Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 645/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Z. K. i G. W.
przeciwko Miastu W.
o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 lipca 2013 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 czerwca 2012 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powodów Z. K. i G. W. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 29 września 2011
r. w sprawie przeciwko Miastu W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o
przeniesienie na stronę pozwaną, będącej własnością powodów, nieruchomości
położonej w W. Z ustaleń faktycznych wynikało, że matka powodów M. K. kupiła w
lipcu 1944 r. nieruchomość gruntową w gminie W., będącą lasem sosnowym. Od
chwili nabycia nieruchomość tę obejmowały ograniczenia budowlane, a następnie
zakaz zabudowy ze względu na włączenie jej w obszar Parku Krajobrazowego Las
S., w zasięgu strefy prawnej ochrony Konserwatora Przyrody. Zgodnie z planem
ogólnym zatwierdzonym uchwałą nr 57 Rady Narodowej m. W. z dnia 6 grudnia
1982 r., nieruchomość została przeznaczona na lasy i parki leśne. Obecnie
nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego (po utracie mocy przez plan z 1992 r.). Znajduje się ona na terenie
Parku Krajobrazowego im.[…], ustanowionego rozporządzeniem nr 13 Wojewody
M. z dnia 4 kwietnia 2005 r. Ze względu na tę sytuację prawną nieruchomości, M.
K. otrzymała kilkakrotnie odmowę na realizację na jej terenie inwestycji budowlanej
(w latach 1985, 1990, 1994 i 1997). W 1995 r. zwróciła się do organów
administracyjnych o działkę zamienną lub wypłatę odszkodowania, na co w 2000 r.
Starosta Powiatowy odpowiedział stwierdzeniem swojej niewłaściwości. Również
niewłaściwość swoją uznał Wojewoda M., kiedy rozpatrywał wniosek powodów z
czerwca 2009 r. o wykup nieruchomości i przekazał ten wniosek do Prezydenta m.
W.
Oddalając apelację, Sąd drugiej instancji podzielił co do istoty ustalenia
faktyczne Sądu Okręgowego oraz jego oceny prawne. Jak stwierdzono
w uzasadnieniu tego orzeczenia, wbrew twierdzeniom powodów w sprawie miały
zastosowanie przepisy obowiązujące w zakresie ochrony środowiska przed dniem
1 października 2001 r., a roszczenia z nich płynące przedawniły się z dniem
30 czerwca 2004 r. Biorąc pod uwagę, że pozew został wniesiony w styczniu
2009 r., pozwany skutecznie podniósł zarzut przedawnienia. Sąd pierwszej
3
instancji przyjął ponadto, że pozwany nie jest legitymowany biernie w sprawie,
zmiana przeznaczenia nieruchomości będącej własnością powodów sprawiła,
iż odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa, a nie jednostka samorządu
terytorialnego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie zostały naruszone także
powoływane przez powodów przepisy Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka, ponieważ tylko powodów obciąża brak wystąpienia z roszczeniem
w odpowiednim czasie. Sąd drugiej instancji uznał także, że w okolicznościach
sprawy nie znajdował zastosowania art. 5 k.c.
W skardze kasacyjnej powodowie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi
naruszenie: art. 8 ustawy z 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony
środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100,
poz. 1085 ze zm., dalej jako: „u.w.p.o.ś.”) przez niewłaściwe zastosowanie do
roszczeń powodów i przyjęcie, że ich roszczenie powstało przed 1 stycznia 2001 r.
oraz że brak jest prawnej i faktycznej podstawy odpowiedzialności Miasta W.; art.
129 ust. 1 oraz art. 130-134 p.o.ś. w związku z art. 64 k.c., polegające na braku
nakazania pozwanemu złożenia żądanego oświadczenia woli; art. 84 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z
1994 r. Nr 49, poz. 196 – tj. ze zm., dalej jako: „u.o.k.ś”) przez jego niewłaściwe
zastosowanie; art. 5 k.c. przez jego niezastosowanie i przyjęcie przedawnienia
roszczeń powodów; art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr do Konwencji o Ochronie
Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez
ich niezastosowanie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego
wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o
rozstrzygnięcie sprawy przez nakazanie pozwanemu złożenia wskazanego przez
nich oświadczenia woli.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istota problemu poruszanego w skardze kasacyjnej dotyczy podstawy
prawnej roszczenia dochodzonego przez powodów. Jej określenie jest konieczne,
by stwierdzić, w jakim terminie roszczenie to ulegało przedawnieniu i czy w chwili
wytaczania powództwa termin ten już upłynął. Na tle art. 8 u.w.p.o.ś. roszczenia
związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku
4
z ochroną zasobów środowiska dzielą się na dwie grupy. Do pierwszej należą
roszczenia powstałe przed dniem wejścia w życie p.o.ś. (1 października 2001 r.),
do których zastosowanie mają wcześniej obowiązujące przepisy i które uległy
przedawnieniu z dnia 30 czerwca 2004 r. Do drugiej, należą roszczenia powstałe
pod rządem p.o.ś., które zgodnie z art. 129 ust. 4 tej ustawy ulegają przedawnieniu
w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa
miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości).
