Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 29 października 1996 r.

Sygn. akt Tw. 55/96



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński - przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz - sprawozdawca
Błażej Wierzbowski


po rozpoznaniu, 29 października 1996 r. na posiedzeniu niejawnym, wniosku Prezesa TK z 3 października 1996 r. (Nr ZO-07-160/96) o wszczęcie postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania:
zgodności art. 35 pkt 11 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 405), nowelizującego art. 54 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (tekst jednolity z 1983 r. Dz.U. Nr 13, poz. 68 ze zmianami) z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić wniosku Prezesa TK o wszczęcie postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego.

Uzasadnienie:

I

Wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że wynika on ze skargi skierowanej do Trybunału przez Polski Związek Byłych Więźniów Politycznych Hitlerowskich Więzień i Obozów Koncentracyjnych (dalej: Związek Byłych Więźniów).
Analizując w obecnym postępowaniu pismo wymienionej organizacji z 9 lutego 1996 r. Trybunał stwierdził, iż organizacja ta po wydaniu przez Trybunał postanowienia o sygn. T. 1/96, w którym nie nadaje się dalszego biegu wnioskowi Związku, jako pochodzącemu od podmiotu nie posiadającego legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o TK, nie wniosła zażalenia, lecz sugeruje wszczęcie postępowania z inicjatywy własnej na zasadzie art. 22 ustawy o TK.
Wskazane pismo Związku Byłych Więźniów kwestionuje konstytucyjność art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z 17 października 1991 r. “w części dotyczącej pozbawienia nabytych uprawnień do otrzymywania przez inwalidów wojennych pełnej renty i emerytury przyznanej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r.” (a nie 1973 r. jak podaje powołane pismo).
Jeszcze przed dalszymi rozważaniami należy stwierdzić, iż powołany pogląd jest bezzasadny i opiera się na błędnej wykładni odnośnych przepisów. Wprawdzie przepis art. 23 ust. 1 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (...) stanowi, iż w razie zbiegu u jednej osoby prawa do dwóch lub więcej świadczeń o charakterze rentowym, przewidzianych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1-8, zainteresowany ma prawo do pobierania wyższego lub wybranego świadczenia - to jednak:
– po pierwsze, wśród regulacji, do których odsyła ten przepis, a wymienionych w art. 1 pkt 1-8 ustawy, nie została wskazana ustawa z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin,
– po drugie, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 października 1991 r. stanowi expressis verbis, że odrębne przepisy określają prawo do pobierania świadczeń w razie zbiegu u jednej osoby prawa do emerytury określonej w ustawie z prawem do renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa wojennego i wojskowego. Te odrębne przepisy zawiera m.in. właśnie unormowanie ustawy z 29 maja 1974 r., ale w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 17 października 1991 roku.
Związek stwierdza nadto, iż z przedmiotowym zagadnieniem wiąże się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 lutego 1992 r. (sygn. K. 14/91), ale pozbawienie inwalidy wojennego połowy emerytury lub połowy renty nie było przedmiotem rozważań Trybunału, nie można więc przyjmować, iż sprawa ta została już rozpoznana przez Trybunał Konstytucyjny.
Argument ten wywołuje konieczność rozważenia przez Trybunał Konstytucyjny doniosłego zagadnienia wstępnego: czy faktycznie wnioskowane przez Prezesa TK postępowanie nie ma dotyczyć kwestii zgodności norm rozstrzygniętej już we wcześniejszym orzeczeniu.
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 11 lutego 1992 r., sygn. K. 14/91 (OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7, s. 93 i n.) stwierdził niekonstytucyjność niektórych przepisów ustawy z 17 października 1991 r., w szczególności art. 35 pkt 11 ustawy, uznając, iż są one “niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wysławiającej zasadę państwa prawnego w zakresie, w jakim pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytur lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów” (pkt 1 orzeczenia, op.cit., s. 95).
Uzasadnienie tego orzeczenia, w odniesieniu do przepisu art. 35 pkt 11 ustawy z 17 października 1991 r. jest lapidarne i stwierdza tylko, że “zmiana zasad naliczania świadczeń w kierunku, który pogarsza sytuację świadczeniobiorców, obniżając ich świadczenia, wynika także z nowelizacji w art. 35 pkt 11 ustawy przepisów art. 54 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (tekst jednolity z 1983 r. Dz.U. Nr 13, poz. 68 ze zmianami), przez zniesienie kumulacji renty inwalidzkiej z tej ustawy z emeryturą nabytą w pełnej wysokości (art. 54 ust. 1 ustawy z 1974 r.) i zastąpienie jej kumulacją częściową - renty z połową emerytury albo emerytury z połową renty inwalidzkiej (art. 54 ust. 1 w nowym brzmieniu)”.
Mimo użycia różnych sformułowań, widoczne jest, iż wniosek Prezesa TK dotyczy aspektu zagadnienia, objętego powołanym orzeczeniem Trybunału. Orzeczenie to nie zostało w pełni wykonane przez parlament, poprzez zmianę bądź uchylenie wszystkich przepisów uznanych przez TK za sprzeczne z konstytucją, a Sejm uchwałą z 6 maja 1992 r. uznał orzeczenie Trybunału jedynie w części za zasadne (vide: sprawozdanie stenograficzne z 14 posiedzenia Sejmu 6 maja 1992 r., s. 10). W szczególności, nie uległ zmianie przepis art. 35 pkt 11 ustawy z 17 października 1991 r., można zatem uznać, że stan niekonstytucyjności w zakresie stwierdzonym orzeczeniem Trybunału pozostał przez Sejm utrzymany. Nie może to jednak stanowić wystarczającej przesłanki dla podjęcia postanowienia o wszczęciu ponownego postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego.


