicznych w celu dostosowania ich dla najmłodszych, korekta części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu błędów statystycznych oraz inne zadania o jednorazowym charakterze nieuwzględnione w części ogólnej subwencji na rok 2017. W ramach środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej uwzględniono w latach 2017 – 2018 – 38,5 % (351 817,6 tys. Zł) kwot wnioskowanych przez (...) (łącznie wnioskowano o 481 350,9 tys. zł).

Podstawą dla nieuwzględniania pozostałych wniosków był przyjęty przez MEN próg kwotowy powiązania kwoty dofinansowania z kwotą na jaką składano wniosek. Kryterium to polegało na uzależnieniu kwoty dofinansowania od wnioskowanych kwot i to w ten sposób, że wnioskodawcy do 50 000 zł przyznawano pełne dofinansowanie, wnioskodawcom wnoszącym o kwotę dofinansowania od 50 000 zł do 125 000 zł przyznawano 50 000 zł, natomiast w razie wnioskowania o ponad 125 000 zł przyznawano 40 % kwoty wnioskowanej, nie więcej niż 300 000 zł. (str. 13 wyników kontroli). Na zadania związane z reformą edukacji (przygotowanie i wyposażenie pomieszczeń) wsparcie ze środków rezerwy 0,4 % subwencji oświatowej w łącznej kwocie 3 951 tys. Zł otrzymało 15 z 32 (47 %) kontrolowanych gmin w 2017 r. i 20 (63 %).

W 2018 r. określono dziewięć kryteriów i były to: dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych, pomoc (...) w usuwaniu skutków zdarzeń losowych w budynkach szkół, pomoc (...) w usuwaniu skutków działania żywiołów w budynkach szkół, dofinansowanie kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli, dofinansowanie przekształcania gimnazjów w szkoły podstawowe, dofinansowanie doposażenia szkół, dofinansowanie wyposażenia w pomoce dydaktyczne, korekta części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu błędów statystycznych oraz inne zadania o jednorazowym charakterze nieuwzględnione w części oświatowej na rok 2018. W 2018 r. wpłynęło łącznie 3 727 wniosków na łączną kwotę 442 939,7 tys. zł (z czego 442 151,2 tys. zł) na zadania związane ze zmianami systemu oświaty. Pozytywnie rozpatrzono 3 726 wniosków (3 703 wnioski dotyczyły zmian w systemie oświaty), w tym w całości uwzględniono 1 211 wniosków, a w części 2 515 wniosków. Jeden wniosek nie został uwzględniony. W 2018 r. wypłacono z rezerwy 0,4 % w sumie kwotę 184 117,8 tys. zł. (tj. 41,6 % kwoty wnioskowanej ogółem) z czego 182 121,3 tys. zł (98,9 %) stanowiły środki na zadanie związane ze zmianami w systemie oświaty rozpoczętymi w 2017 r. (str. 37 – 38 wyników kontroli NIK).

Z tytułu rezerwy 0,4 % subwencji ogólnej, w latach 2017 – 2018 łącznie wypłacono (...) 351 817,6 tys. z wnioskowanej łącznej kwoty 913 910 tys. zł (tj. 38,5 %). MEN posługiwał się przy tym także kryterium nieujętym w komunikacie o kryteriach, które obejmowało maksymalną kwotę dofinansowania. Nie było ono ujęte w komunikacie, gdyż w chwili jego publikacji nie było możliwości oszacowania maksymalnej kwoty dofinansowania bez znane liczby wniosków dla danej kategorii działań.

Wiedza dotycząca wygaszania gimnazjów posiadana przez MEN na podstawie ankiet dyrektorów szkół na początku 2017 r. była niewystarczająca. MEN nie posiadał bowiem pełnych danych dotyczących 951 przekształcanych i likwidowanych gimnazjów (do końca 2018 r. MEN w zakresie monitorowania gimnazjów opierało się na ankietach dyrektorów z początku 2017 r.), oraz nie posiadała rzetelnych informacji dotyczących liczby nauczycieli biorących udział w szkoleniach z nowej podstawy programowej.

Projekty aktów prawnych wprowadzających reformę były poddane szerokim konsultacjom społecznym, lecz ze zgłoszonych 289 uwag i opinii, uwzględnione zostało 100 (tj. 35 %).

Co czwarta kontrolowana szkoła (25 %) nie posiadała wyposażenia określonego w przepisach oświatowych oraz w pełni umożliwiającego realizację podstaw programowych. W ponad 1/3 (34%) w niektórych pomieszczeniach meble takie jak krzesła i stoły nie były dostosowane do zasad ergonomii lub były wykonane z nieodpowiedniego materiału lub niewłaściwie oznakowane. W 16 % kontrolowanych szkół wyposażenie sanitariów było niewystarczające lub niedostosowane do wzrostu uczniów.

Z ustaleń NIK wynika, że stwierdzone braki lub uchybienia przepisom były tłumaczone przez dyrektorów szkół niewystarczającymi finansami na dostosowanie placówki do potrzeb reformy.

NIK stwierdziła także 10 nieprawidłowości w obszarze wdrażania zmian w systemie oświaty przez kontrolowane gminy, w tym m.in.:

a. niezapewnienie odpowiednich lub pogorszenie się warunków lokalowych w ośmioletnich szkołach podstawowych;

b.niezgodne z przeznaczeniem wydatkowanie środków publicznych pozyskanych z rezerwy subwencji ogólnej; (str. 22 wyników kontroli)

Kontrolowane przez NIK gminy w latach 2016 – 2018 otrzymały od Skarbu Państwa subwencje ogólne w stopniu odpowiadającym kolejno 73% (2016 r.), 72% (2017 r.) oraz 72% (2018 r.) wysokości wydatków na zadania oświatowe – str. 85 wyników kontroli.

Zadania oświatowe w kontrolowanych gminach w latach 2016 – 2018 (III kwartał) finansowano również:

- środkami z dotacji celowych z budżetu państwa (86 983,9 tys. zł w 2016 r., 90 675,9 tys. zł w 2017 r. oraz 74 368,8 tys. zł),

- środkami z państwowych funduszy celowych w kwocie łącznej 313,7 tys. zł,

- wpływami z budżetów innych (...) w kwocie 4 420,1 tys. zł

- środkami własnymi kontrolowanych gmin wynoszącymi odpowiednio 281 717,3 tys. zł w 2016 r., 305 437,7 tys. zł w 2017 r., 154 337,4 tys. zł w 2018 r.

Środki te bilansowały bieżące wydatki na oświatę niemające pokrycia we wpływach celowych odpowiednio w 15,7% w 2016 r., 16,1 % w 2017 r., 10,3 % w 2018 r. – str. 85 wyników kontroli NIK.

Średni miesięczny wydatek na jednego ucznia w kontrolowanych gminach wzrósł z 707 zł w 2016 r. do 753 zł w 2018 r. (6,4%). Głównym powodem wzrostu były przede wszystkim podwyżki dla nauczycieli i pracowników oświaty od 1 września 2017 r. oraz od 1 września 2018r.

Kontrola NIK nie odnosiła się bezpośrednio do Miasta P. (szkół podlegających Miastu P.) – Delegatura NIK w P. kontrolowała szkoły na terenie T., K. oraz W. (str. 114 wyników kontroli). Kontrola opierała się na losowo wybranych placówkach edukacyjnych z terenu całej Polski.

Powód Miasto P. nie dokonało budowy nowych budynków placówek edukacyjnych (w tym zwłaszcza szkół podstawowych lub liceów). Przystąpiło do dostosowania istniejącej już infrastruktury budynkowej poprzez dokonywanie remontów oraz zakupienie nowego wyposażenia dla poszczególnych szkół.

Zakupy te zostały szczegółowo wyspecyfikowane w uzasadnieniu wyroku.

Miasto P. dokonało następujących wydatków na rzecz placówek edukacyjnych:

1.w samym 2017 r. na rzecz łącznie 27 placówek w łącznej kwocie 3 812 818,72 zł. Powyższa kwota zawiera w sobie sumę 3 080 422,72 zł (w tym kwotę 1 970 192,20 tytułem wydatków na wyposażenia pomoce dydaktyczne, książki itd. oraz 1 110 230,52 tytułem usług remontowych i modernizacyjnych) pochodzącą ze środków własnych Miasta P.. Pozostała kwota (tj. 732 396,00 zł) pochodziła ze środków rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Kwota przeznaczona na zakup nowego wyposażenia wynosiła przy tym 2 274 859,20 zł, z kolei kwota na poczet remontów i modernizacji wynosiła 1 537 959,52 zł:

2.w 2017 r. oraz 2018 r. (łącznie 14 placówek):

3.w samym 2018 r. na rzecz łącznie 20 placówek w łącznej kwocie 5 807 891,45 zł, w tym kwota 4 512 124,45 zł (w tym 2 193 369,83 zł tytułem wydatków na zakup wyposażenia, pomocy dydaktycznych, książek itd. oraz 2 318 754,62 zł tytułem usług remontowych i modernizacyjnych) pochodziła ze środków własnych Miasta P.. Pozostała kwota pochodziła natomiast z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej (546 267 zł) oraz dotacji z budżetu państwa (749 500 zł). Kwota przeznaczona na zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych to ogółem 2 739 636,83 zł. Na koszty remontów i modernizacji przeznaczono przy tym 3 068 254,62 zł.

Tytułem dofinansowania Miasto P. otrzymało kwotę 1 278 663 zł z tytułu rezerwy subwencji ogólnej (rezerwy 0,4 %).

Łączny koszt wszystkich nakładów poniesionych przez Miasto P. w latach 2017 – 2018 na rzecz ww. placówek edukacyjnych wynosił 9 620 710,17 zł.

Łączny wydatek poniesiony przez Miasto P. na rzecz ww. zakupów oraz remontów wyniósł 7 592 547,17 zł (różnica między ww. kwotami)

W 2016 r. Miasto P. zrealizowało zadania oświatowe subwencjonowane kosztem 693 517 386 zł, z czego dopłata Miasta do placówek samorządowych wyniosła 151 490 759 zł, część oświatowa subwencji ogólnej wyniosła 443 720,00 zł. Po stronie Miasta w 2016 r. wystąpiła niedopłata w kwocie 3 781 858 zł. Łącza kwota subwencji w 2016 r. wynosiła 558 125 320 zł.

W 2017 r. koszt subwencjonowanych zadań oświatowych wyniósł 724 405 916 zł z czego Miasto dopłaciło do placówek samorządowych 181 631 501 zł, zaś część oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 435 942, 320 zł. Wówczas to, Miasto dopłaciło do placówek nie samorządowych kwotę 7 046 037 zł. Łącza kwota subwencji w 2017 r. wynosiła 563 245 771zł.

W 2018 r. koszt ww. zadań wyniósł 767 622,030 zł z czego dopłata Miasta do placówek samorządowych wynosiła 203 080,405 zł, zaś cześć oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 448 663,423 zł. Wówczas to, Miasto dopłaciło do placówek nie samorządowych kwotę 10 897 752 zł. Łącza kwota subwencji w 2018 r. wynosiła 587 216 930 zł

W 2019 r. koszt zadań oświatowych subwencjonowanych wynosił 860 312 199 zł z czego dopłata Miasta wynosiła 241 661 474 zł, przy czym część oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 495 970,037 zł. W 2019 r. Miasto dopłaciło do placówek nie samorządowych 3 756 741 zł. Łącza kwota subwencji w 2019 r. wynosiła 653 805 933 zł.

Pismem z dnia 27 października 2017 r. Miasto P. (działając za pośrednictwem Wiceprezydenta Miasta – M. W. (2)) powiadomiło MEN (Minister A. Z.), że dotychczas powodowa gmina wydatkowała na poczet wdrażania reformy edukacji kwotę 17 444 426 zł z własnego budżetu i przez to było zmuszone do obniżenia planu dochodów z budżetu państwa na zadania oświatowe ogółem o 16 339 318 zł. Powód powiadomił również, że Miasto P. wyłożyło z tego tytułu kwotę 16 671 653 zł z uwagi na kwotę wsparcia z budżetu państwa w kwocie 772 773 zł z przeznaczeniem wyłącznie na dofinansowanie przekształcania samodzielnych gimnazjów w szkoły podstawowe. Miasto P. zwróciło się jednocześnie o zagwarantowanie kwoty 16 671 653 zł w swoich dochodach ze środków z rezerwy subwencji ogólnej.

Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. M. P. zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów o refundacje dochodach (...) środków w kwocie 16 671 653 zł na realizacje reformy oświaty.

W odpowiedzi na pismo z 27 października 2017 r., MEN wskazało, że środki finansowe dodatkowe zostały przekazane (...) w subwencji na 2017 r. i to zgodnie z wyliczeniami (...) do projektów ustaw Prawo oświatowe oraz Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Ministerstwo wskazało także, że poziom finansowania przewidziany dla 2017 r. był wystarczający aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju.

Pismem z dnia 17 maja 2019 r. Miasto P. wezwało Ministra Finansów do zapłaty na swoją rzecz kwoty 9 501 042,23 zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Pismo to doręczono w dniu 21 maja 2019 r. (k. 175).

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. powiadomiono powoda, że wezwanie zostało przekazane do Ministra Edukacji Narodowej.

Do chwili obecnej, MEN nie ustosunkowało się do wezwania.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Sąd Okręgowy uznał powództwo za bezzasadne, przedstawiając na uzasadnienie tego stanowiska następującą argumentację:

Przed przejściem do konkretnych rozważań prawnych w zakresie zgłoszonego roszczenia, sąd wskazał że dalsze rozważania będą odnosić się tylko i wyłącznie do okoliczności istotnych z punktu widzenia zasadności roszczenia oraz okoliczności spornych. Zakres powyższych okoliczności jest co do zasady tożsamy, albowiem sporne w sprawie były przede wszystkim kwestie prawne (kwalifikacja zachowania pozwanego jako zaniechania legislacyjnego). Z uwagi na tak zakreśloną płaszczyznę sporu, kluczowe znaczenie miała zatem okoliczność przesądzenia o zasadności roszczenia co do zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzenie to warunkowało bądź to oddalenie powództwa w całości (w razie bezzasadności roszczenia co do istoty), bądź to otwierało możliwość badania zasadności powództwa co do wysokości (w razie zasadności roszczenia co do istoty).

Oddalenie powództwa wynika zatem ze stwierdzenia zasadniczej bezzasadności roszczenia głównego wobec jego niepowstania, tj. nieziszczenia się jego ustawowych przesłanek.

Strona powodowa w toku postępowania podniosła następujące zarzuty w celu wykazania zasadności pozwu:

- niewystarczające finansowanie reformy (niezbędny zakup nowych krzeseł, ławek, szafek, remonty pomieszczeń sanitarnych, remont a niekiedy stworzenie od początku pracowni chemicznych, fizycznych, geograficznych oraz biologicznych, informatycznych i matematycznych. Zakup nowych książek i lektur czy innych pomocy dydaktycznych w związku ze zmianą programową.

- opublikowanie aktów prawnych wprowadzających reformę w trakcie roku budżetowego (opublikowano 11 stycznia 2017 r.).

- ogólny zarzut, że wiele szkół nie posiadało wyposażenia i bazy lokalowej niezbędnej do realizacji nowej podstawy programowej.

- konieczność zakupienia nowych pomocy dydaktycznych takich jak: rzutniki, głośniki, komputery, słowniki, programy informatyczne, mapy, atlasy, rękawiczki, stoły demonstracyjne z palnikiem, wyciągi laboratoryjne, zestawy do ćwiczeń elektrochemii, zasilacze prądu, projektory multimedialne.

- MEN nie posiadał wystarczających źródeł do oceny zmian w systemie oświaty. Podstawowym źródłem wiedzy były ankiety dyrektorów szkół wypełniane na początku 2017 r. (deklaracje co do przyszłych decyzji organów stanowiących (...) w sprawie przekształcenia lub likwidacji gimnazjów).

- brak zapewnienia odpowiednich regulacji prawnych związanych z wdrażaniem reformy oświatowej, w tym zwłaszcza w zakresie jej finansowania, powinna pojawić się jeszcze dodatkowa ustawa odrębna od Prawa oświatowego oraz ustawy o dochodach (...). Przepisy ustawy o dochodach (...) nie zostały znowelizowane wraz z wejściem reformy – nie uległy zmianie przepisy dot. subwencji. (str. 31 pozwu).

- konieczność dokonania wydatków nie powstałaby, gdyby zaniechano przeprowadzania reformy

- w wyniku reformy, zmianie uległy zadań powoda, gdyż konieczne było dokonanie nowych nakładów finansowych na wdrożenie zmian

- subwencja z rezerwy 0,4 % dotyczyła tylko wyrywkowo wyrwanych przedsięwzięć.

Podstawą prawną roszczenia powoda było twierdzenie o wystąpieniu tzw. zaniechania legislacyjnego, które w niniejszej sprawie znajdowało podstawę w art. 417(1) § 4 KC w zw. z art. 167 ust. 1, art. 167 ust. 3 i 4 Konstytucji RP). Przy czym zaniechanie to miało charakter o charakterze pełnym.

Merytoryczny zarzut strony pozwanej sprowadzał się do żądania oddalenia powództwa w całości wobec przyjęcia iż do żadnego zaniechania legislacyjnego nie doszło, a zatem roszczenie powoda nie powstało.

Pozwany wywodził bowiem, że reforma oświaty jaka weszła w życie w 2017 r. (na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. poz. 60) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59), była należycie przygotowana pod względem finansowym i nie istniała żadna podstawa do uchwalenia odrębnego aktu prawnego (ustawy) w celu uregulowania ww. kwestii. Ponadto, obowiązku wydania tego aktu nie sposób było wywieść z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP.