Dla porządku należy także zaznaczyć, że termin z art. 129 ust. 4 jest terminem
przedawnienia, podlegającym ogólnej regulacji art. 118 i nast. k.c. (tak Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 2008 r., II CSK 216/08, nie publ.).
Określenie, do której z grup należy roszczenie powodów, wymaga więc
ustalenia chwili jego powstania, do czego konieczne jest wskazanie zdarzenia
prawnego, z którego jest ono wywodzone. Twierdzenia skarżących nie są w tym
zakresie spójne. W skardze kasacyjnej zdają się oni wiązać swoje roszczenie
z faktem stwierdzenia braku możliwości zabudowy nieruchomości w żądanym
zakresie w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (dnia 9 stycznia
2008 r.). Oznaczałoby to, że ich roszczenie powstało pod rządem aktualnej ustawy,
zaś termin jego przedawnienia byłby liczony zgodnie z art. 129 ust. 4 p.o.ś.,
co w okolicznościach sprawy oznaczałoby, że w chwili wnoszenia powództwa
roszczenie nie byłoby jeszcze przedawnione. Z kolei w uzasadnieniu pozwu jako
przyczynę wystąpienia z roszczeniem powodowie wskazali jedynie ograniczenie
możliwości zabudowy działki, które wynikało z decyzji z 1985 r., wydanej w związku
z planem ogólnym z 1982 r. Oznaczałoby to, że ich roszczenie przedawniło się,
na podstawie art. 8 u.w.p.o.ś., dnia 30 czerwca 2004 r.
W świetle okoliczności sprawy bardziej uzasadnione jest wiązanie
dochodzonego w sprawie roszczenia z pierwszym z tych wydarzeń. Po pierwsze,
znajduje to potwierdzenie zarówno w pierwotnej podstawie żądania wskazanej
przez powodów jak również w ich wcześniejszych działaniach. Występując
uprzednio z roszczeniem o wykup lub zamianę nieruchomości do organu
administracji, wyraźnie zamanifestowali bowiem wiedzę o braku możliwości
wzniesienia na nieruchomości pewnych rodzajów budynków, wynikającą z planu
zagospodarowania przestrzennego. W chwili występowania z powództwem za
5
źródło roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości powodowie uznawali więc
samo ograniczenie możliwości zabudowy, które zostało stwierdzone decyzją
z 1985 r. Po drugie, art. 84 ust. 1 u.o.k.ś. nie uzależniał powstania roszczenia
o wykup od całkowitego wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości
w określonym zakresie, lecz stanowił jedynie o „istotnych ograniczeniach lub
utrudnieniach” w tym korzystaniu. Z całą pewnością za sytuację tego rodzaju uznać
można brak możliwości wzniesienia na nieruchomości budynku mieszkalnego,
odpowiadającego zamiarom jego właścicieli.
W skardze kasacyjnej strona powodowa zdaje się zakładać, że fakt ten nie
wystarczał do powstania roszczenia o wykup nieruchomości, którego przesłanką
byłoby jedynie całkowite wyłączenie możliwości zabudowy. Wniosek taki nie
znajduje jednak oparcia w treści art. 84 ust. 1 u.o.k.ś. Z tych powodów za
bezprzedmiotowe uznać należy także rozważanie przez skarżących, który z aktów
administracyjnych dokonał wyłączenia możliwości zabudowy działki. Argumentacja
ta rozmija się z podstawą dochodzonego roszczenia, którą sami skarżący określili
jako ograniczenie możliwości wznoszenia na działce budynków (skutkiem tego była
odmowa ustalenia warunków zabudowy w zakresie, o jaki wnosili), nie zaś jako
pełne wyłączenie możliwości jej zabudowy.
