K 31/99
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
304
Postanowienie
z dnia 20 grudnia 2000 r.
Sygn. K. 31/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Leszek Garlicki
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
po rozpoznaniu 20 grudnia 2000 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Federacji Związków Zawodowych Pracowników Telekomunikacji w Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności:
1) i przekroczenia granic dopuszczalności postępowania ustawodawczego zastosowanego w sprawie pilnego projektu ustawy o zmianie ustawy o łączności, wniesionym przez Radę Ministrów 23 września 1998 r., zakończonego uchwaleniem ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984) z art. 118 ust. 1 i z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 40 ust. 3 i z art. 56d ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP Nr 26, poz. 185 ze zm.);
2) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984) z art. 2 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w części, w jakiej znowelizowany przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. ustawy o łączności (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 117, poz. 564 ze zm.) uprawnia do nieodpłatnego nabycia akcji spółki Telekomunikacja Polska SA osoby, które po przepracowaniu 10 lat w przedsiębiorstwie Polska Poczta, Telegraf i Telefon lub w Telekomunikacji Polskiej SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć
postępowanie wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Uzasadnienie:
I
1. Federacja Związków Zawodowych Pracowników Telekomunikacji w Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że:
1) uchwalenie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984), dalej: ustawa zmieniającą, a w szczególności jej art. 1 ust. 2 nowelizującego art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.; dalej: ustawa o łączności), nastąpiło z przekroczeniem obowiązującego trybu postępowania ustawodawczego, zainicjowanego pilnym projektem rządowym nie obejmującym zaskarżonego przepisu, co jest niezgodne z art. 118 ust. 1 i z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 40 ust. 3 i z art. 56d ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP Nr 26, poz. 185 ze zm.), dalej: Regulamin Sejmu;
2) art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej, w części w jakiej znowelizowany tym przepisem art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o łączności uprawnia do nieodpłatnego nabycia akcji spółki Telekomunikacja Polska SA, dalej: spółka TP SA, osoby, które po przepracowaniu 10 lat w przedsiębiorstwie Polska Poczta, Telegraf i Telefon, dalej: PPTiT, lub w TP SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy – narusza zasadę ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uszczuplenie puli akcji przypadającej uprzednio na poszczególnego pracownika TP SA oraz zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP poprzez ustanowienie normy prawnej z mocą wsteczną.
2. Zarzucając naruszenie obowiązującego trybu postępowania ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy zmieniającej, wnioskodawca przedstawił tryb prac Sejmu RP nad pilnym rządowym projektem tej ustawy:
– 25 sierpnia 1998 r. został skierowany do Sejmu pilny rządowy projekt ustawy zmieniającej, nowelizujący treść art. 16 i art. 82 ustawy o łączności (druk sejmowy nr 571). Po pierwszym czytaniu Marszałek Sejmu w trybie art. 39 ust. 4 w związku z art. 56d ust. 3 Regulaminu Sejmu zwrócił projekt rządowi do ponownego opracowania. Rząd 23 września 1998 r. skierował do Sejmu kolejny projekt ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 571-A), którego przedmiotem była nowelizacja jedynie art. 16 ustawy o łączności, nie wycofując przy tym wcześniejszego projektu nowelizującego treść art. 16 i art. 82 ustawy o łączności;
– połączone komisje sejmowe: Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywatyzacji oraz Transportu i Łączności rozpatrzyły oba projekty ustaw zmieniających i w sprawozdaniu z 13 października 1998 r. (druk sejmowy nr 656), wniosły o uchwalenie ustawy w brzmieniu wynikającym z drugiego rządowego projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 571-A). Do sprawozdania dołączono wniosek mniejszości, dotyczący zmiany art. 82 ustawy o łączności, będący w istocie redakcyjną zmianą projektu ustawy zmieniającej zawartego w druku sejmowy nr 571;
– już po wspomnianym wyżej posiedzeniu połączonych komisji sejmowych, rząd w trybie art. 33 ust. 2 Regulaminu Sejmu wycofał projekt ustawy zmieniającej, zawarty w druku sejmowym nr 571. Komisje sejmowe, wskazane wyżej, na posiedzeniu 3 listopada 1998 r. rozpatrzyły projekt ustawy zmieniającej zawarty w druku sejmowym nr 571-A i nowelizujący tylko art. 16 ustawy o łączności. Po dokonaniu niewielkich zmian o charakterze legislacyjnym, połączone komisje sejmowe przyjęły ten projekt w wersji przedłożonej przez rząd. Do sprawozdania z tego posiedzenia połączonych komisji sejmowych (druk sejmowy nr 656-A) ponownie został załączony wniosek mniejszości, dotyczący zmiany art. 82 ustawy o łączności. 9 listopada 1998 r., na 34 plenarnym posiedzeniu Sejmu RP, wniosek ten został poddany pod głosowanie. Większością głosów wniosek został przyjęty i ustawa zmieniająca, w brzmieniu zawartym w druku sejmowym nr 571, zawierającym projekt, który został wycofany przez rząd, została uchwalona;
– do jej treści Senat RP wniósł dwie poprawki, z których pierwsza dotyczyła zasad podziału akcji TPSA dla poszczególnych grup uprawnionych pracowników, natomiast druga określała terminy przystąpienia Skarbu Państwa do nieodpłatnego zbywania akcji tej spółki oraz wygaśnięcia prawa do nieodpłatnego zbywania akcji spółki oraz wygaśnięcia prawa do nieodpłatnego nabycia tych akcji (druk sejmowy nr 725);
– po rozpatrzeniu uchwały Senatu połączone komisje sejmowe, w sprawozdaniu zawartym w druku sejmowym nr 728, przedstawiły wniosek o odrzucenie pierwszej poprawki i przyjęcie drugiej. Na 36 plenarnym posiedzeniu 26 listopada 1998 r. Sejm odrzucił pierwszą poprawkę przyjmując zarazem drugą i w tym brzmieniu Prezydent RP podpisał ustawę zmieniającą.
3. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności z 9 stycznia 1996 r., sygn. K. 18/95 i z 26 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, wnioskodawca wskazuje, że stosowny przepis konstytucji wyodrębnia szczególny rodzaj inicjatywy ustawodawczej o charakterze wyjątkowym, której zakres podmiotowy jest wyznaczony pozytywnie przez wskazanie rządu, jako jedynego uprawnionego oraz podmiotowo, w drodze wyliczenia spraw, które nie mogą być podejmowane na drodze takiej inicjatywy ustawodawczej.
Szczególny charakter tej inicjatywy ustawodawczej rządu, zdaniem wnioskodawcy, powoduje ograniczenie zakresu przedmiotowego przedkładanych przez posłów poprawek do pilnego projektu ustawy i nie mogą one dowolnie rozszerzać zakresu regulacji ustawowej poza materię zawartą w tym projekcie. Oznacza to, że dopuszczalne są tylko takie nowości, które chociaż formalnie wykraczają poza zakres regulacji pilnego rządowego projektu, to jednak w istocie służą udoskonaleniu lub modyfikacji tego projektu w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem przedłożenia rządowego. Odmienne w tej mierze stanowisko byłoby równoznaczne z podjęciem przez posłów inicjatywy ustawodawczej w trybie, który w myśl art. 123 Konstytucji RP przysługuje wyłącznie rządowi.
