Pełny tekst orzeczenia

ORZECZENIE
z dnia 9 stycznia 1996 r.
Sygn. akt K. 18/95

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stefan Jaworski – przewodniczący
Tomasz Dybowski – sprawozdawca
Wojciech Łączkowski
Wojciech Sokolewicz
Andrzej Zoll

Joanna Szymczak – protokolant

po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 1996 r. na rozprawie, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego, sprawy z wniosków:
1) Rady Miejskiej w Łodzi i Rady Miasta Krakowa o zbadanie:
zgodności art. 1 pkt 8 i art. 2 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601) z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym,
2) Rady Miejskiej w Międzyzdrojach, Rady Miejskiej w Policach i Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim o zbadanie:
zgodności art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami) oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) z art. 1 i art. 67 ust. 2 powołanych przepisów konstytucyjnych, a w wypadku Rady Miejskiej w Międzyzdrojach – także z art. 7 tychże przepisów.

o r z e k a :

1. Art. 1 pkt 8 i art. 2 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601) są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rrzeczypoospoliej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym przez to, że doszły do skutku w niewłaściwym trybie ustawodawczym – przy przekroczeniu wynikających z art. 16 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej granic dopuszczalności postępowania ustawodawczego zainicjowanego pilnym projektem ustawy wniesionym przez Radę Ministró.

2. W następstwie niezgodności, o której mowa w pkt 1, niezgodne z Konstytucją są również: art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629 oraz z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388, Nr 89, poz. 415 i Nr 123, poz. 601) oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455 oraz z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601) – w takim zakresie, w jakim obydwa te przepisy zostały znowelizowane powołaną wyżej ustawą z dnia 21 października 1994 r., tj. w zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane „innym osobom prawnym”.

3. Ponadto powołane wyżej: art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w takim zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane „innym osobom prawnym” w stosunku do gruntów stanowiących własność gmin:
a) są niezgodne z art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych także przez to, że zawierają treść naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności zasadę proporcjonalności i zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa,
b) nie są niezgodne z art. 7 i z art. 67 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.

U z a s a d n i e n i e:

I

1. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły wnioski pięciu wymienionych w sentencji Rad Miejskich, które dotyczą tego samego zagadnienia, choć różnie określają przedmiot kontroli zgodności z Konstytucją.
We wniosku Rady Miejskiej w Międzyzdrojach (z maja 1995 r.) i we wniosku Rady Miejskiej w Policach (datowanym 30 czerwca 1995 r.), identycznych co do treści, w petitum wskazane są art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: ustawa o gospodarce gruntami) oraz art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: nowelizacja z 29 września 1990 r.), jednak z uzasadnienia wynika, że Wnioskodawcy kwestionują tylko rozszerzenie na „inne osoby prawne” zakresu podmiotowego obydwu unormowań dokonane przez art. 1 pkt 8 oraz przez art. 2 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601; dalej: nowelizacja z 21 października 1994 r.), nie kwestionując konstytucyjności wcześniejszej treści zaskarżonych przepisów ani treści pozostałych ustępów art. 2c (o numeracji 2-6) nowelizacji z 29 września 1990 r.
To samo dotyczy wniosku Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim (datowanego 28 sierpnia 1995 r.), który w treści jest zbieżny z obydwoma wymienionymi wnioskami.
Z uzasadnień wniosków trzech wymienionych wyżej Rad Miejskich (dalej: Rady Miejskie z woj.szczecińskiego) wynika, że zdaniem Wnioskodawców wskazane w petitum przepisy dwóch ustaw są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
W „piśmie przygotowawczym” datowanym 3 stycznia 1996 r. umocowany przedstawiciel Rady Miejskiej w Międzyzdrojach oświadczył m.in., że wnosi o stwierdzenie niezgodności obu zaskarżonych przepisów również z art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Wniosek Rady Miejskiej w Łodzi (datowany 7 czerwca 1995 r.) i identyczny z nim co do treści wniosek Rady Miasta Krakowa (datowany 19 lipca 1995 r.) w petitum wskazują art. 1 pkt 8 i art. 2 nowelizacji z 21 października 1994 r. tj. te fragmenty tej ustawy, które rozszerzyły na „inne osoby prawne” zakres podmiotowy roszczeń zawartych we wskazanych przez trzech wymienionych wcześniej Wnioskodawców przepisach obu ustaw nowelizowanych. Wnioskodawcy wnoszą o stwierdzenie niezgodności obu fragmentów nowelizacji z 21 października 1994 r. z art. 1 i 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie wnioski dotyczą tego samego problemu merytorycznego: rozszerzenia zakresu podmiotowego określonych w art. 88a ust. 2 ustawa o gospodarce gruntami i w art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r. roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności istniejących na gruncie obiektów na „inne osoby prawne” (poza podmiotami wymienionymi w obu przepisach w ich brzmieniu ustalonym przed nowelą z 21 października 1994 r.), przy czym Rada Miasta Krakowa i Rada Miejska w Łodzi (dalej: Rady Krakowa i Łodzi) kwestionują konstytucyjność tego rozwiązania przez zakwestionowanie przepisów nowelizujących, natomiast Rady Miejskie z woj. szczecińskiego – przez zakwestionowanie przepisów nowelizowanych, zmienionych w taki sposób, iż zawierają, zdaniem Wnioskodawców, niezgodną z Konstytucją treść normatywną.

