Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 259/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 kwietnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Hajn (przewodniczący)
SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie z powództwa B. B.
przeciwko Ministerstwu […]
o ustalenie prawa do mianowania i ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej
do mianowania,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 10 kwietnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego w W.
z dnia 8 maja 2013 r.,
I. uchyla zaskarżony wyrok i poprzedzający go wyrok Sądu
Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z
dnia 23 lutego 2013 r., w części objętej jego pkt II, znosząc
postępowanie przed tymi Sądami, i sprawę przekazuje Prezesowi
Rady Ministrów,
II. odstępuje od obciążania powódki kosztami postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 roku Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych odrzucił pozew B. B. o ustalenie, że: 1) z dniem 23 lipca
2009 r. nabyła prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej, 2) w okresie od
dnia 23 lipca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej był
zobowiązany do dokonania czynności mianowania powódki na urzędnika służby
cywilnej wniesione przeciwko Szefowi Służby Cywilnej (pkt I), zaś w pozostałym
zakresie (w stosunku do Ministerstwa […]) powództwo oddalił (pkt II).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym: Powódka, będąc
pracownikiem Ministerstwa […], ukończyła z wynikiem pozytywnym postępowanie
kwalifikacyjne dla osób ubiegających się o mianowanie na urzędnika państwowego
w 2009 r. Informacja o wynikach ogłoszona została w dniu 23 lipca 2009 r.
Wcześniej, tj. dniu 27 maja 2009 r. wypowiedziano powódce umowę o pracę. Okres
wypowiedzenia powyższej umowy upłynął z dniem 31 sierpnia 2009 r. Powódka
odwołała się do sądu od powyższej decyzji pracodawcy.
W związku z wypowiedzeniem umowy, pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r.
powódka zwróciła się do Szefa Służby Cywilnej o pilne mianowanie jej urzędnikiem
służby cywilnej, które zapewni jej możliwość korzystania w zaistniałej sytuacji z
dobrodziejstw ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170,
poz. 1218 ze zm. – dalej jako ustawa o służbie cywilnej z 2006 r.). W odpowiedzi z
dnia 21 sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej odmówił prośbie powódki,
uzasadniając to faktem wyznaczenia jednego terminu mianowań dla wszystkich
pracowników ubiegających się o mianowanie w służbie cywilnej w 2009 r.,
określonego na dzień 1 grudnia 2009 r.
Na skutek prośby powódki z dnia 2 listopada 2009 r. o potwierdzenie, że
mianowanie jej nastąpi we wskazanym wyżej dniu, pismem z dnia 16 listopada
2009 r. Szef Służby Cywilnej wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w dacie planowanego
mianowania powódka, wobec upływu okresu wypowiedzenia, nie będzie
pracownikiem służby cywilnej, nie ma możliwości mianowania jej na urzędnika
państwowego.
W dniu 9 grudnia 2009 r. wydano powódce zaświadczenie potwierdzające
ukończenie postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej
3
ubiegających się o mianowanie w 2009 r., z miejscem uprawniającym do
mianowania.
Oceniając powództwo, Sąd pierwszej instancji wskazał przede wszystkim, że
Szef Służby Cywilnej nie ma zdolności sądowej w procesie cywilnym, co w
konsekwencji, w myśl art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c. doprowadziło do odrzucenia pozwu w
stosunku do tego pozwanego.
Odnosząc się natomiast do merytorycznej powództwa o ustalenie Sąd
Rejonowy wskazał, że zgodnie z treścią art. 189 k.p.c., przesłanką
materialnoprawną wytoczenia takiego powództwa jest istnienie interesu prawnego,
nie faktycznego, w dochodzeniu ustalenia prawa lub stosunku prawnego.
Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sąd Rejonowy zauważył, że interes
prawny istnieje wówczas, gdy zachodzi stan niepewności co do istnienia stosunku
prawnego lub prawa, a wynik postępowania doprowadzi do usunięci niejasności i
wątpliwości w tym zakresie i zapewni powodowi ochronę jego prawni chronionych
interesów, czyli definitywnie zakończy spór istniejący lub prewencyjnie zapobiegnie
powstaniu takiego sporu w przyszłości. W tym kontekście Sąd wskazał, że w jego
ocenie orzeczenie w niniejszej sprawie nie rozstrzygnie definitywnie sporu
pomiędzy stronami, a przeciwnie w świetle stanowiska pełnomocnika powódki ma
ono stworzyć przesłankę orzekania na wypadek dalszego sporu o odszkodowanie.