II

Kwestionowane przez Prezesa TK uregulowanie przepisu art. 54 w brzmieniu ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw wymaga analizy w szerszym kontekście. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 pkt 3 tej nowelizacji, zasadniczej zmianie uległ art. 11 ustawy z 29 maja 1974 r. W nowej wersji ust. 1 art. 11 zniesiono różne określenie podstaw wymiaru rent inwalidzkich (pierwotnie - kwotowe, następnie - procentowe). Wprowadzono jednolitą zasadę, według której podstawę wymiaru renty inwalidzkiej stanowi 100% kwoty przeciętnego wynagrodzenia, o której mowa w ust. 2 (również zmienionym i urealnionym poprzez odniesienie do efektywnego a nie przewidywanego wynagrodzenia), z zaokrągleniem do pełnego tysiąca złotych.
Zrównanie podstawy wymiaru renty dla inwalidów wojennych i wojskowych otrzymujących już uprzednio świadczenia bądź osiągających dochody, wobec rencistów pozbawionych takich przychodów, oznaczało widoczne uprzywilejowanie tych pierwszych, dla których podstawa wymiaru renty wojennej i wojskowej wzrosła o 1/3, czyli o 33,33%.
Zmiana w kwestionowanym przez Wnioskodawcę art. 54 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. polega na tym, że przepis ten odniesiony został do szerszego kręgu adresatów, mianowicie do ogółu inwalidów wojennych i wojskowych. W nowej wersji przepis art. 54 ust. 1 stanowi, że inwalidzie wojennemu i wojskowemu pobierającemu rentę inwalidzką - obliczoną od podstawy wymiaru określonej jednolicie w art. 11 - który nabył prawo do emerytury, wypłaca się w zależności od jego wyboru:
1) rentę inwalidzką powiększoną o połowę emerytury albo
2) emeryturę powiększoną o połowę renty inwalidzkiej.
Przepis ten wyeliminował zatem dwie sytuacje wypłaty obu świadczeń w “pełnej wysokości”, unormowane poprzednio w art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3, a w to miejsce wprowadził jednolitą zasadę, według której wszyscy renciści wojenni i wojskowi, nabywając po uzyskaniu świadczeń rentowych z tytułu tego inwalidztwa prawo do emerytury, uzyskują jednak ograniczone uprawnienia: do jednego z tych świadczeń w całości, powiększonego o połowę drugiego świadczenia, zgodnie z wyborem uprawnionego. Wybór ten, determinowany musiał być - co oczywiste - względami racjonalnymi, czyli kryterium korzyści ekonomicznej, a zatem polegał w praktyce na wskazaniu przez osobę uprawnioną wyższego świadczenia jako preferowanego, czyli przyjmowanego w pełnej wysokości i uzupełnianego połową drugiego świadczenia.
Ujmując całościowo, sytuacja prawno–materialna inwalidów wojennych i wojskowych, posiadających oprócz renty z tego tytułu inne przychody (świadczenia ubezpieczeniowe, wynagrodzenie, bądź inne dochody) w wyniku omawianej nowelizacji art. 11 i 54 ustawy doznała podwójnej zmiany: z jednej strony podwyższeniu o 33,3% uległa podstawa wymiaru (obliczenia) renty, z drugiej - o 50% uległo zmniejszeniu jedno z przysługujących świadczeń, np. renta inwalidzka.
Twierdzenie Wnioskodawcy o pozbawieniu inwalidów wojennych i wojskowych “możliwości pobierania świadczenia obejmującego łącznie rentę i emeryturę w pełnych wysokościach” (str. 3 wniosku) należy zatem uściślić stwierdzeniem, iż przedmiotowa nowelizacja w porównaniu z poprzednim stanem prawnym ograniczyła jedynie zakres jednego z tych świadczeń.