Nie przekonują również dalsze, bardziej szczegółowe argumenty
skarżących, za pomocą których zmierzają oni do wykazania, że w chwili wnoszenia
powództwa ich roszczenie nie uległo jeszcze przedawnieniu. Wśród nich kluczowe
znaczenie ma bez wątpienia argument, że do chwili ostatecznego zakończenia
postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy
(co nastąpiło dnia 9 stycznia 2008 r.) nie było możliwe wystąpienie z roszczeniem
o wykup lub zamianę działki – nie było bowiem ostatecznie przesądzone, czy
możliwość zabudowy nieruchomości jest ograniczona. Twierdzenie to nie może
zostać podzielone z dwóch powodów. Po pierwsze, już w 1985 r. poprzednik
prawny skarżących uzyskał decyzję, z której treści jednoznacznie wynikało
ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości. Po drugie, trudno przyjąć,
by ograniczenie prawa własności mogło być utożsamiane z wydaniem decyzji
o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta może być rozpatrywana
co najwyżej jako ostateczne potwierdzenie, że prawo skarżących zostało
6
ograniczone. Nie ma ona jednak z pewnością charakteru kształtującego w tym
sensie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikła z wprowadzonego
wcześniej planu ogólnego.
Należy przy tym zauważyć, że za okoliczność przerywającą bieg
przedawnienia nie może zostać uznane postępowanie administracyjne w sprawie
ustalenia warunków zabudowy. Działania podjęte w jego ramach przez skarżących
z całą pewnością nie zmierzały bowiem bezpośrednio do realizacji roszczenia
o wykup lub zamianę nieruchomości (czego wymaga art. 123 § 1 pkt 1 k.c.).
Trudno także zrozumieć, jakie konkluzje miałyby wynikać, zdaniem
skarżących, z faktu wskazania przez organy administracji jako podstawy
ograniczenia prawa własności miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego z 1992 r. W chwili wydania decyzji administracyjnej plan ten był
bowiem obowiązującym aktem prawa miejscowego, który musiał stanowić
podstawę działania organu administracji. W żaden sposób nie pociąga to jednak za
sobą wniosku, by analogiczne ograniczenia nie mogły zostać wprowadzone także
we wcześniejszych planach.
Nieprzekonujący jest także argument, by w związku z możliwością
wyłączenia nieruchomości z zakresu gruntów objętych ochroną kwestia
ograniczenia możliwości zabudowy wciąż nie była przesądzona. Podobnie jak inne
rozstrzygnięcia administracyjne, także decyzja o objęciu nieruchomości ochroną
może oczywiście ulegać zmianom, sytuacja taka nie ma jednak znaczenia
z perspektywy roszczenia o wykup lub zamianę. Co oczywiste, jest ono
konstruowane wyłącznie w odniesieniu do aktualnego stanu prawnego
nieruchomości. Przyjęcie argumentacji skarżących prowadziłoby do wniosku,
że roszczenie to nigdy nie mogłoby powstać – zawsze istniałaby bowiem
możliwość zmiany zakresu ograniczeń prawa własności.
Należy także rozważyć stwierdzenie powodów, że rozporządzenie nr 13
Wojewody M. z dnia 4 kwietnia 2005 r., wyłączające spod zabudowy tereny parku
krajobrazowego, jest sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym
ograniczenia prawa własności wyłącznie w ustawie. W ramach rozpoznania skargi
kasacyjnej Sąd Najwyższy mógłby dokonać kontroli konstytucyjności tego aktu jako
7
regulacji podustawowej (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia
2009 r., IV CNP 99/08, nie publ.), byłoby to jednak bez znaczenia dla
rozpoznawanej sprawy. Skutkiem ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności
rozporządzenia mogłaby stać się jedynie odmowa zastosowania tego przepisu.
Biorąc pod uwagę, że nie należał on do podstawy prawnej rozstrzygnięcia (które
dotyczyło roszczenia cywilnoprawnego, wynikającego jedynie ze stosunków prawa
publicznego), przepisy rozporządzenia miały znaczenie dla sprawy tylko w tym
sensie, że współtworzyły stan prawny związany z nieruchomością powodów. Tym
samym badanie ich konstytucyjności byłoby w tym wypadku bezprzedmiotowe.
Rozważenia wymaga także stwierdzenie skarżących, że podniesienie
zarzutu przedawnienia (wbrew twierdzeniu skarżących, niebędącego zarzutem
prekluzji) stanowiło w okolicznościach sprawy nadużycie prawa podmiotowego.