Stanowiska stron wprost wskazują, że kluczową płaszczyzną sporną w sprawie jest płaszczyzna normatywna – a dokładnie kwestia kwalifikacji zachowania pozwanego (Skarbu Państwa – Ministerstwa Edukacji Narodowej) jako zaniechania legislacyjnego na podstawie art. 417(1) § 4 KC w zw. z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP. Strony postępowania nie były sporne co do okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym zwłaszcza dotyczących kwot wypłaconych subwencji (względnie innych dochodów (...)), czy poniesionych wydatków, przy czym pozwany kwestionował, że wykazane przez powoda wydatki pozostawały w związku przyczynowo – skutkowym z wdrożeniem reformy oświatowej w 2017r.

Dochodzone roszczenie ma charakter odszkodowawczy wynikający ze szczególnej podstawy odpowiedzialności deliktowej (art. 417(1) § 4 KC jako część reżimu odpowiedzialności za czyn niedozwolony – art. 415 i n. KC). Dochodzone w sprawie roszczenie musi przyjąć zatem następującą postać normatywną wynikającą z ogólnych zasad roszczeń odszkodowawczych (art. 361 – 363 KC)

a. zajście zdarzenia wywołującego szkodę po stronie Miasta P., które to z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy winno mieć postać zaniechania legislacyjnego w rozumieniu art. 417(1) § 4 KC.

b. powstanie szkody wywołanej zaniechaniem legislacyjnym;

c. istnienie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem legislacyjnym, a szkodą.

Kolejność wymienienia powyższych przesłanek jest celowa i wynika wprost z istoty roszczenia odszkodowawczego. Każda z powołanych przesłanek musi zostać spełniona kumulatywnie, a zatem nawet wystąpienie dwóch pierwszych spośród nich nie jest wystarczające dla przyjęcia odpowiedzialności.

Przytoczone powyżej przesłanki odpowiedzialności z tytułu zaniechania legislacyjnego zostały omówione kolejno w dalszej części uzasadnienia w takiej kolejności w jakiej zostały przedstawione powyżej.

Roszczenie powoda nie może zostać zakwalifikowane z innej podstawy prawnej aniżeli ta podana powyżej (jak też uczynił powód), albowiem brak jest jakiejkolwiek innej normy prawnej mogącej stanowić podstawę dla żądania „osadzonego” w podanych okolicznościach faktycznych. Brak jest podstaw do zastosowania innego podtypu odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu czynu niedozwolonego (art. 417 – 417(1) § 1 – 3 KC) bądź też przejścia na reżim bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i n. KC).

Z uwagi na zawiły i niejednoznaczny charakter sprawy, sąd omówi przede wszystkim dwie pierwsze z przesłanek zasadności roszczenia i to również gdy przesłanka wcześniejsza nie ziściła się (co samo w sobie wykluczało już zasadność pozwu) – tak aby wydane rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w możliwe jasny i zupełny sposób.

Przed przejściem do rozważań prawnych, sąd wskazuje, że wykazanie wystąpienia ww. przesłanek (udowodnienie ich powstania) było materialnym i procesowym obowiązkiem powoda – co wynika z art. 6 KC oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 232 KPC. To powód bowiem, jako inicjator procesu, ponosił odpowiedzialność (głównie finansową) za wytoczone powództwo oraz dążył do ochrony swojego interesu prawnego.

Zaniechanie legislacyjne jest instytucją prawa cywilnego przewidującą odpowiedzialność władzy publicznej (Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego) za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Przy czym niezgodność z prawem takiego zaniechania stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody – art. 417(1) § 4 KC

Przepisy stanowiące podstawę odtworzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie nie uległy zmianie w czasie od dnia wejścia w życie zasadniczej części reformy (1 września 2017 r.) bądź też ustawy o finansowaniu oświaty (1 stycznia 2018 r.) dlatego też sąd pominie szczegółowe omawianie brzmienia poszczególnych jednostek redakcyjnych.

Dla celów porządkowych i terminologicznych, wskazać należy, że pod pojęciem przepisu prawnego rozumieć należy jednostkę redakcyjną tekstu prawnego, która to stanowi podstawę do odtworzenia z niej normy prawnej. Przepisu prawnego nie można wszak utożsamiać z pojęciem normy prawnej – co ma istotne znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem zarówno w art. 417(1) § 4 KC jak i przywoływanych niżej orzeczeniach bądź wypowiedziach doktryny zasadniczo autorzy posługują się pojęciem przepisu prawnego, które właśnie utożsamiane jest z pojęciem normy prawnej. Norma prawna oznacza bowiem normę postępowania uchwaloną i nieuchyloną przez kompetentny do tego organ, z kolei norma postępowania oznacza wyrażenia danego języka nakazujące (zakazujące) danemu podmiotowi określone zachowanie (działanie/zaniechanie) w danych okolicznościach. Norma postępowania jest przy tym wyrażeniem konkretnym i jednoznacznym, albowiem wskazuje adresatowi co ten ma czynić w danych okolicznościach, przy czym zarówno adresat jak i określone zachowanie muszą jasno wynikać z owej normy. Zachowanie adresata rozumiane jest jako jego relacja do otaczającej go rzeczywistości i może przybrać postać działania bądź zaniechania. Zaniechanie z kolei może istnieć tylko i wyłącznie wówczas gdy obowiązywał w czasie tegoż zaniechania normatywny obowiązek działania. Innymi słowy, działanie jako forma zachowania się adresata normy ma istotę samoistną, zaś zaniechanie ma istotę wtórną i zależną od istniejącego uprzednio nakazu/zakazu działania.

Powyższe rozważania teoretycznoprawne znajdują istotną doniosłość na gruncie niniejszej sprawy, albowiem takie pojęcia jak przepis prawa, zaniechanie, istnienie obowiązku odgrywają kluczową rolę dla zbadania zasadności niniejszego roszczenia.

Przechodząc na grunt konkretnej sprawy, zważyć należy że już na podstawie ww. rozważań można dojść do wniosku, że kluczowe znaczenie dla ustalenia zaistnienia zaniechania legislacyjnego (choć jest to nazwa potoczna omawianej instytucji) ma ustalenie istnienia normy prawnej nakazującej Skarbowi Państwa (adresatowi normy) wydanie stosownego aktu prawnego w sytuacji wprowadzenia tzw. reformy edukacji. Tylko bowiem istnienie takiej normy prawnej (mylnie określanej przepisem prawa) warunkuje możliwość wystąpienia zaniechania, a tym samym warunkuje także powstanie pierwszej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej.

Sygnalizując zatem istotność różnicy pomiędzy pojęciem przepis prawa a norma prawna, sąd wskazuje, że dalsze rozważania będą zawierały odniesienie do ww. pojęć. Rozróżnienie to nie zostało przyjęte przez ustawodawcę na kanwie omawianego przepisu, lecz jest powszechnie przyjęte i aprobowane w doktrynie prawa cywilnego.

Do przesłanek wystąpienia zaniechania legislacyjnego należą :

a. istnienie przepisu prawa przewidującego takie wymaganie;

b. niewydanie aktu normatywnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu

c. stwierdzenie niezgodności z prawem niewydania takiego aktu.

Roszczenie odszkodowawcze wywodzone z powołanego przepisu musi pozostawać w związku z niewypełnieniem wyraźnych nakazów legislacyjnych zawartych w prawie Unii Europejskiej, ratyfikowanych umowach międzynarodowych oraz ustawach zwykłych, nakładających obowiązek wydania rozporządzeń wykonawczych stosownie do zasad określonych w art. 92 Konstytucji RP. Zaniechaniem legislacyjnym może być również niewydanie ustawy, której obowiązek wydania przewiduje inna ustawa.

Obowiązek wydania aktu normatywnego musi nakazywać „przepis prawa”. Chodzi zatem z jednej strony o przepisy konstytucyjne nakazujące ustawodawcy unormowanie określonej sprawy w ustawie, z drugiej zaś o przepisy ustawowe, które nakazują określonemu organowi administracji rządowej (Radzie Ministrów, ministrowi) wydanie rozporządzenia. Z reguły stosuje się tu zwrot: „Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi (...)”. Jeżeli natomiast tzw. delegacja ustawowa zawiera upoważnienie fakultatywne typu: „Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia (...)”, to takie sformułowanie ustawowe nie oznacza obowiązku wydania aktu normatywnego. Jest oczywiste, że ustalenie obowiązku wydania aktu normatywnego z reguły dotyczy właśnie aktów o charakterze wykonawczym.

Obowiązku wydania aktu normatywnego nie można również kreować na podstawie ogólnych norm zawartych w Konstytucji RP, które przewidują podejmowanie przez określone organy władzy publicznej działań w określonych dziedzinach, np. pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (art. 71) czy pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji oraz komunikacji społecznej (art. 69) i inne. Podejmowanie działań obejmuje niewątpliwie także działania natury ustawodawczej, jednak nie jest możliwe, aby sąd mógł w tych sytuacjach wkroczyć w wyłączną kompetencję władzy ustawodawczej.

W praktyce orzeczniczej pojawiła się wątpliwość czy można mówić o zaniechaniu legislacyjnym także w razie wydania przez ustawodawcę aktu prawnego, lecz niepełnego lub fragmentarycznego, które następstwem jest faktyczne pozbawienie możliwości realizacji uprawnień wynikających np. z innego aktu normatywnego (tzw. zaniechanie legislacyjne niewłaściwe). Dopuszczalność takiej formy zaniechania legislacyjnego wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego z 2003 r. Zwłaszcza w wyroku z dnia 24 września 2003 r. (sygn. I CK 143/03) Sąd Najwyższy wskazał, że brak odpowiedniego instrumentarium prawnego w sferze finansowania podwyżek płac dla pracowników służby zdrowia, stanowiąc naruszenie art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa), spełnia podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w postaci niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Podobne stanowisko SN zajął w wyroku z dnia 9 lutego 2015 r. (sygn. III CSK 235/04), gdzie wskazał, że Uchylanie się państwa od tworzenia adekwatnych instrumentów prawnych umożliwiających realizację wcześniej przyznanych uprawnień może być oceniane jako delikt będący zaniechaniem legislacyjnym o cechach bezprawności.

Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego budzi jednak uzasadnione wątpliwości, albowiem Obowiązek wydania aktu normatywnego wynikający z przepisu prawa, o czym stanowi art. 417¹ § 4, musiałby być – w razie przyjęcia tej wykładni – rozumiany szerzej, nie tylko jako obowiązek wydania aktu normatywnego, lecz obowiązek wydania aktu zawierającego normy prawne o określonej treści, które powinny być wprowadzone do porządku prawnego.

Jakkolwiek jednak, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. III CSK 138/05 dopuścił możliwość istnienia obowiązku wydania odpowiedniego aktu normatywnego również, gdy obowiązek taki nie został wyrażony wprost w przepisach, gdy prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. W glosie aprobującej do ww. wyroku, E. B. wskazała, że teza ta, choć wygłoszona w poprzednim stanie prawnym (sprzed obowiązywania obecnego brzmienia art. 417(1) § 4 KC) nadal pozostaje aktualna. Glosatorka odniosła się również do tezy SN z wyroku o sygn. I CK 143/2003 wskazując, że zaproponowana tam definicja zaniechania legislacyjnego jest zbyt szeroka. Zaniechanie normatywne (legislacyjne) powinno być przyczyną odpowiedzialności ex delicto, gdy wynika z "czystego" zaniechania, tj. gdy właściwy organ mimo istnienia nakazu (obowiązku wnikającego z przepisu prawa) nie wydaje aktu normatywnego. Silnie akcentowany jest zatem konkretny obowiązek wydania aktu normatywnego. Co jednak istotne, SN w ww. wyroku odwołuje się do praw jednostek, które nie mogą być zrealizowane na skutek zaniechania legislacyjnego.

Przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym za zaniechanie legislacyjne, są formą ochrony istniejących praw podmiotowych, nie zaś źródłem ich tworzenia czy określania ich zakresu.

Powyższe orzecznictwo oraz poglądy doktryny prawa cywilnego wskazują zatem, że koniecznymi przesłankami do stwierdzenia zaniechania legislacyjnego są: istnienie obowiązku wydania określonego aktu normatywnego przez konkretny przepis prawa (normę prawną), który jednocześnie będzie określał zakres koniecznej regulacji. Oznacza to zatem, że sam nakaz wydania określonego aktu prawnego – bez sprecyzowania zakresu jego regulacji (a zatem odpowiedzi na pytanie co i w jakim stopniu powinno zostać uregulowane) nie może stanowić podstawy stwierdzenia zaniechania legislacyjnego.

Jakkolwiek jednak, występują także w nauce prawa cywilnego przedstawiciele poglądu, że zaniechanie legislacyjne (art. 417(1) § 4 KC) może mieć postać tylko i wyłącznie zaniechania właściwego. Niezmiennie jednak przedstawiciele ci stoją na stanowisku konieczności istnienia konkretnego obowiązku do wydania aktu prawnego.

Bez wdawania się w rozważania teoretycznoprawne, zważyć należy, że przedstawione powyżej przesłanki oceny zaniechania legislacyjnego prezentowane są także w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r. (sygn. I CSK 84/17) wskazał, że warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne jest stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny, tak by treść niewydanego aktu była możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów państwowych. Odmienne ujęcie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej. Sąd Najwyższy wprowadza zakreśla zatem w sposób jasny i wyraźny wymogi które winien spełniać ów nakaz wydania aktu prawnego (tj. powinien on pozwalać na odtworzenie treści niewydanego aktu).

Stwierdzenie zaniechania legislacyjnego dokonywane jest przez Sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody – to zatem na tym Sądzie ciąży obowiązek ustalenia ww. przesłanek oraz ocena określonego zaniechania ustawodawcy jako bezprawnego.

Sądy nie mogą w sprawach o odszkodowanie za zaniechanie legislacyjne ustalać w drodze wykładni treści niewydanych przepisów, gdyż stanowiłoby to wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. Wprawdzie ustalenie obowiązku wydania ustawy zawartego w normie prawnej jest zawsze konsekwencją wykładni przepisów, w którym norma ta jest zawarta, jednakże istotne jest to, aby woli ustawodawcy co do obowiązku wydania określonej ustawy nie domniemywać; musi ona jednoznacznie wynikać z procesu wykładni przepisów obowiązującego prawa. Wykładnia w omawianym zakresie nie może być prawotwórcza, gdyż musi uwzględniać wyrażoną w art. 10 Konstytucji RP zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, na której opiera się ustrój Rzeczypospolitej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skonstatować trzeba, że aby móc stwierdzić zaniechanie legislacyjne pozwanego w związku z wprowadzaniem reformy edukacji konieczne jest uprzednie zweryfikowanie istnienia:

• jasnego i konkretnego obowiązku wydania ustawy dotyczącej zasad finansowania tejże reformy;

• możliwość ustalenia choćby minimalnej treści tejże ustawy na podstawie ww. nakazu;

• naruszenia prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - które nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego

Ostatnia ze wskazanych podstaw ma o tyle istotne znaczenie w konkretnej sprawie, albowiem po stronie powodowej (a zatem poszkodowanej) występuje jednostka samorządu terytorialnego, a zatem podmiot wchodzący w skład władzy publicznej (choć całkowicie odrębnej od pozwanego). Jednostka ta posiada swoje własne i odrębne prawa podmiotowe (art. Art. 16 ust. 2 zd. 2 oraz 165 ust. 1 Konstytucji), które mogą zostać naruszone i podlegają ochronie prawnej, jednakże charakter tychże praw ma zgoła odmienną istotę aniżeli prawa podmiotowe osób fizycznych bądź prawnych, które nie mieszczą się w zakresie władzy publicznej. Pomijając w tym miejscu szerokie odwoływanie się do charakteru i istoty praw podmiotowych (...), sąd wskazuje jedynie że powyższa konstatacja wynika w publicznego charakteru (...) oraz ich podstawowych zadań (warunkujących niejako ich istnienie) wynikających z norm konstytucyjnych – art. 16 ust. 2 ( (...) jako element władzy publicznej), art.163 (domniemanie zadań publicznych). Kwestia ta zostanie szerzej omówiona w części uzasadnienia poświęconej szkodzie, jednakże w tym miejscu sąd wskazuje jedynie, że z uwagi na ten niejako wyjątkowy charakter niniejszej sprawy (tj. wystąpienie po obu stronach sporu podmiotów władzy publicznej) konieczne jest dokonanie wykładni szkody przez pryzmat naruszenia praw podmiotowych jednostek poprzez niezrealizowanie określonych zadań władzy publicznej przez powoda. Podsumowując, na gruncie konkretnej sprawy, stwierdzenie wystąpienia szkody po stronie powoda polega na ustaleniu zadań publicznych Miasta P. (jako (...)), które nie zostały zrealizowane, a przez to jakie prawa jednostek (mieszkańców gminy powoda) zostały naruszone.

