Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 9/13
POSTANOWIENIE
Dnia 21 marca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
SSA Monika Koba
w sprawie z powództwa M. M.
przeciwko Województwu L. - Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L.
o zapłatę,
na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 21 marca 2013 r.,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w L.
postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r.,
„1. Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot
świadczenia spełnionego tytułem zwrotu dofinansowania, jako
środków pobranych nienależnie w rozumieniu art. 211 i art. 145
ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U.
z 2005 roku, Nr 249, poz. 2104, ze zm.), w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 8 grudnia 2006 roku o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006 roku, Nr 249,
poz. 1832), w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych
(Dz.U. z 2009 roku, Nr 157, poz. 1241, ze zm.),
a w razie pozytywnej odpowiedzi na pytanie 1.:
2. Czy sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia istnienia
zobowiązania do zwrotu dofinansowania, jako środków pobranych
nienależnie w rozumieniu art. 211 i art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca
2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 roku, Nr 249, poz.
2104, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 grudnia
2006 roku o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
2
innych ustaw (Dz.U. z 2006 roku, Nr 249, poz. 1832), w związku
z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 roku,
Nr 157, poz.1241, ze zm.)?”
odmawia podjęcia uchwały.
Uzasadnienie
3
Zagadnienie przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia przez
Sąd Okręgowy w L. wyłoniło się przy rozpoznawaniu apelacji pozwanego od
wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia 13 kwietnia 2012 r. Istota sporu dotyczy
zasadności rozwiązania przez pozwanego zawartej z powódką w dniu 19 grudnia
2008 r. umowy o dofinansowanie projektu: Zwiększenie zdolności inwestycyjnej
firmy „M.” przez rozbudowę i zakup nowoczesnej aparatury medycznej w ramach
Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007 – 2013, Oś
Priorytetowa: I Przedsiębiorczość i Innowacje. Działanie 1.1, współfinansowanego
ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa.
Jego podłożem były okoliczności związane z uzyskaniem przez powódkę
dofinansowania, a następnie jego zwrotu. Zgodnie z opracowanym przez
pozwanego ogłoszeniem, o udzielenie dotacji w ramach wskazanego Programu
mogły się ubiegać podmioty, które rozpoczęły działalność, według wpisu do
ewidencji działalności gospodarczej lub rejestru przedsiębiorców, nie wcześniej niż
24 miesiące przed dniem złożenia wniosku. Powódka wskazała jako datę
rozpoczęcia działalności, datę wpisaną w ewidencji działalności gospodarczej.
Podstawą wcześniej prowadzonej (od 1999 r.) przez nią indywidualnej praktyki
stomatologicznej, był wpis do rejestru prowadzonego przez Okręgową Izbę
Lekarską w L. Wniosek powódki został uwzględniony, przyznano jej
dofinansowanie w wysokości 238371,46 zł, w formie częściowej refundacji (70%)
wydatków kwalifikowanych, zdefiniowanych w umowie (§ 1 pkt 11). W dniu
19 grudnia 2008 r. strony zawarły umowę o udzielenie dofinansowania dla realizacji
Projektu, która była podstawą wypłacania powódce kolejnych partii z ogólnej sumy,
w oparciu o składane wnioski i dokonywaną weryfikację przedstawianych
dokumentów. W ramach weryfikacji wniosku o wypłatę końcowej transzy pozwany
przeprowadził kontrolę dotyczącą zarządzania finansowego i dokumentowania
poniesionych wydatków i jednocześnie kontroli dokonał Urząd Kontroli Skarbowej.