2. Zbieżne są też podane we wszystkich pięciu wnioskach motywy zarzutów o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Ponieważ uzasadnienia wniosków w znacznej części co do istoty pokrywają się, a w przypadku wniosków Rad Miejskich z woj.szczecińskiego oraz w przypadku wniosków Rad Krakowa i Łodzi są wręcz identyczne, Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe przedstawienie tych argumentów w sposób zbiorczy i usystematyzowany.
We wszystkich wnioskach podnosi się, że nowelizacja z 21 października 1994 r. jest kolejnym ogniwem zmian ustawodawczych określających krąg podmiotów uzyskujących, z woli ustawodawcy, prawo użytkowania wieczystego posiadanych gruntów i prawo własności znajdujących się na nich obiektów – bądź z mocy samego prawa, bądź przez uzyskania odpowiedniego roszczenia cywilnoprawnego (omawiane zabiegi ustawodawcze bywają nazywane, także przez Wnioskodawców, „uwłaszczeniem”), co prowadzi do uszczuplenia stanu mienia komunalnego. Wnioskodawcy nie kwestionują jednak określenia kręgu podmiotów, na rzecz których tego rodzaju uszczuplenia zostały przewidziane w przepisach poprzedzających nowelę z 21 października 1994 r. Rady Miejskie z woj.szczecińskiego stwierdzają, że „uwłaszczenie” państwowych i komunalnych osób prawnych oraz spółdzielni było zrozumiałe i wiązało się z procesem przekształceń własnościowych tych jednostek organizacyjnych. Rady Krakowa i Łodzi podnoszą, że w ustawach przed nowelą z 21 października 1994 r. krąg podmiotów, na rzecz których ograniczano prawo własności gmin, był wyraźnie oznaczony, a charakter tych podmiotów pozwalał ocenić, że ograniczenie własności dokonuje się w interesie ogółu.
Kwestionując rozszerzenie owego kręgu podmiotowego na „inne osoby prawne”, Wnioskodawcy zwracają uwagę, że w pojęciu tym mieszczą się różne kategorie podmiotów o bardzo zróżnicowanym charakterze i rozmaitych celach, m.in. takie jak partie polityczne, związki zawodowe, spółki kapitałowe, fundacje, stowarzyszenia, Fundusz Wczasów Pracowniczych i związki wyznaniowe.
Rady Miejskie z woj.szczecińskiego zarzucają, że ustawodawca zadysponował mieniem gmin i Skarbu Państwa bez przeanalizowania skutków wprowadzonego unormowania. Rady Krakowa i Łodzi stwierdzają, że zaskarżone przepisy spowodują uszczuplenie własności gmin „w zakresie trudnym dziś do określenia”, przewidując jednak, że doprowadzi to do „daleko idącej erozji mienia komunalnego”. Wszyscy Wnioskodawcy zarzucają w związku z tym ustawodawcy działanie w kierunku sprzecznym z procesem komunalizacji gruntów, zapoczątkowanym ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.); Rady Miejskie w Międzyzdrojach i Policach nazywają to działanie „dekomunalizacją”, zaś Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim -”uwstecznieniem w stosunku do komunalizacji”.
Rady Miejskie z woj.szczecińskiego zwracają ponadto uwagę na uprzywilejowanie „innych osób prawnych” w stosunku do spółdzielni w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. Uprzywilejowanie to polega na tym, że o ile wszystkie podmioty mające roszczenie na podstawie ust. 1 tego artykułu otrzymują grunt w użytkowanie wieczyste bez obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej (ust. 4), o tyle spółdzielnie – i tylko one, a więc już nie „inne osoby prawne” – obowiązane są do uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w wysokości od 15 do 25% wartości gruntu w razie zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia (art. 2c ust. 6 nowelizacji z 29 września 1990 r. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawa o gospodarce gruntami). „Inne osoby prawne” mają więc, zdaniem Wnioskodawców, możliwość łatwego wzbogacenia się kosztem mienia gmin i Skarbu Państwa, między innymi przez zbycie nieruchomości w krótkim czasie po uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego przy zachowaniu zwolnienia z pierwszej opłaty rocznej.
Rady Miejskie w Międzyzdrojach i Policach zwracają także uwagę na korzystne dla zainteresowanych określenie przedmiotu roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego wg tegoż art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r., gdzie mowa jest po prostu o użytkowanym gruncie i nie przewiduje się ograniczenia takiego, jakie expressis verbis jest zawarte w art. 88a ust. 2 ustawa o gospodarce gruntami, w którym mowa jest o „gruntach zajętych pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich”.
Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim zarzuca, że w wyniku kwestionowanych regulacji „inne osoby prawne” znajdują się w sytuacji korzystniejszej od sytuacji państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, jako że jednostki te mają grunty jedynie w zarządzie, a więc nie mogą ich zbywać.
Rady Krakowa i Łodzi oceniają zarzucane ustawodawcy uchybienia jako naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i ochrony własności, powołując się na art. 1 i art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Przyznając prawo użytkowania wieczystego wszystkim osobom prawnym – użytkownikom gruntów, zaskarżona ustawa zadecydowała na 99 lat (art. 236 § 1 k.c.) o losach znacznej części nieruchomości będących własnością gmin. Pozbawienie gmin na tak długi okres podstawowego atrybutu własności, jakim jest prawo rozporządzania rzeczą, w istocie oznacza, w ocenie Wnioskodawców, wywłaszczenie. Pogwałcenie zasad państwa prawnego jest tym poważniejsze, że dotyczy własności komunalnej, która stanowi podstawę wykonywania istotnej części zadań publicznych i ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców. Drastyczność naruszenia zasady państwa prawnego i ochrony własności polega przy tym na nadaniu kwestionowanym unormowaniom mocy wstecznej. Unormowania te zostały też wprowadzone wbrew wywiedzionemu z tych zasad wymaganiu, aby wkraczanie w sferę prawa własności podmiotów wynikało zawsze z jasnych i jednoznacznych w swej treści przepisów ustawowych. Tymczasem w kwestionowanych przypadkach „graniczące z wywłaszczeniem ograniczenie własności” zostało dokonane w ustawie „o zmianie ustawy zmieniającej ustawę”, przez dodanie trzech słów; o treści kwestionowanych przepisów można dowiedzieć się „składając w jedną całość fragmenty trzech aktów prawnych, wydawanych na przestrzeni 4 lat”.
Rady Miejskie z woj.szczecińskiego oceniają kwestionowane unormowania jako sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej i z zasadą równego traktowania wszystkich obywateli i osób prawnych, wskazując na art. 1 i art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. We wnioskach Rad Miejskich w Międzyzdrojach i Policach uznaje się za dyskryminację „odbieranie mienia obywatelom stanowiącym wspólnotę samorządową”, jaką jest gmina, która jako osoba prawna jest traktowana gorzej od „innych osób prawnych”, którym przyznano kwestionowane roszczenia.