Mając na uwadze powyższe oraz brzmienie art. 189 k.p.c. Sąd stwierdził, że
w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy roszczenie powódki zmierza w
istocie do uzyskania orzeczenia na potrzeby postępowania odszkodowawczego, co
sygnalizuje pełnomocnik powódki. Stąd w ocenie Sądu, powódka nie wykazała
interesu prawnego w dochodzeniu tak sformułowanego roszczenia, co
doprowadziło do oddalenia powództwa przeciwko Ministerstwu /…/.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby założyć istnienie interesu
prawnego w dochodzeniu ustalenia sformułowanego przez powódkę, powództwo
należałoby ocenić jako niezasadne. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji
przywołał przepisy ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. i wskazał, że jednym z
koniecznych warunków mianowania jest pozostawanie w służbie cywilnej w dacie
dokonania tego mianowania, a z przepisów ustawy nie wynika, aby fakt
uczestniczenia pracownika w postępowaniu kwalifikacyjnym i uzyskania miejsca
4
uprawniającego do mianowania stanowił okoliczność uniemożliwiającą pracodawcy
rozwiązanie lub wypowiedzenie umowy o pracę. Sąd zauważył także, że nie można
przyjąć, jak to twierdzi powódka, że została ona „pozbawiona mianowania”,
albowiem wbrew twierdzeniom powódki, ustalenie jednego wspólnego dla
wszystkich dnia mianowania w najpełniejszy sposób zapewnia zachowanie zasady
równości wszystkich ubiegających się o mianowanie w danym roku. Uzależnienie
bowiem takiej decyzji każdorazowo od indywidualnych potrzeb czy planów
poszczególnych kandydatów doprowadziłoby właśnie do nierównego traktowania
wyrażającego się w tym, że pomimo ukończenia postępowania kwalifikacyjnego w
tej samej dacie różni kandydaci, na całkowicie uznaniowych zasadach, w różnej
dacie uzyskiwaliby status urzędnika służby cywilnej, co nie byłoby uzasadnione
żadnymi obiektywnymi względami odnoszącymi się do potrzeb służby cywilnej, ale
wynikałoby z partykularnych interesów samych zainteresowanych.
Wskazano nadto, że akt mianowania jest czynnością prawną o charakterze
konstytutywnym, a więc kreującym dopiero określone uprawnienia pracownika.
Tymczasem argumentacja powódki sprowadza akt mianowania do czynności
administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającej wyłącznie istnienie
już powstałego prawa.
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy w W., wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., oddalił
apelację powódki wniesioną w części dotyczącej pkt II wyroku Sądu pierwszej
instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Okręgowy w pełni akceptuje ustalenia
faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji, przyjmując je za podstawę także
i własnego rozstrzygnięcia oraz podziela rozważania prawne poczynione przez Sąd
pierwszej instancji.
Podkreślił, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest
kwestia właściwej oceny interesu prawnego po stronie powódki w wystąpieniu z
przedmiotowymi roszczeniami. Odwołując się do opracowań piśmiennictwa oraz
orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie
zachodzi kilka okoliczności, które przemawiają za uznaniem braku interesu
prawnego po stronie powodowej w wytoczeniu przedmiotowego powództwa.