Na podstawie art. 165 ust. 2 i art. 167 formułuje się zasadę samodzielności finansowej (...), którą należy postrzegać jako pochodną ogólnej zasady samodzielności (TK – K 34/16). Stanowi ona jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Jej istota wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zgodnie z art. 166 ust. 1 i 2 zadań publicznych, przy pozostawieniu im (uwzględniając wymogi ustawowe) swobody kształtowania wydatków (wyrok TK – K 40/97). Przepis art. 167 należy odczytywać również w powiązaniu z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Skoro samorząd terytorialny wykonywać ma istotną część zadań publicznych „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”, to każda (...) musi mieć zagwarantowany odpowiedni poziom dochodów na realizację tych zadań, którymi będzie dysponowała w sposób samodzielny (TK – K 13/11). Na podstawie art. 167 w zw. z art. 163, art. 164 ust. 2 i art. 166 ust. 1 i 2 sformułować można cztery założenia normatywne:

1) zasadę adekwatności (odpowiedniości) środków do zadań (ust. 1 i 4);

2) zasadę przekazywania dochodów ze szczebla centralnego na rzecz samorządu (ust. 2);

3) zasadę podstawowego charakteru dochodów własnych samorządu terytorialnego w zakresie finansowania zadań własnych (ust. 2 w zw. z art. 165);

4) zasadę ustawowego określenia źródeł finansowych stanowiących dochody samorządu (ust. 3) (TK – K 13/11).

Kluczowe znaczenie ma zasada adekwatności, którą można rozumieć w sensie ogólnym (ust. 1) bądź też w sensie szczególnym (ust. 4). W sensie ogólnym, można ją również określić jako normę programową. W zakresie jej urzeczywistnienia ustawodawcy przysługuje znaczny margines swobody (politycznej). Sprowadza się do zakazu przyznawania (...) środków finansowych na poziomie uniemożliwiającym wykonanie powierzonych im zadań.

Artykuł 167 Konstytucji nie może być wobec tego rozumiany jako podstawa do wyprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów, w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (TK – K 35/98, K 22/12).

Ustawa będzie sprzeczna z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP tylko wtedy, gdyby ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jaki wynika z obowiązującego ustawodawstwa, uniemożliwiał efektywną realizację zadań powierzonych tym jednostkom.

W sensie szczególnym, który ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, zasada ta nie nakazuje każdorazowego zwiększania środków finansowych mających służyć realizacji ich kolejnych działań. Konstytucyjnie dopuszczalna jest sytuacja, w której nowe zadanie nałożone na samorząd może być sfinansowane z zachowaniem dotychczasowego poziomu dochodów danej jednostki, jakkolwiek jest to również każdorazowo sprawa wymagająca indywidualnej oceny, ze względu na trudności z prostym przeliczeniem czy też wyliczeniem zadań i ich ewentualnych kosztów (TK – K 34/16).

W wypadku wzrostu wydatków (...) wynikających z dodania lub rozbudowania dotychczasowych zadań pojawia się potrzeba dostosowania finansowania tych zadań do nowego poziomu, szczególnie w sytuacji, w której dotyczy to wzrostu ich liczby i jakości. Koszt wprowadzenia nowych obowiązków powinien być w pierwszej kolejności poddany ocenie przez prawodawcę w ramach tzw. oceny skutków finansowych regulacji (TK - K 4/17).

Z konstytucyjnie określonej zasady adekwatności wynika zatem bezspornie, że każde przesunięcie kompetencji powinno się wiązać ze zmianą w podziale dochodów publicznych. Nie wynika z niej jednak, w jaki sposób powinno to zostać dokonane. Jej realizacji służyć mogą zwiększone transfery z budżetu centralnego (w formie dodatkowych elementów subwencji lub obligatoryjnych dotacji) lub podwyższenie procentowych udziałów w podatkach państwowych albo zwiększone rodzajowo lub zakresowo źródła dochodów własnych. W tym znaczeniu należy uznać, że z zasady adekwatności wynika postulat pod adresem ustawodawcy właściwej reakcji na zmiany w funkcjonowaniu administracji publicznej, ma on jednak w tym zakresie dużą dowolność wyboru sposobu realizacji tej zasady.

Obniżenie wysokości dochodu z jednego źródła dochodów albo nałożenie nowych zadań bez dokonania zmian w sposobie finansowania budżetów jednostek samorządu terytorialnego nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania legislacyjnego, pod warunkiem, że inne (dotychczasowe) źródła umożliwiają sfinansowanie zadań. Aby zatem stwierdzić niekonstytucyjność rozwiązań, niezbędne jest wykazanie, że całość dochodów pozyskiwanych ze wszystkich źródeł nie pozwala na efektywną realizację ogółu zadań publicznych nałożonych na samorząd (TK – K 10/09).

Nie można interpretować zasady adekwatności środków do zadań jako bezwzględnego nakazu dokonywania zmian w systemie podziału środków publicznych we wszystkich przypadkach nakładania przez ustawodawcę nowych zadań. Należy rozważyć bowiem, czy nowe zadania wymagają przyznania samorządom dodatkowych źródeł dochodów, czy też możliwa jest ich realizacja przy wykorzystaniu dotychczasowych zasobów. Może to także oznaczać uruchomienie bodźca dla jednostek samorządu terytorialnego do podjęcia działań zmierzających do zintensyfikowania efektywnego wykorzystania dotychczasowych źródeł, podjęcia działań w celu ich optymalnego wykorzystania (np. przez racjonalizację struktur organizacyjnych, wprowadzenie nowoczesnych technologii, bardziej oszczędne gospodarowanie zasobami). Może jednak także oznaczać konieczność ograniczenia bądź rezygnacji z realizacji innych zadań o charakterze nieobligatoryjnym (w tym przede wszystkim inwestycji).

Oceniając zmiany ustawowe w kontekście zasady adekwatności, należy także przeanalizować z ekonomicznego punktu widzenia rzeczywiste konsekwencje dla budżetów samorządowych. Mogą one wywierać skutki bardzo znaczące albo wręcz znikome. W tym drugim przypadku trudno byłoby stwierdzić naruszenie zasady adekwatności, potwierdza to także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że jeżeli nowe zadania nie pociągają za sobą istotnych skutków finansowych, regulacje w tym zakresie nie mogą być uznane za niekonstytucyjne (TK – K 46/04, K 8/02).

W orzecznictwie sądowym subwencja ogólna określona została jako bezzwrotny, nieodpłatny transfer środków z zasobów finansowych budżetu państwa do budżetów samorządowych, o której ostatecznym przeznaczeniu decydują samodzielnie organy właściwych jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąca formę redystrybucji dochodu narodowego, a więc instrument o charakterze publicznoprawnym.

Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zasada adekwatności wynikająca bądź to z art. 167 ust. 1, bądź z art. 167 ust. 4 Konstytucji nie stanowiła jednoznacznego i konkretnego obowiązku wydania odrębnej ustawy regulującej kwestie finansowania reformy oświaty z 2017 r.

Po pierwsze, wprowadzenie ww. reformy nie skutkowało uniemożliwieniem powodowi efektywnej realizacji innych zadań publicznych. Przede wszystkim nie ma w tym kontekście znaczenia fakt, że ustawy wprowadzające reformę zostały uchwalone na przełomie 2016 i 2017 r., a zatem w czasie roku budżetowego powoda. Miasto P. uchwaliło bowiem budżet na 2017 r. w połowie listopada 2016 r. Strona powodowa i świadkowie podnosili przy tym, że moment uchwalenia ustaw reformy stanowił istotne utrudnienie dla budżetu Miasta, które miało już wówczas zaplanowane poszczególne wydatki i inwestycje i to w oparciu o przewidywane dochody (w tym subwencje). Świadkowie przesłuchani w sprawie wskazali, że w 2017 r. Miasto P. dysponowało tzw. rezerwą edukacyjną w kwocie ok. 16 000 000 zł. Rezerwa taka istniała co roku i zasadniczo z każdym rokiem była przeznaczana na poszczególne wydatki związane z systemem oświaty (np. remonty, bieżące zakupy itd.). Wydatki te miały przy tym charakter bliżej nieokreślony, bowiem celem tych środków było pokrywanie kosztów wpadkowych (niemożliwych do przewidzenia). Świadkowie wskazali jednocześnie, że suma subwencji oświatowej przyznana powodowi w 2017 r. była mniejsza właśnie o kwotę ok. 16 000 000 zł w stosunku do przewidywanej kwoty tego dochodu. Jakkolwiek jednak, Miasto dokonało stopniowego wdrażania reformy polegające na stopniowym (2017 – 2018 r.) doposażaniu szkół w nowe wyposażenie. Nie wchodząc w tym miejscu w dokładną analizę wdrażania reformy, zważyć trzeba, że ostatecznie jednak została ona wprowadzona przez powoda (szkoły zostały przystosowane do nowego ustroju i programu). Strona powodowa ani pozwana (bądź też jakikolwiek zebrany w sprawie dowód) nie wskazała, że jakiekolwiek zadanie powoda jako gminy w zakresie edukacji zostało niewykonane. Tym samym wdrożenie tejże reformy było możliwe dla powoda i to przy jednoczesnej możliwości wykonania innych zdań publicznych gminy. Zeznania przesłuchanych świadków zasadniczo zgodnie wskazują na to, że wdrożenie to odbyło się kosztem wskazanej powyżej rezerwy (ok. 16 000 000 zł) przy czym Miasto niejako musiało sfinansować swoje działania z tego źródła, podczas gdy pierwotnie (w budżecie gminy) środki te miały inne przeznaczenia. Owe inne przeznaczenie sąd zrozumiał jako niezwiązane z procedowaną wówczas reformą edukacji – o której powód (władze Miasta) wiedziały i zdawały sobie sprawę z trwających prac legislacyjnych (wprost wskazał na to świadek R. P. (2), aczkolwiek wynika to także pośrednio z wiedzy notoryjnej i innych okoliczności takich jak fakt prowadzenia konsultacji z samorządami – mimo iż powód w owych konsultacjach nie uczestniczył). Powyższe pozostaje także z zeznaniami M. W. (2) (powoda), który wskazywał, że w wyniku konieczności wdrożenia reformy Miasto musiało dokonać przesunięć środków planowanych na inne cele, a w efekcie zadania te nie zostały zrealizowane. Powód nie wskazał jednak (ani w czasie zeznań, ani w pismach procesowych) dokładnie jakie zadania publiczne nie zostały przezeń wykonane w wyniku wprowadzenia reformy – mimo, że sąd dopytywał o to. W tym stanie rzeczy, twierdzenie strony powodowej należy uznać za gołosłowne, zaś fakt wprowadzenia reformy za niestojący na przeszkodzie realizacji innych zadań publicznych gminy. Przywołane orzecznictwo i poglądy doktryny jasno wskazują natomiast na wymóg uniemożliwienia wykonania innych zdań. Kryteriów to nie zostało zatem spełnione.

Dalej, powód w swoim stanowisku procesowym odwołuje się do rozumienia zasady adekwatności w skali micro, tj. z perspektywy gminy M. P.. Przywołane poglądy wskazują natomiast na konieczność wykładnia tejże zasady z uwzględnieniem skali macro, czyli sytuacją finansową całego państwa, a zatem także i innych (...). Skarb Państwa jako swoisty podmiot centralny obejmuje swoim spektrum wszystkie jednostki publiczne, w tym także gminy. Dysponowanie środkami z subwencji ogólnej (względnie z innego źródła dochodu przekazywanego przez SP do (...)) musi odbywać się z uwzględnieniem sytuacji całego kraju (wszystkich (...)). Sytuacja majątkowa strony powodowej nie była na tyle słaba by nie była ona w stanie sfinansować wdrożenia reformy. Przedstawiony przez powoda raport NIK (omówiony poniżej) wskazuje natomiast, że zasadniczo reforma ta w mniejszym stopniu dotknęła gmin miejskich (gdzie jest znaczna ilość szkół), zaś znacznie bardziej gmin wiejskich (gdzie szkół jest mniej i są mniejsze).

Powód podnosił także, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada adekwatności w jej szczególnym rozumieniu (art. 167 ust. 4 Konstytucji), albowiem reforma oświaty zaktualizowała zadania publiczne wykonywane przez Miasto P.. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że strona powodowa nie precyzuje samodzielnie o jakie dokładnie zadania zwiększony został jej zakres obowiązków wskazując jedynie na konieczność przeprowadzenia reformy i wszystkich związanych z tym procesów (dostosowanie szkół, zakup sprzętu itd.). Analiza ustaw przytoczonych w części faktycznej uzasadnienia (Prawo oświatowe oraz przepisy prowadzające) prowadzi do wniosku, że reforma dotyczyła w ogólności trzech płaszczyzn systemu edukacji: ustroju szkół podstawowych i ponadgimnazjalnych, nowego programu nauczania oraz nowych zasad egzaminowania. Przedmiotem pozwu w niniejszej sprawie są jedynie dwie z ww. płaszczyzn dlatego trzecia z nich zostanie pominięta w dalszych rozważaniach. Reforma przede wszystkim wprowadziła dwustopniowy model ustroju szkolnictwa – tj. 8 letnią szkołę podstawową oraz 4 letnią (co do zasady) szkołę ponadpodstawową. W porównaniu z dotychczasowym modelem ustroju (6 lat szkoły podstawowej, 3 lata gimnazjum, 3 lata liceum ogólnokształcącego) zlikwidowany został jeden szczebel szkolnictwa poprzez rozłożenie go na dwa pozostałe – tj. wydłużenie o dwa lata nauki w szkole podstawowej oraz o 1 rok w szkole ponadpodstawowej. W powiązaniu z powyższym pozostają zmiany dotyczące podstawy programowe. W praktyce ww. zmiany wymuszały konieczność dostosowania dotychczasowej infrastruktury. Zasoby budynkowe gmin miały strukturę wynikającą wprost z dotychczasowego ustroju szkolnictwa – a zatem szkoły podstawowe były wyposażone i wyremontowane tak by być w stanie pomieścić 6 roczników klas, gimnazja 3 roczniki, licea również 3 roczniki. Istniały także zespoły szkół, które w jednym budynku łączyły w sobie dwa szczeble. Całkowicie oczywiste wydaje się być zatem, że powód musiał dokonać swoistego dostosowania dotychczasowych budynków do nowych warunków. To z kolei ściśle wiąże się z kwestią zmiany programowej nauczania, albowiem nowo dodane klasy do szkół podstawowych (VII i VIII) miały w programie naukę takich przedmiotów jak chemia, fizyka, geografia. Siłą rzeczy zatem, dotychczasowe szkoły podstawowe musiały nie tylko pomieścić dwa roczniki więcej niż przed reformą, ale także wyposażyć nowe sale lekcyjne czy też dokupić nowe wyposażenie. Z przedłożonych do akt dokumentów (faktur itd.) wynika, że niemal wszystkie szkoły podstawowe uczyniły zadość temu obowiązkowi, gdyż ich wydatki polegały w przeważającej mierze właśnie na zakupie nowego wyposażenia na lekcje, nowego sprzętu informatycznego czy też zakupie nowych stołów, krzeseł lub regałów.

Jakkolwiek jednak, w ocenie sądu powyższa okoliczność nie stanowi zmiany w zakresie zadań lub kompetencji powoda (art. 167 ust. 4 Konstytucji). Dokonując porównania zadań jakie leżały w gestii gmin na gruncie poprzedniego ustroju szkolnictwa (przed reformą) oraz jakie leżą obecnie (po reformie) należy dojść do wniosku, że zadania te nie uległy zasadniczym zmianom. Podkreślić wszak trzeba, że zakres zadań własnych gminy regulowany jest przez ustawę o samorządzie gminnym, a zwłaszcza przez jej art. 7. Przepis ten nakłada na gminę jako zadanie własne sprawy z zakresu edukacji publicznej – i w tym zakresie nie uległ zmianie w związku z reformą edukacji. Sam katalog zadań własnych gminy (w zakresie edukacji) nie został zatem powiększony o żadne dodatkowe obowiązki. Ustawy wprowadzające reformę dokonały bardzo dalekich zmian w systemie edukacji publicznej jakkolwiek jednak zmiany te dotyczyły ustroju i podstawy programowej szkół. Innymi słowy, reforma dokonywała zmian w kształcie systemu edukacji, lecz nie wkładała na barki gmin (czy innych (...)) żadnych nowych obowiązków, tj. takich które nie leżały w gestii (...) przed reformą. Sąd nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że fakt wprowadzenia reformy edukacji wymagał od gmin podjęcia działań dostosowawczych takich jak opisane powyżej. Jakkolwiek jednak, pod względem merytorycznym, zadania gmin pozostały bez zmian (nadal w ich gestii leżały zadania ze sfery edukacji publicznej dzieci), przy czym konieczność wdrożenia reformy jedynie jednorazowo nakazała gminom zmiany organizacyjne. Same zadania publiczne, rozumiane jako świadczenie pewnych usług na rzecz lokalnej społeczności, nie uległy zmianie. Miasto P. musiało dokonać jedynie reorganizacji dotychczasowego modelu szkolnictwa. Co istotne, reorganizacja ta miała mieć charakter jednorazowy – tj. doprowadzić do realizacji ustroju szkół zgodnego z nowym stanem prawnym. Reforma bowiem bynajmniej nie zakładała, że zmiany organizacyjne czy też programowe będą występować co roku czy ogólnie w określonych przedziałach czasu. Podsumowując powyższe, analiza stanu prawnego reformy edukacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zmienił zakresu zadań powoda, lecz zmienił sposób w jakim zadania te mają być wykonywane (tj. model szkolnictwa publicznego). Żadne nowe zadania publiczne nie zostały zatem nałożone na powoda w związku z reformą – nie ziściła się zatem przesłanka z art. 167 ust. 4 Konstytucji.

