UZASADNIENIE

Z. Ł. 28 sierpnia 2023 r. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddziale w S. wniosek o przyznanie mu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, zaznaczając, że ubiega się równocześnie o świadczenie rehabilitacyjne. Do wniosku dołączył szereg dokumentów wymaganych w takim przypadku, w szczególności potwierdzających przebieg jego dotychczasowego zatrudnienia oraz stan zdrowia i przebieg leczenia.

Organ rentowy nie rozpoznał merytorycznie złożonego wniosku o rentę, gdyż 1 września 2023 r. wydał niezaskarżalne w toku postępowania administracyjnego postanowienie, którym zawiesił postępowanie w sprawie. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 97 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że ubezpieczony złożył odwołanie od decyzji z 11 lipca 2023 r., odmawiającej mu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, w związku z czym jego akta zostały przekazane do Sądu Rejonowego w (...). Organ uznał w związku z tym, że „do czasu rozstrzygnięcia spornej kwestii przez właściwy sąd” należało postępowanie w sprawie o rentę zawiesić.

Z. Ł. po otrzymaniu ww. postanowienia wniósł do tutejszego sądu odwołanie – skargę na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie organu rentowego do wydania decyzji w określonym terminie. Powołując się na poglądy orzecznictwa, wskazał, że brak było merytorycznych podstaw do wydania przez organ rentowy postanowienia o zawieszeniu postępowania w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego.

Organ rentowy wniósł o oddalenie odwołania w całości, wskazując, że zawieszenie postępowania było konieczne, bowiem nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie dwóch konkurencyjnych lub wyłączających się świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Z. Ł. w okresie od 24 czerwca 2008 r. do 31 października 2023 r. był zatrudniony w spółce (...) z siedzibą w U.. W okresie od 10 lutego 2023 r. do 8 lipca 2023 r. nieprzerwanie korzystał ze zwolnień lekarskich, pobierając wynagrodzenie w związku z niezdolnością do pracy oraz zasiłek chorobowy.

10 lipca 2023 r. Z. Ł. poddał się kontrolnym badaniom lekarskim i uzyskał orzeczenie stwierdzające jego niezdolność do pracy na dotychczasowym stanowisku. W związku z powyższym, 14 lipca 2023 r. pracodawca wypowiedział mu umowę o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia.

Dowody: wypowiedzenie oraz zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu – k. 14-18 pliku (...) akt ZUS.

W maju 2023 r. Z. Ł. złożył w ZUS Oddziale w S. wniosek o przyznanie mu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Wniosek ten był rozpoznawany przez organ merytorycznie – ubezpieczony został skierowany na badanie przez lekarzy orzeczników ZUS. 4 lipca 2023 r. komisja lekarska ZUS w wydanym orzeczeniu uznała, że ubezpieczony nie jest osobą niezdolną do pracy; w oparciu o to orzeczenie organ rentowy wydał 11 lipca 2023 r. decyzję odmawiającą Z. Ł. prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Ubezpieczony odwołał się od niej do sądu. Postępowanie w tej sprawie toczy się przed (...)w (...) pod sygnaturą akt IX U 487/23.

Niesporne.

Sąd zważył, co następuje:

Odwołanie było w oczywisty sposób uzasadnione.

Podstawę prawną jego wniesienia stanowiły przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (dalej jako: k.p.c.), w tym w szczególności art. 476 § 3 i 477⁹ § 4 k.p.c. Wynika z nich kolejno, iż: przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie; oraz, że jeżeli organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu, a także, że jeżeli odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy, sąd w razie uwzględnienia odwołania zobowiązuje organ rentowy do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny, lub orzeka co do istoty sprawy.

Stosownie do treści przepisu art. 477⁹ § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, w sytuacji, gdy organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przewidziany, odwołanie (skargę na bezczynność organu) można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Rolą sądu w takim postępowaniu jest więc wyjątkowo dokonanie oceny prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Sąd może bowiem wprawdzie rozpoznać sprawę merytorycznie (orzec co do istoty sprawy), jednak może także poprzestać na zobowiązaniu organu do wydania decyzji w określonym terminie (art. 477¹⁴ § 3 k.p.c.).

