Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 5/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 maja 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r.,
w sprawie programu aplikacji notarialnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 maja 2013 r.,
I. utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę,
II. nie obciąża Ministra Sprawiedliwości kosztami
pełnomocnika Krajowej Rady Notarialnej w postępowaniu przed
Sądem Najwyższym.
UZASADNIENIE
Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. nr VIII/196/2012
w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej jako uchwała) ustaliła program
aplikacji notarialnej. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 § 1
2
pkt 9 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z
2008 r., nr 189, poz. 1158, ze zm.).
Minister Sprawiedliwości zaskarżył uchwałę nr 196/2012 w części, to jest w
zakresie § 1 ust. 2, § 3-7 oraz § 9 w związku z § 7. Zaskarżonej uchwale zarzucił
naruszenie art. 7 i 17 Konstytucji RP oraz art. 40 § 1 pkt 9, art. 35 pkt 3 w związku z
art. 73 oraz art. 72 i art. 75 Prawa o notariacie oraz przepisami rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej (Dz.U. nr 258, poz. 2169, ze zm.) poprzez przekroczenie upoważniania
ustawowego do uchwalenia programu aplikacji notarialnej przez wprowadzenie
nowych obowiązków dla aplikantów notarialnych oraz nieznanej ustawie
determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, określonej
jako „wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem”;
wprowadzenie dodatkowych, niewynikających z Prawa o notariacie i
rozporządzenia zasad odbywania aplikacji notarialnej przez upoważnienie rad
właściwych izb notarialnych oraz kierowników szkolenia do przeprowadzenia w toku
aplikacji kolokwiów i sprawdzianów oraz niewypełnienie upoważnienia ustawowego
do uchwalenia programu aplikacji notarialnej w związku z blankietowym
określeniem zakresu przedmiotowego szkolenia aplikantów.
W odpowiedzi na skargę Ministra Sprawiedliwości Krajowa Rada Notarialna
wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że
uchwała nie wprowadza nieznanych ustawie determinantów uzyskania
zaświadczenia o odbyciu aplikacji, ponieważ zrealizowanie obowiązków objętych
programem aplikacji notarialnej należy kwalifikować jako odbycie aplikacji w
rozumieniu art. 72 § 2 Prawa o notariacie. Wprowadzony w § 1 ust. 2 uchwały nr
196/2012 wymóg ma na celu zapewnienie rzeczywistej weryfikacji przydatności do
wykonywania zawodu notariusza. Z kolei upoważnienie kierowników szkolenia oraz
rad izb notarialnych do przeprowadzenia w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów
nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami obowiązującego prawa, ponieważ w
programie aplikacji można regulować takie zagadnienia, jak sposób sprawdzenia
wywiązywania się przez aplikanta z wynikającego z art. 72 § 1 obowiązku
zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami w sądów.
3
Ponadto Krajowa Rada Notarialne stwierdziła, że w ustawie Prawo o
notariacie brak jest wytycznych dotyczących treści programu aplikacji notarialnej.
Kompetencja Krajowej Rady Notarialnej do uchwalenia programu aplikacji wynika z
ustawy, zatem niedopuszczalne jest wywodzenie obowiązku konkretyzacji
programu aplikacji notarialnej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej skoro na podstawie § 7 ust. 1
rozporządzenia rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć
seminaryjnych i ich formę, to nie jest sprzeczne uregulowanie w zaskarżonej
uchwale tego, że ilość jednostek zajęć dla poszczególnych zagadnień
tematycznych określi rada właściwej izby notarialnej.
Uchwała nie jest sprzeczna z prawem w zakresie, w jakim przewiduje
możliwość poszerzenia programu o inne zagadnienia pomocne do właściwego
przygotowania kandydata do zawodu notariusza. Zaskarżona uchwała nie
wprowadza regulacji, która ograniczyłaby dostęp do zawodu notariusza. Treść § 1
ust. 2 zd. 5 uchwały odpowiada art. 72 ust. 2 Prawa o notariacie.
W replice – pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości podtrzymał
dotychczasowe stanowisko.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga Ministra Sprawiedliwości nie jest zasadna.