W wyniku kontroli dokonanej przez Urząd stwierdzone zostało, że powódka nie była
podmiotem uprawnionym do ubiegania się o dofinansowanie w ramach I Osi
Priorytetowej Działania 1.1, ponieważ prowadziła działalność gospodarczą
nieprzerwanie od 1999 r., a zatem dłużej niż dwa lata przed dniem złożenia
wniosku o dofinansowanie. Pozwany w piśmie z dnia 28 października 2010 r. złożył
4
oświadczenie o rozwiązaniu umowy z dnia 19 grudnia 2008 r., powołał się na
przesłankę określoną w jej § 20 ust. 3 lit. f i wezwał powódkę do zwrotu
otrzymanych środków, jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami w wysokości
przewidzianej dla zaległości podatkowych od dat dokonanych wypłat. W dniu
17 listopada 2010 r. powódka dokonała przelewu na rzecz pozwanego kwoty
208595,30 zł oraz złożyła oświadczenie, że spełnia świadczenie z zastrzeżeniem
jego zwrotu (art. 411 pkt 1 k.c.). Dochodzone roszczenie obejmuje żądanie zwrotu
części wpłaconych odsetek jako świadczenia nienależnego, które połączyła
z nieuprawnionym rozwiązaniem umowy, powołała się na art. 411 pkt 1 k.c. Sąd
Rejonowy uznał, że roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i dokonał oceny
prawidłowości rozwiązania umowy przez pozwanego, dochodząc do wniosku, że
nie zaistniała przyczyna objęta § 20 ust. 3 litera f umowy.
W postępowaniu apelacyjnym pozwany podniósł zarzut niedopuszczalności
drogi sądowej, który był źródłem wątpliwości Sądu Okręgowego wyrażonych
z przedstawionym zagadnieniu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Uprawnienie przyznane sądowi drugiej instancji w art. 390 § 1 k.p.c. do
przedstawienia Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego
budzącego poważne wątpliwości, powstałego w sprawie podczas rozpoznawania
apelacji, wymaga dla swej skuteczności przedstawienia argumentów prawnych, że
wiążą się one z nadzwyczajnymi trudnościami w ich wyjaśnieniu, a oczekiwana
odpowiedź jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Sądu
Najwyższego doprecyzowane zostały wymagania, jakim powinno odpowiadać
zagadnienie prawne (por. postanowienia: z dnia 12 października 2005 r., III CZP
68/05, niepubl.; z dnia 25 stycznia 2007 r., III CZP 100/06, niepubl; z dnia
14 października 2010 r., III CZP 66/10, niepubl.; z dnia 26 października 2011 r.,
III CZP 59/11, niepubl.; z dnia 16 maja 2012 r., III CZP 19/12, niepubl.). Wskazanie,
że chodzi o poważne wątpliwości oznacza, że wystąpiły zasadnicze trudności
w rozwiązaniu problemu przy zastosowaniu podstawowych metod wykładni,
ponieważ zwykłe wątpliwości sąd drugiej instancji powinien rozwiązać we własnym
zakresie. Zachodzi konieczność uzasadnienia na czym polegają wątpliwości,
dlaczego uważne są przez sąd za poważne, a podjęte próby rozwiązania problemu
5
nie odniosły rezultatu, ponieważ istnieją argumenty za każdym z możliwych
rozwiązań, w przeciwnym wypadku nie ma podstaw do udzielania odpowiedzi
(por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2006 r., niepubl.; z dnia
27 maja 2010 r., III CZP 32/10, niepubl.). Przedstawiona motywacja powinna
przemawiać za brakiem dostatecznej pewności sądu w opowiedzeniu się za
określoną koncepcją prawną spośród możliwych rozwiązań (por. postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2005 r., III CZP 97/05, niepubl.). Poważne
wątpliwości zachodzą wówczas, gdy możliwa jest różna wykładnia przepisu i za
każdą z nich przemawiają doniosłe, w ocenie sądu drugiej instancji, argumenty
prawne, gdy ponadto nie ma wypowiedzi Sądu Najwyższego dotyczących tego
zagadnienia prawnego albo zachodzą pomiędzy nimi sprzeczności; nie ma również
jednolitego i przekonującego sąd stanowiska w doktrynie (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 12 maja 2011 r., III CZP 9/11, niepubl.). Podkreślenia wymaga
również, że instytucja pytań prawnych, prowadząca do związania sądów niższej
instancji poglądem prawnym Sądu Najwyższego, zawartym w podjętej uchwale,
jako wyjątek od konstytucyjnie określonej zasady podległości sędziów tylko
Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), powinna być jak najściślej
stosowana, z uwzględnieniem jej wyjątkowości. Wyłączona jest zatem taka jego
wykładnia, która uwzględniałaby jedynie argumenty celowościowe lub utylitarne
(por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 1999 r.,
III CZP 62/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 166, postanowienia: z dnia 22 maja 2009 r.,
III CZP 25/09, niepubl.; z dnia 20 października 2010 r., III CZP 68/10, niepubl.).