Zdaniem wnioskodawcy, przed zakończeniem drugiego czytania projektu ustawy zmieniającej, rząd skutecznie wycofał projekt ustawy zmieniającej zawarty w druku sejmowym nr 571. Natomiast dołączony do sprawozdania komisji sejmowych, zawartego w druku sejmowym nr 656-A, wniosek mniejszości dotyczył nowelizacji art. 82 ustawy o łączności, traktującego o zasadach akcjonariatu pracowniczego, podczas gdy przedmiotem pilnego rządowego projektu ustawy zmieniającej, zawartym w druku sejmowym nr 571-A, była nowelizacja art. 16 ust. 1 ustawy o łączności, dotycząca zasad koncesjonowania międzynarodowych usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym.
Wnioskodawca stwierdza, że przedmiot wniosku mniejszości w żadnej mierze nie odnosił się do zakresu regulacji przewidzianej w przedłożeniu rządowym, miał charakter dowolny i tym samym naruszył art. 123 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 3 w związku z art. 56d ust. 3 Regulaminu Sejmu.
4. Wnioskodawca, interpretując treść art. 82 ustawy o łączności sprzed zaskarżonej nowelizacji w zestawieniu z przepisami:
– rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. Nr 157, poz. 792 ze zm.),
– ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm.),
– ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.) oraz
– ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.)
stwierdza, że uprawnionymi do nieodpłatnego nabycia akcji TP SA byli jedynie ci pracownicy PPTiT, którzy przed rozwiązaniem stosunku pracy byli zatrudnieni w części telekomunikacyjnej lub we wspólnych dla części telekomunikacyjnej i pocztowej komórkach organizacyjnych PPTiT.
5. Znowelizowany przepis art. 82 ust. 2 ustawy o łączności rozszerza krąg uprawnionych do nabycia bezpłatnych akcji o:
– osoby, które po przepracowaniu dziesięciu lat w państwowej jednostce organizacyjnej PPTiT lub w spółce TP SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy (pkt 2),
– pracowników TPSA, zatrudnionych po dniu przekształcenia PPTiT, którzy pozostali ze spółką w stosunku pracy 30 czerwca 1998 r. (pkt 3).
Analiza tych postanowień prowadzi wnioskodawcę do konstatacji, że dokonana nowelizacja nie jest przeniesieniem treści art. 2 ust. 5 pkt c oraz d, albowiem zawarta w pkt. 2 zakwestionowanego przepisu regulacja odnosi się wyłącznie do pracowników pocztowej części PPTiT, którzy z mocy prawa, tj. art. 80 ustawy o łączności, stali się pracownikami przedsiębiorstwa użyteczności publicznej “Poczta Polska”. Za trafnością takiego rozumowania przemawia, zdaniem wnioskodawcy, nie tylko treść dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest takie ustalanie treści normy prawnej, przy której pewne fragmenty tekstu aktu prawnego traktowane są jako zbędne, ale również i fakt, że pracownicy części telekomunikacyjnej PPTiT, którzy z mocy prawa stali się pracownikami TP SA oraz emeryci zatrudnieni w części telekomunikacyjnej oraz w komórkach wspólnych dla pionu telekomunikacji i poczty, zostali objęci uprawnieniem do nieodpłatnego nabycia akcji spółki. Taki bowiem krąg podmiotów uprawnionych do bezpłatnych akcji został określony przez Zarząd TP SA w wykonaniu umowy – zlecenia Ministra Skarbu Państwa z 23 lipca 1997 r. o wykonaniu czynności technicznych, związanych z realizacją postanowień rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 3 kwietnia 1997 r. w sprawie zasad podziału uprawnionych pracowników na grupy ustalania liczby akcji przypadających na każdą z tych grup oraz trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników (Dz.U. Nr 33, poz. 200).
6. Wnioskodawca jest zdania, że przyznanie przez znowelizowany art. 82 ust. 2 pkt 2 uprawnienia do nabycia akcji pracownikom TP SA ma z założenia charakter pusty, bowiem spółka ta podjęła działalność 1 stycznia 1992 r., a więc 10-letni okres zatrudnienia upływa 1 stycznia 2002 r., a zgodnie z art. 2 ust. 3 w związku z ust. 1 tegoż art. 2 ustawy zmieniającej, prawo do nieodpłatnego nabycia akcji spółki wygasa po 9 miesiącach od dnia wejścia ustawy zmieniającej w życie, tj. 28 września 1999 roku.
7. Wnioskodawca podniósł ponadto, że:
– świadczenie usług pocztowych nie jest dochodowe, o czym świadczy nadanie “Poczcie Polskiej” statusu przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Utrzymywanie w ramach PPTiT pocztowo-telekomunikacyjnej struktury tego podmiotu pozwalało na kompensowanie z przychodów za usługi telekomunikacyjne strat z tytułu świadczenia usług pocztowych. Przykładowo: w 1991 r., tj. w roku w którym dokonano podziału PPTiT, pion telekomunikacji przyniósł zysk w wysokości około 675 mln PLN, natomiast jednostki pocztowe stratę w wysokości około 43 mln PLN. W sposób jednoznaczny wskazuje to, skąd pochodziły środki finansowe na inwestycje tworzące majątek byłego PPTiT;
– kapitał założycielski TP SA wynosił 500 mln PLN, zaś na mocy uchwały nr 6 Walnego Zgromadzenia Spółki z 25 czerwca 1998 r. został on podwyższony o kwotę 3,7 mld PLN, z przeznaczeniem tej kwoty z kapitału zapasowego na kapitał akcyjny. W tej sytuacji, przy uchwaleniu ustawy nowelizującej dotychczasową treść art. 82 ustawy o łączności i rozszerzeniu kręgu uprawnionych do nabycia akcji o pracowników i emerytów pionu pocztowego byłego PPTiT przy utrzymaniu tej samej puli akcji, uszczupleniu uległ przypadający dotychczas na jednego uprawnionego pracownika TP SA wartościowy wymiar uprawnienia do nieodpłatnego nabycia akcji tej spółki. Oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie przez zaskarżone przepisy ustawy nowelizującej, zawartej w art. 64 ust. 2 konstytucji zasady ochrony własności.
8. Wnioskodawca podniósł, że ustawa nowelizująca weszła w życie 28 grudnia 1998 r. Nastąpiło to już po rozpoczęciu 19 października 1998 r. sprzedaży akcji TP SA, z którym to momentem jej pracownicy uzyskali, w myśl art. 82 ustawy o łączności sprzed nowelizacji, prawo do nieodpłatnego nabycia akcji w ilości ustalonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 3 kwietnia 1997 roku.
Prawo to zostało nabyte in abstracto i z tego względu pozostaje pod ochroną formuły pacta sunt servanda z uwagi na to, że jest funkcjonalnie związane z zawartym w art. 64 ust. 1 konstytucji prawem własności.
