Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 64/13
POSTANOWIENIE
Dnia 11 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji
Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o naruszenie zbiorowych interesów konsumentów i nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 11 marca 2014 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 6 grudnia 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od powoda Miejskiego Przedsiębiorstwa
Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 180 (sto
osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., … 861/12, zmienił wyrok
Sądu Okręgowego w W. z 14 grudnia 2011 r., … 65/10, w ten sposób, że obniżył
karę pieniężną nałożoną w punkcie IV lit. B; decyzji Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów z 31 grudnia 2009 r., …44/09, z kwoty 1.023.558 zł do
kwoty 511.779 zł. W pozostałej części Sąd Apelacyjny oddalił apelację Miejskiego
Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. (powód).
2
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd Apelacyjny w szczególności
wskazał, że stwierdzenie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów wymaga spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów. Jako takie przesłanki wymienił działanie
przedsiębiorcy, które jest bezprawne i które godzi w interesy konsumentów. Powód
kwestionował bezprawność działania polegającego na zawieraniu umów z użyciem
wzorca niespełniającego wszystkich wymagań ustawowych. Sąd Apelacyjny
uwzględnił, że same przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie
regulują kwestii bezprawności, zatem art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów nie ma samodzielnego znaczenia i powinien być interpretowany oraz
stosowany w określonym kontekście normatywnym. Celem konkretyzacji przesłanki
bezprawności należy sięgnąć do przepisów innych ustaw. Na ich podstawie
możliwe jest dokonanie oceny działań przedsiębiorcy w aspekcie ich zgodności z
prawem. Zdaniem Sądu drugiej instancji, przepis art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów nie stanowi samodzielnej podstawy dla
kreowania po stronie przedsiębiorcy obowiązku informacyjnego. Podstawę tę
tworzą poszczególne akty prawa konsumenckiego określając jakie informacje, na
jakim etapie, w jakiej formie oraz w jakich okolicznościach powinny być udzielone
konsumentowi. Wykonanie obowiązku informacyjnego wymaga nie tylko
udostępniania przez przedsiębiorcę obligatoryjnych informacji, lecz również
przekazania tych informacji w prawidłowy sposób, aby konsument mógł
rzeczywiście zapoznać się z nimi. Informacje powinny być łatwe do odczytania,
jednoznaczne i zrozumiałe. Do naruszenia obowiązku informacyjnego dochodzi,
gdy informacje podawane są drobnym drukiem, w sposób nieczytelny, w miejscu do
którego konsument ma ograniczony dostęp. Sąd Apelacyjny podkreślił, że postulat
uczciwości i transparentności w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami i
konsumentami może być spełniony wtedy, gdy konsumenci mają dostęp do pełnej,
rzetelnej i prawdziwej informacji na temat nabywanych towarów lub usług, treści
umów z przedsiębiorcami, świadczeń przedsiębiorców oraz praw i obowiązków
konsumentów. Naruszenie obowiązku informacyjnego może polegać także na
nieudzieleniu wymaganych informacji, udzieleniu informacji nieprawdziwych bądź
3
przedstawieniu informacji w sposób niepełny lub nierzetelny, ewentualnie
wprowadzający w błąd.
Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że podstawą świadczenia usług w zakresie
dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest umowa o zaopatrzenie w wodę i
odprowadzanie ścieków. Umowa ta zawierana jest zgodnie z art. 353(1) k.c., o ile
obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera bezwzględnie wiążących uregulowań
dotyczących treści stosunku prawnego. Wówczas to ustawodawca określa treść
stosunku umownego, zaś strony pozbawione są możliwości samowolnej jego
zmiany. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku umów o dostarczanie wody i
odprowadzanie ścieków, które zawierane są na podstawie przepisów ustawy o
zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu drugiej instancji art. 6 ust. 3 tej
ustawy określa niezbędne elementy umowy o zaopatrzenie w wodę i
odprowadzanie ścieków, które to elementy powinny znaleźć się w treści tej umowy,
gdyż dotyczą istotnych z punktu widzenia konsumenta zagadnień, wpływających na
prawidłowe wykonywanie umowy przez konsumenta oraz umożliwiają w pełni
korzystanie z przysługujących mu uprawnień przy wykonywaniu tej umowy przez
przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zawierając umowę konsument
powinien mieć możliwość dowiedzenia się o wszystkich elementach umowy, której
jest stroną. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
przesądził o tym, że konsument winien otrzymać bezpośrednio w dokumencie
umownym wszelkie informacje określające prawa i obowiązki stron umowy, tak by
ich poszukiwanie było ograniczone do niezbędnego minimum. Wynika to z
przytoczonego powyżej założenia, zgodnie z którym prawo konsumenta do
informacji powinno przejawiać się także w łatwości ich otrzymania. Stosowana do
tej pory przez powoda praktyka odsyłania do postanowień regulaminów, tabeli
opłat, przepisów ogólnie obowiązujących utrudniała zaś ustalenie faktycznego
zakresu praw i obowiązków konsumenta.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, z punktu widzenia ochrony zbiorowych
interesów konsumentów zakres praw i obowiązków stron umowy o zaopatrzenie w
wodę i odprowadzanie ścieków powinien być określony w taki sposób, by zapewnić
konsumentowi możliwość zapoznania się ze wszystkimi warunkami umowy, do
której przystępuje, jeżeli bezpośrednio odnoszą się one do jego praw i obowiązków.
4
Niepodawanie zaś w umowach pełnej informacji na ten temat narusza art. 6 ust. 3
pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stosowany przez powoda wzorzec
umowy nie regulował wszystkich praw i obowiązków powoda i odbiorcy usług –
konsumenta, w konsekwencji czego odbiorca nie otrzymywał kompletnej informacji
o tym, jakie uprawnienia przysługują mu wobec dostawcy oraz jakie ciążą na nim
obowiązki. Brakujące prawa i obowiązki stron zostały wyszczególnione przez Sąd
pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu powoda, zgodnie z którym
zakres praw i obowiązków z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w
wodę dotyczy tylko praw i obowiązków, które nie wynikają z powszechnie
obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu drugiej instancji, kryterium, które
powinno decydować o objęciu określonych unormowań treścią umowy jest
kryterium ochrony praw konsumentów i zabezpieczenia ich słusznych interesów,
nie zaś kryterium, czy określone kwestie normują akty prawa powszechnie
obowiązującego.
Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko Sądu Okręgowego, że praktyka
stosowana przez powoda, polegająca na stosowaniu wzorca umownego, który
niezgodnie z art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uprawnia powoda do
rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w sytuacjach
wymienionych we wzorcu, narusza zbiorowe interesy konsumentów. Usługi
świadczone przez powoda mają szczególny charakter. Są niezbędne do
prawidłowego funkcjonowania gospodarstw domowych. Dlatego zaliczane są do
usług użyteczności publicznej, świadczonych w sposób powszechny i ciągły. Stąd
też ustawa określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-
kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.
Katalog takich przypadków, wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym
zaopatrzeniu w wodę, ma charakter zamknięty. W ocenie Sądu drugiej instancji
gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość rozwiązania umowy bez
wypowiedzenia w przypadkach wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym
zaopatrzeniu w wodę, wyraźnie wskazałby taką możliwość lub wprowadził otwarty
katalog skutków ziszczenia się opisanych w tym przepisie sytuacji. Mając na
względzie charakter świadczonych przez powoda usług, jako usług użyteczności
publicznego oraz cele ustawy (ochrona interesów odbiorców usług), art. 8 ust. 1
5
ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy rozumieć jako ograniczenie
prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o
zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.
Powyższa argumentacja uprawniała, w ocenie Sądu Apelacyjnego, przyjęcie
założenia, zgodnie z którym powód działał bezprawnie, jeżeli w umowach
zawieranych z konsumentami przewiduje, dla stanów faktycznych wymienionych w
art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, postanowienia mniej
korzystne od wynikających z tego przepisu. Powód zastrzegł sobie prawo do
rozwiązania umów bez okresu wypowiedzenia, mimo iż ustawodawca upoważnił
przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jedynie do odcięcia dostawy wody
lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Uprawnień tych nie można utożsamiać z
uprawnieniem do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia.