3. Wnioski Rad Miejskich podlegały wstępnemu rozpatrzeniu przez Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniach niejawnych w składzie jednoosobowym, w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn. zm.; dalej: „ustawa o TK”). Postanowieniami z dnia: 18 lipca 1995 r., 30 sierpnia 1995 r. i 20 września 1995 r. wszystkim tym wnioskom Trybunał nadał dalszy bieg.
Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 21 lipca 1995 r., 1 września 1995 r. i 30 października 1995 r. sprawy wszczęte tymi wnioskami zostały połączone pod sygnaturą K.18/95.

4. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 2 października 1995 r. wyraził wątpliwość, czy wniosek pochodzący od „Gminy Miasta Krakowa”, podpisany przez Prezydenta Miasta Krakowa, datowany 19 lipca 1995 r. (omówiony wyżej jako wniosek Rady Krakowa) spełnia wymogi formalne, skoro jest on „podpisany przez nieuprawnioną osobę”. W związku z tym należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny na etapie badania formalnej dopuszczalności wniosku (tj. w stadium postępowania prowadzonym jeszcze bez udziału Prokuratora Generalnego) stanął na stanowisku, że przepisy ustawy o TK oraz uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 z późn. zm.) pozwalają na uznanie, iż nieprecyzyjna forma wniosku Rady Krakowa nie stanowi przeszkody do nadania mu dalszego biegu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W myśl bowiem art. 23 ust. 1 ustawy o TK legitymacja do wystąpienia z wnioskiem przysługuje radzie gminy, a więc jednemu z organów gminy. Konstytutywną podstawą prawidłowego wniosku jest wobec tego uchwała rady gminy jako organu kolegialnego. Do skierowanego do Trybunału pisma Prezydenta Miasta Krakowa, w którym jako Wnioskodawca oznaczona jest Gmina Miasta Krakowa, dołączona jest poświadczona kopia uchwały Rady Krakowa z dnia 5 lipca 1995 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, podpisana przez wiceprzewodniczącego Rady. W § 1 tej uchwały wskazany jest przedmiot zaskarżenia – wymienione w sentencji przepisy nowelizacji z 21 października 1994 r. Przyjęło się wprawdzie, że tego rodzaju uchwała powinna być załącznikiem do pisma skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, zatytułowanego „Wniosek” i podpisanego przez przewodniczącego rady (co w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło), jednak należy uznać, że treść cytowanej uchwały Rady Miasta Krakowa zawiera niezbędne elementy treściowe wniosku, tak iż nieścisłe oznaczenie Wnioskodawcy w zatytułowanym „Wniosek” piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego i podpisanie tego pisma przez Prezydenta Miasta, który nie legitymuje się umocowaniem Rady do reprezentowania jej przed Trybunałem, nie pozbawia wniosku skuteczności. Sygnujący pismo Prezydent Miasta może być bowiem w tym wypadku traktowany nie jako umocowany przedstawiciel Rady (Wnioskodawcy), lecz jako osoba urzędowa przekazująca do Trybunału wniosek Rady, zwłaszcza iż na wstępie swego pisma powołuje się on na załączoną uchwałę Rady. W części pisma zatytułowanej „Uzasadnienie” Prezydent Miasta Krakowa przedstawia wprawdzie zarzuty i argumenty nie zawarte wprost w uchwale Rady Miasta Krakowa, ale należy wziąć pod uwagę, że Rada w § 2 załączonej uchwały umocowała do reprezentowania jej przed Trybunałem Konstytucyjnym pana Grzegorza Palkę – prezesa Unii Metropolii Polskich, który, będąc jednocześnie przewodniczącym Rady Miejskiej w Łodzi, podpisał pochodzący od tejże Rady wniosek do Trybunału Konstytucyjnego (datowany dnia 7 czerwca 1995 r.) o treści identycznej z treścią kwestionowanego przez Prokuratora Generalnego pisma sygnowanego przez Prezydenta Krakowa. Można więc uznać, że Prezydent Krakowa przytoczył dosłownie wszystkie argumenty pana Grzegorza Palki jako umocowanego przedstawiciela Rady Miasta Krakowa. Zatem wskazane uchybienia co do sposobu złożenia wniosku pochodzącego od Rady Miasta Krakowa są oczywistymi niedokładnościami, które w myśl art. 15 ust. 1 zd. drugie cyt. uchwały Sejmu z 31 lipca 1985 r. nie stanowią przeszkody do nadania wnioskowi biegu.