9. Wnioskodawca ponadto podniósł, że kwestionowany przepis, rozszerzając krąg podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia akcji TPSA już po zakończeniu sprzedaży akcji tej spółki w ofercie publicznej (sprzedaż dla inwestorów instytucjonalnych została zakończona 5 listopada 1998 r., a dla inwestorów indywidualnych 6 listopada 1998 r.), stanowi kwalifikowanie według nowych norm zdarzenia zaistniałego przed wejściem ich w życie i w rezultacie ustanawia normy z mocą wsteczną. Oznacza to, że art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej narusza również wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa.
10. Prokurator Generalny w przedstawionym na piśmie stanowisku stwierdził, że przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o łączności, w brzmieniu nadanym przez przepis art. 1 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 2, art. 118 ust. 1 i z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP.
11. Ustosunkowując się do zarzutu, że ustawa zmieniająca została uchwalona niezgodnie z procedurą obowiązującą dla pilnych projektów rządowych Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że jako wzorzec kontroli wnioskodawca wskazał art. 118 ust. 1 i art. 123 ust. 1 konstytucji. Zdaniem Prokuratora z przepisów tych wynika, że inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi RP i Radzie Ministrów, która może uznać przedłożony Sejmowi projekt ustawy za pilny, z wyjątkami określonymi w konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, żadne przepisy nie zabraniają posłom wprowadzenia poprawek do projektu ustawy uchwalonej w trybie pilnym. Podkreślił, że ewentualne wątpliwości co do charakteru poprawki inicjującej uchwalony i zaskarżony przepis w ustawie nowelizującej, nie dają podstaw do uznania, że jest on niezgodny z treścią tych przepisów konstytucji które wnioskodawca określił jako wzorzec kontroli. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie dotyczy materii objętej projektem ustawy zgłoszonej przez Radę Ministrów i była objęta pierwszym czytaniem. Wprawdzie Rada Ministrów przed drugim czytaniem zmodyfikowała swoje przedłożenie w ten sposób, że wycofała się z nowelizacji art. 82 ustawy o łączności, jednak uchwalenie przez Sejm nowelizacji tego przepisu, na podstawie poprawki zgłoszonej jako wniosek mniejszości, nie może być uznane za uchybienie, o którym mówią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powołane przez wnioskodawcę. W sprawie K. 18/95 chodziło o przepis, uchwalony przy zastosowaniu pilnego trybu ustawodawczego, obejmujący materię, która nie mogła być w tym trybie uregulowana. Natomiast w sprawie K. 3/98 chodziło o przepis, który nie został skonsultowany mimo takiego wymogu, wskutek uchwalenia go w wyniku poprawki wykraczającej poza treść projektu ustawy. Niekonstytucyjność przepisów, zgłoszonych jako poprawki wychodzące poza treść pilnego rządowego przedłożenia, polegała nie na samym naruszeniu tej procedury, lecz ze względu na wpływ tego naruszenia na ostateczną treść przepisów uchwalonych w tym trybie. Stanowienie przepisów jest niezgodne z konstytucją, jeżeli następuje z uchybieniami w stosunku do określonego w konstytucji trybu ustawodawczego, polegającego na tym, że uczestnicy postępowania ustawodawczego wprowadzają określone regulacje w niewłaściwym postępowaniu ustawowym lub w niewłaściwym stadium tego postępowania. Chodzi o to, aby działanie “na skróty” nie uniemożliwiło wnikliwego rozważenia uzupełnień pochodzących od posłów.
12. Prokurator Generalny, dokonując oceny, czy w rozważanej sprawie doszło do naruszenia zasad konstytucji dotyczących trybu ustawodawczego stwierdza, że rząd uważał, że należy znowelizować art. 82 ustawy o łączności w trybie pilnym i nie wydaje się, by późniejsza modyfikacja projektu ustawy nie pozwalała posłom na zgłoszenie poprawek obejmujących tę materię. Zbliżający się termin wprowadzenia akcji do obiegu czyniłby późniejszą nowelizację tego przepisu bezprzedmiotową.
Dla Prokuratora Generalnego jest znamienne, że nawet wówczas gdy rząd wycofał się z pierwszej wersji projektu nowelizacji, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Łączności nie negował takiej potrzeby, wypowiadając się w tym przedmiocie 5 listopada 1998 r. na 33 plenarnym posiedzeniu Sejmu. Również wynik głosowania w Sejmie nad poprawką nowelizującą art. 82 ustawy o łączności – za poprawką 362 posłów, 5 wstrzymało się i tylko 5 było przeciw – świadczy, że Sejm nie miał wątpliwości co do konieczności takiej zmiany treści art. 82 ustawy o łączności.
Podsumowując swoje stanowisko w sprawie naruszenia trybu postępowania ustawodawczego Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, by zastosowana procedura uchwalenia zaskarżonego przepisu miała negatywny wpływ na jego treść.
13. Prokurator Generalny nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że zaskarżony przepis godzi w prawa słusznie nabyte. Przepis ten nie ingeruje w treść tych norm prawnych, które wcześniej nadały prawo do nieodpłatnego nabycia akcji innym osobom. Nie uznał też za uzasadniony zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 konstytucji. Naruszenie tego przepisu konstytucji wnioskodawca odnosi do tego, że w wyniku zwiększenia kręgu osób uprawnionych do nieodpłatnego nabycia akcji, uległa zmniejszeniu ilość akcji na osobę uprawnioną.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozumowanie takie jest chybione w swoim założeniu. Podkreślił, że osoby wcześniej uprawnione do udziału w podziale akcji jeszcze ich nie nabyły. Nawet nie było wówczas wiadomo, jaka ilość akcji i o jakiej wartości będzie tym osobom – w przyszłości – przysługiwała. Prawo do nieodpłatnego uzyskania pewnej ilości akcji, w zależności od stażu pracy i wartości przekazanych do podziału akcji, należałoby rozważyć w aspekcie przywileju. Prawo to wynikało ze stosunku pracowniczego z pracodawcą, którego majątek uległ przekształceniu. Taki sam stosunek łączył z PPTiT zarówno pracowników poczty, jak i telekomunikacji. Z tego powodu dla Prokuratora Generalnego niezrozumiały jest zarzut wnioskodawcy o niekonstytucyjności przepisu rozszerzającego krąg uprawnionych do bezpłatnych akcji z powołaniem się na to, że “pocztowcy” nie przynosili zysku. Nie można bowiem uznać za usprawiedliwiony podział pracowników na “lepszych” (telekomunikacyjnych) oraz “gorszych” (pocztowców), skoro łączyła ich wspólna cecha – stosunek pracy. Prokurator Generalny zauważa, że także w grupie pracowników telekomunikacji nie wszystkie stanowiska wytwarzały dochód. W żadnym razie – zdaniem Prokuratora Generalnego – taki argument nie może uzasadniać zarzutu sprzeczności kwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 64 ust. 2 konstytucji. Wręcz przeciwnie, przyznanie przywilejów tylko jednej grupie pracowników budziłoby zastrzeżenia z punktu widzenia zasady równości, jak również zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w przywołanym przez wnioskodawcę przepisie art. 2 konstytucji.