Sąd Okręgowy wskazał, że wątpliwości w kwestii dopuszczalności drogi
sądowej w sprawie o oddanie świadczenia spełnionego tytułem zwrotu
dofinansowania, jako środków nienależnie pobranych związane są z tym, że mimo
umownego określenia zasad udzielenia powódce dotacji na realizację jej projektu,
stwierdzenie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranej dotacji następuje
w drodze decyzji, o której mowa w art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej – „u.f.p. z 2005 r.”)
w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy
o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz.1832).
W ocenie tego Sądu może to prowadzić do wniosku, że wszelkie pretensje
6
związane z obowiązkiem zwrotu należą do postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego. Sformułowanie zagadnienia nie określa jednak we
właściwy sposób zgłoszonego przez powódkę roszczenia, jego podstawy faktycznej
i prawnej oraz pomija postanowienia wiążącej strony umowy, jak również to, że nie
doszło do wydania przez pozwaną decyzji. Powódka twierdziła, że dokonany przez
nią, na wezwanie pozwanej, zwrot dofinansowania był świadczeniem nienależnym,
ponieważ nie było podstaw do rozwiązania umowy i w powołaniu na instytucję
nienależnego świadczenia, domagała się zasądzenia wpłaconej kwoty.
W odniesieniu do podniesionych wątpliwości należy zauważyć, że
w orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany został jednolity pogląd, według
którego droga sądowa, stosownie do art. 2 § 1 i 3 k.p.c., jest dopuszczalna zawsze
wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie procesowe na zdarzeniach prawnych,
które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Ocena charakteru sprawy
jako cywilnej na tle art. 1 k.p.c., podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny,
dotyczy przedmiotu procesu, rozumianego jako twierdzenie powoda o istnieniu
prawa podmiotowego, obejmującego żądanie oraz okoliczności faktyczne powołane
jako jego podstawa. Nie jest natomiast objęte badaniem obiektywne istnienie tego
roszczenia albo stosunku prawnego pomiędzy stronami (por. uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., III CZP 121/05,
OSNC 2006, nr 11, poz. 178; wyrok z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03,
niepubl.; postanowienia: z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr
1, poz. 6; z dnia 10 marca 1999 r., II CK 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz.161; z dnia
22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00, OSNC 2001, nr 1, poz. 20; z dnia 22 sierpnia
2007 r., III CZP 76/07, niepubl. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143). Analiza sprawy cywilnej
powinna uwzględniać obecny porządek konstytucyjny, w szczególności art. 45 ust.
1, art. 77 ust. 2 Konstytucji, które gwarantują każdemu prawo do sądu, mające
autonomiczny charakter oraz art. 177 Konstytucji, przewidujący domniemanie
kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw
zastrzeżonych do właściwości innych sądów (por. uchwałę składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz.
129). Szerokie rozumienie sprawy cywilnej i dopuszczalności drogi sądowej
7
prowadzi do konstatacji, że w zasadzie każde roszczenie procesowe,
sformułowane jako żądanie zasądzenia, ustalenia lub ukształtowania stosunku
prawnego, niezależnie od merytorycznej zasadności, może być objęte drogą
sądową, pod warunkiem, że dotyczy równorzędnych podmiotów
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r., I CSK 50/11,
niepubl.). Odnosi się to również do żądania zwrotu nienależnych świadczeń
o charakterze publicznoprawnym, dla których podstawę materialną stanowią
przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, w szczególności art. 410 § 2 k.c.
(por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC
2008, nr 7-8, poz.72, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego
2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA2008, nr 2, poz. 21). Właściwość sądu
powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy, ustanawiającej jego
kompetencję, wystarcza brak regulacji ustawowej, przekazującej ją innemu sądowi.
Trzeba również zwrócić uwagę na pojawiające się w orzecznictwie wypowiedzi,
wskazujące na to, że strona dochodząca ochrony przed sądem ma prawo wyboru,
czy skorzysta z drogi postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,
czy też z drogi postępowania przed sądem powszechnym, łagodzące
dychotomiczny dotychczas podział kompetencji pomiędzy tymi sądami
(por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, postanowienie z dnia 25 maja 2009 r., I OSK 162/09,
niepubl.; postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r., II SA/G1;
z dnia 15 lutego 2011r., IV SA/G1 44/11, niepubl.). Do tych wypowiedzi nawiązał
również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2009 r., III CZP 25/09,
niepubl.