5. Do meritum wniosków Rad Miejskich Prokurator Generalny ustosunkował się w pismach: z dnia 25 września 1995 r. (odnośnie wniosku Rad Miejskich w Międzyzdrojach i Policach) oraz z dnia 2 października 1995 r. (odnośnie wniosków Rad Krakowa i Łodzi). Podobnie jak w przypadku wniosków pochodzących od Rad Miejskich, Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe przedstawienie w sposób zbiorczy i usystematyzowany stanowiska i argumentów Prokuratora Generalnego zawartych w obu pismach.
Prokurator Generalny nie podziela żadnego z zarzutów Wnioskodawców i stoi na stanowisku, że zaskarżone przepisy są zgodne z Konstytucją.
Co do art. 88a ust. 2 ustawa o gospodarce gruntami Prokurator Generalny podnosi, że zakres stosowania tego unormowania doznaje istotnych ograniczeń wynikających z charakteru przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje nabycie roszczeń w nim określonych (posiadanie gruntu bez tytułu prawnego co najmniej od dnia 1 sierpnia 1988 r. aż do dnia zgłoszenia roszczenia, wybudowanie do dnia 5 grudnia 1990 r. obiektów budowlanych ze środków własnych przez posiadacza lub jego poprzednika prawnego i za zezwoleniem właściwego organu), wskazuje na ograniczenie zakresu przestrzennego roszczenia (ustawa zaznacza, że obejmuje ono tylko „grunty zajęte pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich”), a także na epizodyczny charakter omawianej regulacji prawnej, mającej na celu uporządkowanie spraw własnościowych z lat ubiegłych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w razie nieprzyznania „innym osobom prawnym” roszczenia z art. 88a ust. 2 ustawa o gospodarce gruntami podmiotom tym przysługiwałyby odpowiednie roszczenia na zasadach ogólnych (art. 231 § 1, art. 226 § 1 k.c.). Trudno jest też uzasadnić tezę, że „inne osoby prawne” są podmiotami nierównymi spółdzielniom.
Prokurator Generalny wyraża pogląd, że przyjęte w znowelizowanym art. 88a ust. 2 ustawa o gospodarce gruntami rozwiązanie nie wykracza poza granice swobody unormowań pozostawionej ustawodawcy przez Konstytucję i znajduje swoje uzasadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, wyrażającej się w równym traktowaniu przez prawo równych podmiotów. Wobec potrzeby utworzenia rynku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i gmin oraz ułatwienia obrotu nimi, istotne znaczenie ma uporządkowanie stosunków w tym zakresie.
Podobne argumenty przytacza Prokurator Generalny w odniesieniu do znowelizowanego ustawą z 29 września 1990 roku art. 2c, wskazując na jego epizodyczny charakter i stwierdzając, że dokonana w 1990 r. nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami uczyniła z nieruchomości towar; konsekwencją tego jest umożliwienie osobom prawnym władającym tymi nieruchomościami, by mogły one stać się równorzędnymi podmiotami w zakresie obrotu. Zaskarżona zmiana art. 2c służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej poprzez równe traktowanie równych.
Polemizując ze stanowiskiem Wnioskodawców wskazującym na uprzywilejowanie „innych osób prawnych” w stosunku do spółdzielni na gruncie ust. 6 tegoż art. 2c (brak obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w przypadku zbycia użytkowania wieczystego), Prokurator Generalny zwraca uwagę na to, że zróżnicowanie warunków nabycia praw występuje także w świetle ust. 3 omawianego artykułu, w myśl którego spółdzielnia lub związek spółdzielczy nabywa obiekty znajdujące się na gruncie nieodpłatnie, o ile zostały one wybudowane ze środków własnych „uwłaszczanego” podmiotu; w odniesieniu do „innych osób prawnych” nabycie własności takich obiektów jest natomiast zawsze odpłatne. Zróżnicowanie praw spółdzielni i „innych osób prawnych” w obrębie art. 2c ustawy o nowelizującej, mieści się w granicach swobody przysługującej ustawodawcy, bowiem „równość nie oznacza identyczności”, zaś w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją.
Prokurator Generalny wywodzi ponadto, że nie jest możliwe dokonanie oceny omawianego przepisu z punktu widzenia zasady równości obywateli, wyrażonej w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, bowiem zasada ta ma zastosowanie wyłącznie do osób fizycznych.
Zarzut Wnioskodawców, że kwestionowane przepisy obydwu ustaw pozbawiają gminy władztwa nad ich nieruchomościami („dekomunalizacja”), jest zdaniem Prokuratora Generalnego chybiony dlatego, że mimo wprowadzonych tymi przepisami ograniczeń właścicielom przypadają pożytki z nieruchomości w postaci opłat rocznych (z wyjątkiem pierwszej), a w przypadku art. 2c ustawy nowelizującej z 29 września 1990 r., także w postaci cen sprzedaży budynków, innych urządzeń i lokali. W związku z zarzutem naruszenia zasady ochrony własności Prokurator Generalny wyraża pogląd, że jakkolwiek na skutek wprowadzonych zmian prawo własności gmin doznało pewnych ograniczeń, to jednak są to ograniczenia dopuszczalne, skoro prawo własności nie jest prawem absolutnym, a omawiane ograniczenia zostały wprowadzone w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi. Niezależnie od tego, odmienne stanowisko wprowadzałoby dysonans w treści omawianych przepisów, bowiem roszczenia w nich przewidziane odnoszą się także do Skarbu Państwa, który nie kwestionuje ich konstytucyjności.
Wreszcie Prokurator Generalny uznaje za chybiony zarzut retroaktywności zaskarżonych przepisów, wskazując, że nie zachodzi przypadek modyfikowania przez nowo ustanowione normy zaistniałych i skonsumowanych skutków stosowania norm wcześniejszych. Kwestionowana nowelizacja z dnia 21 października 1994 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a jej skutki (nabycie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności) powstają po wejściu ustawy w życie. Ustanowienie przez ustawodawcę warunków powstania odpowiednich roszczeń o nabycie prawa, które to warunki odnoszą się do sytuacji istniejących przed dniem wejścia w życie ustawy, nie stanowi o jej retroaktywności.