Co więcej, nawet jeżeli hipotetycznie przyjąć, że po stronie powoda powstały nowe zadania własne, to nie oznacza to jeszcze konieczności wydania odrębnego aktu prawnego w celu ustalenia sposobu ich finansowania. Abstrahując nawet od kwestii zaniechania legislacyjnego (obowiązku wydania aktu prawnego), stwierdzić należy, że nawet zwiększenie zadań gminy nie musi oznaczać automatycznie zwiększenia jej dochodów. Kwestia ta wymaga bowiem indywidualnej oceny, tym bardziej, że ustawodawca musi rozstrzygać kwestie finansowania zadań (...) w skali macro. Jak bowiem ustalono w sprawie, Miasto P. dysponowało wówczas rezerwą w kwocie ok. 16 000 000 zł, która była przeznaczona na bliżej nieokreślone wydatki wpadkowe, w tym także remonty szkół czy zakup sprzętu – a zatem te wydatki, które zostały też poniesione w związku z reformą (choć zapewne nie w takiej skali w jakiej przewidywało Miasto). Kwestia zmian finansowania zadań własnych gmin wymaga także oceny wpływu nowych zadań na rzeczywiste konsekwencje dla ich budżetów. Jak już wskazano powyżej, powód nie wykazał w żaden sposób by konieczność wprowadzenia reformy (nawet jeżeli by ją rozpatrywać w kontekście nowych zadań gminy) nadszarpnęła budżet Miasta – nie wykazano by gmina zaniechała wykonania jakichkolwiek innych zadań czy wpadła w problemy finansowe. Nie uzasadnia to zatem przyjęcia (w świetle wyżej przytoczonych poglądów) by powstała konieczność zwiększenia finansowania zadań powoda w drodze dodatkowych subwencji. Z kolei nawet gdyby przyjąć, że taka konieczność powstała – to dla celu ustalenia zaniechania legislacyjnego konieczne było by także ustalenie, że dostępne wówczas środki prawne (ustawa o dochodach (...) czy mechanizm podziału subwencji ogólnej) nie były wystarczające by takie finansowanie zapewnić. Dopiero bowiem taka konstatacja mogła by prowadzić do stwierdzenia, że konieczne było wydanie nowej, odrębnej ustawy w tym przedmiocie – tylko wówczas można by zatem mówić o zaniechaniu legislacyjnym.

Pozostając jeszcze w hipotetycznym założeniu, że zadania gminy wzrosły i finansowanie ich stanowiło ingerencje w sytuację gospodarczą (czego sąd nie czyni) nie można bowiem wywodzić istnienia zaniechania legislacyjnego (powstania nakazu wydania aktu prawnego) podczas gdy jedynym zarzutem powoda jest w istocie fakt niewystarczającego wsparcia gmin przez Skarb Państwa. Taki zarzut wszak podnosi strona powodowa, twierdząc jednocześnie przy tym, że winna zostać wydana w tym celu osobna ustawa.

Stanowisko strony powodowej jest w tym zakresie co najmniej niespójne, albowiem na stronie 29 pozwu wskazuje, że zaniechanie legislacyjne miało charakter pełny (tj. nie wydano koniecznego aktu normatywnego), a następnie wskazuje że obowiązujące regulacje nie zapewniają (...) udziału w dochodach publicznych, który byłby adekwatny do rozmiaru realizowanych zadań (…) administracja rządowa istotnie przeznaczyła pewne środki finansowe na subwencję z rezerwy, które były nieadekwatne do zakresu zadań i kompetencji (...). Tak postawiony zarzut wskazuje, że do zaniechania legislacyjnego nie doszło, gdyż istniały akty prawne na mocy których przyznano środki na reformę (co przyznał sam powód), lecz wysokość tych środków była niewystarczająca.

A zatem, istniały wszelkie dostępne środki normatywne przy pomocy których możliwe było (w ocenie powoda) zapewnienie finansowego wsparcia Miastu P. przez Skarb Państwa. Odwrotna konstatacja jest przy tym niemożliwa, gdyż powód sam wskazywał (i co jest niesporne), że powód otrzymał od Skarbu Państwa kwotę ok. 2 000 000 zł na poczet wdrożenia reformy.

Już dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku – że ówczesny system prawny przewidywał wystarczające środki prawne na zapewnienie powodowi dochodów własnych. Zarzut powoda dotyczący zaniechania legislacyjnego jest zatem całkowicie chybiony, albowiem wobec istnienia wystarczających możliwości normatywnych, nie mógł powstać obowiązek (jasny i konkretny) do wydania aktu prawnego w przedmiocie finansowania reformy. Z kolei nawet gdyby istniała czysto hipotetyczna możliwość powstania takiego obowiązku, to brak jest możliwości na jego podstawie możliwości wywiedzenia choćby tej minimalnej treści owego aktu prawnego. Istniejące akty prawne przewidywały zatem możliwość zapewnienia strumienia finansowego na rzecz gmin.

Zarzut strony powodowej w istocie rzeczy nie sprowadza się zatem do braku wydania aktu prawnego umożliwiającego wdrożenie reformy (wystarczające akty wszak istniały i reforma została wdrożona przy częściowym udziale środków SP), lecz do twierdzenia o tym, że środki przekazane od Skarbu Państwa na ten cel były zbyt małe. Zarzut ten nie ma zatem charakteru normatywnego, a merytoryczny. Z tego też powodu nie może być rozpoznawany w kategorii zaniechania legislacyjnego (które zasadza się właśnie na zarzucie normatywnym).

Niezależnie nawet od powyższych rozważań, jeszcze w kontekście rozważań o istnieniu obowiązku do wydania aktu normatywnego wskazać należy, że nie sposób wywieść istnienia normy prawnej nakazującej wydanie pozwanemu odrębnej ustawy w przedmiocie finansowania reformy edukacji. Obowiązek taki nie wynika wprost z żadnej z norm rangi konstytucyjnej bądź ustawowej. Jak wykazano powyżej nie wynika także z art. 167 Konstytucji, który to przepis stanowi o zasadzie adekwatności w zakresie sprzężenia zadań jednostek samorządu terytorialnego z wsparciem finansowym udzielanym im przez Skarb Państwa. Brak jest natomiast normy prawnej nakazującej Skarbowi Państwa jakiś konkretny udział w opłacaniu zadań (...). Innymi słowy, istnieje obowiązek współudziału Skarbu Państwa (Państwa/rządu) oraz (...) w wykonywaniu zadań publicznych, przy czym brak jest normy wskazującej na proporcje w jakich współudział ten winien się dokonywać. Brak takiej normy wyklucza zatem, zwłaszcza w realiach niniejszej sprawy, powstanie obowiązku do jakiegoś konkretnego udziału Skarbu Państwa w opłacaniu reformy edukacji. Przesłuchani w sprawie świadkowie wskazali, że w minionych latach (przed 2017 r.) udział subwencji ogólnej w ogólnych kosztach edukacji wahał się na granicy ok. 70 %. Z raportu NIK dokonującego podsumowania kontroli wdrażania reformy wynika, że udział ten w latach 2014 – 2017 spadł z 63 % do 60 %. Z kolei analiza ogólnych kwot przeznaczonych na subwencje wynosiła: w 2015 r. 40 376 952 tys. zł, w 2016 r. 41 496 952 tys. zł., w 2017 r. 41 909 536 tys. zł., w 2018 r. 43 075 129 tys. zł. Oznacza to, że mimo nominalnego wzrostu kwot subwencji, ich udział w faktycznych wydatkach na edukację malał. Można zatem wyprowadzić stąd wniosek, że koszty systemu edukacji (leżące po stronie (...)) rosną szybciej niż kwoty środków publicznych przyznawane na ten cel ze strony Państwa. Czyli (...) (głównie gminy) w coraz większym stopniu zobowiązane są ponosić ww. koszty z własnych źródeł finansowania. Kontrola NIK wskazała, że w latach 2014 – 2017 koszty na zadania oświatowe wzrosły o 12,1 %, zaś subwencje wzrosły o 6,1 %. Nie jest przy tym bynajmniej tak, by pod względem normatywnym nie istniały wystarczające środki do wyposażania (...) w subwencje ogólne i to w rokrocznie wyższych kwotach. Jest to zatem kolejna przesłanka wykluczająca zaniechanie legislacyjne.

Brak istnienia normy prawnej przewidującej konkretny udział subwencji ogólnych w kosztach zadań własnych (...) przenosi zatem faktyczny przebieg tejże granicy ze sfery normatywnej (prawnie regulowanej) do sfery politycznej (determinowanej przez dane cele i wartości polityczne). Kwestia sposobu podziału środków centralnych pomiędzy (...), w tym zwłaszcza w postaci subwencji ogólnych jest zatem w istocie kwestią woli politycznej, a nie przedmiotem normy prawnej. Wola ta, z samej natury rzeczy nie może stanowić źródła obowiązku konstruowanego w oparciu o kryteria normatywne (istnienie normy nakazującej wydanie określonego aktu prawnego określającej w minimalnym zakresie treść tego aktu). Powyższe – podobnie jak wszystkie powyższe argumenty – Sąd miał na uwadze dokonując oceny prawnej dochodzonego roszczenia. W literaturze specjalistycznej (i to z 2010 r.) wskazano przy tym, że regułą jest coroczne obniżanie realnej wartości części oświatowej subwencji ogólnej. Na faktyczne jej zwiększenie, zgodnie z art. 28 ustawy u dochodach (...), można liczyć jedynie w przypadku zwiększenia realizowanych zadań oświatowych. Koszty edukacji społeczeństwa w tym stanie rzeczy są przedmiotem przetargów politycznych.

Istotne znaczenie dla wydanego orzeczenia miał także dokument sporządzony przez NIK Informacja o wynikach kontroli (k. 61 – 132). Ogólna ocena przygotowania i wprowadzenie reformy edukacji z 2017 r. jest negatywna, zaś jednym z faktorów tej oceny jest brak pełnej i rzetelne informacji dotyczącej kosztów reformy. W efekcie MEN wyprowadziło błędne założenie, że reforma ta będzie sfinansowana z części oświatowych subwencji ogólnej oraz oszczędności samorządów. Założenie to (urzeczywistnione w (...) z 27 października 2016 r.) niechybnie miało wpływ na podejście MEN do kwestii finansowania wprowadzenia reformy. NIK potwierdza przy tym, że środki faktycznie przeznaczone na finansowanie reformy nie były wystarczające, gdyż opierały się na nierzetelnie zebranych informacja (ankietach od dyrektorów szkół, które były wykonywane na początku 2017 r.). Ponadto, kryteria przyznawania wnioskowanych kwot subwencji zawierały dodatkowe kryterium kwotowe (zawierające widełki z wnioskowanymi kwotami). Ograniczało to w bardzo istotnym zakresie realne możliwości należytego oszacowania kosztów reformy. Inną kwestią jest w ogóle możliwość dokonania takiego szacunku z uwagi na skalę przedsięwzięcia oraz zróżnicowane sytuacje finansowe i infrastrukturalne poszczególnych gmin (konieczność oceny w skali makro). Podczas przeprowadzania kontroli okazało się że co czwarta szkoła nie posiadała wymaganego wyposażenia określonego w przepisach oświatowych umożliwiającego w pełni realizację podstaw programowych. Dyrektorzy szkół z kolei tłumaczyli to brakiem środków finansowych – zwłaszcza w zakresie przedmiotów nowych (nienauczanych dotychczas w szkołach podstawowych). Dokonując oceny wyników kontroli sąd miał na uwadze fakt, że stanowi ona obraz pewnej standaryzacji kontroli na terenie całego kraju – przy czym nie była nią objęta żadna ze szkół na ternie Miasta P.. Oznacza to, że dokument sporządzony przez NIK ma doniosłe znaczenie dowodowe (jako dokument urzędowy), lecz nie odnosi się w żaden sposób do konkretnej sprawy. Tym bardziej, że wskazana powyżej obserwacja NIK nie odnosi się do zasadniczej części szkół na terenie P. – zarówno z przedłożonych faktur jak i z zeznań świadków oraz M. W. (2) wynika wprost, że szkoły na terenie Miasta P. podjęły działania dostosowawcze do reformy i nie miała miejsca sytuacja by któraś ze szkół nie została dostosowana do nowych wymogów, zwłaszcza z przyczyn finansowych. Zarówno świadkowie jak i powód wskazali, że Miasto P. dokonywało niezbędnych działań by dostosować jednostki szkolne do nowej sytuacji (zakupy nowego wyposażenia, dostosowanie szkół w zakresie klas oraz sanitariów itd.)

Co istotne, NIK w swoich wynikach kontroli stwierdził, że projekty aktów prawnych na podstawie których dokonano wprowadzenia reformy (ustaw i aktów wykonawczych) poddane były szerokim konsultacjom społecznym (prekonsultacje i cykl debat). Uwagi zgłaszane podczas owych konsultacji były przy tym uwzględniane w niewielkim stopniu. Powodowa gmina nie brała przy tym udziału w ww. konsultacjach (z bliżej nieokreślonych przyczyn), co jednak w żaden sposób nie wpływa na fakt, że wiadomości o planowanej reformie i jej kształcie były podawane do wiadomości publicznej. Bezpodstawne w tym zakresie są argumenty powoda, że wprowadzenie spornej reformy było swego rodzaju zaskoczeniem i zdarzeniem na które gmina nie była przygotowana. Planowanie budżetu Miasta na 2017 r. winno zatem uwzględniać możliwość wprowadzenia spornej reformy i to nawet w sytuacji gdy podczas jego uchwalania nie było pewności co do tego czy przejdzie ona przez proces legislacyjny.

Kluczowe w ocenie sądu jest przy tym twierdzenie wyników kontroli NIK zgodnie z którym część oświatowa subwencji ogólnej przyznawana jest na finansowanie różnych zdań oświatowych, nie ma możliwości wskazania ogólnej kwoty wydatkowanej przez samorządy na wdrożenie zmian w systemie oświaty oraz jej kompleksowej weryfikacji w odniesieniu do przyjętych założeń kosztów. Bezsporne jest przy tym, że sporna reforma była planowana w oparciu o zdarzenia finansowe, które nie miały miejsca, a przez to jej finansowanie było niewystarczające. Nie sposób jednak dokonać oceny jaka dokładnie kwota subwencji ogólnej była przeznaczana na koszty reformy a jaka na zwyczajne koszty edukacyjne.

NIK zwrócił przy tym uwagę, na to że MEN przeznaczyło środki z tzw. rezerwy 0,4% na rzecz ewentualnego wsparcia (...) w procesie wdrażania reformy. Jednakże w latach 2017 – 2018 uwzględniono raptem 38,5% kwoty wnioskowanej przez (...) (łącznie wypłacono dla wszystkich (...) 351 817,6 tys. zł). W 2017 r. łączna kwota wniosków o finansowanie z tej rezerwy wynosiła 481 350,09 tys. zł, z czego aż 471 758,8 tys. zł na potrzeby związane ze zmianą systemu oświaty. Pozytywnie rozpatrzono przy tym 2 531 wniosków, z czego (...) na zadania związane z wdrażanymi zmianami. Z rezerwy wypłacono ogółem 177 419,5 tys. zł z czego 169 686,3 tys. zł stanowiły wydatki związane ze zmianami w systemie oświaty (95,6%). W 2018 r. złożono łącznie 3 727 wniosków na kwotę 442 939,7 tys. zł z czego 442 151,2 tys. na zdania związane ze zmianami systemu oświaty. Pozytywnie rozpatrzono przy tym 3 726 wniosków (w tym 3 703 wnioski dotyczyły zmian w systemie oświaty). Z rezerwy wypłacono wówczas łącznie 184 117,8 tys. zł (41,6% wnioskowanej kwoty), z czego aż 182 131,3 tys. zł stanowiły środki na zadania związane ze zmianami w systemie oświaty rozpoczęte w 2017 r. Łącznie w latach 2017 – 2018 ze środków rezerwy 0,4% wypłacono kwotę 351 817,6 tys. zł na zadania związane z reformą Co istotne, MEN posługiwało się przy tym progiem kwotowym (maksymalna kwota dofinansowania), który nie był uwzględniony w kryteriach podziału tej rezerwy w 2017 i 2018 r. NIK wprost stwierdził (str. 39), że wynikało to z braku możliwości określenia maksymalnej kwoty dofinansowania bez znanej liczby wniosków dla danej kategorii. Wynikało to z kryterium uzależnienia kwoty dofinansowania od wnioskowanej kwoty: wnioskodawca do 50 tys. zł przyznawano pełną kwotę, wnioskodawcy od 50 do 125 tys. zł przyznawano kwotę 50 tys. zł, natomiast wnioskodawcom o kwotę powyżej 125 tys. zł wypłacano 40 % kwoty wnioskowanej, jednak nie więcej niż 300 tys. zł.

Wyniki kontroli dokonanej przez NIK dowodzą zatem tego, że sporna reforma edukacji została wprowadzona w sposób wadliwy – bez należytych informacji i w oparciu o błędne założenia finansowe. W efekcie sposób finansowania jej wdrożenia nie był wystarczający. Nie mniej jednak, NIK ustaliła także, że nie ma możliwości dokonania rozgraniczenia środków przyznanych w subwencjach w latach 2017 i 2018 r. na środki na rzecz reformy bądź inne zwyczajowe koszty edukacji. Dalej, ustalono także ustawodawca przewidział odrębną pule pieniędzy na dofinansowanie potrzeb wdrożenia reformy w postaci rezerwy 0,4 % z której wypłacane były pieniądze. Co istotne, o przeznaczeniu owych środków z rezerwy 0,4 % wiedziały gminy, które składały wnioski o dofinansowanie właśnie kosztów wdrożenia reformy. Z uwagi jednak na niemożliwość dokonania apriorycznej oceny ilości oraz wysokości wniosków o dofinansowanie, MEN kierowało się dodatkowym kryterium kwotowym.