Sąd Apelacyjny nie uwzględnił także argumentu powoda wskazującego na
zgodność stosowanej przez niego umowy z regulaminem dostarczania wody i
odprowadzania ścieków. Jeżeli bowiem to ustawa wskazuje, że w razie zaistnienia
okoliczności określonych w art. 8 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne
uprawnione jest jedynie do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza
kanalizacyjnego, to charakteru tego przepisu nie mogą zmienić postanowienia
regulaminu, czyli aktu prawa miejscowego. Ponadto, zgodnie z procedurą
unormowaną w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę to powód
odpowiedzialny jest za opracowanie projektu regulaminu, wskutek czego ma
znaczący wpływ na jego treść. W konsekwencji powoływanie się przez powoda na
treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest argumentem
opartym na własnych uchybieniach powoda.
Sąd Apelacyjny uznał także za nieuzasadniony argument powoda, zgodnie z
którym niezamieszczenie w umowie informacji, o których mowa w dyspozycji art. 6
ust. 3 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nie stanowi praktyki
naruszającej zbiorowe interesy konsumentów. Powołany przepis ustawy o
zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wymienia jeden z obligatoryjnych składników
umowy, co wskazuje, że zagadnienia objęte zakresem tego przepisu powinny
znaleźć się w umowie niezależnie od tego, czy zostały już uregulowane w
Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jakkolwiek może budzić
6
pewne wątpliwości, czy wszystkie dane są rzeczywiście przydatne dla konsumenta.
Ratio legis art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy służy ochronie odbiorcy usług. Naruszenie
warunków świadczenia usług wynikających z zezwolenia w zakresie zbiorowego
zaopatrzenia w wodę i zbiorowego doprowadzania ścieków jest jednocześnie
naruszeniem warunków umowy i powoduje skutkiem w zakresie odpowiedzialności
kontraktowej. Z tego względu należało podzielić pogląd, że brak w umowie
wskazanych informacji godzi w interesy konsumenta, gdyż utrudnia mu
dochodzenie jego roszczeń.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 233 § 1 w związku z art. 391 § 1
k.p.c.; art. 381 k.p.c.; art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów w związku z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w
wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków; art. 24 ust. 1 oraz ust. 2; art. 24 ust. 2
pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 479(43) oraz art. 479(45) k.p.c.; art. 106 ust. 1
pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 106 ust. 1 pkt 4 w
związku z art. 111 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
potrzebę rozstrzygnięcia następujących zagadnień prawnych: 1) czy nakaz lub
zakaz określonego działania, którego niewykonanie może być uznane za
bezprawne w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów, wymaga istnienia konkretnej i jednoznacznej normy prawnej
określającej ten nakaz lub zakaz, czy też dopuszczalne jest wywodzenie
(domniemywanie) przez organy orzekające takiego nakazu lub zakazu na
podstawie innych przepisów prawnych lub klauzul generalnych takich jak zasady
współżycia społecznego, a w rezultacie czy dopuszczalne jest domniemanie przez
organ orzekające istnienia obowiązku zamieszczenia we wzorcu umownym
konkretnych niewymienionych w żadnym przepisie prawnym postanowień na
podstawie ogólnego nakazu uregulowania w umowie prawi obowiązków stron
(art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 6 ust. 3
pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę)?; 2) czy praktyki naruszające
zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów obejmują wyłącznie bezprawne praktyki, które godzą
7
lub mogą godzić w interesy konsumentów, czy również praktyki, które z względu na
ich charakter, nie mogą dotykać interesów konsumentów, jednakże ze względu na
ich obiektywną bezprawność, uznaje się, że bezprawność ta przesądza o
naruszeniu tych interesów, a w konsekwencji czy organ ochrony konkurencji
uznając, że doszło do praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów
zgodnie z ogólnymi zasadami rozkładu ciężaru dowodu zobowiązany jest zbadać
wpływ tej praktyki na interesy konsumentów, czy może poprzestać na sui generis
domniemaniu naruszenia interesów na skutek działania bezprawnego?; 3) czy z
art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, określającego przypadki, w
których dopuszczalne jest odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza
kanalizacyjnego, można wywodzić zakaz rozwiązywania przez przedsiębiorstwo
wodno-kanalizacyjne umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w
wymienionych w tym przepisie przypadkach, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi
na to pytanie czy w przypadku istnienia przepisu prawa miejscowego zawartego w
Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym przez radę
gminy, dopuszczającego wypowiadanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-
kanalizacyjne umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w przypadku
wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, w wodę
uprawnione jest uznanie przez organ antymonopolowy za bezprawne
postanowienia wzorca umowy zgodnego z przepisem prawa miejscowego?