II

Na rozprawie 9 stycznia 1996 r. przedstawiciele Wnioskodawców i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska, rozwijając argumenty przytoczone wcześniej w pismach w sprawie, a przedstawiciel Sejmu przedstawił genezę nowelizacji z 21 października 1994 r. i wyraził pogląd, że zaskarżone jej fragmenty są zgodne z Konstytucją.
Przedstawiciele Wnioskodawców podnieśli m.in., że rozszerzenie kręgu podmiotowego roszczeń z art. 88a ust. 2 ustawa o gospodarce gruntami i z art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. na „inne osoby prawne” w istotny sposób naruszyło kierunki przemian własnościowych dokonywanych w latach dziewięćdziesiątych, które początkowo zakładały wyłącznie „uwłaszczenie” państwowych i komunalnych osób prawnych – jako konsekwencję odejścia od formuły „jednolitego funduszu własności państwowej”, następnie także od formuły „jednolitego funduszu własności komunalnej”. W związku z tym wskazano na przepisy art. 2 ust. 4 i 5 nowelizacji z 29 września 1990 r. (zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu powtórzonym w noweli z dnia 7 października 1992 r., ogłoszonej w Dz.U. Nr 91, poz. 455), które wyraźnie potwierdziły dotychczasowe użytkowanie osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych w stosunku do gruntów Skarbu Państwa i gmin według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.
Przedstawiciele Wnioskodawców zwracali też uwagę na nieuzasadnioną, ich zdaniem, nagłość wprowadzenia zaskarżonych przepisów do nowelizacji z 21 października 1994 r., co nastąpiło przy okazji rozpatrywania pilnego projektu rządowego, który w ogóle nie dotyczył kwestionowanych przez Wnioskodawców materii.
Przedstawicielka Prokuratora Generalnego podkreśliła m.in. konieczność, z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej, „uwłaszczenia” osób prawnych, które ze środków własnych dokonały zabudowy gruntu.
Przedstawiciel Sejmu przyznał, że zaskarżone fragmenty nowelizacji z 21 października 1994 r. zostały wprowadzone przez posłów w toku prac podkomisji wyłonionej przez 3 komisje sejmowe pracujące nad tekstem pilnego projektu rządowego, a następnie zostały zaakceptowane przez te komisje, i że były to przepisy regulujące materie nie przewidziane w przedłożeniu rządowym (zwane popularnie „wrzutkami poselskimi”). Zarazem przedstawiciel Sejmu wyraził pogląd, że rozszerzenie zakresu podmiotowego omawianych roszczeń na „inne osoby prawne” było tylko konsekwencją wcześniejszego przyznania przez ustawodawcę tych roszczeń wszystkim spółdzielniom, związkom spółdzielczym i Naczelnej Radzie Spółdzielczej.

III

Przed rozważeniem zagadnienia konstytucyjności zaskarżonych przepisów Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zbadanie ich genezy, w szczególności dlatego, że – na co zwracają uwagę także uczestnicy postępowania – przepisy te stanowią element długiego i skomplikowanego procesu regulowania przez ustawodawcę przekształceń stanu prawnego gruntów wchodzących dawniej w skład tzw. funduszu jednolitej własności państwowej, zapoczątkowanego oddzieleniem mienia Skarbu Państwa od mienia innych państwowych osób prawnych oraz wprowadzeniem instytucji mienia komunalnego i komunalizacją znacznej części majątku państwowego.

1. Przepis art. 88a w ustawie o gospodarce gruntami został wprowadzony ustawą z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowywania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 103, poz. 446). W pierwotnym brzmieniu przepis ten był jednozdaniowy (nie zawierał treści pomieszczonej w obecnym ust. 2) i stanowił, że osoby fizyczne i prawne, które do dnia 5 grudnia 1990 r. (tj. do wejścia w życie nowelizacji z 29 września 1990 r.) uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne na działki budowlane stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin, „otrzymują te działki w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym”.
Omawiany art. 88a został znowelizowany po raz pierwszy ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. zmieniającą ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niektóre inne ustawy (Dz.U. Nr 84, poz. 384). Dotychczasowa treść otrzymała oznaczenie ust. 1 oraz dodano ust. 2-4. W ust. 2 przyznano spółdzielniom, ich związkom i Naczelnej Radzie Spółdzielczej roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na tych gruntach obiektów budowlanych, jeżeli zainteresowany podmiot był posiadaczem „w rozumieniu art. 80 ust. 2” tych gruntów do dnia 5 grudnia 1990 r. i w tym czasie on sam lub jego poprzednik prawny wybudował „z własnych środków za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego obiekty budowlane”, a przy tym posiadanie istnieje także w chwili zgłoszenia roszczenia; przedmiot roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego jest ograniczony do gruntów „zajętych pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich”. Z kolei ust. 3 stanowi, że umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i o przeniesienie własności obiektów budowlanych zawiera się bez przetargu, a ponadto zwalnia „uwłaszczane” podmioty z obowiązku wnoszenia pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przewidzianej w art. 41 (w wysokości 15-25% ceny). I wreszcie, w myśl ust. 4 omawiane roszczenie wygasa z dniem 31 grudnia 1995 r.
Kolejnej – kwestionowanej przez Wnioskodawców – nowelizacji art. 88a dokonano nowelą z 21 października 1994 r. (omówioną szczegółowo w pkt. 3).