Powyższe ustalenia stanowi jasny dowód na to, że w niniejszej sprawie (czy szerzej mówiąc w zakresie reformy edukacji z 2017r.) nie doszło do zaniechania legislacyjnego gdyż istniały normatywne możliwości finansowego wsparcia (...) we wdrażaniu tejże reformy. Dokonanie tej oceny musi być oderwane od kwestii wysokości środków przeznaczonych w rezerwie 0,4% (i środków ostatecznie wypłaconych) gdyż, jak już wskazano wyżej, kwestia oceny zaniechania legislacyjnego ma charakter normatywny, a nie merytoryczny. Z kolei z normatywnego punktu widzenia (tj. istnienia aktów prawnych umożliwiających finansowanie reformy) należy stwierdzić, że takowe istniały. Z kolei kwestia oceny merytorycznej przygotowania finansowego (tj. ocena czy przeznaczone środki były wystarczające) nie ma znaczenia dla oceny zaniechania legislacyjnego. Fakt, że kwota przyznana na potrzeby wdrożenia reformy była zbyt niska i niedoszacowana (co bezsporne) nie stanowi samo z siebie nakazu wydania odrębnego aktu prawnego w tym przedmiocie – dowodzi poniekąd jedynie istnienia już wystarczających środków prawnych na sfinansowanie reformy. Tym samym wyklucza stwierdzenie zaniechania legislacyjnego w myśl art. 417(1) § 4 KC.

Koniecznym jest jeszcze wskazanie, że ustawowym skonkretyzowaniem omawianego artykułu Konstytucji RP jest przywołana w treści faktycznej uzasadnienia – ustawa o dochodach (...). Ustawa ta zawiera szczegółowe katalogi źródeł dochodów własnych gmin, powiatów i województw samorządowych, określa konstrukcję subwencji ogólnej, a także dokonuje klasyfikacji dotacji celowych. Ponadto do dochodów samorządu zalicza: środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki określone w odrębnych przepisach. Tym dochodom ustawa nadaje charakter fakultatywny. Co szczególnie ważne, ustawa ta (art. 28 ust. 6) stanowi podstawę kompetencyjną (a zatem nakaz) dla MEN do wydania rozporządzenia w przedmiocie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Rozporządzenie takie miało przy tym uwzględniać:

• typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki,

• stopnie awansu zawodowego nauczycieli,

• liczbę uczniów w szkołach i placówkach;

• liczbę dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego;

• zróżnicowania kwot ustalanych na dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym i dzieci realizujące obowiązek szkolny i obowiązek nauki z uwzględnieniem wyższej kwoty na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach oraz wyższej kwoty w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców.

Rozporządzenie takie zostało wydane zarówno w 2017 r. i jak i w 2018 r. (fakt notoryjny – treść rozporządzeń przytoczono w części faktycznej uzasadnienia). Obowiązek wydania stosownego aktu prawnego został zatem zrealizowany – nie ma zatem podstaw dla przyjęcia wystąpienia zaniechania legislacyjnego. Powyższe stwierdzenie, na kanwie konkretnej sprawy, zostało dokonane na podstawie rozważań zawartych w powyższym punkcie dot. podziału rezerwy 0,4%. W zakresie oceny wysokości poszczególnych subwencji Sąd odsyła do swoich rozważań poczynionych w poprzednim punkcie.

Kolejną ustawową konkretyzacją omawianego przepisu jest ustawa o finansowaniu oświaty, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., przy czym akt ten stanowi jedynie próbę kompleksowego uregulowania kwestii związanych z finansowaniem zadań oświatowych (...). W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma przy tym art. 3 oraz 7 tejże ustawy, przy czym w praktyce każdy z nich stanowi odesłanie do art. 27 – 28 ustawy o dochodach (...), albowiem to one traktują o subwencji ogólnej oświatowej, w tym zwłaszcza o sposobie jej wyznaczania i podziału.

W kontekście przedmiotowej ustawy należy także wskazać na jej art. 12 ust. 2, który dotyczy kwestii podstawowej kwoty dotacji podstawowej na rzecz szkół podstawowych. Ustawa określa tą dotacje jako kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, z wyłączeniem szkół podstawowych specjalnych i szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowiące dochody budżetu gminy, zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowiące dochody budżetu gminy, sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Jak zaznacza się w literaturze przedmiotu, w przypadku kwoty dotacji na ucznia szkoły ustawa odnosi się do kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej na takiego ucznia. Obliczenie kwoty dotacji w oparciu o wysokość przewidzianą w subwencji oświatowej jest proste i przejrzyste, gdyż zasady naliczania subwencji oświatowej są precyzyjnie sformułowane w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w danym roku, wydawanego na podstawie art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t.

W praktyce oznacza to zatem odwołanie do wskazanych powyżej aktów prawnych, które zostały wydane w 2017 i 2018 r. oraz których obowiązek wydania istniał już w czasie planowania reformy.

P. warto także zważyć, że kwota dotacji na ucznia w danym roku budżetowym dla placówek wychowania przedszkolnego oraz publicznych placówek danego rodzaju odzwierciedla wydatki bieżące na ucznia, które ponosi samorząd w tym roku budżetowym w prowadzonych przez siebie placówkach wychowania przedszkolnego oraz placówkach danego rodzaju. Podstawowa kwota dotacji będzie więc inna na terenie każdej jednostki samorządu terytorialnego w kraju. Pozwala to oddać uwarunkowania ekonomiczno-geograficzne (położenie, zamożność, wielkość i rodzaj jednostki, tj. wieś-miasto), które mają zasadnicze znaczenie w wysokości przekazywanej dotacji. Zamożne duże miasta w ogólności ponoszą większe wydatki na placówki wychowania przedszkolnego, przede wszystkim z uwagi na wyższe koszty utworzenia i prowadzenia placówki. Przekazywana dotacja będzie tam więc wyższa niż w samorządach o niższych kosztach. Pozwala to urealnić wysokość dotacji przekazywanej placówkom dotowanym. Oczywiście na wysokość dotacji będą wpływały także inne czynniki, jak optymalizacja wydatków przez samorząd (wielkość oddziałów, tworzenie zespołów szkolno-przedszkolnych, czas pracy placówki wychowania przedszkolnego, rodzaj wyżywienia w placówkach wychowania przedszkolnego itd.). Rozważania te, choć odnoszą się przede wszystkim do placówek przedszkolnych pozostają całkowicie aktualne w odniesieniu do placówek szkół podstawowych.

Należy też zwrócić uwagę na regułę corocznego obniżania realnej wartości części oświatowej subwencji ogólnej. Na faktyczne jej zwiększenie, zgodnie z art. 28 ustawy o dochodach (...), można liczyć jedynie w przypadku zwiększenia realizowanych zadań oświatowych. Koszty edukacji społeczeństwa w tym stanie rzeczy są przedmiotem przetargów politycznych.

Przedstawiciele różnych (...), zwłaszcza dużych miast, od lat zwracają uwagę na obciążanie samorządów realizacją kolejnych zadań bez odpowiedniej rekompensaty finansowej. Według szacunków Związku (...) ( (...)) od 2000 r. polskim (...) zostało przekazanych ponad 60 nowych zadań . Według kalkulacji (...) ich realizacja wymaga ponoszenia dodatkowo wydatków na poziomie ponad 8 mld zł rocznie. Ponadto samorządy od lat podkreślają niedostatek przekazywanych środków w stosunku do liczby i zakresu zlecanych im zadań przez stronę rządową. Szczególnym przykładem są samorządy województw – urzędy marszałkowskie wykonują średnio 150 zadań zleconych przez rząd, do których realizacji muszą dokładać od 48 do 80% środków

Podsumowując powyższe rozważania zważyć należy, że art. 167 Konstytucji nie stanowił w niniejszej sprawie jakiekolwiek podstawy dla stwierdzenia istnienia zaniechania legislacyjnego w rozumieniu art., 417(2) § 4 KC – nie ziściła się bowiem żadna z przesłanek uzasadniająca stwierdzenie obowiązku do wydania odrębnego aktu prawnego w zakresie finansowania wprowadzenia reformy systemu oświaty z 2017 r.

(...) lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. (art. 9 ust. 1 (...)) Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo (art. 9 ust. 2 (...)) (...) finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień (art. 9 ust. 4 (...)). O ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej uprawnień. (art. 9 ust. 7 (...)).

Zasada wynikająca z art. 9 Karty, ujmowana na gruncie teorii jako zasada adekwatności środków do zadań, odgrywa doniosłą rolę w wyznaczaniu właściwego kształtu systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza systemu źródeł dochodów ich budżetów. Zasada adekwatności jest zatem podstawowym standardem europejskim, którego realizacja jest niezbędna w każdym z państw, które ratyfikowały Kartę.

Realizację zasady adekwatności można oceniać w skali makro i mikro. W skali makro dotyczy ona oceny ogólnej sytuacji wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie dostosowania dochodów do zadań, przy czym uwzględnia się konkretne przejawy naruszenia tej zasady, traktując podsektor samorządowy jako jeden zbiorczy podmiot, którego prawa zostały naruszone. Nie ma oczywiście żadnych podstaw prawnych do dokonania takiego wyodrębnienia, jednak odpowiednie symulacje finansowe można przeprowadzić w sytuacjach nakładania na samorządy określonego szczebla nowych zadań lub ubytku dochodów budżetowych, które mogą się odnosić zarówno do określonego szczebla samorządu, jak i do wszystkich szczebli. Inaczej sytuacja może natomiast się przedstawiać w konkretnych jednostkach samorządu terytorialnego, które dokonując oceny realizacji zasady adekwatności w skali mikro, przedstawiają własne argumenty i wyliczenia finansowe oparte na zindywidualizowanych danych dotyczących ich budżetów. Oznacza to, że w każdym przypadku ustawodawca powinien dążyć nie tylko do zabezpieczenia ogólnego interesu całego podsektora samorządowego, ale także do tworzenia odpowiednich mechanizmów korygujących, których celem będzie możliwość uwzględnienia interesów poszczególnych samorządów. Zasada adekwatności odnosi się do właściwego podziału środków publicznych w ramach sektora finansów publicznych, a także w ramach różnych szczebli i rodzajów jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe rozważania mają znaczenie dla niniejszej sprawy albowiem stanowią niejako nowe spojrzenie na kwestie finansowania wprowadzanej reformy oświaty. Stanowią one bowiem o swoistym wzorcu postępowania ustawodawcy podczas zmiany zasad finansowania samorządów czy też zmiany zakresu ich zadań. Abstrahując od dotychczasowych rozważań i ustaleń w sprawie dotyczących zaniechania legislacyjnego, zważyć należy, że ustawodawca przyznając samorządom określone środki czy nowe zadania dokonuje to z perspektywy wszystkich samorządów (traktowanych jako zbiorczy podmiot) i nie uwzględnia wówczas ich konkretnych i indywidualnych sytuacji. Z punktu widzenia niniejszej sprawy, taki właśnie charakter miała subwencja ogólna przyznana w latach 2017 i 2018 r. MEN dokonał jej podziału w oparciu o pewne kryteria indywidualne dla każdego z samorządów (liczbę uczniów itd.), lecz co do zasady miała ona postać ustandaryzowanego udziału Skarbu Państwa w kosztach edukacji. Pozostaje to w związku z oceną wyników kontroli NIK, w której wskazano, że nie sposób w kwotach przyznanych subwencji rozróżnić sum na bieżące wydatki edukacji i sum związanych z reformą. Z kolei swoistym mechanizmem korygującym było rozdzielanie środków z rezerwy 0,4 %, które odbywało się na podstawie indywidulanego wniosku danego samorządu oraz w oparciu o indywidulane kryteria. Jakkolwiek jednak, rozpatrywanie wniosków o przyznanie rezerwy także było dokonywane z punktu widzenia makro – w skład owej rezerwy wchodziła wszak oznaczona kwota nominalna, zaś ostateczna ilość wniosków oraz wnioskowanych kwot nie była znana i nie była możliwa do przewidzenia (zależała m.in. od sytuacji finansowych danych samorządów).

Treść normatywna (...) stanowi w istocie tożsame zasady finansowania samorządów z budżetu centralnego jako Konstytucja RP – w tym przede wszystkim zasadę adekwatności. Karta nie wprowadza przy tym żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie, a stanowi jedynie swego rodzaju normy ramowe i systemowe dotyczące funkcjonowania i finansowania samorządów. Normy te są realizowane prawo krajowe – w tym przez art. 167 Konstytucji RP. Stwierdzenie, braku zaniechania legislacyjnego wynikającego z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji stanowi niejako tym samym o braku naruszenia zapisów (...), a zatem aktualne pozostają wszelkie rozważania poczynione w kontekście art. 167 Konstytucji.

Poniższe rozważania prowadzone są niejako w oderwaniu od dotychczasowych ustaleń – tj. przy założeniu ziszczenia się zaniechania legislacyjnego. Sąd ma przy tym pełną świadomość, że fakt braku ziszczenia się zaniechania legislacyjnego (zdarzenia wywołującego szkodę) determinuje brak potrzeby badania wystąpienia szkody, a dalej także brak badania istnienia adekwatnego związku przyczynowego. Jakkolwiek jednak, z uwagi na szczególnie złożony charakter prawy sprawy sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić sporne kwestie w sposób całościowy i wyczerpujący.

Pojęcie szkody w prawie cywilnym na charakter szczególny i podstawowy. To na nim bowiem zasadza się cała odpowiedzialność odszkodowawcza (niezależnie od jej rozumienia i podstaw prawnych). Wskazać przy tym należy, że szkoda w rozumieniu cywilistycznym (prywatnoprawnym) ma niejako inne znaczenie niż w rozumieniu prawa karnego czy administracyjnego (publicznoprawnym). Z uwagi jednak na kognicje tut. sądu oraz charakter sprawy (uznanej ostatecznie jako sprawy cywilnej) punktem ustalenia konkretnej postaci szkody będzie właśnie cywilistyczna definicja. Definicja ta nie ma jednolitego charakteru – szkoda jest bowiem rozumiana różnorako w zależności od specyfiki danej sprawy czy też rodzaju uszczuplenia majątkowego jakie miało miejsce. Przed przejściem do rozważań w konkretnej sprawie, sąd się do ustalonych w orzecznictwie i doktrynie znaczeń pojęcia szkody. Znaczenia te mają charakter niejako typowy dla cywilistycznego rozumienia szkody.

Kluczowym przepisem w tym kontekście jest art. 361 § 2 KC, który stanowi o dwóch podstawowych postaciach szkody – tj. stracie (damnum emergens) oraz utraconej korzyści (lucrum cessans). Szkodą rzeczywistą (damnum emergens) jest faktyczna zmiana w stanie majątkowym poszkodowanego, polegająca na zmniejszeniu się jego aktywów albo zwiększeniu pasywów. Charakter szkody rzeczywistej może mieć utrata ekspektatywy albo utrata lub obniżenie wartości składnika aktywów. W zakresie utraconych korzyści (lucrum cessans), szkoda obejmuje natomiast zyski, które poszkodowany mógłby osiągnąć w przyszłości, gdyby oddziaływanie czynnika szkodzącego nie miało miejsca. Ogólnie rzecz ujmując, szkodą jest powstała wbrew woli poszkodowanego różnica między jego obecnym stanem majątkowym a takim stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.

Ustalenie wielkości szkody (art. 361 § 2 KC) następuje z wykorzystaniem metody dyferencyjnej, która nakazuje porównanie stanu rzeczywistego dóbr poszkodowanego ze stanem, który istniałby, gdyby nie doszło do zdarzenia powodującego szkodę. Akceptując tę metodę jako zasadę, prowadzącą zazwyczaj do najwłaściwszych rezultatów, należy pamiętać o tym, że ma ona charakter określonego modelu teoretycznego. Jej stosowanie powinno być wolne od automatyzmu i dostosowane do okoliczności sprawy, przede wszystkim w aspekcie oceny elementów miarodajnych i niemiarodajnych przy rekonstrukcji hipotetycznego stanu majątkowego po stronie poszkodowanego. Ustalenie wysokości szkody należy każdorazowo do sądu rozpoznającego sprawę, który opiera się na dowodach zebranych w sprawie.

Pojęcie szkody w prawie cywilnym oznacza zatem pewien negatywny skutek dla praw podmiotowych poszkodowanego skutkujący tym, że pewien pożądany stan faktyczny nie wystąpił (poniesiono stratę lub nie odniesiono korzyści) z uwagi na zdarzenie wywołujące szkodę. Szkodę można zatem rozumieć jako różnice w kształcie praw podmiotowych poszkodowanego jaka zachodzi w sytuacji gdy nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę (tu: wystąpienie zaniechania legislacyjnego) oraz w sytuacji gdyby takie zdarzenie nie miało miejsca.

Przyjęcie powyższego (klasycznego i uniwersalnego) pojęcia szkody prowadzi wprost do konstatacji, że w niniejszym stanie faktyczny żadna szkoda nie wystąpiła i nie została wykazana przez powoda.

Po pierwsze wynika to z konstatacji, iż szkoda (a zwłaszcza uszczerbek majątkowy) musi powstać w sposób sprzeczny z wolą poszkodowanego – tj. nie może wynikać ze swobodnej decyzji, a więc pewnego zaakceptowania i dążenia do owej szkody. W niniejszej sprawie strona powodowa przedłożyła do akt sprawy bardzo obszerny materiał dowodowy który niemal w całości stanowią dowody zakupów czy innych wydatków i nakładów dokonanych przez poszczególne szkoły (Miasto P.) na rzecz wdrażania reformy. Strona powodowa argumentuje przy tym, że nakłady te były konieczne dla wdrożenia reformy. Powstaje zatem pewna sytuacja o złożonym charakterze z punktu widzenia wyżej przywołanych kryteriów ustalania szkody – albowiem z jednej strony wszystkie dokonane nakłady stanowiły efekt rozmyślnego i zaplanowanego działania w postaci zawierania znacznej ilości czynności prawnych (a wiec zawierały wolę powoda do dokonania ich), zaś z drugiej występuje czynnik swoistego przymusu (a więc okoliczności ograniczającej albo wyłączającej wolę) w postaci konieczności dostosowania się powoda i infrastruktury oświatowej do wymogów wprowadzonych reformą edukacji.