Konstrukcja ta ma z założenia charakter nadzwyczajny i może być stosowana
jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach, w których skutki zarzutu
przedawnienia mogłyby zostać pominięte jako sprzeczne z zasadami współżycia
społecznego lub społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (por. m.in. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r., I CKN 204/01, nie publ.). Brak jednak
powodów, by uznać, że w okolicznościach sprawy sytuacja taka miała miejsce.
Wprawdzie, jak wskazują skarżący, do 2008 r. nie uzyskali oni ostatecznego
potwierdzenia ze strony organów administracji, że na nieruchomości nie jest
możliwe wzniesienie planowanego przez nich budynku, nie można jednak
stwierdzić, by wskazywało to na bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem
w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy a roszczeniem o wykupienie lub
zwrot nieruchomości. Z całą pewnością stan ograniczenia prawa własności istniał
na nieruchomości już wcześniej – niezależnie od toczącego się postępowania
administracyjnego, wynikając z treści planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, postępowanie to w niczym nie tamowało możliwości wytoczenia
powództwa o złożenie oświadczenia o wykupie nieruchomości, które w takim
wypadku zostałoby być może zawieszone do chwili zakończenia postępowania
administracyjnego.
W konsekwencji, zastosowania w sprawie art. 5 k.c. nie można byłoby
tłumaczyć ochroną zachowań podjętych przez obywateli w zaufaniu do działań
8
administracji – do czego, jak można uznać, zmierza argumentacja skarżących.
Wiedzę o istnieniu znacznych utrudnień w korzystaniu z nieruchomości posiadaliby
oni najpóźniej z chwilą wydania decyzji z 1985 r. Należy także podkreślić,
że decyzja ta oraz decyzja z 2008 r. dotyczyły wzniesienia analogicznego typu
budynku (budynek mieszkalny bliźniaczy) – a zatem decyzja z 2008 r. jedynie
potwierdziła istnienie ograniczenia prawa własności, które było już stwierdzone
decyzją z 1985 r. Wbrew stanowisku powodów, nie można także uznać, by decyzja
administracyjna tworzyła w tym wypadku prejudykat z perspektywy roszczenia
cywilnoprawnego. Wniosek o możliwości zastosowania w sprawie art. 5 k.c.
wymagałby założenia, że zastosowanie tego przepisu może uzasadniać każde
postępowanie administracyjne, w którym zainteresowany dochodzi potwierdzenia
określonego ograniczenia prawa własności wynikającego z planu
zagospodarowania przestrzennego. Byłoby to jednak oczywiście sprzeczne
z nadzwyczajnym charakterem konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego.
Z perspektywy art. 5 k.c. znaczenia nie ma także twierdzenie skarżących, że nie
byli oni informowani o planach utworzenia parku krajobrazowego i nie mogli
sprzeciwić się tej decyzji. Nawet jeśli okoliczność ta miałaby miejsce, w żaden
sposób nie tamowała ona drogi do wystąpienia z roszczeniem o wykup lub zamianę
nieruchomości.
Z tych powodów za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia
art. 1 ust. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z ograniczeniem prawa
własności powodów związany był bowiem prawny instrument – w postaci
roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości – który umożliwiał im ochronę
swojego interesu. Brak skorzystania z tej możliwości przed upływem terminu
przedawnienia nie oznacza natomiast, by fakt ten naruszał prawa podstawowe
powodów.
Osobnym problemem, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej, jest
zagadnienie legitymacji biernej w zakresie roszczenia powodów. Jego
rozstrzygnięcie zależy oczywiście od ustalenia, który z aktów administracyjnych
stanowił podstawę ograniczenia prawa własności skarżących. Podobnie jak
w wypadku omawianych wyżej kwestii, także w tym wypadku kluczowe znaczenie
9
ma zatem określenie podstawy faktycznej dochodzonego roszczenia.
W konsekwencji wcześniejszego wniosku, zgodnie z którym za podstawę tę uznać
należy częściowe ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, legitymacja
bierna służy w tym wypadku Skarbowi Państwa (plan ogólny z 1982 r. został
bowiem zatwierdzony przez Radę Narodową m. W., a więc nie wiąże się z
działaniami m. W. jako obecnie jednostki samorządu terytorialnego) – co
odpowiada wnioskom Sądów pierwszej i drugiej instancji. W konsekwencji, nie
można uznać, by zaskarżone orzeczenie naruszało w tym zakresie art. 8 u.w.p.o.ś.
Z tych względów na podstawie art. 39814
k.p.c. należało skargę kasacyjną
jako bezzasadną oddalić.