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej
merytorycznego rozpoznania.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Sądu
Najwyższego z 13 grudnia 2012 r., III SK 25/12, zgodnie z którym nie zachodzi
potrzeba rozstrzygnięcia pierwszego zagadnienia prawnego skargi powoda w
sytuacji, gdy Sąd Apelacyjny nie przypisał powodowi bezprawności jego
zachowania wynikającego z naruszenia dobrych obyczajów lub zasad współżycia
8
społecznego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie ma zatem znaczenia dla
ewentualnej oceny zasadności skargi kasacyjnej powoda.
W odniesieniu do drugiego zagadnienia prawnego oraz obu składających się
na niego problemów, Sąd Najwyższy ustosunkował się do tych kwestii już w wyroku
z 3 października 2013 r., III SK 50/12 uznając, że nie każde zachowanie
przedsiębiorcy, które wyczerpie znamiona bezprawności, będzie naruszało interesy
konsumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Apelacyjny przedstawił
jednak w kilku miejscach wywód, z którego wynika, dlaczego - w ocenie Sądu
drugiej instancji - praktyka powoda godziła w interesy konsumentów. Nie ma zatem
potrzeby rozwiązywania wątpliwości, czy zakresem zastosowania art. 24 ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów objęte są praktyki, które faktycznie
(rzeczywiście) naruszają interesy konsumentów, czy też mogą jedynie potencjalnie
wywołać taki skutek. Ponadto, problem dotyczący tego, czy pominięcie
wymaganych przez ustawodawcę informacji bądź uregulowań w treści umowy o
dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków narusza (może naruszać) interesy
konsumentów, czy też takim interesom nie szkodzi (nie może szkodzić), jest
problemem z zakresu subsumpcji prawa, a nie jego wykładni.
Wypada podzielić także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
pogląd, zgodnie z którym ze względu na charakter świadczonych usług
dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako usług użyteczności publicznej,
przepis art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy interpretować
w ten sposób, że ogranicza on prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-
kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub
odprowadzanie ścieków. Przedstawione uzasadnienie potrzeby przyjęcia skargi
kasacyjnej powoda do rozpoznania ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia
trzeciego zagadnienia prawnego nie dostarcza zaś argumentów przemawiających,
w ocenie Sądu Najwyższego, za występowaniem publicznoprawnej potrzeby
rozwiązania tego zagadnienia prawnego w sposób odmienny od zapatrywań
wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz formułowanych w
piśmiennictwie przywołanym w odpowiedzi Prezesa Urzędu na skargę kasacyjną
powoda.
9
Nie zachodzi również potrzeba rozstrzygnięcia ostatniego zagadnienia
prawnego dotyczącego relacji między ustawą o ochronie konkurencji i
konsumentów a prawem miejscowym. Kwestia związania sądów powszechnych
aktami prawa miejscowego w przypadku sprzeczności wynikających z ich
unormowań z normami wynikającymi z ustaw została już wyjaśniona w
piśmiennictwie (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007). Nie budzi
wątpliwości Sądu Najwyższego, że sprzeczności zachowania przedsiębiorcy z
normami ustawowymi nie konwaliduje zgodność tego zachowania z aktem prawa
miejscowego, zaś sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa
Urzędu podlega ustawie, a nie prawu miejscowemu i może nie uwzględnić
przepisów prawa miejscowego stojących w sprzeczności z przepisami ustawy.
Kwestia zgodności zachowania powoda z aktem prawa miejscowego mogłaby mieć
co najwyżej znaczenie dla oceny zgodności z interesem publicznym nałożenia
przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej na przedsiębiorcę wykonującego w swych
działaniach rozwiązania narzucone mu przez organ samorządu terytorialnego.
Uznając, iż powód nie wykazał, że zachodzą określone w art. 3989
§ 1 k.p.c.
przyczyny przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989
§ 2
k.p.c. postanowił jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swoją podstawę
w § 12 ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej
udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.
1349 ze zm.).