2. Drugi z rozpatrywanych w sprawie przepisów – art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. – jest zbieżny merytorycznie z art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami między innymi pod tym względem, że również reguluje „uwłaszczenie” nieruchomościami państwowymi i komunalnymi podmiotów działających na podstawie prawa spółdzielczego.
Regulacja ta została zapoczątkowana ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 83, poz. 373). Ustawa ta uzupełniła art. 2 nowelizacji z 29 września 1990 r. (określający dotąd podstawy „uwłaszczenia” państwowych osób prawnych na gruntach Skarbu Państwa i gmin) o nowy ust. 10, w myśl którego spółdzielnie, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, uzyskały „prawo do otrzymania w użytkowanie wieczyste gruntu oddanego im w użytkowanie bez konieczności przeprowadzania przetargu”, przy odpowiednim zastosowaniu ust. 1, 2 i 6.
Przepis art. 2 ust. 10 nie ostał się długo  został uchylony w ramach gruntownej nowelizacji nowelizacji z 29 września 1990 r. dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 r. o nazwie „ustawa zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości” (Dz.U. Nr 91, poz. 455). Ustawa ta m.in. dodała w nowelizacji z 29 września 1990 r. art. 2c, który w pierwotnym brzmieniu określał: w ust. 1. – roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynków, urządzeń i lokali dla spółdzielni (tym razem już bez wyłączenia spółdzielni mieszkaniowych) i związków spółdzielczych, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu Skarbu Państwa lub gminy; w ust. 2 – bezprzetargowy tryb zawarcia umowy; w ust. 3 – nieodpłatność przeniesienia własności budynków, urządzeń i lokali, o ile zostały one wybudowane ze środków własnych spółdzielni lub związku spółdzielczego; w ust. 4 – zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, zaliczenie na poczet ceny budynków, urządzeń i lokali (w razie odpłatnego przenoszenia ich własności) opłat poniesionych z tytułu ich użytkowania; w ust. 5 – wygaśnięcie roszczenia z dniem 31 grudnia 1994 r.; w ust. 6 – obowiązek uiszczenia przez spółdzielnię pierwszej opłaty rocznej w razie zbycia użytkowania wieczystego w okresie 10 lat od jego ustanowienia (z pewnymi wyjątkami).
Omawiany art. 2c został po raz pierwszy zmieniony cytowaną już ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 384). Zmiana ta zawierała dwa elementy: rozszerzenie zakresu przypadków, w których nabycie własności obiektów, budynków, urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie, na przypadki ich nabycia przez „uwłaszczany” podmiot za środki własne (ust. 3) oraz przesunięcie do dnia 31 grudnia 1995 r. terminu wygaśnięcia roszczenia „uwłaszczeniowego”(ust. 5).
Druga – rozpatrywana w niniejszej sprawie – zmiana w art. 2c została dokonana, tak samo jak zmiana w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, nowelą z 21 października 1994 roku.