Wskazał, że orzeczenie w niniejszej sprawie nie zmierza do definitywnego
5
rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami tego postępowania, a wręcz przeciwnie -
zgodnie ze stanowiskiem strony powodowej - ma stworzyć przesłankę orzekania na
wypadek dalszego sporu o odszkodowanie. Podniósł także, że pełnomocnik
powódki, wskazując na to, że w przypadku wydania wyroku zgodnie z żądaniem
pozwu, tj. między innymi ustalenia, że z dniem 23 lipca 2009 r. powódka nabyła
prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej, zostanie ona włączona do
korpusu służby cywilnej i będzie mogła korzystać ze wszystkich dodatkowych
uprawnień, jakie ustawa przewiduje wobec urzędników służby cywilnej, pominął
okoliczność, że powódka od września 2009 r. nie jest już pracownikiem służby
cywilnej, a więc ustalenie, że nabyła prawo do mianowania w żaden sposób nie
usunie niepewności, co do sytuacji prawnej powódki. Sąd wskazał również, że
skoro celem powódki w niniejszym postępowaniu jest nawiązanie stosunku pracy
na podstawie mianowania, powództwo w niniejszej sprawie zdaje się zmierzać ku
tożsamemu rozstrzygnięciu z toczącym się równolegle postępowaniem o
przywrócenie powódki do pracy u pozwanego, w którym to powódka również mogła
powoływać się na przeszkodę w wypowiedzeniu jej umowy o pracę, w postaci
mającego jej przysługiwać prawa do mianowania.
Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Sąd drugiej instancji
wskazał, że po stronie powódki nie istnieje interes prawny i z tego względu
powództwo oddalił. Podkreślił, że stwierdzenie braku interesu prawnego czyni
zbędnym dalsze rozważania w zakresie zasadności roszczenia powódki, a także
naruszenia przez Sąd Rejonowy prawa materialnego - art. 27 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej z 2006 r.
Powódka zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie
prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ
na wynik sprawy: art. 189 k.p.c., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż
powódka nie ma i nie wykazała interesu prawnego w dochodzeniu roszczenia
objętego pozwem i dokonanie interpretacji pojęcia interesu prawnego z
pominięciem szeroko pojmowanego prawa dostępu do sądów w celu zapewnienia
ochrony prawnej, za czym przemawiają tak standardy wynikające z Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45), jak i wiążących Polskę aktów
międzynarodowych (art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i
6
Politycznych); art. 378 § 1 k.p.c., przez nierozpoznanie sprawy w granicach apelacji
i uznanie za zbędne rozważenie zarzutów dotyczących naruszenia prawa
materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r.; art. 316 §
1 k.p.c. związku z art. 391 § 1 k.p.c., przez nieuwzględnienie przez Sąd Okręgowy,
w zakresie rozstrzygania o istnieniu interesu prawnego powódki, stanu rzeczy w
chwili zamknięcia rozprawy, a mianowicie niemożności dochodzenia
odszkodowania z uwagi na przedawnienia roszczenia; art. 27 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej 2006 r., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że: spełnienie
kryteriów określonych w omawianym przepisie, w tym miejsca uprawniającego do
mianowania, nie stanowi o nabyciu po stronie powódki uprawnienia (prawa
podmiotowego) do mianowania oraz uznanie, iż organ obowiązany do mianowania
dysponował luzem decyzyjnym w zakresie wyboru daty mianowania, której jedynym
ograniczeniem czasowym jest koniec roku, w którym przeprowadzono
postępowanie kwalifikacyjne oraz że może dojść do wyznaczenia jednego terminu
mianowania w roku kalendarzowym.
W uzasadnieniu skargi powódka podniosła, że argumentacja Sądu
Okręgowego, zgodnie z którą interes prawny powódki nie istnieje, albowiem od
września 2009 r. powódka nie jest pracownikiem służby cywilnej, a więc ustalenie,
że nabyła prawo do mianowania, w żaden sposób nie usunie wątpliwości, co do
sytuacji prawnej powódki, bo przepisy ustawy o służbie cywilnej nie przewidują
nawiązania nowego stosunku pracy na podstawie aktu mianowania, jest chybiona.