W niniejszej sprawie nie było sporne to, że organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez ubezpieczonego wniosku o przyznanie mu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Wprawdzie w dacie wnoszenia skargi na bezczynność organu termin ten jeszcze nie upłynął, to jednak organ nie negował tego, że nie zamierza wniosku o rentę rozpoznawać merytorycznie, gdyż wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.). Organ wskazywał w tym zakresie, że konieczne jest poczekanie na rozstrzygnięcie sprawy przez (...)w(...)w sprawie o świadczenie rehabilitacyjne, gdyż „nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie dwóch konkurencyjnych lub wyłączających się świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Powyższe stanowisko organu rentowego jest błędne.

W pierwszej kolejności należy wskazać – w całości powielając stanowisko wyrażone już przez sąd w niniejszym składzie w sprawie o sygn. akt VI U 375/16, które w tej sprawie pozostaje w całości aktualne - iż sąd uważa, że w sprawie tego rodzaju jak niniejsza może dokonywać oceny trafności wydanego przez organ rentowy postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo że jest ono oparte o przepisy k.p.a. Postanowienia tego rodzaju wydawane w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych są bowiem niezaskarżalne w toku postępowania administracyjnego przed organem rentowym (art. 83b ust. 2 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Gdyby więc uznać, że sąd ubezpieczeń społecznych nie ma kompetencji do kontrolowania ich prawidłowości w sytuacji złożenia przez stronę skargi na bezczynność organu rentowego, oznaczałoby to w praktyce pozbawienie przepisów art. 477⁹ § 4 i 477¹⁴ § 3 k.p.c. jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Wystarczyłoby bowiem, aby organ rentowy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, aby mógł w zasadzie dowolnie decydować o tym, kiedy wyda decyzję w sprawie. Tymczasem przywołane wyżej przepisy służą właśnie przeciwdziałaniu sytuacjom tego rodzaju, stąd też należało uznać, że choć stronie nie służy prawo do złożenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, to jednak gdy postępowanie administracyjne nie zakończyło się w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku, strona może pośrednio domagać się skontrolowania prawidłowości działania organu rentowego, składając skargę na bezczynność organu.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi wniesionej przez ubezpieczonego, trzeba zauważyć, że przesłanki przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy i prawa do świadczenia rehabilitacyjnego zostały uregulowane w sposób odmienny, przepisami dwóch niepokrywających się treściowo ustaw. Prawo do renty przewidziane jest bowiem przepisami ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, dalej jako: ustawa rentowa), zaś prawo do świadczenia rehabilitacyjnego – ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 1732, dalej jako: ustawa zasiłkowa). Renta z tytułu niezdolności do pracy jest przy tym przewidziana jako świadczenie długoterminowe, należne osobie, która utraciła bądź to zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji zawodowych (renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy), bądź to zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy (renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy). Z kolei świadczenie rehabilitacyjne jest świadczeniem krótkoterminowym (przyznawanym maksymalnie na okres 12 miesięcy), a przesłanką jego przyznania są utrata zdolności do pracy ostatnio wykonywanej oraz istnienie rokowania co do możliwości odzyskania tejże zdolności w ciągu najbliższego roku. Punktem wspólnym obu świadczeń jest w tym kontekście wyłącznie norma art. 100 ust. 2 ustawy rentowej, w myśl której „jeżeli ubezpieczony pobiera zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy wypłacane na podstawie przepisów Kodeksu pracy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty szkoleniowej powstaje z dniem zaprzestania pobierania tego zasiłku, świadczenia lub wynagrodzenia.” Przepis ten określa wyjątek od określonej w art. 100 ust. 1 ustawy rentowej zasady, iż prawo do renty powstaje z dniem spełnienia wszystkich wymaganych do tego warunków. W orzecznictwie jednolicie interpretowany jest on w ten sposób, że nakazuje się badanie czy w dniu spełnienia wszystkich warunków do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy osoba uprawniona pobiera świadczenie rehabilitacyjne (w znaczeniu: już pobiera, a nie będzie być może pobierała, jeśli zostanie jej ono przyznane z datą wsteczną). Jest to wykładnia zbieżna z literalnym brzmieniem omawianego przepisu, w którym nie tylko użyto czasownika „pobiera” (a nie np. „ubiega się”), ale i posłużono się formą czasu teraźniejszego („pobiera” a nie „będzie pobierał”). Oznacza to, że dla organu rentowego istotną okolicznością przy rozpoznawaniu wniosku o rentę jest wyłącznie to czy w dacie jego rozpoznawania (wydawania decyzji w sprawie o rentę) ubezpieczony już faktycznie pobiera świadczenie rehabilitacyjne. Okolicznością prawnie obojętną jest zaś to, czy ubezpieczony się w tej dacie o takie świadczenie ubiega i czy może mu ono ewentualnie zostać przyznane w przyszłości, gdyż treść omawianego przepisu nie pozwala na taki sposób jego wykładni.