3. Droga ustawodawcza zakończona ogłoszeniem kwestionowanej nowelizacji z 21 października 1994 r. w Dzienniku Ustaw Nr 123 (pod poz. 601), z 23 listopada 1994 r., została zapoczątkowana inicjatywą ustawodawczą Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 1994 r. (Sejm II kadencji, druk nr 586), wniesioną na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.; dalej: „Ustawa Konstytucyjna z 1992 r.”), a zatem wniesiony do Sejmu projekt ustawy został określony przez podmiot inicjatywy ustawodawczej jako pilny.
Rada Ministrów przedłożyła w powyższym trybie projekt „ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości”. Projekt noweli składał się z dwóch artykułów: pierwszego – wprowadzającego zmiany do ustawy o gospodarce gruntami i drugiego – określającego dzień wejścia noweli w życie. Jak wynika z art. 1 projektu, w intencji autora inicjatywy ustawodawczej nowelizacja miała polegać na następujących zmianach w ustawie nowelizowanej (ustawy o gospodarce gruntami): nadaniu nowego brzmienia zdaniu drugiemu w art. 40 ust. 3; nadaniu nowego brzmienia art. 43 ; dodaniu nowych przepisów oznaczonych jako art. 43a – 43g.
Nie wnikając w szczegóły nieistotne w sprawie należy zauważyć, że wszystkie powyższe propozycje zmian dotyczyły jednego kompleksu zagadnień: wysokości opłat za użytkowanie wieczyste lub zarząd (w tym zasad i trybu podwyższania i aktualizacji tych opłat).
Określenie projektu ustawy jako pilnego, rząd uzasadnił „koniecznością stworzenia gminom i urzędom rejonowym możliwości aktualizacji opłat z tytułu wieczystego użytkowania gruntów przed dniem 31 grudnia 1994 r., z których zwiększone wpływy zostały na ogół już uwzględnione w projektach budżetów gmin na 1995 r. i w przewidywaniu wejścia w życie regulacji prawnych ujętych w tym dokumencie. Z uwagi na pracochłonność czynności przygotowawczych poprzedzających aktualizację opłat, tj. określenie przez rzeczoznawców aktualnych wartości gruntów, wysłanie pisemnych wypowiedzeń obowiązujących opłat, konieczne jest, aby ustawa weszła w życie najpóźniej na początku października 1994 r.” (druk sejmowy nr 586).
Jak wynika z uzasadnienia inicjatywy Rady Ministrów przedstawionego Sejmowi przez ministra budownictwa i gospodarki przestrzennej panią Barbarę Blidę (por. stenogram z 29 posiedzenia Sejmu w dniu 15 września 1994 r.), pilny projekt rządowy nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami miał na celu wypełnienie „luki prawnej” powstałej na skutek utraty z dniem 28 grudnia 1993 r. mocy obowiązującej dawnego art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. K.3/92 (por. Obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1993 r., Dz.U. Nr 131, poz. 629).
Zakwestionowane przez Wnioskodawców fragmenty nowelizacji z 21 października 1994 r. (tj. pkt 8 w art. 1 i art. 2) w ogóle nie były objęte projektem rządowym, lecz – jak wynika z wystąpienia posła sprawozdawcy (por. stenogram z 32 posiedzenia Sejmu w dniu 20 października 1994 r.) – zostały dodane w toku prac nad projektem rządowym trzech połączonych Komisji: Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej, Samorządu Terytorialnego oraz Ustawodawczej. Okoliczność ta została potwierdzona przez przedstawiciela Sejmu na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym dnia 9 stycznia 1996 r.
W podobny sposób do omawianej noweli został wprowadzony inny (nie kwestionowany przez Wnioskodawców) fragment regulujący sprawy „uwłaszczenia” na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, a mianowicie pkt 7 w art. 1 (wprowadzający nowy przepis do ustawy o gospodarce gruntami – art. 80 ust. 1a). Do materii włączonych do jednolitego tekstu projektu rekomendowanego przez wymienione komisje sejmowe, a nie objętych pilnym projektem rządowym, należały ponadto – również w art. 1 noweli – pkt 1 (zmiana w art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami), pkt 2 (zmiana w art. 21 ust. 7) oraz pkt 3 (dodanie ust. 5 w art. 38 ). Z uwagi na treść art. 2 noweli rozszerzeniu w stosunku do projektu rządowego uległ także tytuł (por. załącznik do Sprawozdania 3 Komisji, druk sejmowy nr 650). Wszystkie wymienione „dodatki” poselskie łącznie poseł sprawozdawca skreślił jako „poszerzenie zakresu nowelizacji (...) w stosunku do przedłożenia rządowego” (por.stenogram jw.)
Uzasadniając łącznie proponowane zmiany w ustawie o gospodarce gruntami ujęte w pkt 7 i 8 art. 1 tekstu jednolitego projektu noweli, poseł sprawozdawca stwierdził: „Proponowane zapisy umożliwiają tym posiadaczom nieruchomości, którzy faktycznie nimi władają, ale nigdy nie mieli formalnie tych nieruchomości przekazanych, uregulowanie stanu prawnego na zasadach preferencyjnych. Działanie tego przepisu (...) może odbywać się tylko do 1995 r. Będzie to więc jednorazowa akcja, umożliwiająca uporządkowanie spraw własnościowych z lat ubiegłych. Preferencyjność załatwienia sprawy polega na zwolnieniu z pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów oraz na zwolnieniu z obowiązku uczestniczenia w przetargu. Zważywszy na to, że przedmiotowe nieruchomości od wielu lat znajdują się w posiadaniu osób i jednostek organizacyjnych, na rzecz których zostaną formalnie przekazane, proponowany zapis jest w pełni uzasadniony.” Z kolei uzasadniając poprawkę do art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r., zawartą w art. 2 jednolitego tekstu projektu, poseł sprawozdawca stwierdził: „Zaproponowana zmiana ma na celu takie zredagowanie przepisów dotyczących uwłaszczenia, aby obejmowały swym zasięgiem wszystkie bez wyjątku osoby prawne. Dotychczas obowiązujące przepisy regulują te sprawy wybiórczo, co powoduje występowanie kolejnych grup osób prawnych o objęcie ich przepisami o uwłaszczeniu. Wyraża się to częstymi inicjatywami legislacyjnymi, kończącymi się zresztą zawsze wynikiem pozytywnym. Można wymienić dokonane już uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, spółdzielni, wyższych uczelni, instytutów naukowo-badawczych, przedsiębiorstw drogownictwa oraz Polskiej Akademii Nauk. Proponowana zmiana zakończy te inicjatywy legislacyjne, a ponadto doprowadzi do sytuacji, w której wszystkie osoby prawne będą traktowane na równych prawach” (por. stenogram jw.).
Rozpatrywane w niniejszej sprawie fragmenty noweli w zasadzie nie były przedmiotem dyskusji w debacie plenarnej. Wspomniał o nich jedynie poseł Krzysztof Budnik w ostatnim zdaniu swego wystąpienia, stwierdzając, że „szerokie ujęcie uprawnionych, także w art. 1 w zmianie 8 i w art. 2 musi być ocenione krytycznie, gdyż obejmuje także podmioty niepubliczne, w tym na przykład partie polityczne, co mija się z zasadami słuszności i sprawiedliwości”. Należy też wspomnieć, że zabierając głos ponownie tenże poseł zadał posłowi sprawozdawcy „pytanie w związku z art. 1 zmiana 7” (czyli punktem dodającym w art. 80 ustawy o gospodarce gruntami nowy ust. 1a) – o to, czy stosowanie tego przepisu „nie będzie ograniczać prawa komunalizacji nieruchomości pozostających wcześniej w dyspozycji Funduszu Wczasów Pracowniczych”. Odpowiadając poseł sprawozdawca wskazał na fakultatywność dysponowania przez gminy swoimi nieruchomościami na podstawie tego przepisu (por. stenogram jw.). Można jednak sądzić, że zaszło w tej sprawie pewne nieporozumienie, bowiem cytowany poseł nie odniósł problemu gruntów skomunalizowanych zajmowanych przez FWP do zakwestionowanych przez siebie wcześniej i zaskarżonych w niniejszej sprawie przepisów art. 1 pkt 8 i art. 2 noweli, gdy tymczasem – jak wynika zwłaszcza z prezentowanego w sprawie stanowiska Rady Miejskiej w Międzyzdrojach – problem ten w praktyce wynika przede wszystkim ze stosowania art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. w brzmieniu zmienionym art. 2 omawianej nowelizacji.
Następnego dnia Sejm uchwalił ustawę w brzmieniu proponowanym przez Komisje (por. stenogram z 32 posiedzenia Sejmu w dniu 21 października 1994 r.).
W czasie posiedzenia Senatu w dniu 28 października 1994 r., na którym rozpatrywano omawianą nowelę, zasadność punktów 7 i 8 w art. 1 oraz art. 2 zakwestionowali dwaj senatorowie. I tak senator Janusz Okrzesik zwrócił najpierw uwagę na to, że przedłożenie rządowe nie przewidywało tych unormowań, „były one ograniczone do tego co jest istotą tej ustawy a co nie stanowi zresztą jak się zdaje przedmiotu kontrowersji między nami, to znaczy do spraw opłat dlatego między innymi, że te sprawy powinny być uregulowane do końca roku, rząd skorzystał z trybu pilnego. (...) podczas pracy w Sejmie wykorzystano tryb pilny do tego, żeby dołożyć do tej ustawy sprawy, które nie były związane z przedłożeniem rządowym (...) nic właściwie nie uzasadniało tego, żeby używać w stosunku do nich trybu pilnego. Jest to, w moim rozumieniu, nadużycie trybu pilnego ...”. Cytowany mówca zakwestionował ponadto merytorycznie art. 1 pkt 8 i art. 2, powołując się na zbieżność argumentów z niektórymi argumentami Wnioskodawców w sprawie niniejszej. Podobne stanowisko zajął senator Jerzy Madej, prosząc o wyjaśnienie, o jakie „inne osoby prawne” chodzi. Odpowiadając, sekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Wojciech Rzepka wyjaśnił, że „chodzi o wszystkie osoby prawne”, „bardzo różne podmioty”, których „katalog jest bardzo szeroki”, obejmujący „takie podmioty, które prowadzą działalność zupełnie nie związaną z gospodarką, i podmioty o charakterze typowo gospodarczym”; jako przykłady sekretarz stanu podał spółki oraz NOT, stwierdzając, że ta ostatnia to „organizacja, której prawa do nieruchomości budzą mniejsze kontrowersje”. Przyznając, że nie jest możliwe określenie liczbowe kręgu osób prawnych uzyskujących omawiane roszczenia, wyraził on przypuszczenie, że „ich liczba nie jest aż tak bardzo wielka”, gdyż znaczna część podmiotów dominujących na rynku „ma uregulowane stany prawne”, w omawianych regulacjach chodzi zaś „o pewne zaszłości”: „od 1990 r. wciąż ciągną się za nami pewne stany prawne czy faktyczne, których te osoby prawne nie mogą rozstrzygnąć bez ingerencji ustawowej” (por. stenogram z 32 posiedzenia Senatu w dniu 28 października 1994 r.).
Mimo wniosków przeciwnych, Senat tego samego dnia przyjął nowelę z dnia 21 października 1994 r. bez poprawek (por.jw.). Podpisana przez Prezydenta, ustawa ta została ogłoszona w Dzienniku Ustaw i weszła w życie.