14. Prokurator Generalny nie podzielił także poglądu wnioskodawcy, że przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o łączności, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej, godzi w zasadę niedziałania prawa wstecz. Jego zdaniem zaskarżony przepis nie posiada mocy wstecznej, której istota polega na tym, że początek stosowania przepisu ustawy, pod względem czasowym, ustalony został na moment wcześniejszy aniżeli ustawa stała się obowiązująca: została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie promulgacyjnym. Istotą retroaktywności jest ustalenie, że nowo ustanowione normy modyfikują zaistniałe już i skonsumowane skutki stosowania norm wcześniejszych. Ustawa zmieniająca z 26 listopada 1998 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 14 grudnia 1998 r., a weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty. Prokurator Generalny uznając zarzut o naruszenie zasady lex retro non agit za nieuzasadniony podniósł również, że rozwiązania zawarte w kwestionowanym przepisie są korzystne dla adresatów tej normy prawnej.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 191 ust. 2 konstytucji, a także art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podmioty posiadające ograniczoną legitymację występowania do Trybunału Konstytucyjnego o wszczęcie postępowania w przedmiocie abstrakcyjnej kontroli norm, do której kategorii należy także wnioskodawca, są zobowiązane do wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
W doktrynie i dotychczasowym orzecznictwie TK przyjmuje się ścisłą wykładnię tego uprawnienia, tj. aby kwestionowany akt normatywny (lub jego część) pozostawał w ścisłym, bezpośrednim związku z interesem prawnym danej organizacji lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania jest ta organizacja powołana (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115-116).
Zakres działania związków zawodowych określa ustawa z dnia 23 maja 19991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że “związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych”. Zgodnie z art. 4 wskazanej ustawy, związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Artykuł 2 ust. 3 stanowi zaś, że przejście na emeryturę lub rentę nie pozbawia prawa przynależności i wstępowania do związków zawodowych. Na podstawie art. 7 omawianej ustawy “w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej, a w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek zaś pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy”.
Wniosek Federacji Związków Zawodowych Pracowników Telekomunikacji w RP nie zmierza do obrony praw pracowniczych, lecz do zakwestionowania praw grupy pracowników w imię interesów innej grupy pracowników, która mogła liczyć na większy udział w bezpłatnych akcjach sprywatyzowanej spółki, w oparciu o normę art. 82 ustawy o łączności, w brzmieniu sprzed nowelizacji, a zatem rozstrzygnięcia sporu co do zasadności grupowych interesów pracowników SA Telekomunikacji.
Artykuł 82 ustawy o łączności przed nowelizacją stanowił, że “pracownicy Telekomunikacji Polskiej SA w wypadku sprzedaży akcji Spółki korzystają z uprawnień przewidzianych dla pracowników przedsiębiorstw państwowych podlegających prywatyzacji. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 3 kwietnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad podziału uprawnionych pracowników na grupy, ustalania liczby akcji przypadających na każdą z tych grup oraz trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników (Dz.U. Nr 33, poz. 200) “uprawnieni pracownicy nabywają nieodpłatnie akcje Skarbu Państwa w równej liczbie w ramach grupy wyodrębnionej ze względu na łączny okres zatrudnienia w komercjonalizowanym przedsiębiorstwie państwowym i w spółce powstałej w wyniku komercjalizacji tego przedsiębiorstwa państwowego”.
Zgodnie z art. 82 ustawy o łączności w nowym brzmieniu pracownikami uprawnionymi do nabycia bezpłatnego akcji spółki są osoby, które w dniu przekształcenia PPTiT były jej pracownikami oraz osoby, które przepracowały co najmniej dziesięć lat w PPTiT lub spółce Telekomunikacja Polska SA, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło wskutek przejścia na emeryturę lub rentę albo z powodu ograniczenia stanu zatrudnienia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.), a także osoby, które po przepracowaniu dziesięciu lat w PPTiT lub w spółce Telekomunikacja Polska SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy W ramach zadania reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych, sformułowanego w art. 1 ustawy o związkach zawodowych, nie mieści się kwestionowanie uprawnień jednej grupy pracowników, w interesie innej grupy pracowników. Wskazuje na to wyraźnie art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nim związki zawodowe w zakresie praw i interesów zbiorowych reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. Wniosek Federacji Związków Zawodowych, zmierzający do ograniczenia zakresu podmiotowego ludzi pracy uprawnionych do bezpłatnego nabycia akcji spółki Telekomunikacji Polskiej SA do ram zakreślonych poprzednim brzmieniem art. 82 ustawy o łączności – pracowników Telekomunikacji Polskiej SA, zatrudnionych w tej spółce w dacie sprzedaży jej akcji, godzi zarówno w uprawnienia pracowników Poczty Polskiej, zatrudnionych w PPTiT przed jej przekształceniem, jak i w pracowników spółki Telekomunikacja Polska SA, którzy pozostawali w stosunku pracy z tą spółką 30 czerwca 1998 r. oraz tych, które po przepracowaniu co najmniej 10 lat w PPTiT lub w spółce Telekomunikacja Polska SA przeszli na emeryturę lub rentę, jak i tych, z którymi rozwiązano stosunek pracy z powodu ograniczenia stanu zatrudnienia albo zostali przejęci przez inne zakłady pracy.
Ustawa o związkach zawodowych, kodeks pracy, ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych pracy i inne ustawy regulujące działalność związków zawodowych, nakładają na związki zawodowe zadanie reprezentowania prac i interesów pracowników wobec pracodawcy i organizacji pracodawców. Tak zwłaszcza przepisy kodeksu pracy o układach zbiorowych pracy przewidują tworzenie wspólnej reprezentacji przez reprezentujące pracowników organizacje związkowe albo ich wspólne działanie (art. 24116, 24125 kp). Podobnie ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych pracy (Dz.U. Nr 55, poz. 236 ze zm.) przewiduje spory pracowników reprezentowanych przez wspólną reprezentację związkową lub przez związki zawodowe z pracodawcą albo organizacją pracodawców. Tak też w indywidualnych sporach z zakresu prawa pracy związek zawodowy może występować tylko po stronie pracowników, choćby w interesie jakiejś grupy pracowników leżało rozstrzygnięcie sprawy na jego niekorzyść.
Kwestionowanie uprawnień pracowniczych nie należy do zadań związków zawodowych. W rozpoznawanej sprawie związek zawodowy kwestionuje uprawnienia nie tylko pracowników innego zakładu pracy, ale także własnych, z których zapewne niektórzy są członkami tego związku zawodowego. Wniosek Federacji Związków Zawodowych pozostaje przez to w sprzeczności zwłaszcza z art. 7 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, nakładający na związki zawodowe zadanie reprezentowania w zakresie praw i interesów zbiorowych wszystkich pracowników, a także osób które przeszły na emeryturę lub rentę albo zostały bezrobotnymi (art. 2 tejże ustawy).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 20 grudnia 2000 r.
Sygn. K. 31/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Leszek Garlicki
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
po rozpoznaniu 20 grudnia 2000 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Federacji Związków Zawodowych Pracowników Telekomunikacji w Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności:
1) i przekroczenia granic dopuszczalności postępowania ustawodawczego zastosowanego w sprawie pilnego projektu ustawy o zmianie ustawy o łączności, wniesionym przez Radę Ministrów 23 września 1998 r., zakończonego uchwaleniem ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984) z art. 118 ust. 1 i z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 40 ust. 3 i z art. 56d ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP Nr 26, poz. 185 ze zm.);
2) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984) z art. 2 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w części, w jakiej znowelizowany przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. ustawy o łączności (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 117, poz. 564 ze zm.) uprawnia do nieodpłatnego nabycia akcji spółki Telekomunikacja Polska SA osoby, które po przepracowaniu 10 lat w przedsiębiorstwie Polska Poczta, Telegraf i Telefon lub w Telekomunikacji Polskiej SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć
postępowanie wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Uzasadnienie:
I
1. Federacja Związków Zawodowych Pracowników Telekomunikacji w Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że:
1) uchwalenie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984), dalej: ustawa zmieniającą, a w szczególności jej art. 1 ust. 2 nowelizującego art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.; dalej: ustawa o łączności), nastąpiło z przekroczeniem obowiązującego trybu postępowania ustawodawczego, zainicjowanego pilnym projektem rządowym nie obejmującym zaskarżonego przepisu, co jest niezgodne z art. 118 ust. 1 i z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 40 ust. 3 i z art. 56d ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP Nr 26, poz. 185 ze zm.), dalej: Regulamin Sejmu;
2) art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej, w części w jakiej znowelizowany tym przepisem art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o łączności uprawnia do nieodpłatnego nabycia akcji spółki Telekomunikacja Polska SA, dalej: spółka TP SA, osoby, które po przepracowaniu 10 lat w przedsiębiorstwie Polska Poczta, Telegraf i Telefon, dalej: PPTiT, lub w TP SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy – narusza zasadę ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uszczuplenie puli akcji przypadającej uprzednio na poszczególnego pracownika TP SA oraz zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP poprzez ustanowienie normy prawnej z mocą wsteczną.
2. Zarzucając naruszenie obowiązującego trybu postępowania ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy zmieniającej, wnioskodawca przedstawił tryb prac Sejmu RP nad pilnym rządowym projektem tej ustawy:
– 25 sierpnia 1998 r. został skierowany do Sejmu pilny rządowy projekt ustawy zmieniającej, nowelizujący treść art. 16 i art. 82 ustawy o łączności (druk sejmowy nr 571). Po pierwszym czytaniu Marszałek Sejmu w trybie art. 39 ust. 4 w związku z art. 56d ust. 3 Regulaminu Sejmu zwrócił projekt rządowi do ponownego opracowania. Rząd 23 września 1998 r. skierował do Sejmu kolejny projekt ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 571-A), którego przedmiotem była nowelizacja jedynie art. 16 ustawy o łączności, nie wycofując przy tym wcześniejszego projektu nowelizującego treść art. 16 i art. 82 ustawy o łączności;
– połączone komisje sejmowe: Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywatyzacji oraz Transportu i Łączności rozpatrzyły oba projekty ustaw zmieniających i w sprawozdaniu z 13 października 1998 r. (druk sejmowy nr 656), wniosły o uchwalenie ustawy w brzmieniu wynikającym z drugiego rządowego projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 571-A). Do sprawozdania dołączono wniosek mniejszości, dotyczący zmiany art. 82 ustawy o łączności, będący w istocie redakcyjną zmianą projektu ustawy zmieniającej zawartego w druku sejmowy nr 571;
– już po wspomnianym wyżej posiedzeniu połączonych komisji sejmowych, rząd w trybie art. 33 ust. 2 Regulaminu Sejmu wycofał projekt ustawy zmieniającej, zawarty w druku sejmowym nr 571. Komisje sejmowe, wskazane wyżej, na posiedzeniu 3 listopada 1998 r. rozpatrzyły projekt ustawy zmieniającej zawarty w druku sejmowym nr 571-A i nowelizujący tylko art. 16 ustawy o łączności. Po dokonaniu niewielkich zmian o charakterze legislacyjnym, połączone komisje sejmowe przyjęły ten projekt w wersji przedłożonej przez rząd. Do sprawozdania z tego posiedzenia połączonych komisji sejmowych (druk sejmowy nr 656-A) ponownie został załączony wniosek mniejszości, dotyczący zmiany art. 82 ustawy o łączności. 9 listopada 1998 r., na 34 plenarnym posiedzeniu Sejmu RP, wniosek ten został poddany pod głosowanie. Większością głosów wniosek został przyjęty i ustawa zmieniająca, w brzmieniu zawartym w druku sejmowym nr 571, zawierającym projekt, który został wycofany przez rząd, została uchwalona;
– do jej treści Senat RP wniósł dwie poprawki, z których pierwsza dotyczyła zasad podziału akcji TPSA dla poszczególnych grup uprawnionych pracowników, natomiast druga określała terminy przystąpienia Skarbu Państwa do nieodpłatnego zbywania akcji tej spółki oraz wygaśnięcia prawa do nieodpłatnego zbywania akcji spółki oraz wygaśnięcia prawa do nieodpłatnego nabycia tych akcji (druk sejmowy nr 725);
– po rozpatrzeniu uchwały Senatu połączone komisje sejmowe, w sprawozdaniu zawartym w druku sejmowym nr 728, przedstawiły wniosek o odrzucenie pierwszej poprawki i przyjęcie drugiej. Na 36 plenarnym posiedzeniu 26 listopada 1998 r. Sejm odrzucił pierwszą poprawkę przyjmując zarazem drugą i w tym brzmieniu Prezydent RP podpisał ustawę zmieniającą.
3. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności z 9 stycznia 1996 r., sygn. K. 18/95 i z 26 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, wnioskodawca wskazuje, że stosowny przepis konstytucji wyodrębnia szczególny rodzaj inicjatywy ustawodawczej o charakterze wyjątkowym, której zakres podmiotowy jest wyznaczony pozytywnie przez wskazanie rządu, jako jedynego uprawnionego oraz podmiotowo, w drodze wyliczenia spraw, które nie mogą być podejmowane na drodze takiej inicjatywy ustawodawczej.
Szczególny charakter tej inicjatywy ustawodawczej rządu, zdaniem wnioskodawcy, powoduje ograniczenie zakresu przedmiotowego przedkładanych przez posłów poprawek do pilnego projektu ustawy i nie mogą one dowolnie rozszerzać zakresu regulacji ustawowej poza materię zawartą w tym projekcie. Oznacza to, że dopuszczalne są tylko takie nowości, które chociaż formalnie wykraczają poza zakres regulacji pilnego rządowego projektu, to jednak w istocie służą udoskonaleniu lub modyfikacji tego projektu w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem przedłożenia rządowego. Odmienne w tej mierze stanowisko byłoby równoznaczne z podjęciem przez posłów inicjatywy ustawodawczej w trybie, który w myśl art. 123 Konstytucji RP przysługuje wyłącznie rządowi.
Zdaniem wnioskodawcy, przed zakończeniem drugiego czytania projektu ustawy zmieniającej, rząd skutecznie wycofał projekt ustawy zmieniającej zawarty w druku sejmowym nr 571. Natomiast dołączony do sprawozdania komisji sejmowych, zawartego w druku sejmowym nr 656-A, wniosek mniejszości dotyczył nowelizacji art. 82 ustawy o łączności, traktującego o zasadach akcjonariatu pracowniczego, podczas gdy przedmiotem pilnego rządowego projektu ustawy zmieniającej, zawartym w druku sejmowym nr 571-A, była nowelizacja art. 16 ust. 1 ustawy o łączności, dotycząca zasad koncesjonowania międzynarodowych usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym.
Wnioskodawca stwierdza, że przedmiot wniosku mniejszości w żadnej mierze nie odnosił się do zakresu regulacji przewidzianej w przedłożeniu rządowym, miał charakter dowolny i tym samym naruszył art. 123 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 3 w związku z art. 56d ust. 3 Regulaminu Sejmu.
4. Wnioskodawca, interpretując treść art. 82 ustawy o łączności sprzed zaskarżonej nowelizacji w zestawieniu z przepisami:
– rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. Nr 157, poz. 792 ze zm.),
– ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm.),
– ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.) oraz
– ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.)
stwierdza, że uprawnionymi do nieodpłatnego nabycia akcji TP SA byli jedynie ci pracownicy PPTiT, którzy przed rozwiązaniem stosunku pracy byli zatrudnieni w części telekomunikacyjnej lub we wspólnych dla części telekomunikacyjnej i pocztowej komórkach organizacyjnych PPTiT.
5. Znowelizowany przepis art. 82 ust. 2 ustawy o łączności rozszerza krąg uprawnionych do nabycia bezpłatnych akcji o:
– osoby, które po przepracowaniu dziesięciu lat w państwowej jednostce organizacyjnej PPTiT lub w spółce TP SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy (pkt 2),
– pracowników TPSA, zatrudnionych po dniu przekształcenia PPTiT, którzy pozostali ze spółką w stosunku pracy 30 czerwca 1998 r. (pkt 3).
Analiza tych postanowień prowadzi wnioskodawcę do konstatacji, że dokonana nowelizacja nie jest przeniesieniem treści art. 2 ust. 5 pkt c oraz d, albowiem zawarta w pkt. 2 zakwestionowanego przepisu regulacja odnosi się wyłącznie do pracowników pocztowej części PPTiT, którzy z mocy prawa, tj. art. 80 ustawy o łączności, stali się pracownikami przedsiębiorstwa użyteczności publicznej “Poczta Polska”. Za trafnością takiego rozumowania przemawia, zdaniem wnioskodawcy, nie tylko treść dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest takie ustalanie treści normy prawnej, przy której pewne fragmenty tekstu aktu prawnego traktowane są jako zbędne, ale również i fakt, że pracownicy części telekomunikacyjnej PPTiT, którzy z mocy prawa stali się pracownikami TP SA oraz emeryci zatrudnieni w części telekomunikacyjnej oraz w komórkach wspólnych dla pionu telekomunikacji i poczty, zostali objęci uprawnieniem do nieodpłatnego nabycia akcji spółki. Taki bowiem krąg podmiotów uprawnionych do bezpłatnych akcji został określony przez Zarząd TP SA w wykonaniu umowy – zlecenia Ministra Skarbu Państwa z 23 lipca 1997 r. o wykonaniu czynności technicznych, związanych z realizacją postanowień rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 3 kwietnia 1997 r. w sprawie zasad podziału uprawnionych pracowników na grupy ustalania liczby akcji przypadających na każdą z tych grup oraz trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników (Dz.U. Nr 33, poz. 200).
6. Wnioskodawca jest zdania, że przyznanie przez znowelizowany art. 82 ust. 2 pkt 2 uprawnienia do nabycia akcji pracownikom TP SA ma z założenia charakter pusty, bowiem spółka ta podjęła działalność 1 stycznia 1992 r., a więc 10-letni okres zatrudnienia upływa 1 stycznia 2002 r., a zgodnie z art. 2 ust. 3 w związku z ust. 1 tegoż art. 2 ustawy zmieniającej, prawo do nieodpłatnego nabycia akcji spółki wygasa po 9 miesiącach od dnia wejścia ustawy zmieniającej w życie, tj. 28 września 1999 roku.
7. Wnioskodawca podniósł ponadto, że:
– świadczenie usług pocztowych nie jest dochodowe, o czym świadczy nadanie “Poczcie Polskiej” statusu przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Utrzymywanie w ramach PPTiT pocztowo-telekomunikacyjnej struktury tego podmiotu pozwalało na kompensowanie z przychodów za usługi telekomunikacyjne strat z tytułu świadczenia usług pocztowych. Przykładowo: w 1991 r., tj. w roku w którym dokonano podziału PPTiT, pion telekomunikacji przyniósł zysk w wysokości około 675 mln PLN, natomiast jednostki pocztowe stratę w wysokości około 43 mln PLN. W sposób jednoznaczny wskazuje to, skąd pochodziły środki finansowe na inwestycje tworzące majątek byłego PPTiT;
– kapitał założycielski TP SA wynosił 500 mln PLN, zaś na mocy uchwały nr 6 Walnego Zgromadzenia Spółki z 25 czerwca 1998 r. został on podwyższony o kwotę 3,7 mld PLN, z przeznaczeniem tej kwoty z kapitału zapasowego na kapitał akcyjny. W tej sytuacji, przy uchwaleniu ustawy nowelizującej dotychczasową treść art. 82 ustawy o łączności i rozszerzeniu kręgu uprawnionych do nabycia akcji o pracowników i emerytów pionu pocztowego byłego PPTiT przy utrzymaniu tej samej puli akcji, uszczupleniu uległ przypadający dotychczas na jednego uprawnionego pracownika TP SA wartościowy wymiar uprawnienia do nieodpłatnego nabycia akcji tej spółki. Oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie przez zaskarżone przepisy ustawy nowelizującej, zawartej w art. 64 ust. 2 konstytucji zasady ochrony własności.
8. Wnioskodawca podniósł, że ustawa nowelizująca weszła w życie 28 grudnia 1998 r. Nastąpiło to już po rozpoczęciu 19 października 1998 r. sprzedaży akcji TP SA, z którym to momentem jej pracownicy uzyskali, w myśl art. 82 ustawy o łączności sprzed nowelizacji, prawo do nieodpłatnego nabycia akcji w ilości ustalonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 3 kwietnia 1997 roku.
Prawo to zostało nabyte in abstracto i z tego względu pozostaje pod ochroną formuły pacta sunt servanda z uwagi na to, że jest funkcjonalnie związane z zawartym w art. 64 ust. 1 konstytucji prawem własności.
9. Wnioskodawca ponadto podniósł, że kwestionowany przepis, rozszerzając krąg podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia akcji TPSA już po zakończeniu sprzedaży akcji tej spółki w ofercie publicznej (sprzedaż dla inwestorów instytucjonalnych została zakończona 5 listopada 1998 r., a dla inwestorów indywidualnych 6 listopada 1998 r.), stanowi kwalifikowanie według nowych norm zdarzenia zaistniałego przed wejściem ich w życie i w rezultacie ustanawia normy z mocą wsteczną. Oznacza to, że art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej narusza również wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa.
10. Prokurator Generalny w przedstawionym na piśmie stanowisku stwierdził, że przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o łączności, w brzmieniu nadanym przez przepis art. 1 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 2, art. 118 ust. 1 i z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP.
11. Ustosunkowując się do zarzutu, że ustawa zmieniająca została uchwalona niezgodnie z procedurą obowiązującą dla pilnych projektów rządowych Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że jako wzorzec kontroli wnioskodawca wskazał art. 118 ust. 1 i art. 123 ust. 1 konstytucji. Zdaniem Prokuratora z przepisów tych wynika, że inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi RP i Radzie Ministrów, która może uznać przedłożony Sejmowi projekt ustawy za pilny, z wyjątkami określonymi w konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, żadne przepisy nie zabraniają posłom wprowadzenia poprawek do projektu ustawy uchwalonej w trybie pilnym. Podkreślił, że ewentualne wątpliwości co do charakteru poprawki inicjującej uchwalony i zaskarżony przepis w ustawie nowelizującej, nie dają podstaw do uznania, że jest on niezgodny z treścią tych przepisów konstytucji które wnioskodawca określił jako wzorzec kontroli. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie dotyczy materii objętej projektem ustawy zgłoszonej przez Radę Ministrów i była objęta pierwszym czytaniem. Wprawdzie Rada Ministrów przed drugim czytaniem zmodyfikowała swoje przedłożenie w ten sposób, że wycofała się z nowelizacji art. 82 ustawy o łączności, jednak uchwalenie przez Sejm nowelizacji tego przepisu, na podstawie poprawki zgłoszonej jako wniosek mniejszości, nie może być uznane za uchybienie, o którym mówią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powołane przez wnioskodawcę. W sprawie K. 18/95 chodziło o przepis, uchwalony przy zastosowaniu pilnego trybu ustawodawczego, obejmujący materię, która nie mogła być w tym trybie uregulowana. Natomiast w sprawie K. 3/98 chodziło o przepis, który nie został skonsultowany mimo takiego wymogu, wskutek uchwalenia go w wyniku poprawki wykraczającej poza treść projektu ustawy. Niekonstytucyjność przepisów, zgłoszonych jako poprawki wychodzące poza treść pilnego rządowego przedłożenia, polegała nie na samym naruszeniu tej procedury, lecz ze względu na wpływ tego naruszenia na ostateczną treść przepisów uchwalonych w tym trybie. Stanowienie przepisów jest niezgodne z konstytucją, jeżeli następuje z uchybieniami w stosunku do określonego w konstytucji trybu ustawodawczego, polegającego na tym, że uczestnicy postępowania ustawodawczego wprowadzają określone regulacje w niewłaściwym postępowaniu ustawowym lub w niewłaściwym stadium tego postępowania. Chodzi o to, aby działanie “na skróty” nie uniemożliwiło wnikliwego rozważenia uzupełnień pochodzących od posłów.
12. Prokurator Generalny, dokonując oceny, czy w rozważanej sprawie doszło do naruszenia zasad konstytucji dotyczących trybu ustawodawczego stwierdza, że rząd uważał, że należy znowelizować art. 82 ustawy o łączności w trybie pilnym i nie wydaje się, by późniejsza modyfikacja projektu ustawy nie pozwalała posłom na zgłoszenie poprawek obejmujących tę materię. Zbliżający się termin wprowadzenia akcji do obiegu czyniłby późniejszą nowelizację tego przepisu bezprzedmiotową.
Dla Prokuratora Generalnego jest znamienne, że nawet wówczas gdy rząd wycofał się z pierwszej wersji projektu nowelizacji, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Łączności nie negował takiej potrzeby, wypowiadając się w tym przedmiocie 5 listopada 1998 r. na 33 plenarnym posiedzeniu Sejmu. Również wynik głosowania w Sejmie nad poprawką nowelizującą art. 82 ustawy o łączności – za poprawką 362 posłów, 5 wstrzymało się i tylko 5 było przeciw – świadczy, że Sejm nie miał wątpliwości co do konieczności takiej zmiany treści art. 82 ustawy o łączności.
Podsumowując swoje stanowisko w sprawie naruszenia trybu postępowania ustawodawczego Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, by zastosowana procedura uchwalenia zaskarżonego przepisu miała negatywny wpływ na jego treść.
13. Prokurator Generalny nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że zaskarżony przepis godzi w prawa słusznie nabyte. Przepis ten nie ingeruje w treść tych norm prawnych, które wcześniej nadały prawo do nieodpłatnego nabycia akcji innym osobom. Nie uznał też za uzasadniony zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 konstytucji. Naruszenie tego przepisu konstytucji wnioskodawca odnosi do tego, że w wyniku zwiększenia kręgu osób uprawnionych do nieodpłatnego nabycia akcji, uległa zmniejszeniu ilość akcji na osobę uprawnioną.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozumowanie takie jest chybione w swoim założeniu. Podkreślił, że osoby wcześniej uprawnione do udziału w podziale akcji jeszcze ich nie nabyły. Nawet nie było wówczas wiadomo, jaka ilość akcji i o jakiej wartości będzie tym osobom – w przyszłości – przysługiwała. Prawo do nieodpłatnego uzyskania pewnej ilości akcji, w zależności od stażu pracy i wartości przekazanych do podziału akcji, należałoby rozważyć w aspekcie przywileju. Prawo to wynikało ze stosunku pracowniczego z pracodawcą, którego majątek uległ przekształceniu. Taki sam stosunek łączył z PPTiT zarówno pracowników poczty, jak i telekomunikacji. Z tego powodu dla Prokuratora Generalnego niezrozumiały jest zarzut wnioskodawcy o niekonstytucyjności przepisu rozszerzającego krąg uprawnionych do bezpłatnych akcji z powołaniem się na to, że “pocztowcy” nie przynosili zysku. Nie można bowiem uznać za usprawiedliwiony podział pracowników na “lepszych” (telekomunikacyjnych) oraz “gorszych” (pocztowców), skoro łączyła ich wspólna cecha – stosunek pracy. Prokurator Generalny zauważa, że także w grupie pracowników telekomunikacji nie wszystkie stanowiska wytwarzały dochód. W żadnym razie – zdaniem Prokuratora Generalnego – taki argument nie może uzasadniać zarzutu sprzeczności kwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 64 ust. 2 konstytucji. Wręcz przeciwnie, przyznanie przywilejów tylko jednej grupie pracowników budziłoby zastrzeżenia z punktu widzenia zasady równości, jak również zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w przywołanym przez wnioskodawcę przepisie art. 2 konstytucji.
14. Prokurator Generalny nie podzielił także poglądu wnioskodawcy, że przepis art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o łączności, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej, godzi w zasadę niedziałania prawa wstecz. Jego zdaniem zaskarżony przepis nie posiada mocy wstecznej, której istota polega na tym, że początek stosowania przepisu ustawy, pod względem czasowym, ustalony został na moment wcześniejszy aniżeli ustawa stała się obowiązująca: została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie promulgacyjnym. Istotą retroaktywności jest ustalenie, że nowo ustanowione normy modyfikują zaistniałe już i skonsumowane skutki stosowania norm wcześniejszych. Ustawa zmieniająca z 26 listopada 1998 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 14 grudnia 1998 r., a weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty. Prokurator Generalny uznając zarzut o naruszenie zasady lex retro non agit za nieuzasadniony podniósł również, że rozwiązania zawarte w kwestionowanym przepisie są korzystne dla adresatów tej normy prawnej.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 191 ust. 2 konstytucji, a także art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podmioty posiadające ograniczoną legitymację występowania do Trybunału Konstytucyjnego o wszczęcie postępowania w przedmiocie abstrakcyjnej kontroli norm, do której kategorii należy także wnioskodawca, są zobowiązane do wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
W doktrynie i dotychczasowym orzecznictwie TK przyjmuje się ścisłą wykładnię tego uprawnienia, tj. aby kwestionowany akt normatywny (lub jego część) pozostawał w ścisłym, bezpośrednim związku z interesem prawnym danej organizacji lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania jest ta organizacja powołana (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115-116).
Zakres działania związków zawodowych określa ustawa z dnia 23 maja 19991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że “związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych”. Zgodnie z art. 4 wskazanej ustawy, związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Artykuł 2 ust. 3 stanowi zaś, że przejście na emeryturę lub rentę nie pozbawia prawa przynależności i wstępowania do związków zawodowych. Na podstawie art. 7 omawianej ustawy “w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej, a w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek zaś pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy”.
Wniosek Federacji Związków Zawodowych Pracowników Telekomunikacji w RP nie zmierza do obrony praw pracowniczych, lecz do zakwestionowania praw grupy pracowników w imię interesów innej grupy pracowników, która mogła liczyć na większy udział w bezpłatnych akcjach sprywatyzowanej spółki, w oparciu o normę art. 82 ustawy o łączności, w brzmieniu sprzed nowelizacji, a zatem rozstrzygnięcia sporu co do zasadności grupowych interesów pracowników SA Telekomunikacji.
Artykuł 82 ustawy o łączności przed nowelizacją stanowił, że “pracownicy Telekomunikacji Polskiej SA w wypadku sprzedaży akcji Spółki korzystają z uprawnień przewidzianych dla pracowników przedsiębiorstw państwowych podlegających prywatyzacji. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 3 kwietnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad podziału uprawnionych pracowników na grupy, ustalania liczby akcji przypadających na każdą z tych grup oraz trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników (Dz.U. Nr 33, poz. 200) “uprawnieni pracownicy nabywają nieodpłatnie akcje Skarbu Państwa w równej liczbie w ramach grupy wyodrębnionej ze względu na łączny okres zatrudnienia w komercjonalizowanym przedsiębiorstwie państwowym i w spółce powstałej w wyniku komercjalizacji tego przedsiębiorstwa państwowego”.
Zgodnie z art. 82 ustawy o łączności w nowym brzmieniu pracownikami uprawnionymi do nabycia bezpłatnego akcji spółki są osoby, które w dniu przekształcenia PPTiT były jej pracownikami oraz osoby, które przepracowały co najmniej dziesięć lat w PPTiT lub spółce Telekomunikacja Polska SA, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło wskutek przejścia na emeryturę lub rentę albo z powodu ograniczenia stanu zatrudnienia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.), a także osoby, które po przepracowaniu dziesięciu lat w PPTiT lub w spółce Telekomunikacja Polska SA zostały przejęte przez inne zakłady pracy w trybie art. 231 kodeksu pracy W ramach zadania reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych, sformułowanego w art. 1 ustawy o związkach zawodowych, nie mieści się kwestionowanie uprawnień jednej grupy pracowników, w interesie innej grupy pracowników. Wskazuje na to wyraźnie art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nim związki zawodowe w zakresie praw i interesów zbiorowych reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. Wniosek Federacji Związków Zawodowych, zmierzający do ograniczenia zakresu podmiotowego ludzi pracy uprawnionych do bezpłatnego nabycia akcji spółki Telekomunikacji Polskiej SA do ram zakreślonych poprzednim brzmieniem art. 82 ustawy o łączności – pracowników Telekomunikacji Polskiej SA, zatrudnionych w tej spółce w dacie sprzedaży jej akcji, godzi zarówno w uprawnienia pracowników Poczty Polskiej, zatrudnionych w PPTiT przed jej przekształceniem, jak i w pracowników spółki Telekomunikacja Polska SA, którzy pozostawali w stosunku pracy z tą spółką 30 czerwca 1998 r. oraz tych, które po przepracowaniu co najmniej 10 lat w PPTiT lub w spółce Telekomunikacja Polska SA przeszli na emeryturę lub rentę, jak i tych, z którymi rozwiązano stosunek pracy z powodu ograniczenia stanu zatrudnienia albo zostali przejęci przez inne zakłady pracy.
Ustawa o związkach zawodowych, kodeks pracy, ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych pracy i inne ustawy regulujące działalność związków zawodowych, nakładają na związki zawodowe zadanie reprezentowania prac i interesów pracowników wobec pracodawcy i organizacji pracodawców. Tak zwłaszcza przepisy kodeksu pracy o układach zbiorowych pracy przewidują tworzenie wspólnej reprezentacji przez reprezentujące pracowników organizacje związkowe albo ich wspólne działanie (art. 24116, 24125 kp). Podobnie ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych pracy (Dz.U. Nr 55, poz. 236 ze zm.) przewiduje spory pracowników reprezentowanych przez wspólną reprezentację związkową lub przez związki zawodowe z pracodawcą albo organizacją pracodawców. Tak też w indywidualnych sporach z zakresu prawa pracy związek zawodowy może występować tylko po stronie pracowników, choćby w interesie jakiejś grupy pracowników leżało rozstrzygnięcie sprawy na jego niekorzyść.
Kwestionowanie uprawnień pracowniczych nie należy do zadań związków zawodowych. W rozpoznawanej sprawie związek zawodowy kwestionuje uprawnienia nie tylko pracowników innego zakładu pracy, ale także własnych, z których zapewne niektórzy są członkami tego związku zawodowego. Wniosek Federacji Związków Zawodowych pozostaje przez to w sprzeczności zwłaszcza z art. 7 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, nakładający na związki zawodowe zadanie reprezentowania w zakresie praw i interesów zbiorowych wszystkich pracowników, a także osób które przeszły na emeryturę lub rentę albo zostały bezrobotnymi (art. 2 tejże ustawy).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.