Sytuacja ta jest jednym z elementów przesądzającym o niejednoznacznym charakterze sprawy, a przez to o jej złożoności prawnej. Konieczne jest bowiem ustalenie niejako szczególnych kryteriów badania szkody, które będą zasadzały się na wypracowanych dotychczas standardach, lecz jednocześnie będą odnosiły się do specyfiki konkretnego przypadku.

Rozstrzyganie kwestii woli, a zatem wyłączenia wystąpienia szkody, w kontekście dokonywania nakładów i konieczności dostosowania szkół do wymogów reformy wymaga ustalenia odpowiedzi na pytanie czy ww. nakłady były konieczne z punktu widzenia powoda (szkół podstawowych bądź zespołów szkół). Nie ma bowiem żadnych wątpliwości co do tego, że powód jest adresatem norm prawnych kształtowanych przez ustawodawcę, a przez to nakaz stosowania się do ich nakazów i zakazów. W niniejszej sprawie oznacza to, że obowiązek powoda było poczynienie wszystkich działań w celu wdrożenia reformy i przygotowania niezbędnej infrastruktury. Wszelkie działania umożliwiające zrealizowanie tego celu były instrumentalnie nakazane przez normy prawne, a tym samym znosiły element woli. Innymi słowy, istnieje możliwość doznania szkody (w rozumieniu cywilistycznym) na podstawie podążania za treścią norm prawnych ustanowionych przez reformę. Co jednak istotne, treść normy prawnej nakazywała powodowi zrealizowanie określonego celu (wdrożenie reformy), lecz bynajmniej nie odnosiła się do sposobu jego realizacji. Szczegółowe decyzje dotyczące wdrożenia reformy takie właśnie jak ustalenie potrzeb danej szkoły, dokonanie zakupów wyposażenia, remontów itd. zostały pozostawione powodowi, który to z kolei pozostawił je dyrektorom poszczególnych szkół. Świadkowie i powód przesłuchani w sprawie wprost przyznali, że to dyrektorzy poszczególnych placówek podejmowali decyzje o niezbędnych nakładach i mieli w tym zakresie niejako wolną rękę. Innymi słowy, powód miał obowiązek przystosować infrastrukturę szkolną do wymogów reformy, lecz sposób w jaki miał tego dokonać pozostawał tylko w jego gestii. Miasto P. podejmowało zatem we własnym zakresie działania przygotowujące szkoły do wymogów reformy. Sposób tego przygotowania był zatem zależny od woli powoda, który mógł zdecydować o tym w jaki sposób wdrożenie reformy będzie dokonywane. To zatem od woli powoda zależała decyzja dotycząca dokonywania zakupów nowego wyposażenia do szkół (stołów, krzeseł, szafek itd.) czy też zagospodarowania wyposażenia i infrastruktury znajdujących się już w wygaszanych szkołach gimnazjalnych. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie by zdecydować o tym, by wykorzystać dotychczasowe budynki gimnazjów (jeżeli były one odrębne od szkół podstawowych) jako miejsce nauki roczników VII i VIII klasy szkoły podstawowej – tym bardziej, że posiadały one już gotową infrastrukturę i wyposażenie – w tym zwłaszcza wyposażenie sal chemicznych i fizycznych. Znosiłoby to konieczność dokonywania szeregu nakładów. Strona powodowa nie przedłożyła bowiem do akt sprawy żadnych dowodów z których wynikało by dlaczego takie rozwiązanie nie było możliwe. Dalej, strona powodowa nie wykazała w żaden sposób konieczności dokonywania zakupów nowych elementów wyposażenia sal lekcyjnych dla szkół podstawowych (dostosowanych do roczników VII i VIII, a zatem dotychczasowych klas I i II gimnazjów) takich jak stoły, krzesła czy szafki. Sprzęty tego rodzaju były już bowiem na wyposażeniu szkół gimnazjalnych, które wchodziły w proces wygaszania. Analogicznie przedstawia się sytuacja dotycząca konieczności zakupów nowych komputerów, rzutników czy innego sprzętu multimedialnego.

Sąd nie kwestionuje przy tym zasadności zakupów wyposażenia szkół związanego ściśle z nową podstawą programową. Ta część reformy dotyczyła bowiem także roczników klas I – VI, a zatem niezależnie od rozwiązania problematyki roczników nowych (VII i VIII) i tak konieczne było zakupienie niezbędnych materiałów naukowych (książki itd.). Jakkolwiek jednak, tego typu zakupy stanowiły istotną mniejszość spośród przedstawionego materiału dowodowego.

Powyższe ustalenia sądu są pierwszą z okoliczności, która wzbudziła istotne wątpliwości Sądu co do możliwości kwalifikowania zasadniczej części wykazanych nakładów jako szkody w rozumieniu art. 361 KC, albowiem nakłady te wynikały ze swobodnej decyzji powoda.

Przedstawiony przez stronę powodową obszerny materiał dowodowy obejmuje niemal wyłącznie faktury, rachunki bądź inne dowody kosztów dokonanych przez poszczególne szkoły na terenie Miasta P. w latach 2017 – 2018. Dokumenty te opisane są jako „koszty reformy”.

Jakkolwiek jednak, o czym wspomniano już wcześniej, nie sposób na podstawie samych tych dokumentów ustalić które z owych zakupów w rzeczywistości były wywołane przez wprowadzenie reformy. Jak bowiem zeznali świadkowie oraz powód (M. W. (2)) Miasto P. miało odłożoną rezerwę oświatową (ok. 16 000 000 zł w 2017 r.) na rzecz nieprzewidzianych wydatków związanych z systemem szkolnictwa (niezbędne remonty, zakupy sprzętu czy inne nieprzewidziane koszty). Oznacza to, że część z dokonanych przez powoda (poszczególne szkoły) wydatków w postaci doposażenia szkół czy remontów i tak była planowana, a przynajmniej dopuszczana przez Miasto P.. Zasady doświadczenia życiowego wskazują przy tym, że takie rozumowanie jest w pełni uzasadnione i niejako oczekiwane (faktem notoryjnym jest, że w procesie korzystania z danej infrastruktury ulega ona zużyciu i wymaga uzupełnienia czy naprawy).

Co jednak szczególnie istotne w tym kontekście, przeprowadzona przez Sąd analiza dokonanych zakupów (zawarta w części faktycznej uzasadnienia z rozbiciem na poszczególne placówki) prowadzi do wniosku, że poczynione nakłady niemal w całości służyć będą (już służą) wszystkim uczniom szkół podstawowych (w rozumieniu szkoły podstawowej jako ośmiorocznikowej). Naturalnym jest bowiem to, że wraz z upływem czasu i promocji do kolejnych klas, wyposażenie to będzie wykorzystywane przez wszystkie roczniki uczniów. Podobnie rzecz przedstawia się w przypadku sprzętu multimedialnego czy informatycznego bądź wyposażenia klas chemicznych, fizycznych czy geograficznych. Nie sposób przeprowadzić bowiem rozróżnienia pomiędzy nakładami poczynionymi w związku z dodaniem do szkół podstawowych dwóch roczników, a nakładami poczynionymi w związku ze zwyczajną modernizacją szkół (która była przecież zamierzona, przynajmniej w pewnym nieoszacowanym zakresie). Każdy z zakresów przedmiotowych owych nakładów obejmuje takie same bądź bardzo podobne wyposażenie.

Nowe regulacje wprowadzone reformą, w tym zwłaszcza fakt dodania dwóch dodatkowych roczników oraz zmiana podstawy programowej wymuszały na powodzie dostosowanie dotychczas zasadniczo jednolitej infrastruktury szkolnej do nowych wymogów. Stan tej infrastruktury przed reformą był co do zasady podobny dla zasadniczej części szkół podstawowych, które obejmowały sześć roczników klas oraz te same przedmioty nauczania. Wyjątkiem były w tym zakresie szkoły profilowane takie jak np. szkoły muzyczne, które cechowały się odmiennym programem nauczania, a przez to także inną infrastrukturą sal i wyposażenia. Szkoły podstawowe podległe Miastu P. musiały zatem cechować się zasadniczo podobnym stanem wyposażenia w zakresie ilości i tematyce sal lekcyjnych, podobnym wyposażeniu w postaci krzeseł, stołów czy też sprzętu multimedialnego – które to wyposażenie przystosowane było do dotychczasowe podstawy programowej i sześciu roczników uczniów. Wprowadzenie reformy i zmiany ustrojowe oraz programowe były przy tym wspólne dla wszystkich szkół i stawiały im nowe (rodzajowo tożsame) wymagania takie jak dostosowanie szkół do przyjęcia dwóch dodatkowych roczników czy też nauczania nowej podstawy programowej. Podobne pod względem rodzajowym winny być zatem także nakłady poczynione przez szkoły podstawowe.

Z kolei analiza dokonanych nakładów (zakupów) przez poszczególne szkoły doprowadziła do wniosku, że nie wszystkie szkoły dokonywały zakupów podobnych pod względem rodzaju. I tak:

• szkoły podstawowe o nr: 27, 46, 68, 77 oraz 80 poczyniły nakłady w zakresie prac remontowych pomieszczeń sanitarnych bądź lekcyjnych. W szczególności szkoła podstawowa nr (...), która została rozbudowana ze środków dotacji w kwocie ok. 700 000 zł przyznanej na ten cel. Wszystkie pozostały szkoły podstawowe bądź licea nie dokonały nakładów na prace remontowe mimo konieczności zaadaptowania istniejących warunków do nowych wymogów (a przynajmniej strona powodowa nie przedłożyła żadnych dowodów w tym zakresie).

• szkoła podstawowa nr (...) oraz 66 dokonały nakładów tylko i wyłącznie w zakresie nowego wyposażenia sal lekcyjnych – mebli (stołów i krzeseł). Pozostałe nakłady, wspólne dla zasadniczej większości pozostałych placówek nie zostały przez tę szkołę dokonane.

• szkoły podstawowe o nr 25 oraz 72 dokonały nakładów tylko i wyłącznie w zakresie nowych mebli oraz nowych pomocy naukowych (książek, lektur, sprzętu multimedialnego itp.). Pozostałe nakłady takie jak wyposażenie sal chemicznych, fizycznych czy geograficznych nie zostały dokonane przez te placówki.

• szkoły podstawowe nr (...), 51 oraz 91 dokonały zakupów tylko w zakresie wyposażenia sal (mebli itd.) oraz wyposażenia sal przedmiotowych (chemii, geografii, fizyki). Nie wykazano przy tym, by szkoły te dokonały zakupów w zakresie pomocy naukowych (lektur, książek, sprzętu multimedialnego).

• szkoły podstawowe o nr 40, 62 oraz 85 dokonały nakładów tylko w zakresie wyposażenia sal przedmiotowych (chemia, fizyka itd.) oraz w zakresie pomocy naukowych (sprzęt multimedialny, książki itd.). Powód nie wykazał przy tym by szkoły te dokonały zakupu nowych mebli dla uczniów.

• liceum ogólnokształcące nr (...) dokonało zakupu tylko i wyłącznie nowych lektur i książek,

• szkoła podstawowa nr (...) dokonała zakupu tylko i wyłącznie nowej pieczęci szkolnej.

Pozostała i przeważająca część szkół podstawowych, w tym muzycznych dokonywała zasadniczo zbieżnych rodzajowo zakupów co uzasadnia przedstawione powyżej rozważania Sądu w zakresie rodzajowo wspólnych potrzeb jakie pojawiły się na skutek wprowadzenia reformy. Nakłady te różniły się między sobą rozmiarem czy konkretnym zakresem (np. nie wszystkie szkoły dokonywały zakupów wyposażenia dla sal historycznych czy lekcji WF), lecz zasadniczo dotyczyły one tego samego zakresu potrzeb.

Strona powodowa nie przedstawiła przy tym żadnych dowodów czy wyjaśnień dotyczących ww. rozbieżności, zaś swój potencjał dowodowy ograniczyła jedynie do przedłożenia znaczącej ilości dowodów dokonania nakładów (niemal XVIII tomów faktur i rachunków).

Występowanie takich rozbieżności w nakładach przeznaczonych na rzecz kosztów reformy budzi wątpliwości Sądu z punktu widzenia kwalifikowania ich jako szkody w rozumieniu art. 361 KC. Szkoda musi być bowiem stanem faktycznym, który następuje wbrew woli poszkodowanego, a zatem być poza zakresem jego możności postępowania. Jak wynika z ustaleń w sprawie, Miasto P. (a ściśle rzecz biorąc poszczególne szkoły) dysponowały swobodą w określeniu zakresu inwestycji jakich dokona na rzecz wdrożenia reformy. Swoboda ta wynika nie tylko już z zeznań świadków i powoda (jak ustalono to w poprzednim punkcie), ale także z faktu dokonywania odmiennych rodzajowo nakładów przez niektóre placówki edukacyjne. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że każda ze szkół objętych niniejszym postępowaniem dokonywała zakupów w ramach swoich potrzeb. Jakkolwiek jednak nie ma w tej sytuacji możliwości zakwalifikowania tych wydatków jako szkody wywołanej ewentualnym zaniechaniem legislacyjnych, gdyż nie sposób wyodrębnić nakładów dokonywanych w zwyczajnym trybie modernizacji szkół i nakładów spowodowanych reformą. Nadto, charakter oceny co do tego jakie nakłady zostaną dokonane był w znacznej (jeśli nie całkowitej) mierze oznaczony swobodą decyzji ze strony Miasta (danej szkoły), które przeznaczyło na ten cel środki finansowe.

Dalej, odwołując się do pierwszej z postaci szkody w rozumieniu art. 361 KC tj. straty, zważyć należy że nie wystąpiła ona w realiach konkretnej sprawy. Strata rozumiana jest bowiem jako pewna negatywna zmiana po stronie majątkowej poszkodowanego polegająca przede wszystkim na uszczerbku majątkowym. Zgodnie z metodą dyferencyjną ustalania szkody, strata oznacza sytuację w której stan praw podmiotowych majątkowych poszkodowanego jest mniejszy wobec sytuacji gdyby do zdarzenia wywołującego szkodę nie doszło (szkoda by nie wystąpiła). Miasto P. jest jednostką samorządu terytorialnego na którą spoczywają określone zadania publiczne i która w związki z nimi dysponuje określonym budżetem ustalanym rokrocznie. Budżet ten stanowi swego rodzaju zamknięty zbiór środków pieniężnych, które są rozdysponowywane na poszczególne zdania i cele określone przez Miasto. Powód dysponuje także określonym zakresem majątku, który jest niezbędny dla należytego wykonywania zdań publicznych.

Ponownie, abstrahując w tym miejscu od powyższych rozważań zważyć należy, że przedłożone do akt sprawy dokumenty nie dowodzą by po stronie powoda doszło do jakiejkolwiek straty. Miasto P. dokonało wszak nakładów dochodzonych niniejszym pozwem na sumę ponad 7 500 000 zł przy czym wszystkie te nakłady zostały poczynione na rzecz Miasta P. – poszczególne szkoły jako dysponują bowiem majątkiem komunalnym, w tym zwłaszcza środkami finansowymi przekazanymi im przez Miasto (a przynajmniej tak było w związku z dokonywaniem omawianych nakładów). Powód od początku postępowania konsekwentnie twierdził, że ciężar finansowy dokonanych zakupów spoczywał na nim.

Dokonanie nakładów w postaci wyposażenia sal, pomocy naukowych czy też remontów nie może przy tym stanowić w realiach niniejszej sprawy szkody, gdyż nie wypełnia pojęcia straty. Stan majątkowy Miasta P. nie uległ bowiem żadnemu uszczupleniu, a jedynie zmianie uległa postać jego majątku. Faktem jest, że powód przeznaczył na ten cel wskazaną przez siebie kwotę pieniędzy, jednakże wartość tych środków pozostała w jego majątku jako ekwiwalent – stoły, krzesła, sprzęt multimedialny czy też zrewitalizowane budynki szkolne.

Wskazane wyżej nakłady pozostają wszak elementem majątku Miasta P., a zatem nie doszło do żadnego uszczuplenia majątkowego po stronie powoda. Strona powodowa zdaje się w ogóle nie dostrzegać ww. faktu pozostają jedynie przy dostrzeganiu tylko i wyłącznie faktu wydania wskazanej kwoty. Całościowy pogląd na okoliczności faktyczne sprawy nie może być bowiem pozbawiony tego, że dokonane nakłady służyć będą realizacji zadań własnych gminy przez najbliższe lata i nie stanowiły uszczuplenia majątkowego Miasta P..

Strona powodowa nie przedłożyła z kolei żadnych danych dotyczących stanu budżetu Miasta P. przed wprowadzeniem reformy (dokonaniem nakładów) jak i później. Nie został w żaden sposób wykazany fakt czy po stronie Miasta doszło jakichkolwiek zmian w budżecie na rok 2017 oraz 2018 – w tym zwłaszcza by budżety te w jakimkolwiek stopniu ucierpiały na skutek dokonania nakładów na system edukacji.