Stosownie do art. 47 § 1 Prawa o notariacie wystąpienie Ministra
Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwały organu samorządu
notarialnego odnosi się do uchwał "sprzecznych z prawem". Wymagana
sprzeczność nie musi mieć szczególnej intensywności, gdyż rażące naruszenie
prawa wydłuża tylko do 6 miesięcy przysługujący Ministrowi termin 3 miesięcy od
dnia doręczenia uchwały. Za sprzeczne z prawem uznać należy takie uchwały,
których treść pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy, wykracza poza
przyznane Radzie kompetencje i gdy charakter naruszenia powoduje, iż w jego
rezultacie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia
4
praworządności. Rozpoznając przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości
zarzuty i wniosek jego wystąpienia o uchylenie określonych postanowień
zaskarżonej uchwały, Sąd Najwyższy uznał, że zaskarżona uchwała nie pozostaje
w sprzeczności z prawem, implikującej konieczność jej korekty lub uchylenia,
realizuje natomiast prawidło kompetencje Krajowej Rady Notarialnej, które są
uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie
(jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. - dalej ustawa).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 72 § 2 ustawy przez określenie
w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr 196/2012
warunków, jakie aplikant notarialny musi spełnić, by otrzymać zaświadczenie o
odbyciu aplikacji. Nie występuje zarzucony w skardze Ministra Sprawiedliwości brak
podstawy do uzależnienia realizacji uprawnienia aplikanta do otrzymania
zaświadczenia o odbyciu aplikacji od „wykonania obowiązków objętych
programem”. W myśl art. 72 § 2 cytowanej ustawy aplikantowi, który odbył aplikację
notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje
zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Paragraf pierwszy tego artykułu
precyzuje natomiast, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta
z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do
zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i
wieczystoksięgowych.
Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej powinno być więc wydane po
odbyciu tak rozumianej aplikacji notarialnej. Jednym z istotnych elementów aplikacji
notarialnej, nie zdefiniowanym wprost w § 1 art. 72 ustawy o notariacie, ale
wynikającym m.in. z art. 40 § 1 pkt 9 ustawy, a także z § 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej
(Dz.U. nr 258, poz. 2169 ze zm.) jest uczestniczenie w szkoleniu. Jak wynika z
uzasadnienia skargi Ministra Sprawiedliwości, wymóg odbycia szkolenia
wykorzystywany bywa przez rady izb notarialnych do niewydawania zaświadczeń o
odbyciu aplikacji notarialnej. Konieczność jednak uczestniczenia w zajęciach
szkoleniowych jest obowiązkiem aplikantów notarialnych. Niewykonanie tego
obowiązku może być uzasadnioną przyczyną odmowy wydania zaświadczenia o
odbyciu aplikacji. W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdza, że treść § 1 ust. 2 ostatnie
5
zdanie uchwały nr 196/2012 akcentuje konieczność uczestniczenia aplikantów w
szkoleniu, jako jeden z warunków uprawniających do uzyskania zaświadczenia o
odbyciu aplikacji i nie ma podstaw, aby przepis ten został uznany za sprzeczny z
prawem.
Sąd Najwyższy uznaje także za niezasadny zarzut sprzeczności z prawem §
6 i 7 uchwały 196/2012. Art. 40 ust. 1 pkt 9 ustawy upoważnia Krajową Radę
Notarialną do ustalenia programu aplikacji notarialnej. Upoważnienie organu
samorządu zawodowego do określenia przedmiotu zajęć prowadzonych w ramach
aplikacji nie oznacza wprawdzie upoważnienia do wprowadzenia zasad weryfikacji
wiedzy uzyskanej w toku zajęć, jednak przeprowadzenie kolokwiów i sprawdzianów
może być cenną wskazówką dla aplikantów notarialnych w aspekcie opanowania
wiedzy objętej aplikacją. Zgodnie z § 2 cytowanego wyżej rozporządzenia aplikant
notarialny jest obowiązany: 1) sumiennie wykonywać powierzone obowiązki i
polecenia przełożonego; 2) uczestniczyć w zajęciach szkoleniowych; 3) stale
podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej. Sprawdziany i kolokwia weryfikują w
sposób obiektywny „stałe podnoszenie wiedzy zawodowej”. Uchwała Krajowej
Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia
o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium.
Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazywana w skardze Ministra
Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały.
Kwestie te należą bowiem do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z
art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości.
Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on
przyczynę odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie skargi Ministra
Sprawiedliwości za niezasadną również odnośnie do § 9 uchwały, w zakresie, w
jakim postanowienie to odsyła do § 7 uchwały.
Sąd Najwyższy nie podziela także zarzutów skargi Ministra dotyczących § 2-
5 uchwały nr 196/2012. Zgodnie z art. 47 § 1 Prawa o notariacie podstawę dla
uwzględnienia skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę organu samorządu
notarialnego stanowi sprzeczność tej uchwały z prawem. Zaskarżona uchwała w §
3-5 dotyczy programu aplikacji notarialnej. Wymienia podstawowe dziedziny prawa,
6
z którymi w toku aplikacji powinni zapoznać się aplikanci (§ 3). Dokonuje podziału
przedmiotów objętych szkoleniem na poszczególne lata aplikacji i wskazuje łączny
wymiar godzinowy zajęć seminaryjnych w każdym roku szkolenia (§ 4). Upoważnia
radę właściwej izby notarialnej do poszerzenia zakresu przedmiotowego zajęć
prowadzonych w ramach aplikacji (§ 5). To ostatnie postanowienie pozwala na
uwzględnienie w programie szkolenia ewentualnej specyfiki działania
poszczególnych izb notarialnych. Umożliwia także radom poszczególnych izb
reakcję na zmiany w zakresie ustawodawstwa istotnego z punktu widzenia
działania notariatu.
Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22
grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej - rada izby notarialnej
ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół
wykładowców. Podnoszone w skardze zarzuty pozostają więc, w omawianym
aspekcie, w sprzeczności ze stanowiskiem Ministra, wynikającym z rozporządzenia.
Z powyższego wynika, że § 3-5 uchwały 196/2012 zawierają treści, które mieszczą
się w zakresie kompetencji Krajowej Rady Notarialnej wynikającej z art. 40 § 1 pkt 9
Prawa o notariacie. Zarzucana przez Ministra Sprawiedliwości ogólnikowość § 3-5
uchwały 196/2012 nie powoduje zaś sprzeczności tej części uchwały z
obowiązującymi przepisami prawa. Krajowa Rada powinna rozważyć jednak, czy
wskazana w skardze blankietowość programu szkolenia i brak bardziej
precyzyjnego określenia godzin zajęć z poszczególnych zagadnień prawa nie
spowoduje dysproporcji w jednolitości szkolenia w całej Polsce i zapewnieniu
jednakowych standardów wszystkim aplikantom notarialnym.
Podobnej formuły określającej zadania, a nie kompetencje prawodawcze
dotyczą także postanowienia art. 73 Prawa o notariacie, z którego wynika, że
aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie
programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Nie można ograniczać prawa
samorządu do wykonywania należącego do niego zadania w formie uchwały. Jeżeli
jednak rada izby notarialnej wydaje uchwałę w zakresie organizacji i prowadzenia
aplikacji notarialnej, to nie może w swych postanowieniach nie uwzględnić
wynikających z prawa powszechnego regulacji określających przesłanki (warunki)
tego zadania, które do rady izby notarialnej należy. Wykonywanie zadania
7
organizacji i prowadzenia aplikacji, także w drodze wewnętrznego aktu
prawotwórczego, musi być zgodne z regulacją prawa powszechnego między innymi
co do warunków i skutków uzyskania wpisu na listę aplikantów notarialnych (art. 71
§ 3 i § 4 Prawa o notariacie), rozpoczęcia, istoty i czasu trwania aplikacji (art. 72 § 1
Prawa o notariacie) oraz form zatrudnienia aplikanta (art. 71 § 5 Prawa o
notariacie).
Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd Najwyższy, na podstawie
art. 47 § 2 Prawa o notariacie, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę.
Biorąc pod uwagę szczególny charakter tej sprawy oraz działanie Ministra
Sprawiedliwości w interesie publicznym, stosownie do art. 102 k.p.c. nie obciążono
Ministra Sprawiedliwości kosztami pełnomocnika Krajowej Rady Notarialnej w
postępowaniu przed Sądem Najwyższym.