III

Dokonując analizy wniosku Prezesa TK na tle przedstawionego stanu normatywnego, Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Uznanie zaskarżonego unormowania - w toku rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania z inicjatywy własnej - za oczywiste naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, wywodzonej z zasady państwa prawnego, nie wydaje się trafne. Trybunał Konstytucyjny zauważa, iż wskazane pogorszenie w 1991 r. sytuacji materialnej inwalidów wojennych i wojskowych, dla których - co godzi się podkreślić - świadczenia rentowe nie stanowiły wyłącznego źródła dochodów i utrzymania, było efektem zapoczątkowanego wówczas procesu reform ekonomicznych, przechodzenia do systemu gospodarki rynkowej. Reformy te rodziły negatywne skutki dla położenia ekonomicznego wielu grup społecznych, w tym dla ogółu emerytów i rencistów, dla pracowników tzw. sfery budżetowej, a również dla bezrobotnych, których świadczenia, czy wynagrodzenia limitowane w przepisach budżetowych stanowiły z reguły jedyne źródło utrzymania tych osób i ich rodzin. Unormowania te wielokrotnie były też przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, m.in. w sprawach K. 7/90, K. 9/90 (OTK w 1990 r., poz. 5 i 6), K. 6/91, K. 14/91, K. 15/91 (OTK w 1992 r., cz. I, poz. 3, 7 i 8).
Nie ujmując w najmniejszym choćby stopniu uznania inwalidów wojennych i wojskowych za osoby zasłużone dla narodu, które utraciły zdrowie wypełniając obywatelski obowiązek obrony ojczyzny (s. 4 wniosku), trzeba mieć na względzie z jednej strony sytuację ekonomiczną państwa w momencie uchwalania zaskarżonej ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, a z drugiej zachowanie mimo wszystko możliwości równoczesnego pobierania przez nich jednego pełnego świadczenia i drugiego zmniejszonego o połowę, a ponadto uwzględnić znaczenie trudniejszą sytuację tych inwalidów, dla których z niezawinionych przez nich powodów renta inwalidzka jest jedynym źródłem utrzymania.
Argumentem przeciwko wszczęciu postępowania z inicjatywy własnej Trybunału jest też wyjątkowa ocena tej kompetencji, przyznanej Trybunałowi jeszcze przez pierwotne unormowanie ustawowe z 1985 r. Skorzystanie z tej kompetencji mogłoby być uzasadnione tylko w wyjątkowych przypadkach proceduralnych, w sprawach dotyczących nadzwyczajnie doniosłych regulacji prawnych. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie objętej wnioskiem Prezesa TK, niezależnie już od tego, że zagadnienie ujęte we wniosku było przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny i wydanego przezeń orzeczenia.

Z tych wszystkich względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.