Jak już wyżej wskazano, argumentacja strony powodowej ograniczała się jedynie do twierdzenia, że przez sam fakt zakupu określonej ilości wyposażenia szkół itd. doznana została szkoda. Nie została przy tym wykazana całościowa sytuacja majątkowa powoda, w tym przede wszystkim wpływ wprowadzenia reformy na stan praw majątkowych P.. Negatywne skutki zaniechania dowodowego obciążają zatem w tym zakresie stronę powodową (art. 6 KC w zw. z art. 232 KPC).

Co do drugiej postaci szkody – utraconych korzyści – powyższe rozważania sądu pozostają co do zasady aktualne. Jakkolwiek jednak w tym kontekście konieczne jest poczynienie dodatkowych rozważań. Ustalenie szkody w postaci utraconych korzyści wymaga dokonania ustaleń w sferze hipotetycznej, a przez to niejako oderwanej od rzeczywistego stanu rzeczy. Zgodnie z ogólnymi zasadami dowodowymi ciężar dowody tego rodzaju ustaleń ciąży tylko i wyłącznie na powodzie, jako stronie która wywodzi skutki prawne z tytułu nie odniesienia rzekomej korzyści. Szkoda w tej postaci musi zostać wykazana przez poszkodowanego (powoda) z tak dużym prawdopodobieństwem, że w świetle zasad doświadczenia życiowego uzasadnia przyjęcie, że utrata spodziewanych korzyści rzeczywiście by nastąpiła.

Spór rozstrzygnięty przez sąd toczy się z kolei pomiędzy podmiotami wykonującymi zadania o charakterze publicznym (tj. jednostką samorządu terytorialnego gminą na prawach powiatu M. P. oraz Skarbem Państwa Ministrem Edukacji Narodowej). Podmioty te są całkowicie autonomiczne z punktu widzenia praw majątkowych, a jednocześnie oba dysponują owymi prawami na cele związane z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych przez ustawodawcę. Oznacza to, że samo pojęcie interesu majątkowego i związane z nim pojęcie korzyści majątkowej (rzekomo utraconej) musi być rozumiane z uwzględnieniem specyfiki tychże podmiotów, w tym zwłaszcza powoda (samorządu). Zwyczajowe rozumienie korzyści majątkowej (związane z takimi pojęciami jak interes majątkowy czy prawa podmiotowe majątkowe) przyjęte w zakresie prawa cywilnego zostało wypracowane na potrzeby ochrony interesów podmiotów prywatnych, których kluczową cechą była równorzędność prawna względem siebie i związana z tym autonomia woli kształtowania swoich praw podmiotowych. W praktyce chodziło o to, że żaden z podmiotów nie mógł w sposób jednostronny kształtować praw (interesów) drugiego, zaś każdy z nich miał możliwość realizowania swoich własnych praw. Takie założenie aksjologiczne stanowi bowiem zasadniczą granicę między prawem prywatnym i prawem publicznym.

W niniejszej sprawie jednak ww. relacja autonomii woli została niejako zaburzona – zarówno strona powodowa jak i strona pozwana są jednostkami działającymi w sferze publicznej i ich kluczowym celem (konstytuującym je) jest wykonywanie zadań publicznych na rzecz podmiotów indywidulanych i prywatnych. Co więcej, strona powodowa jest niejako podległa nakazom norm prawnych ustanawianych przez ustawodawcę, w tym znaczeniu, że jest związana określonymi w nich zadaniami, przy czym pozostaje swobodna w realizacji tychże. Innymi słowy, strona pozwana jest władna w sposób jednostronny kształtować (pośrednio bądź bezpośrednio) prawa powoda, w tym także prawa majątkowe – jak już bowiem szeroko wyjaśniono w sprawie, w ślad za zadaniami publicznymi wykonywanymi przez gminę (czy to jako zadania własne czy jako zadania zlecone) musi iść adekwatne finansowanie.

Wymusza to zatem całkowicie odmienne rozumienie interesu majątkowego każdego z tych podmiotów (zwłaszcza powoda) jaki podlega ochronie w niniejszej sprawie – a to z kolei determinuje pojęcie potencjalnej korzyści jaką mógłby odnieść powód (lucrum cessans). Powód jako jednostka samorządowa nie istnieje i nie funkcjonuje bowiem sam dla siebie (we własnym interesie), lecz tylko i wyłącznie w oparciu o normy prawne, które definiują go przez pryzmat jego zadań właśnie (w tym zwłaszcza art. 15, 163, 164, 165, 166, 167 Konstytucji).

W okolicznościach konkretnej sprawy konieczne jest zatem indywidulane zdefiniowanie pojęcia utraconych korzyści uwzględniając przy tym specyficzny (z punktu widzenia prawa cywilnego) cel istnienia odrębności podmiotowej powoda i pozwanego. Jeżeli bowiem, nadrzędnym celem istnienia powoda jako jednostki samorządowej jest wykonywanie przez niego i to możliwie sprawnie oraz blisko mieszkańców (decentralizacja i wyodrębnienie podmiotowe) powierzonych zadań publicznych to interes prawny, w tym majątkowy, powoda należy rozumieć jako możliwość wykonywania wszystkich jego zadań w sposób niezakłócony. Zadania te są wykonywane na rzecz lokalnych podmiotów prywatnych w celu zaspokojenia ich potrzeb.

Oznacza to, że pojęcie utraconych korzyści, tylko i wyłącznie w ramach niniejszej sprawy, należy rozumieć jako zakres zadań publicznych powoda, które nie zostały wykonane na skutek konieczności zaangażowania środków pieniężnych na wdrożenie reformy edukacji – innymi słowy, jako zakres potrzeb mieszkańców samorządu powoda, które nie zostały zaspokojone. Takie rozumienie drugiej postaci szkody jest zgodne także z zaprezentowanym już poglądem przez Sąd Apelacyjny w Warszawie z 30 stycznia 2014 r. (sygn. I ACa 1377/13), gdzie wskazano, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw. zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. T. wypowiedział się także Sąd Najwyższy w wyroku z 4 sierpnia 2006 r.

Strona powodowa wskazywała w swoich zeznaniach wskazywała, że na skutek wprowadzenia reformy edukacji w toku roku budżetowego Miasta P. konieczne było dokonanie przesunięć określonych środków finansowych pierwotnie zaplanowanych na inne cele, tak by móc wdrożyć reformę. Kluczowe jednak jest to, że strona powodowa nie podała, ani tym bardziej nie wykazała, żadnych zdań publicznych które nie zostały wykonane w latach 2017 – 2018 r. na skutek ww. przesunięć. Nie nastąpiło to ani w pismach procesowych, ani w toku rozprawy na skutek pytań Sądu adresowanych do przedstawiciela powoda M. W. (2). Okoliczności te nie wynikają bowiem także w żaden sposób z przedłożonego do akt sprawy materiału dowodowego. Dalej budżet Miasta P. w latach wdrażania reformy oświatowej nigdy nie zakończył się bilansem ujemnym. W ten sytuacji, Sąd przyjął zatem ww. okoliczność jako niewykazaną – i to w sytuacji gdy na powodzie ciążył szczególny obowiązek dowodowy.

W efekcie ustalono, że Miasto P. zrealizowało wszystkie swoje zdania publiczne w latach 2017 – 2018, a zatem nie powstały wówczas niezaspokojone potrzeby mieszkańców gminy – i to w porównaniu ze stanem jak gdyby reformy nie wprowadzono. W pełni uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że po stronie powoda nie może być mowy o żadnych utraconych korzyściach.

Podsumowując powyższe rozważania, po stronie powoda nie powstała także druga z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Niezależnie zatem od ustaleń w zakresie zaniechania legislacyjnego, roszczenie z tytułu art. 417(1) § 4 KC nie powstało, gdyż nie ziściły się warunkujące je przesłanki. Po stronie powodowej nie powstała bowiem żadna szkoda (w jakiejkolwiek postaci) i to nawet przy uwzględnieniu wyjątkowego charakteru niniejszej sprawy.

Trzecią przesłanką warunkującą powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej jest istnienie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wywołującym szkodę (zaniechaniem legislacyjnym) a szkodą.

Z uwagi jednak na brak stwierdzenia obu z ww. przesłanek w niniejszej sprawie nie ma możliwości dokonania rozważań – nawet hipotetycznych – w zakresie wystąpienia związku przyczynowego.

Mając na uwadze całokształt powyższych okoliczności sąd w pkt. 1 wyroku oddalił powództwo w całości. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie (głównie z inicjatywy powoda) nie dostarczyło należytych okoliczności by uzasadnić powstanie dochodzonego roszczenia na podstawie przepisów art. 417(1) § 4 KC w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Nie została bowiem spełniona żadna z przesłanej zaniechania legislacyjnego jako formy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.

Co więcej, przeprowadzone postępowanie dowodowe – w tym zwłaszcza analiza stanu prawnego obowiązującego w chwili wprowadzenia reformy oraz w czasie jej wdrażania (w tym zwłaszcza ustaw prawa oświatowego oraz przepisów wprowadzających i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) doprowadziły do wniosku, że obowiązujące wówczas akty prawne zapewniały należyte możliwości finansowania reformy. Istotne w tym zakresie jest także to, że strona powodowa w istocie sama to potwierdziła, bowiem kwestionowała przede wszystkim wysokość przyznanych Miastu subwencji, a nie brak możliwości należytego sfinansowania reformy. Strona powodowa wyprowadzała zatem roszczenie z oceny merytorycznej ówczesnego stanu prawnego. Zaniechanie legislacyjne w sytuacji takiej jaka miała miejsce w sprawie było możliwe, lecz w zupełnie innych okolicznościach faktycznych – przede wszystkim po stronie ustawodawcy musiałyby nie istnieć możliwości sfinansowania reformy w ogóle, kolejno po stronie powodowej musiały by ziścić się te wszystkie okoliczności które zostały omówione w pkt. II uzasadnienia (uniemożliwienie wykonywania zadań, istotne naruszenie stanu finansowego (...) itd.) oraz musiałaby powstać szkoda, zaś pomiędzy tymi dwoma okolicznościami musiałby także występować adekwatny związek przyczynowy. W niniejszej sprawie brakuje wszystkich powyższych przesłanek.

P. sąd wskazuje także, że kwestia niedofinansowania zadań oświatowych jednostek samorządowych jest podnoszona i omawiana w debacie publicznej od wielu lat. Strona samorządowa systematycznie podnosi, że udział subwencji ogólnej oświatowej w faktycznych kosztach edukacji maleje wraz z kolejnymi latami. Spór pomiędzy stroną samorządową a stroną centralną (Skarbem Państwa) nie powstał zatem na kanwie reformy oświaty z 2017 r., a znacznie wcześniej, choć bezspornie reforma ta stanowiła istotny przyczynek w tym konflikcie.

Istota niniejszej sprawy ma złożony i nietypowy charakter. Wykazanie roszczenia takie jakie podniósł powód jest przy tym szczególnie skomplikowane, zaś podstawa prawna nie ogranicza się do jedynie art. 167 Konstytucji czy art. 417(1) § 4 KC. Wyinterpretowanie normy prawnej jaka uzasadniałaby dochodzone roszczenie wymagał bowiem rozległej i jednocześnie dogłębnej analizy stanu prawnego związanego z reformą edukacji z 2017 r. oraz systemu finansowania (...) z budżetu Państwa. Istotne było przy tym także to w jaki sposób normy prawne są realizowane – a zatem faktyczny aspekt działania organów władzy publicznej. Faktyczne działania podejmowane przez władze okazały się przy tym nawet niejako kluczowe – albowiem brak jest normy prawnej która dotyczyła by kwestii określenia udziału środków z budżetu Państwa w finansowaniu zadań oświatowych (...) to z kolei oznacza, że witalne znacznie ma wola polityczna.

Ustalenie i wykazanie wszystkich ww. faktów było obowiązkiem strony powodowej, która jednak temu obowiązkowi nie sprostała. Co więcej, powód ograniczył swoje wywody prawne jedynie do twierdzenia, że samoistną podstawą powództwa (na niemal 8 mln zł) są art. 8 ust. 1 i art. 167 Konstytucji, które same z siebie stanowią o obowiązku wydania przez pozwanego odrębnej ustawy dot. finansowania reformy oświatowej (np. str. 29 pozwu). Argumentacja powoda była przy tym pozbawiona jakichkolwiek szerszych ustaleń w zakresie ówczesnego stanu prawnego (ustalenia czy faktycznie był on niewystarczający dla zrealizowania reformy). Powód nie odniósł się także w żaden sposób do kwestii szkody jakiej rzekomo doznał przez wdrożenie reformy, skupiając się jedynie na tym, że sam fakt nabycia za środki samorządowe nowego majątku na rzecz tegoż samorządu miałby stanowić szkodę. Argumentacja strony powodowej była dość skąpa pod względem prawnym oraz faktycznym – zwłaszcza biorąc pod uwagę złożoność sprawy i jej całokształt.

Sąd powszechny nie jest właściwy do oceny czy środki przekazane przez Skarb Państwa na rzecz powoda w ramach subwencji czy dotacji były wystarczające na pokrycie kosztów reformy, znajduje się to poza jego kognicją. Obowiązkiem sądu orzekającego było jedynie zbadanie niniejszej sprawy pod kątem norm prawa cywilnego i ustalenie czy stronie powodowej przysługuje roszczenie odszkodowawcze o zapłatę w związku z reformą edukacji z 2017 r. W tym zakresie, sąd podlega bowiem tylko i wyłącznie Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a zatem związany był tylko i wyłącznie treścią norm prawnych wynikających z aktów prawnych. Brak stwierdzenia zastosowania normy prawnej uzasadniającej dochodzone roszczenie skutkowało koniecznością oddalenia powództwa z uwagi na jego bezzasadność. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd oceniał niniejszą sprawę tylko i wyłącznie przez pryzmat własnej kognicji, a więc jako sprawę cywilną (art. 1 KPC). Nietypowy układ podmiotowy postępowania (podmioty władzy publicznej po obu stronach sporu) miał znaczenie tylko i wyłącznie dla oceny wystąpienia przesłanek prawnych, zaś w pozostałym zakresie zarówno powód (Miasto P.) jak i pozwany (Minister Edukacji Narodowej) mieli jedynie status strony procesowej i ich poczynania oraz odpowiedzialność były oceniane przez ten właśnie pryzmat.

Nie wdając się w rozważania teoretyczne, należy na zakończenie wskazać, że zasada równości wobec prawa, stanowiąca jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), obejmuje także podmioty władzy publicznej i to nie tylko w relacji władza – obywatel. Zasada równości ma przy tym szczególnie doniosłe znaczenie właśnie przed Sądem powszechnym cywilnym, który stanowi pierwszą i podstawową granicę ochrony norm prawnych poszczególnych jednostek.

Na marginesie Sąd zwraca jedynie uwagę, że powód w żaden sposób nie wykazał, aby środki przeznaczona przez pozwanego na realizację reformy oświatowej w 2017r. były niewystarczające. Przede wszystkim powód Miasto P. nie wykazał jakie były celowe i uzasadnione koszty wdrożenia tej refreny na terenie gminy M. P.. Powód nie przedłożył do akt żadnego planu czy założeń dotyczących wdrożenia tej reformy, sam nie miał kontroli nad jej przebiegiem, pozostawiając decyzyjność w tym zakresie dyrektorom poszczególnych placówek edukacyjnych i nie kontrolując poczynionych przez nich wydatków pod kątem ich przeznaczenia stricte na reformę oświatową w 2017r. Dopiero bowiem precyzyjne ustalenie tych kosztów, przy uwzględnieniu ich celowości, pozwoliłoby na ustalenie, czy środki przekazane przez pozwanego były wystarczające czy nie.

Na podstawie art. 98 § 1 KPC sąd orzekł o kosztach i na tej podstawie obciążył nimi w całości pozwanego jako stronę, która przegrała proces w całości. Na mocy art. 32 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej w zw. z § 2 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2018 r., poz. 1800 z późn. zm.) sąd zasądził od powoda na rzecz Prokuratorii Generalnej RP kwotę 25 000 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ( (...) w niniejszej sprawie przekraczała kwotę 5 000 000 zł). Strona pozwana nie wykazała przy tym, by poniosła inne koszty postępowania.

Od zasądzonej kwoty, sąd przyznał także odsetki ustawowe za opóźnienie liczone od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty, na podstawie art. 98 § 1(1) KPC.