Umową z dnia 19 grudnia 2008 r. strony nawiązały stosunek cywilnoprawny,
określający ich prawa i obowiązki związane z udzieleniem powódce
dofinansowania. Zawarcie jej poprzedzone zostało etapem obejmującym procedurę
rozpoznania złożonego wniosku i przyznania dotacji, prowadzoną w trybie
administracyjnym i zakończonym wydaniem decyzji o przyznaniu dofinansowania.
Na taki podział postępowania w sprawie przyznania dotacji wskazują przepisy art.
108 i 116 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 1605/2002 w sprawie
rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego
8
Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L 2002, Nr 248, str. 1), które stanowiło
podstawowy akt prawny, regulujący zasady wydatkowania środków z budżetu
unijnego. Określenie charakteru decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz treści
i formy umowy pozostawione zostało prawu krajowemu; regulują je przepisy art. 28
i następne ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Z art. 30 wynika, że podstawę
dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu (ust.1), która
określa warunki dofinansowania, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym
związane (ust. 2). Na cywilnoprawny charakter postępowania dotyczącego
udzielenia dofinansowania (drugiego etapu) wskazują również orzeczenia
Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 8 czerwca 2006 r., II GSK
63/06; z dnia 10 lutego 2010 r., II GSK 86/10, niepubl., postanowienia z dnia
20 grudnia 2007 r., II GSK 267/07, niepubl ; z dnia 18 października 2007 r., II GSK
199/07, niepubl.) oraz wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 6 maja 2011 r., II CSK
520/10, OSNC- ZD 2012, nr 2, poz. 34; z dnia 11 maja 2012 r., II CSK 545/11,
niepubl. i postanowienie z dnia 16 maja 2012 r., III CZP 19/12, niepubl.).
W § 7 umowy stron określone zostało postępowanie i obowiązki osoby,
której przyznane zostało dofinansowanie (beneficjenta), także w razie stwierdzenia,
że pobrała ona dofinansowanie w sposób nienależny. Z § 7 ust. 3 wynika, że
zobowiązanie do zwrotu całości lub części otrzymanych środków wraz z odsetkami,
liczonymi jak od zaległości podatkowych, powinno być wykonane w terminie 14 dni
od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie tego terminu pozwana,
stosownie do § 7 ust. 4, powinna wydać decyzję określającą kwotę zwrotu i termin,
od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków z uwzględnieniem art.
211 u.f.p. z 2005 r. W § 8 przewidziane zostało zabezpieczenie zwrotu środków
przez wystawienie weksla własnego in blanco z urzędowo potwierdzonym
podpisem oraz deklaracją wekslową i dodatkowo poddanie się w akcie notarialnym
egzekucji na podstawie art. 777 k.p.c., co do zwrotu pełnej kwoty dofinansowania,
która zostanie powiększona o odsetki, liczone jak dla zaległości podatkowych.
Kwestie związane z rozwiązaniem umowy objęte zostały § 20, a za przyczynę
rozwiązania umowy bez wypowiedzenia przez pozwanego, uznane zostało także
złożenie przez osobę, której udzielono dofinansowania dokumentów podrobionych,
9
przerobionych lub stwierdzających nieprawdę w celu uzyskania dofinansowania
(ust. 3 pkt f). W sprawach nieuregulowanych umową miały zastosowanie
odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu: odpowiednie przepisy prawa
wspólnotowego, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006/WE
ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszy Rozwoju
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszy Spójności
i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE seria L z 2006 r.,
Nr 210, str. 1) oraz właściwe akty prawa polskiego, w szczególności Kodeks
cywilny, ustawa o finansach publicznych, ustawa z dnia 29 września 1994 r.
o rachunkowości, ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych
(§ 23). Spory wynikające z realizacji umowy poddane zostały rozstrzygnięciu przez
sąd powszechny, właściwy według siedziby pozwanego (§ 24). Zmiana umowy
dokonana aneksem z dnia 7 maja 2010 r. nie mogła spowodować - wbrew treści
art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), stanowiącej że dotacje
udzielone przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów –
stosowania w sprawach związanych z umową stron nowej ustawy. W umowie tej
będącej cywilnoprawnym stosunkiem, wprowadzone zostało uregulowanie
przewidujące, że podstawą zwrotu, także pobranego nienależnie dofinansowania
jest decyzja instytucji zarządzającej (pozwanego), wydana w oparciu o art. 211 ust.
4 u.f.p. z 2005 r., uprawniająca do prowadzenia egzekucji administracyjnej (ust. 7).
Z art. 211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r. wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 4
stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy.
Administracyjny tryb dochodzenia zwrotu dofinansowania, w tym także art. 211,
wprowadzony został ustawą z dnia 8 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832).
Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że zmiana podyktowana była dążeniem
do efektywnego odzyskiwania środków nieprawidłowo wykorzystanych w ramach
realizacji programów z udziałem funduszy z budżetu UE, przez stworzenie instytucji
zarządzającej możliwości przejścia na tryb egzekucji administracyjnej,
gwarantującej większą efektywność i skuteczność odzyskania środków (Sejm
10
V kadencji – druk nr 1078). Prawo UE nie określa procedury zwrotu udzielonych
środków, a zatem podlega ona przepisom prawa krajowego. Analiza treści umowy,
ze szczególnym uwzględnieniem postanowień § 7 ust. 3,4 i 5, dokonywana przy
zastosowaniu wskazań objętych art. 65 k.c., prowadzi do wniosku, że zgodnym
zamiarem stron i celem umowy było odzyskanie dofinansowania w pierwszym
rzędzie w drodze zapłaty na wezwanie pozwanego, zaś wydanie decyzji
następowało dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu.
Nie zostało przewidziane wydanie decyzji przez pozwanego po wniesieniu opłaty
przez beneficjenta, na obowiązek jej wydania nie wskazuje również art. 211 u.f.p.
z 2005 r., ponieważ nie zachodziła potrzeba prowadzenia egzekucji. Pismo
pozwanego z dnia 28 października 2010 r. rozwiązujące umowę i wzywające
powódkę do zapłaty wypłaconych kwot z odsetkami powołuje jako podstawę
postanowienia umowy - § 20 ust. 3 lit.f, § 7 ust. 1 i 9; nie może być traktowane jak
decyzja administracyjna, ponieważ objęte nim oświadczenia nie podlegały regulacji
w drodze decyzji. Nie przewidywały takiej możliwości ani postanowienia umowy, ani
art. 211 u.f.p. z 2005 r. Wyłączenie drogi sądowej w odniesieniu do zwrotu
nienależnie pobranego dofinansowania połączone zostało z wydaniem decyzji
i dotyczyć może jedynie kwestii nią kształtowanych oraz wiążących się
z egzekwowaniem określonych nią należności. Do takich sytuacji odnosić należy
wypowiedzi Sądu Najwyższego zawarte w wyrokach z dnia 6 maja 2011 r., II CSK
520/11; z dnia 11 maja 2012 r., II CSK 545/11 i postanowieniu z dnia 16 maja
2012 r., III CZP 19/12. Natomiast spełnienie świadczenia mimo niewydania decyzji
ma oparcie w zawartej przez strony umowie. Nie mogą zatem mieć zastosowania
do roszczeń z nim związanych przepisy Ordynacji podatkowej, które zgodnie z art.
211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r. stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 4 tego
przepisu. Uprawnione jest również i takie podejście do treści postanowień umowy
oraz dochodzenia zwrotu dotacji, według którego pozwanemu służyło prawo
wyboru sposobu jej odzyskania, co oznacza, że mógł wezwać powódkę do zapłaty
i wydać decyzję po bezskutecznym upływie terminu lub wydać decyzję bez
wzywania powódki do zapłaty, jak również wyboru mogła dokonać powódka, przez
zapłatę po wezwaniu lub po wydaniu decyzji. Taka dwutorowość dochodzenia
zwrotu daje pozwanemu dobrą ochronę, nawet w sytuacji kwestionowania przez
11
beneficjenta zasadności żądania zwrotu, skoro doszło do odzyskania wypłaconych
środków. Jednak zdecydowanie się na zastosowanie trybu przewidzianego umową
i uzyskanie zapłaty przed upływem wyznaczonego w wezwaniu terminu, nie może
wywoływać konsekwencji w postaci poddania ewentualnych pretensji, związanych
ze zwrotem dotacji, przepisom wymienionym w art. 211 u.f.p. z 2005 r.
i postępowaniu administracyjnemu. Podkreślenia wymaga, że włączenie do umowy
regulacji o charakterze władczym, przewidujących wydanie decyzji, wymaga
właściwego określenia sytuacji stron umowy, w tym także oceny wysuwanych
pretensji.
Zgłoszone przez powódkę roszczenie wskazuje na żądanie cywilnoprawnej
ochrony, której dopuszczalność przyjmowana jest w powołanym orzecznictwie
Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Nie znajdują oparcia w szeroko
rozumianym pojęciu sprawy cywilnej, czynione przez Sąd Okręgowy założenia, że
zmiana ustawy o finansach publicznych, wprowadzona ustawą z dnia 8 grudnia
2006 r., dokonała wyłączenia z drogi sądowej również roszczeń opartych na
okolicznościach wynikających z zawartej przez strony umowy, których rozpoznania
beneficjent domaga się przez sąd powszechny. Nie ma podstaw do uznania, że
zgłaszając takie roszczenie, beneficjent zmierza do podważenia decyzji, która nie
została wydana albo do umiejscowienia roszczenia mającego publicznoprawny
charakter w instytucji prawa cywilnego i dochodzenia go przed sądem
powszechnym, skoro roszczenie wywodzone jest z ukształtowanego umową
stosunku prawnego. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP,
OSNC 2012, nr 3, poz.30 podjęta została w sprawie, w której nie było związania
stron umową, a żądanie dotyczyło należności publicznoprawnej, poddanej normą
kompetencyjną postępowaniu administracyjnemu i Ordynacji podatkowej; nie mogła
zatem stanowić oparcia dla tezy o niedopuszczalności drogi sądowej w odniesieniu
do roszczenia powódki. Podkreślenia wymaga, że zawarta umowa dawała powódce
uprawnienie do dochodzenia udzielonego dofinansowania na drodze sądowej,
a zatem i żądanie zwrotu bezzasadnie, w jej ocenie, zapłaconej sumy, w sytuacji
braku decyzji i oparcia na kwestionowaniu podstaw rozwiązania umowy, podlega
rozpoznaniu przez sąd powszechny. Rozważanie przez Sąd Okręgowy
hipotetycznej sytuacji, w której doszło do wydania decyzji, nie ma znaczenia dla
12
oceny dopuszczalności drogi sądowej w sprawie, której dotyczy przedstawione
zagadnienie. Warto jednak zwrócić uwagę na przyjmowany w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres kognicji sądu administracyjnego
w ramach badania legalności decyzji wydawanej na podstawie art. 211 pkt 4 u. f. p.
z 2005 r., który nie obejmuje kwestii związanych z rozwiązaniem umowy
o udzielenie dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK
732/11, niepubl.), ponieważ decyzja obejmuje określenie kwoty przypadającej do
zapłaty wraz z odsetkami i terminu zapłaty. Stwierdzenie braku podstaw do
wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej, w odniesieniu do zgłoszonego przez
powódkę roszczenia, wpływa bezpośrednio na zakres postępowania sądowego,
którego celem jest rozpoznanie roszczenia procesowego, obejmującego żądanie
i okoliczności faktyczne powołane przez powoda. Jeśli zaś okoliczności te wiążą się
z przyczynami rozwiązania umowy, to powinny być poddane badaniu, na co
z resztą wskazuje charakter i treść umowy zawartej przez strony.
Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione przez Sąd Okręgowy
wątpliwości nie mogą być uznane za poważne w znaczeniu art. 390 § 1 k.p.c.,
skoro wyjaśnienie kwestii dopuszczalności drogi sądowej możliwe było przy
uwzględnieniu jednolitego stanowiska Sądu Najwyższego i Trybunału
Konstytucyjnego w odniesieniu do interpretacji art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c.,
wyrażanego w licznych orzeczeniach. Ponadto w pewnym zakresie przedstawiony
problem nie ma bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. orzekła jak
w sentencji.