Za zasadnością przywołanej przez powódkę argumentacji przemawia – jej
zdaniem – orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach, który w wyroku z dnia 5
lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt I ACa 991/12 (LEX nr 1289430) wskazał:
„Interes prawny, o którym moim w art. 189 k.p.c., może wynikać nie tylko z
bezpośredniego zagrożenia prawa powoda, ale może równiej zmierzać do
zapobieżenia temu zagrożeniu. Występuje on także wtedy, gdy istnieje niepewność
stanu prawnego lub prawa, gdy określona sytuacja zagraża naruszeniem
uprawnień przysługujących powodowi bądź też stwarza wątpliwości co do ich
istnienia czy realnej możliwości realizacji”. W tym kontekście wskazano, że
zaniechanie/odmowa dokonania mianowania wywołuje pomiędzy stronami stan
niepewności co do istnienia prawa do mianowania, choć powódka stoi na
7
stanowisku, iż takie prawo nabyła, a Szef Służby Cywilnej sformułował je wprost w
skierowanych do niej pismach z dnia 16 listopada i 27 listopada 2009 r. oraz
niepewność co do sytuacji prawnej powódki. Powódka nie wie, czy jest lub czy
będzie urzędnikiem służby cywilnej, pomimo nabycia przez nią prawa do
zatrudnienia na podstawie mianowania. Nie istnieje również inny środek prawny niż
żądanie objęte powództwem w tej sprawie, który pozwoliłby usunąć stan
niepewności powódki. W tej sytuacji powództwo o ustalenie stało się jedynym
sposobem dochodzenia przez powódkę jej praw. Zwróciła uwagę, że w razie
wydania przez Sąd korzystnego dla powódki wyroku, zostanie ostatecznie
rozstrzygnięta kwestia prawa do mianowania (uprawnienia do mianowania).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona pozwana wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniesiono, że powództwo o ustalenie nie może zostać
uznane za dozwolone zgodnie z art. 189 k.p.c., gdyż strona powodowa nie
wykazała interesu prawnego w jego wytoczeniu. Jakkolwiek powódka wskazuje na
pewne potencjalnie pozytywie zmiany w zakresie jej stosunku pracowniczego w
służbie cywilnej, to jednak są to de facto bezpośrednie konsekwencje samego
mianowania na urzędnika służby cywilnej, nie zaś ewentualnego ustalenia prawa
do mianowania na urzędnika państwowego. W tym drugim wypadku powódka i tak
nie mogłaby zostać mianowana na urzędnika służby cywilnej, gdyż nie ma
jakiejkolwiek podstawy prawnej dla dokonania takiego aktu w chwili obecnej, a co
więcej powódka nie jest pracownikiem służby cywilnej, przez co nie ma możliwości
przekształcenia jej stosunku pracy. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie
stanowiskiem interes prawny zachodzi, jeżeli sam skutek, jaki wywoła
uprawomocnienie się wyroku ustalającego, zapewni powodowi ochronę jego
prawnie chronionych interesów, czyli definitywnie zakończy spór istniejący lub
prewencyjnie zapobiegnie powstaniu takiego sporu w przyszłości. Wyrok tylko
ustalający istnienie stosunku prawnego nie zapewni ostatecznej ochrony prawnej,
ponieważ ma charakter deklaratoryjny i nie jest - w przeciwieństwie do wyroków
zasądzających - wykonalny na drodze egzekucji sądowej. W konsekwencji
teoretycznie wydany deklaratoryjny wyrok o prawie do mianowania na urzędnika
służby cywilnej, nie spowodowałby żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż w
8
jego wyniku powódka nie stałaby się z mocy prawa mianowanym urzędnikiem
służby cywilnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Po sprecyzowaniu żądań pozwu, powódka domagała się ustalenia, że: 1) z
dniem 23 lipca 2009 r. nabyła prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej,
2) w okresie od dnia 23 lipca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Szef Służby
Cywilnej był zobowiązany do dokonania czynności mianowania powódki na
urzędnika służby cywilnej. Roszczenie to, wywiedzione na podstawie art. 189 k.p.c.,
zostało skierowane zostało przeciwko Ministerstwu […], które, zdaniem skarżącej,
jest „reprezentowane w sprawach dotyczących mianowania przez Szefa Służby
Cywilnej”. Dodać też trzeba, że w 2009 r. kompetencje do mianowania na
urzędnika służby cywilnej pozostawały nadal w gestii Prezesa Rady Ministrów ze
względu na treść art. 215 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie
cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm. – dalej jako ustawa o służbie cywilnej z
2008 r.), natomiast od 1 stycznia 2010 r. kompetencje do mianowania na urzędnika
służby cywilnej posiada Szef Służby Cywilnej (art. 48 ust. 2 ustawy o służbie
cywilnej z 2008 r.).
W pierwszej zatem kolejności wymaga rozważenia charakter roszczenia
zgłoszonego przez powódkę w kontekście dopuszczalności drogi sądowej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażane jest stanowisko, że na tle
unormowania przyjętego w art. 1 k.p.c. należy rozróżnić dwa rodzaje spraw
cywilnych, po pierwsze: sprawy cywilne w znaczeniu materialnym - są to sprawy
wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, a
także prawa pracy, po drugie: sprawy cywilne w znaczeniu formalnym - są to
sprawy, które w istocie nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy
cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według Kodeksu
postępowania cywilnego - z mocy przepisów zawartych bądź w tym Kodeksie (np.
sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych - art. 459 i art. 4778
k.p.c., sprawy z
zakresu przepisów o przedsiębiorstwach państwowych i samorządzie załogi
przedsiębiorstwa państwowego - art. 6911
k.p.c.), bądź zawartych w innych
9
ustawach (np. w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego).
Ocena charakteru sprawy, jako cywilnej na tle art. 1 k.p.c., podlegającej
rozpoznaniu przez sąd powszechny, dotyczy przedmiotu procesu rozumianego jako
twierdzenie powoda o istnieniu prawa podmiotowego, obejmującego żądanie oraz
okoliczności faktyczne powołane jako jego podstawa. Nie jest natomiast objęte
badaniem obiektywne istnienie tego roszczenia albo stosunku prawnego pomiędzy
stronami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5
kwietnia 2006 r., III CZP 121/05, OSNC 2006 nr 11, poz. 178; wyrok z dnia 10
marca 2004 r., IV CK 113/03, LEX nr 182070; postanowienia: z dnia 22 kwietnia
1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999 nr 1, poz. 6; z dnia 10 marca 1999 r., II CKN
340/98, OSNC 1999 nr 9, poz. 161; z dnia 22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00,
OSNC 2001 nr 1, poz. 20; z dnia 22 sierpnia 2007 r., III CZP 76/07, LEX nr 345575
oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK 2000
nr 5, poz. 143). Analiza sprawy cywilnej powinna uwzględniać obecny porządek
konstytucyjny, w szczególności art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, które
gwarantują każdemu prawo do sądu, mające autonomiczny charakter oraz art. 177
Konstytucji RP, przewidujący domniemanie kompetencji sądu powszechnego we
wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do właściwości innych
sądów (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca
2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003 nr 10, poz. 129). Szerokie rozumienie sprawy
cywilnej i dopuszczalności drogi sądowej prowadzi do konstatacji, że w zasadzie
każde roszczenie procesowe, sformułowane jako żądanie zasądzenia, ustalenia lub
ukształtowania stosunku prawnego, niezależnie od merytorycznej zasadności,
może być objęte drogą sądową, pod warunkiem, że dotyczy równorzędnych
podmiotów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r.,
I CSK 50/11, LEX nr 1133782). Stąd też podkreśla się, że sprawami cywilnymi w
rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w
rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być
rozpoznawane na drodze sądowej jest - oprócz zdarzeń cywilnoprawnych
regulowanych w Kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna czy też czyn
niedozwolony - także akt administracyjny wywołujący skutki w zakresie prawa
cywilnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99
10
i orzeczenia Sądu Najwyższego w nim cytowane, a także uchwałę składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003 nr
10, poz. 129, w których to orzeczeniach chodziło o cywilnoprawne skutki działań
władczych administracji publicznej).
Żądanie pozwu nie mieści się w tak ujętym rozumieniu sprawy cywilnej.
Analiza roszczenia powódki, adresowanego w rzeczywistości do Szefa Służby
Cywilnej, prowadzi do wniosku, że nie poszukuje ona ochrony praw podmiotowych
przez ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., że łączył ją z byłym pracodawcą
(Ministerstwem) stosunek pracy na podstawie mianowania, ale chce „ustalić”
obowiązek Szefa Służby Cywilnej wynikający z ustawowo przyznanych mu
kompetencji do mianowania na urzędnika państwowego. Inaczej rzecz ujmując,
powódka domaga się ukształtowania stosunku prawnego między nią a Szefem
Służby Cywilnej, występując z roszczeniem wprost dotyczącym aktu mianowania
na urzędnika służby cywilnej, a nie z roszczeniem ze stosunku pracy członka
korpusu służby cywilnej, którego źródłem byłaby odmowa mianowania. W istocie
więc poddane pod osąd mają być przesłanki do wydania aktu administracyjnego o
charakterze konstytutywnym, który wywołuje skutek cywilnoprawny w sferze
stosunku pracy dopiero z momentem jego podjęcia (art. 27 ust. 4 ustawy o służbie
cywilnej z 2006 r.). Nie chodzi więc o cywilnoprawne skutki aktu administracyjnego
jak np. w przypadku szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji, której
naprawienia można żądać, na podstawie art. 4171
§ 2 k.c., w drodze postępowania
przed sądami powszechnymi (po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu
niezgodności z prawem tej decyzji).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., Szef Służby
Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach
służby cywilnej. Nie dokonuje on czynności z zakresu prawa pracy za pracodawcę
(art. 31
§ 1 k.p.), lecz wykonuje swoje ustawowe kompetencje o charakterze
publicznoprawnym. W konsekwencji mianowanie na pracownika służby cywilnej
(art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r.) jest aktem stosowania prawa
przez organ administracji publicznej. Zawiera on oświadczenie woli organu,
jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska urzędnika
służby cywilnej. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób
11
indywidualną sytuację prawną osoby ubiegającej się o mianowanie w drodze
decyzji administracyjnej.
Ustalenie „zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do dokonania czynności
mianowania na urzędnika służby cywilnej” nie jest zatem sprawą cywilną w sensie
materialnoprawnym, bowiem w tym stosunku prawnym nie występują podmioty o
charakterze równorzędnym, przeciwnie jeden z podmiotów wyposażony został w
funkcje władcze.
Nie ma także podstaw do uznania, że sprawa w omawianym zakresie jest
sprawą cywilną w znaczeniu formalnoprawnym, do której przepisy Kodeksu
postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Artykuł 9 ustawy
o służbie cywilnej z 2008 r., aktualny w niniejszej sprawie, stanowi, że:„1. W
sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w
ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. 2. Spory o
roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez
sądy pracy”.
Omawiane roszczenie nie jest sprawą dotyczącą stosunku pracy członka
korpusu służby cywilnej, bowiem, jak wskazano wyżej, powódka nie domaga się
ustalenia stosunku pracy na podstawie mianowania. W tym kontekście zaznaczyć
należy, że sąd nie jest uprawniony do modyfikacji zgłoszonego żądania tak, aby
przekształcić je w roszczenie dotyczące stosunku pracy, bowiem, zgodnie z art.
321 k.p.c., nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie był objęty żądaniem,
ani zasądzać ponad żądanie. Zakaz orzekania ponad żądanie, będący przejawem
zasad dyspozycyjności i kontradyktoryjności, oznacza, że o treści wyroku zarówno
w sensie pozytywnym, jak i negatywnym decyduje żądanie strony. Sąd nie może
zasądzać czego innego od tego, czego żądał powód (aliud), więcej niż żądał powód
(super), ani na innej podstawie faktycznej niż wskazana przez powoda. Zakaz
orzekania ponad żądanie odnosi się zatem bądź do samego żądania (petitum),
bądź do jego podstawy faktycznej (causa petendi). W przepisie art. 321 § 1 k.p.c.
jest bowiem mowa o żądaniu w rozumieniu art. 187 § 1 k.p.c., a w myśl tego
przepisu obligatoryjną treść każdego pozwu stanowi dokładnie określone żądanie
oraz przytoczenie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie.
Znamienna jest też argumentacja powódki dotycząca interesu prawnego w
12
wytoczeniu powództwa o ustalenie. Mianowicie wedle jej twierdzeń: „Ustalenie takie
będzie miało bezpośredni wpływ na szereg uprawnień powódki wynikających z
przepisów prawa pracy oraz ubezpieczeń społecznych (takich jak wysokość
przyszłych świadczeń z ubezpieczenia społecznego). Powódka zostanie z
powrotem włączona do korpusu służby cywilnej. Będzie mogła korzystać ze
wszystkich dodatkowych uprawnień, jakie ustawa przyznaje urzędnikom
mianowanym, takich jak: zwiększona ochrona przed wypowiedzeniem umowy o
pracę, czy też prawo do wyższego wynagrodzenia. Podkreślić należy, że po stronie
powódki może powstać szkoda majątkowa w postaci braku wypłaty należnego
wynagrodzenia oraz braku odprowadzenia należnych składek z tytułu
ubezpieczenia społecznego. Zaniechanie przez Szefa Służby Cywilnej dokonania
mianowania wywołuje pomiędzy stronami stan niepewności co do istnienia prawa
do mianowania, oraz niepewność co do sytuacji prawnej powódki. Powódka nie wie
czy jest lub czy będzie urzędnikiem służby cywilnej, pomimo spełnienia przez nią
kryteriów niezbędnych do zatrudnienia na podstawie mianowania. W tej sytuacji
powództwo o ustalenie stało się jedynym sposobem dochodzenia przez powódkę
jej praw. Należy zwrócić uwagę, iż w razie wydania przez Sąd korzystnego dla
powódki wyroku, zostanie rozstrzygnięty spór co do istnienia prawa do
mianowania”.
Potwierdza to, że powódka dąży do „ustalenia” swojej indywidualnej sytuacji
prawnej wynikającej z aktu administracyjnego na przyszłość, co ma istotne
znaczenie w świetle art. 35 ust. 7 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., w myśl
którego, co do zasady, ponowne zatrudnienie osoby, która otrzymała wcześniej
mianowanie w służbie cywilnej, dokonuje się na podstawie mianowania. Nie kieruje
natomiast żadnego żądania przeciwko swojemu byłemu pracodawcy. Jej
roszczenie ma zatem charakter wybitnie publicznoprawny, mający swoją podstawę
w uprzednio w art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r., a obecnie w art. 48
ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., które ponadto stanowią - obok wielu
innych przepisów tej ustawy - konkretyzację art. 60 Konstytucji RP, gwarantującego
każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania
się o przyjęcie do służby publicznej. Stosunek prawny, którego ustalenia żąda
powódka, to stosunek publicznoprawny wynikający z ustawy o służbie cywilnej i
13
łączący osobę, która osiągnęła miejsce uprawniające do mianowania na urzędnika
państwowego aktualnie z Szefem Służby Cywilnej. Stosunek ten nie ma w żadnym
zakresie cech stosunku zobowiązaniowego, a tym bardziej zobowiązaniowego
stosunku pracy.
W istocie więc w sprawie o ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do
wydania aktu mianowania na urzędnika państwowego przysługuje droga
administracyjna, na co wskazuje także art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz.U. z
2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, sądy administracyjne są właściwe
w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji
w organach administracji publicznej, jeśli obowiązek mianowania lub powołania
wynika z przepisów prawa. Imperatywna forma czasownika „dokonuje”
(mianowania) użyta w art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. oraz w art.
48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. wskazuje na istnienie prawnego
obowiązku, o którym mowa w art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (por. także postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 65/13, LEX nr 1282738 oraz z
dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2867/12, LEX nr 1314648). Zgłoszone roszczenie
zakwalifikować zatem należy jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej
odmawiającej mianowania powódki na urzędnika służby cywilnej.
Z tych względów w zakresie omawianego roszczenia nie jest dopuszczalna
droga sądowa, a więc postępowanie przed Sądem drugiej instancji dotknięte jest
nieważnością, którą to okoliczność Sąd Najwyższy jest zobowiązany wziąć pod
uwagę z urzędu (art. 39813
§ 1 in fine k.p.c.).
W konsekwencji Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i poprzedzający go
wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie objętym jego pkt II i zniósł postępowanie
przed tymi Sądami (art. 386 § 2 k.p.c. w związku z art. 379 pkt 1 k.p.c. w związku z
art. 39821
k.p.c.) oraz sprawę przekazał Prezesowi Rady Ministrów (art. 464 § 1
k.p.c. w związku z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Artykuł 10 ust. 2 ustawy o służbie
cywilnej z 2008 r. wskazuje, że Szef Służby Cywilnej podlega bezpośrednio
Prezesowi Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów jest więc organem wyższego
stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., w którego kompetencjach leży
14
rozpoznanie odwołania od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania
na stanowisko urzędnika państwowego (art. 127 § 2 k.p.a.). O kosztach
postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto po myśli art. 102 k.p.c.