Wyrok ten zaskarżył w całości powód, zarzucając w apelacji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 233 § 1 k.p.c. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością dostosowania infrastruktury szkół podstawowych a faktem wprowadzenia reformy edukacji, w zakresie:

- dostosowania mebli (krzesła i stoły) do wieku i wzrostu uczniów po wygaszeniu gimnazjów,

- wyposażenia sal i pracowni dydaktycznych w pomoce dydaktyczne potrzebne do nauki nowych podstawowych przedmiotów w szkołach podstawowych (m. in. fizyka, chemia),

- adaptacji pomieszczeń sanitarnych, przeznaczonych wcześniej dla gimnazjalistów, do wieku i wzrostu uczniów szkół podstawowych,

- zakupu potrzebnych książek w związku z nową podstawą programową, które nie były wcześniej w zbiorach szkolnej biblioteki;

b/ art. 233 par. 1 k.p.c. poprzez ustalenie — wyprowadzenie z materiału dowodowego w postaci 18. tomów dokumentacji księgowej wniosku, że zakupione za wydatkowane przez powoda środki pieniężne dobra i usługi związane z reformą systemu oświaty stanowią rekompensatę/pokrycie uszczerbku w majątku powoda i że przez to nie doszło w jego majątku do powstania szkody;

c/ art. 235(2) k.p.c. poprzez oddalenie i pominięcie wniosku powoda o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność zasadności i wysokości dochodzonego roszczenia, w sytuacji gdy opinia taka mogłaby rozwiać wyrażone przez Sąd Okręgowy wątpliwości co do zasadności i charakteru tych wydatków, a także ustalić, czy można w tym przypadku zastosować zasadę compensatio lucri cum damno.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a/ art. 167 ust. 4 Konstytucji polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w realiach przedmiotowej sprawy nie nastąpiła zmiana zakresu zadań po stronie Miasta P.;

b/ art. 361 § 1 k.c. polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd ze wydatki poniesione przez Miasto P. na wdrożenie reformy oświatowej nie pozostawały w związku przyczynowo skutkowym ze zmianą zakresu zadań Miasta P.;

c/ art. 361 par. 1 k.c. poprzez przyjęcie, że wydatki na cele związane z reformą systemu oświaty zostały zrównoważone/pokryte zakupem dóbr i usług, które niweczą uszczerbek w majątku powoda (zasada compensatio lucri cum damno), wobec czego w majątku powoda nie powstała szkoda, a zatem nie ziściła się ta przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego);

d/ art. 167 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 167 ust. 3 Konstytucji polegający na błędnym przyjęciu, że wskazane przepisy nie stanowią wystarczającej podstawy do wydania stosownej ustawy w przedmiocie zmiany w podziale dochodów publicznych;

e/ art. 167 ust. 4 Konstytucji poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegając na błędnym przyjęciu, że zasada adekwatności o której mowa w tym przepisie stanowi warunek od spełnienia którego zależy zaistnienie obowiązku prawodawczego;

f/ art. 417(1) § 4 k.c. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w realiach przedmiotowej sprawy pozwany Skarb Państwa nie dopuścił się zaniechania legislacyjnego;

g/ art. 417(1) § 4 kc, w związku z art. 361 § 2kc, w związku z art. 233 § 1 kpc, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w realiach przedmiotowej sprawy Miasto P. nie poniosło szkody w wyniku zaniechania legislacyjnego;

h/ art. 361 § 1kc poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniał związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zaniechaniem legislacyjnym którego dopuścił się pozwany Skarb Państwa a szkodą, którą poniosło Miasto P..

Apelujący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego;

2) ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że nie zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, wnoszę o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie powództwa w całości poprzez zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kwoty 7.592.547,17 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 5 czerwca 2019 roku do dnia zapłaty oraz o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 380 k.p.c. wniósł o rozpoznanie postanowienia Sądu z 23 czerwca 2022 roku o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub zespołu biegłych sądowych z zakresu finansów i rachunkowości i jego zmianę poprzez dopuszczenie i przeprowadzanie tego dowodu w ramach niniejszego postępowania.

Pozwany w odpowiedzi na apelację wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej RP kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja okazała się bezzasadna.

Ustalenia faktyczne sądu I instancji, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie budzą wątpliwości i dlatego Sąd Apelacyjny przyjmuje je za podstawę własnego rozstrzygnięcia.

Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone w apelacji w ramach podniesionych tam zarzutów o charakterze procesowym.

Ich analiza pozwala przy tym na przyjęcie, że intencją skarżącego jest nie tyle podważanie konkretnych ustaleń sądu orzekającego, ale raczej próba zakwestionowania przeprowadzonego przez ten sąd procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod właściwe przepisy.

Poza sporem było, że powód poniósł wydatki na zakup towarów i usług, odzwierciedlone w obszernej dokumentacji księgowo – finansowej dołączonej do pozwu.

W apelacji kwestionuje się natomiast jedynie stanowisko sądu I instancji, który stwierdził, że w praktyce niemożliwe byłoby wyodrębnienie z tych wydatków takich, które związane byłyby wyłącznie z procesem wdrażania tzw. reformy systemu oświaty, wprowadzonej na podstawie ustaw z dnia 14 grudnia 2016 r.: Prawo oświatowe (dalej: u.pr.ośw.) oraz Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (dalej: u.przep.wpr.pr.ośw.).

Niezależnie jednak od tego, że takiemu stanowisku sądu trudno odmówić racjonalności, okoliczność ta, z przyczyn o których mowa dalej, pozostawała bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym bezzasadny okazał się także zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego.

Podzielić należy również w pełni analizę prawną ustalonego stanu faktycznego, przedstawioną w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie została ona skutecznie podważona w apelacji która sprowadza się do forsowania alternatywnej propozycji wykładni wchodzących w grę przepisów prawa.

Sąd Okręgowy w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich wchodzących w grę problemów prawnych, przedstawiając poglądy orzecznictwa i doktryny, a także prezentując przekonującą, rozbudowaną argumentację prowadzącą do końcowych konkluzji.

Sąd I instancji odniósł się m.in. szczegółowo także do twierdzeń i wywodów prawnych powoda, powielanych obecnie w apelacji.

W tej sytuacji wystarczające jest zwięzłe odniesienie się w niniejszym uzasadnieniu do zasadniczej linii rozumowania, na jakiej opierała się koncepcja powództwa oraz wspierających ją argumentów prawnych.

Powództwo opierało się na twierdzeniu, że w realiach sprawy doszło do czynu niedozwolonego po stronie organów Państwa, co polegać miało na tzw. zaniechaniu legislacyjnym, tzn. niezrealizowaniu obowiązku wydania aktu prawnego określającego źródło sfinansowania przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) przepisów u.pr.ośw. oraz u.przep.wpr.pr.ośw.

W związku z tym, dla porządku, należy przypomnieć, za sądem I instancji, że w orzecznictwie i literaturze prawniczej zaniechanie legislacyjne, jako element tzw. bezprawia legislacyjnego, funkcjonuje w dwóch postaciach.

Po pierwsze jako tzw. zaniechanie legislacyjne sensu stricte (nazywane także „pełnym” lub „bezwzględnym”), objęte hipotezą przepisu art. 417¹ § 4 kc.

Występuje ono wówczas, gdy dana sfera stosunków społecznych (ekonomicznych, prawnych itp.) w ogóle nie zostaje objęta regulacją prawną, mimo istnienia takiego obowiązku, zwykle wynikającego z aktu wyższego rzędu.

W praktyce dotyczy to przede wszystkim zaniechania wydania aktów wykonawczych do ustaw.

Z kolei za tzw. zaniechanie legislacyjne względne („niepełne”) uważa się sytuację, w której wydany zostaje akt prawny regulujący daną sferę życia społecznego, jednak zawiera on luki tego rodzaju, że w praktyce uniemożliwiają one skorzystanie z przyznanym podmiotom praw lub wykonanie nałożonych na nie obowiązków.

Może to polegać np. na pominięciu wskazania w akcie prawnym sposobu (źródeł) sfinansowania wprowadzanej regulacji (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2029 r. w sprawie K 4/17, LEX nr 2744274).

Ta forma „bezprawia legislacyjnego” występuje w hipotezie przepisu art. 417¹§ 1 kc.

Z argumentacji powództwa, potwierdzonej w apelacji, wynika, że oparte jest ono o założenie występowania po stronie pozwanego tzw. zaniechania legislacyjnego pełnego, o jakim mowa w art. 417¹ § 4 kc.

Jest to skądinąd zrozumiałe, bowiem w przypadku tzw. zaniechania legislacyjnego względnego dla dochodzenia odszkodowania konieczne byłoby wylegitymowanie się wymienionym w art. 417¹ § 1 kc prejudykatem sądu konstytucyjnego (por. : M. K. C., „Odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie legislacyjne w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego”, Państwo i Prawo, nr 9 z 2009 r., str. 48 – 60 i przywołane tam przykłady judykatów).

Zgodzić jednak należy się z sądem orzekającym, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia występowania zaniechania legislacyjnego „pełnego”, objętego normą art. 417¹ § 4 kc.

Podkreślić należy, że w judykaturze utrwaliła się tendencja do restrykcyjnej, ścisłej wykładni wymienionego przepisu, co przede wszystkim przeciwdziałać ma próbom podważania przy jego pomocy konstytucyjnej zasady podziału władz.

Podnosi się w związku z tym, że warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne bezwzględne jest stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny, tak by treść niewydanego aktu była możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów państwowych.

Odmienne ujęcie tego zagadnienia mogłoby bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej w sferę uprawnień władzy ustawodawczej (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 1 grudnia 2017 r. w sprawie I CSK 84/17, LEX nr 2433076 oraz z dnia 29 listopada 2019 r w sprawie I CSK 543/17, LEX nr 2772826, zob. też komentarz do art. 417¹ kc, w: Komentarz do kodeksu cywilnego pod red. P. Machnikowskiego, Legalis i podane tam dalsze przykłady orzecznictwa i stanowiska doktryny prawa).

Zwraca się nadto uwagę, że szczególnie rygorystycznie należy podchodzić do prób dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na omawianej podstawie polegających na kreowaniu zaniechania legislacyjnego mającego mieć postać niewydania aktów dotyczących różnego rodzaju świadczeń ekonomicznych, obciążających sektor finansów publicznych.

Mogłoby to bowiem prowadzić w konsekwencji do podważenia znaczenia budżetu państwa oraz budżetów j.s.t. jako podstawowych, a w założeniu jedynych form dysponowania środkami publicznymi.

Uwzględnić także należy, że w tej sferze dyskrecjonalny zakres uprawnień legislatywy jest znaczny (zob. bliżej np.: Z. Banaszczyk, „Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej”, w: „System Prawa Prywatnego”, to. 6, Prawo zobowiązań. Część ogólna., wyd. 4, 2023 r., str. 952 – 961).

Przenosząc to na realia rozpoznawanej sprawy przede wszystkim nie sposób za powodem przyjąć, że doszło do zaniechania legislacyjnego po stronie ustawodawcy, mającego postać braku uregulowania sposobu finansowania wdrożenia w życie przez j.s.t. przepisów o reformie oświaty z 2016 r.

Niewątpliwie wprowadzenie w życie tej reformy stanowiło zadanie własne powoda jako gminy miejskiej, z uwagi na treść art. 7 ust. 1 pkt. 8) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. 2024.609).

Zadanie to powinno być zatem sfinansowane z dochodów uzyskiwanych przez powoda, o jakich mowa w art. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. 2024.356, dalej : u.d.j.t.s.), w tym m.in. z subwencji oświatowej.

Wymaga jednak zarazem podkreślenia, że wysokość tej subwencji oraz sposób jej podziału następuje na podstawie ustawy budżetowej oraz przepisów wykonawczych różnego rzędu (por. art. 7, art. 19, art. 27 i art. 28 u.d.j.s.t. w brzmieniu relewantnym dla sprawy).

Wbrew zatem poglądowi apelującego źródła finansowania jego zadań, w tym związanych z wprowadzeniem reformy oświaty, określone zostały precyzyjnie, zarówno na poziomie ustawowym, jak i rozporządzeń wykonawczych.

Z kolei projektodawca w/w rozwiązań w założeniach finansowych do tej reformy (por. art. 118 ust. 3 Konstytucji RP), zaakceptowanych następnie przez organ ustawodawczy, przyjął, że nie wymaga ona dodatkowych rozwiązań legislacyjnych związanych ze zwiększeniem środków finansowych na rzecz j.s.t.

Uznano, że koszty wprowadzenie proponowanych rozwiązań pokryte zostaną z dochodów, o jakich mowa w art. 3 u.d.j.s.t., ewentualnie z rezerwy budżetowej.

Gdyby nawet przyjąć, idąc najdalej za argumentacją apelacji, że założenia takie były błędne i nie uwzględniały uzasadnionych, chronionych konstytucyjnie interesów j.s.t., to, co najwyżej, można by rozważać zaistnienie zaniechania legislacyjnego względnego, polegającego na braku w u.przep.wpr.pr.ośw. przepisów określających sposób sfinansowania powierzonych im zwiększonych zadań w zakresie edukacji publicznej.

Dawałoby to jednak jedynie możliwość zaskarżenia czy to tej ustawy czy to przepisów określających wysokość subwencji oświatowej (bądź sposób jej podziału) do sądu konstytucyjnego i uzyskania w ten sposób prejudykatu, o jakim mowa w art. 417¹ § 1 kc.

Tymczasem poza sporem jest, że ani u.przep.wpr.pr.ośw., ani ustawy budżetowe za lata 2017 – 2018, przynajmniej w omawianym przedmiocie, nie zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego.

Na marginesie jednak należy zauważyć, że założenia ustawodawcy co do posiadania przez j.s.t. wystarczających środków na pokrycie kosztów wprowadzenia reformy oświatowej i braku potrzeby wprowadzania w tym zakresie szczególnych rozwiązań prawnych, okazały się co do zasady słuszne.

Sam powód przecież przyznaje, że koszty te pokrył z własnych środków, bez potrzeby zaciągania dodatkowych zobowiązań.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 167 ust. 4 Konstytucji R.P.

Wbrew poglądowi apelującego zawarta tam tzw. reguła adekwatności co do zasady, z przyczyn, o których była już mowa wyżej, nie daje podstaw do konstruowania obowiązku zwiększania lub zwiększania dochodów j.s.t. w każdorazowym przypadku zmiany zakresu powierzonych im ustawowo zadań.

Tym bardziej nie sposób byłoby przyjąć, że zmiana taka musiałby następować, jak chce tego skarżący, w drodze ustawy.

W procesie interpretacji wymienionego przepisu dominować musi wykładnia celowościowa, co związane jest także z naturą przepisów konstytucyjnych, mających raczej charakter dyrektyw, wskazujących ustawodawcy pożądany kierunek rozwiązań legislacyjnych.

W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku zmiany w zakresie zadań i kompetencji j.s.t. obowiązkowa będzie jednoczesna zmiana w podziale dochodów publicznych tylko wówczas, gdyby zaniechanie w tym zakresie groziło bytowi lub w istotny sposób zaburzało funkcjonowanie tych jednostek (por. np.: komentarz do art. 167 Konstytucji, w: Konstytucja RP. Komentarz pod red. M. Safjana i L. Boska, Tom II. Komentarz do art. 87–243, rok 2019, Legalis oraz J. Wiśniewski, „Rola i znaczenie zasady adekwatności z perspektywy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego”, Samorząd Terytorialny, nr. 1 – 2 z 2015 r., str. 80 -88).

Tego rodzaju sytuacja w okolicznościach sprawy, co oczywiste, nie wystąpiła.

Można dodać, że co do zasady uznanie bezprawności zaniechania ustawodawcy mogłoby nastąpić, z uwagi na rangę przepisów w postaci ustaw i autonomię Sejmu R.P., jedynie wyjątkowo, w sytuacjach skrajnych, przede wszystkim w przypadku naruszenia w ten sposób konstytucyjnych praw podstawowych (zob. bliżej: L. Bosek, „Bezprawie legislacyjne”, Wyd. Wolters Kluwert, wyd. 2, W-wa 2021, str. 291 – 313).

Ubocznie należy dodać, że z oczywistych przyczyn samodzielnej podstawy roszczeń powództwa nie mogła stanowić treść art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. 1994.607).

Postanowienia tego aktu zawierają bowiem jedynie dyrektywy i zalecenia dla państw – sygnatariuszy, które powinny zostać wprowadzone do krajowego porządku prawnego.

Można w związku z tym zauważyć, że postanowienie wspomnianego art. 9 (...) znalazło odzwierciedlenie w prawie polskim m.in. w art. 167 Konstytucji R.P. oraz przepisach u. d.j.s.t.

Niezależnie od tego podzielić należy stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym poniesione przez powoda wydatki, których równowartości dochodził w pozwie, nie mogły być uznane za szkodę w rozumieniu art. 361 § 2 kc.

Przedmiotowe wydatki pieniężne poniesione zostały bowiem na zakup towarów i usług zwiększających majątek powoda jako gminy.

W ogólnym stanie majątku powoda nie nastąpiła zatem w ten sposób zmiana wartościowa aktywów lub pasywów majątkowych, a jedynie ich rzeczowej i księgowej postaci.

Bez znaczenia jest natomiast, a przy tym wręcz niezrozumiała argumentacja apelującego, co do „braku woli”, czy też „przymusu” po jego stronie co do sposobu wydatkowania dochodzonych pozwem kwot pieniężnych.

Mogłoby to mieć znaczenie, gdyby ich wydatkowanie było skutkiem popełnienia na szkodę powoda czynu niedozwolonego.

Tymczasem przedmiotowe wydatki poniesione zostały na skutek wykonywania przez Miasto P. jego obowiązku ustawowego, m.in. wynikającego z w/w przepisów wprowadzających reformę oświatową, które, co ponownie wymaga przypomnienia, nie zostały dotąd skutecznie wzruszone w trybie konstytucyjnym.

Z tych przyczyn na podstawie art. 385 kpc Sąd Apelacyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O należnych Skarbowi Państwa – Prokuratorii Generalnej R.P. kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 32 ust.3. ustawy z dnia 15 grudnia 2016r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2023.1109) art. 98 § 1, 1¹ i 3 kpc oraz art. 99 kpc w zw. z art. 391 kpc, przy uwzględnieniu przepisów § 10 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 2 pkt. 9) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023.1964 ze zm.).

Bogdan Wysocki Tomasz Józkowiak Kinga Śliwińska - Buśkiewicz

Niniejsze pismo nie wymaga podpisu na podstawie § 100a ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych jako właściwie zatwierdzone w sądowym systemie teleinformatycznym.

Starszy sekretarz sądowy

S. S.

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE