Pełny tekst orzeczenia

196

POSTANOWIENIE
z dnia 11 października 2000 r.
Sygn. K. 8/00


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Marian Zdyb – sprawozdawca


po rozpoznaniu 10 października 2000 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Samochodowego o stwierdzenie niezgodności:
ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 111, poz. 1279) z art. 20, art. 21 i art. 22 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej


p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638), umorzyć postępowanie w sprawie, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.


Uzasadnienie:

I


1. Wnioskiem z 13 marca 2000 r. Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Samochodowego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 111, poz. 1279) z art. 20, art. 21 i art. 22 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadniając swą legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca stwierdził, iż przedmiotowa sprawa jest nierozerwalnie związana z zakresem jego działania, ponieważ z ustawy o organizacji pracodawców oraz statutu Związku Pracodawców Transportu Samochodowego wynika, iż do zadań tego związku należą między innymi: reprezentowanie stanowiska swoich członków wobec organów państwa, a także podejmowanie działań, które są konieczne dla ochrony interesów członków związku. W tym kontekście, wynik postępowania przed Trybunałem może mieć istotny wpływ na sytuację prawną jednego z członków Związku, rzutuje bowiem na możliwości korzystania z działki oraz realizowania wolności gospodarczej.
Reprezentowane przez wnioskodawcę Przedsiębiorstwo PKS w Słupsku uwłaszczone zostało na działce przeznaczonej w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną. W roku 1999 Przedsiębiorstwo PKS złożyło wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z planowaną realizacją inwestycji niezbędnych do właściwego funkcjonowania przedsiębiorstwa. Nie został on jednak uwzględniony ze względu na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie rzeczy Przedsiębiorstwo PKS uznało, że skoro z końcem 1999 roku upływa termin ważności dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego, nastąpi automatyczne anulowanie wszystkich zawartych w nich ustaleń. Taki tok rozumowania zburzyła kwestionowana ustawa z 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która przedłużyła o dwa lata obowiązywanie istniejących planów zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu wnioskodawcy doprowadziło to do zatrzymania możliwości rozwoju Przedsiębiorstwa PKS, zwłaszcza, że stanowisko organów samorządowych Słupska w zakresie dotyczącym zmiany tych planów, było także negatywne.
Przedłużenie obowiązywania aktualnych planów zagospodarowania przestrzennego naruszyło – zdaniem wnioskodawcy – konstytucyjnie gwarantowane prawo własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Jest to o tyle istotne – twierdzi on – że dotychczasowe stanowisko Zarządu Miasta Słupska w zakresie dotyczącym zgłaszanego przez Przedsiębiorstwo PKS wniosku o zmianę przeznaczenia użytkowanych terenów nie daje szans na zmianę istniejącej sytuacji.

2. Pismem z 26 maja 2000 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny Rzeczpospolitej Polskiej. Uznał on, że postępowanie w przedmiotowej sprawie podlega umorzeniu, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
W uzasadnieniu swojego stanowiska podkreślił on, że wnioskodawca nie sprecyzował zarzutów jakie wysuwa pod adresem kwestionowanej ustawy. Nie przedstawił też szczegółowo stanu faktycznego, który stał się podstawą do wystąpienia z wnioskiem. W takim stanie rzeczy, zdaniem Prokuratora Generalnego, wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Samochodowego nie spełnia warunków określonych w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, zwłaszcza wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się, ze swej istoty do konstytucyjnie chronionego prawa własności. Wnioskodawca – jego zdaniem – w swoich rozważaniach pominął zupełnie ten aspekt i skupił się na kwestiach drugorzędnych z punktu widzenia sprawy.
Odnosząc się do merytorycznej treści wniosku, Prokurator Generalny podkreślił, że wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli nie pozostają w bezpośrednim związku z treścią kwestionowanej ustawy, która nie dokonuje zmian merytorycznych w istniejącej ustawie, a jedynie przedłuża okres ważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zarówno bowiem dawne, jak i obecne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie mają charakteru absolutnego i w zależności od potrzeb mogą być modyfikowane. Zatem objęte wnioskiem zagadnienia wiążą się, co wynika z sytuacji prawnej Przedsiębiorstwa PKS w Słupsku, nie tyle z niekonstytucyjnością kwestionowanego przepisu, co ze zwłoką w rozstrzygnięciu opisanej sprawy przez powołane do tego organy samorządu terytorialnego.

II


Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w konkretnej sprawie uzależnione jest od spełnienia przewidzianych prawem wymogów formalnych. Oznacza to, że badanie formalnych przesłanek dopuszczalności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jest obowiązkiem Trybunału na każdym etapie postępowania. Kluczowe znaczenie w zakresie dopuszczalności postępowania przed Trybunałem ma niewątpliwie legitymacja wnioskodawcy do inicjowania takiego postępowania.
Krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji określony został w jej art. 191. Wskazuje on dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, to jest takie, które mogą inicjować postępowania w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo – to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności, a więc jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych bezpośrednio związanych z aktywnością podmiotu legitymowanego. Na takie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje wyraźnie treść art. 191 ust. 2 konstytucji.
Problem zakresu przedmiotowego legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu wydanym w sprawie K. 20/98, Trybunał stwierdził, że: “powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana” (OTK ZU Nr 1/1999, s. 66). Podobne stanowisko Trybunał przyjął w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/98 (OTK ZU Nr 5/1998, s. 420), gdzie uznał, że powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społeczno-gospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z konstytucją.
Uzasadniając swoją legitymację do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Samochodowego powołał się przede wszystkim na art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji. Uznał, że kwestionowana ustawa pozostaje w związku z działalnością Przedsiębiorstwa PKS w Słupsku, którego interesy on, jako organizacja pracodawców, ma chronić. Nie wskazał jednak przepisów prawa ani okoliczności, z których wprost takie umocowanie miałoby wynikać w odniesieniu do spraw będących przedmiotem wniosku. Nie został więc przekonywająco wykazany związek pomiędzy zaskarżonymi przepisami a zakresem zadań organizacji pracodawców. Prezentowane przez wnioskodawców rozumowanie jest nieuprawnione, ponieważ mogłoby – wbrew intencji ustrojodawcy – prowadzić do utożsamiania każdego luźniejszego lub silniejszego związku, prawie każdego przepisu prawnego, z zakresem działania organizacji pracodawców.
Ustawowy zakres działania OZPTS określony został w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Jego istotą – w świetle art. 5 tejże ustawy – jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych w nich członków. Niewątpliwie zakresu działalności Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Samochodowego – z punktu widzenia jego legitymacji do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego – nie można analizować tylko z punktu widzenia ogólnych przepisów określających rodzajowo charakter zadań tejże organizacji. Konieczne jest ich ujęcie z perspektywy całokształtu unormowań prawnych, dla których ogólna norma kompetencyjna (art. 5 ustawy) stanowi punkt wyjścia. W tym względzie zasadne jest odwołanie się zarówno do statutu OZPTS jak i innych przepisów ustawy. Inne ujęcie tegoż zagadnienia prowadziłoby do sprzecznej z intencją ustrojodawcy wykładni art. 191 ust. 1 i 2. Przede wszystkim stwarzałoby podstawy do faktycznego zniesienia podziału pomiędzy zakresem legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 i podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, co w gruncie rzeczy oznaczałoby eliminację z porządku prawnego art. 191 ust. 2 konstytucji. W przypadku organizacji pracodawców istotne znaczenie ma niewątpliwie art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców, w świetle którego prawo do tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem “osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne zatrudniające pracowników, których celem jest prowadzenie działalności gospodarczej”. Ważne znaczenie w tym kontekście ma nie tyle fakt prowadzenia działalności gospodarczej czy też formy jej realizowania, lecz zatrudnianie pracowników. Okoliczność ta w stopniu zasadniczym kształtuje zadania i uprawnienia organizacji pracodawców, których dotyczy rozdział II ustawy. Jej art. 16 stanowi, że organizacje pracodawców powinny posiadać równe prawa ze związkami zawodowymi, zaś art. 17 przyznaje tego rodzaju organizacjom prawo do uczestnictwa w dialogu z pracownikami i ich organizacjami. Z tych to m.in. względów stwierdzić można, że organizacje pracodawców realizują zadania w dużym stopniu komplementarne w stosunku do zadań związków zawodowych. Osią owej szczególnej symetrii w relacji zadań organizacji pracodawców i związków zawodowych jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Podstawowym zadaniem organizacji pracodawców w tym kontekście jest zrzeszanie i reprezentowanie członków przede wszystkim w perspektywie realizowania obowiązków i uprawnień pracodawcy.
Treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej, czy też na sposób korzystania z prawa własności i ograniczonych praw rzeczowych, albowiem kształtowanie ładu przestrzennego może wiązać się z koniecznością wprowadzenia ograniczeń w zakresie realizacji tych praw. Są to jednak ograniczenia konieczne, dotyczące wszelkich podmiotów. Stąd też nie można łączyć ich wyłącznie z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przypisana radom gminnym kompetencja stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza uprawnienie do stanowienia przepisów, które dotyczą całej wspólnoty lokalnej (np. konkretnej gminy). Nie można ich więc wiązać z jedną, choćby konkretnie określoną kategorią adresatów.
Biorąc pod uwagę powyższy stan rzeczy stwierdzić należy, że nie ma wystarczających podstaw do uznania legitymacji OZPTS w zakresie badania konstytucyjności ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne jest też i to, że zarzuty OZPTS w zasadzie nie dotyczą naruszenia określonego w petitum wniosku prawa własności i wolności gospodarczej. Nie kwestionuje się samego prawa do stanowienia przez odpowiednie organy samorządu terytorialnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które mogłoby prowadzić czy też wpływać na ograniczenie prawa własności (ograniczonych praw rzeczowych) i wolności gospodarczej. Gdyby bowiem taka była intencja OZPTS, to zaskarżyłby nie ustawę z 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale odpowiednie przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bo to one stwarzają taką możliwość. Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Samochodowego skarżąc ustawę z 22 grudnia 1999 r. kwestionuje jedynie okoliczność, że ustawa ta o dwa lata przedłużyła obowiązywanie istniejących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla występującej z wnioskiem organizacji taki stan faktycznie – jeżeli wziąć pod uwagę okoliczność, że zarówno zmiana istniejącego jak i uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży w kompetencji rad odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego – nie ma większego znaczenia. Organy te, mimo przedłużenia terminu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, władne są – przy zachowaniu prawem przewidzianych procedur – do ich zmiany. Uchwalenie ustawy z 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zamyka więc możliwości modyfikacji istniejących planów, w tym zmiany przeznaczenia gruntów, o ile taka zmiana znajduje odpowiednie uzasadnienie.
Taki stan rzeczy utwierdza jedynie w przekonaniu, że zakres legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą Trybunału – nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem Trybunału zbyt odległy jest przeprowadzony przez wnioskodawcę związek pomiędzy zakresem działania OZPTS określonym w ustawie o organizacji pracodawców i jego aktywnością znajdującą odzwierciedlenie w złożonym wniosku.
Zagadnienie legitymacji organizacji pracodawców do inicjowania postępowań w sprawie weryfikacji konstytucyjności przepisów prawnych należy rozważać w szerszym kontekście ustrojowym. Istotą polskiego modelu kontroli konstytucyjności prawa jest objęcie kontrolą wszystkich pozakonstytucyjnych, powszechnie obowiązujących norm prawnych. Polega ona na możliwości poddania weryfikacji każdego z aktów w ramach obowiązującego systemu prawa, jeżeli tylko budzi on wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Jednocześnie przy tak szerokim zakresie przedmiotowym, uzasadnione wydaje się przyjęcie zasady, że prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem przyznaje się przede wszystkim ściśle określonym organom państwa. Taka konstrukcja świadczy o doniosłości procesu kontroli konstytucyjności prawa. Uprawnienie ściśle określonego kręgu organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą, jaką organ pełni w systemie organów państwa. Na tym tle już sam fakt przyznania tego prawa innym podmiotom (np. organizacjom pracodawców), nawet w tak ograniczonym zakresie, jaki wynika z treści art. 191 ust. 2 konstytucji, stanowi istotne odstępstwo od powyższej zasady.
Dlatego też legitymacja tychże podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, ponieważ sama w sobie stanowi wyjątek od ogólnej zasady. Rozszerzająca interpretacja w tym zakresie jest niedopuszczalna. Takie stanowisko zajął Trybunał m.in. w orzeczeniu w sprawie T. 35/96 z 24 września 1996 r., w którym stwierdza, że: “przy badaniu legitymacji związku zawodowego do korzystania z kwalifikowanego środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest wszczęcie postępowania przed TK w przedmiocie tzw. abstrakcyjnej (oderwanej od konkretnego przypadku stosowania prawa) kontroli konstytucyjności aktów normatywnych, należy wziąć pod uwagę wyjątkowość tego uprawnienia, a w konsekwencji konfrontować przedmiot wniosku z tym, co w myśl regulacji prawnej określa specyfikę działania związku zawodowego jako takiego” (OTK ZU Nr 4/1998, s. 373). Trybunał Konstytucyjny także w niniejszej sprawie podtrzymuje swoje stanowisko.
Uznając brak legitymacji OZPTS w przedmiotowej sprawie, Trybunał uznał jednocześnie za zbędne ustosunkowywanie się do innych uchybień merytorycznych i formalnych zawartych w piśmie tejże organizacji z 13 marca 2000 roku.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.