Wykładnia taka jest przy tym jedyną, która daje się pogodzić z celem regulacji odnoszących się do przyznawania rent z tytułu niezdolności do pracy. Renty te są bowiem substytutem wynagrodzenia za pracę, mają charakter alimentacyjny, będąc zarazem elementem publicznego systemu zabezpieczenia społecznego. Ich wypłaty aktualizują się w chwili zaistnienia ryzyka objętego ubezpieczeniem rentowym i mają na celu zapewnienie osobom ubezpieczonym ochrony na wypadek powstania niezdolności do pracy. Ochrona ta przejawia się przy tym w przejęciu przez państwo odpowiedzialności za dostarczenie ubezpieczonemu środków utrzymania. Środki te są przy tym, analogicznie jak w przypadku wynagrodzenia za pracę, wypłacane cyklicznie, co miesiąc. Oczywistym jest zatem, że konieczne jest sprawne rozpoznanie wniosku o rentę, tak aby ubezpieczony – będący potencjalnie osobą chorą, niemogącą zarobkować – miał zapewnione faktycznie a nie tylko iluzorycznie bieżące środki utrzymania.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy trzeba przypomnieć, iż organ rentowy wcale nie uznał Z. Ł. za osobę, której przysługuje prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, a przeciwnie, wydał decyzję, którą odmówił mu przyznania prawa do niego. Niewątpliwie zatem nie została spełniona przesłanka z art. 100 ust. 2, bowiem Z. Ł. takiego świadczenia nie „pobiera”. Z kolei sam fakt wniesienia przez ubezpieczonego do sądu odwołania od decyzji odmawiającej mu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, nie oznacza wcale, że zostanie ono uwzględnione i świadczenie takie zostanie mu przyznane. Nawet bowiem jeśli okazałoby się w toku tego postępowania, że jest on osobą niezdolną do pracy, możliwe jest jednoczesne wydanie wyroku oddalającego odwołanie, gdyby ustalono np., że brak jest możliwości postawienia rokowania co do możliwości odzyskania przezeń zdolności do pracy w okresie jednego roku. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że postępowania sądowe przed sądami ubezpieczeń społecznych są niestety długotrwałe (m.in. z uwagi na brak biegłych sądowych). Gdyby zatem uznać dokonaną przez ZUS wykładnię za prawidłową, oznaczałoby to pozbawienie de facto ubezpieczonego prawa do jakichkolwiek świadczeń na długi czas. Dopiero bowiem po prawomocnym wyroku w sprawie o świadczenie rehabilitacyjne organ mógłby podjąć postępowanie w sprawie o rentę – w obecnych realiach mogłoby to zatem nastąpić za około dwa lata. Takie postępowanie naruszałoby wszelkie zasady praworządnego państwa i czyniłoby zabezpieczenie społeczne iluzorycznym (zwłaszcza w sytuacji, w której brak jest możliwości zaskarżenia wydanego przez ZUS postanowienia o zawieszeniu postępowania).

Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że organ rentowy niewłaściwie zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tej regulacji organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem pod pojęciem „zagadnienia wstępnego” należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi tu przy tym o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe samodzielne rozpoznanie przezeń sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla ubezpieczonego decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (tak: wyrok NSA z 11 lutego 2015 r. I SA/Wa (...), wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r. I OSK (...)). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK (...)).

W świetle przytoczonych wyżej poglądów oczywistym jawi się fakt, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., które mogłoby zostać rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy w sprawie o świadczenie rehabilitacyjne, ze skutkiem wiążącym i organ rentowy, i następnie sąd w toku ewentualnego postępowania odwoławczego w sprawie o rentę. Możliwość przyznania przez sąd Z. Ł. prawa do świadczenia rehabilitacyjnego zależy bowiem wyłącznie od stwierdzenia przez ten sąd, że ubezpieczony jest niezdolny do pracy – jednak w rozumieniu ustawy zasiłkowej, a nie ustawy rentowej (jak wskazywano wcześniej, te dwa pojęcia niezdolności do pracy nie pokrywają się), a także że rokuje odzyskanie zdolności do pracy w ciągu maksymalnie roku. Zagadnienia te i ich rozstrzygnięcie pozostają jednak całkowicie obojętne dla możliwości oceny czy ubezpieczony jest osobą niezdolną do pracy w rozumieniu przepisów ustawy rentowej. Ponadto, nawet gdyby prawo do tego świadczenia zostało w przyszłości ubezpieczonemu przyznane, nie sposób jest nie dostrzec, że ustawodawca wprowadził szereg regulacji mogących zapobiec naruszeniu art. 100 ust. 2 ustawy rentowej. Po pierwsze, gdyby organ rentowy rozpoznał wniosek Z. Ł. o rentę z tytułu niezdolności do pracy i przyznał mu prawo do tego świadczenia (co niewątpliwie nastąpi szybciej niż Sąd Rejonowy zdąży rozpoznać sprawę), stanowić to będzie przesłankę negatywną do uwzględnienia odwołania w sprawie o świadczenie rehabilitacyjne, stosownie do treści art. 18 ust. 7 ustawy zasiłkowej. Po drugie, istnieją przepisy umożliwiające wznowienie postępowania tak administracyjnego, jak i sądowego w sytuacji, gdy już po wydaniu rozstrzygnięcia zostaną ujawnione nowe okoliczności faktyczne, nieznane dotąd sądowi lub organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 114 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 2 pkt 2 ustawy rentowej), które mają wpływ na prawo do tego świadczenia (a w tym przypadku na datę początkową prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy).

Co za tym idzie, koniecznym było przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały żadne powody, dla których organ rentowy mógł wstrzymać rozpoznawanie wniosku Z. Ł. o rentę. W związku z powyższym, na podstawie art. 477¹⁴ § 3 k.p.c., orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na fakt, że w sprawie o rentę dla przeniesienia sprawy przed sąd konieczne jest najpierw dwustopniowe badanie stanu zdrowia ubezpieczonego przez organ rentowy, a do takiego badania przed ZUS nie doszło, sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w tej sprawie w terminie 6 tygodni od daty uprawomocnienia się wyroku, uznając, że jest to czas wystarczający, by sprawnie przeprowadzić badanie ubezpieczonego i wydać decyzję w sprawie. Wobec braku oceny stanu zdrowia Z. Ł. na etapie postępowania administracyjnego, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bezpośrednio przez sąd (przesądzenie o tym czy prawo do renty ubezpieczonemu przysługuje, czy też nie) nie było obecnie możliwe.

SSO Monika Miller-Młyńska

Zarządzenia:

Odnotować

Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełn. organu rentowego.

Przedłożyć z apelacją, innym pismem lub za 21 dni. UWAGA! Z powodu konieczności zawiadomienia organu nadrzędnego w razie uprawomocnienia się wyroku, proszę o przedłożenie wyroku do uprawomocnienia mi (na biurko), a nie p. referendarzowi.

SSO Monika Miller-Młyńska

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

UZASADNIENIE