4. W trakcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie, w dniu 22 grudnia 1995 r. została uchwalona przez Sejm krótka ustawa nowelizująca obydwie rozpatrywane tu ustawy – o nazwie: „ustawa o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości” (dalej: nowelizacja z 22 grudnia 1995 r.). Została ona ogłoszona już po wydaniu niniejszego orzeczenia (Dz.U. Nr 5 z dnia 18 stycznia 1996 r., poz. 33). Jej brzmienie i okoliczności dojścia do skutku Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie druków parlamentarnych (Sejm II kadencji, druki nr 1369, nr 1420 i nr 1420-A; stenogram z 68 posiedzenia Sejmu w dniach 21 i 22 grudnia 1995 r.; stenogram z 63 posiedzenia Senatu w dniu 28 grudnia 1995 r.).
Nowelizacja z 22 grudnia 1995 r.- która w myśl jej art. 3 „wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1996 r.” – nie zmienia wprawdzie żadnego z kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów (tzn. ani art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, ani art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r.), jednak zmienia treść ściśle z nimi związanych przepisów określających termin wygaśnięcia roszczeń przewidzianych w owych kwestionowanych przepisach, tj. zmienia treść przepisów: ust. 4 w art. 88a ustawy o gospodarce gruntami oraz ust. 5 w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. W obu przepisach klauzula o wygaśnięciu odnośnych roszczeń „z dniem 31 grudnia 1995 r.” została zastąpiona klauzulą o wygaśnięciu tych roszczeń „jeżeli wnioski zawierające to roszczenie (te roszczenia) nie zostaną złożone do dnia 31 grudnia 1996 r.”.
Tym samym nowelizacja z 22 grudnia 1995 r. będzie miała bezpośredni wpływ na stosowanie zaskarżonych przepisów. Ponadto niektóre argumenty podniesione w procesie ustawodawczym dotyczącym noweli z 22 grudnia 1995 r. nawiązują do funkcji i skutków stosowania owych przepisów w odniesieniu do „innych osób prawnych”, także w okresie przed zainicjowaniem i uchwaleniem tej noweli, dlatego celowe jest ich przytoczenie.
Nowelizacja z 22 grudnia 1995 r. została uchwalona w wyniku inicjatywy ustawodawczej grupy posłów, którzy potrzebę przedłużenia terminu dochodzenia roszczeń „uwłaszczeniowych” o rok umotywowali opóźnieniem procesu komunalizacji gruntów oraz długim okresem „oczekiwania na aktualizację wpisów w księgach wieczystych”. Z uzasadnienia przedłożenia poselskiego wynika przy tym, że projektodawcy wystąpili z inicjatywą ustawodawczą z myślą o „spółdzielniach i innych organizacjach spółdzielczych” (por. druk sejmowy nr 1369).
Komisje sejmowe zaakceptowały proponowane przez inicjatorów zmiany. Przedstawiając Sejmowi sprawozdanie Komisji poseł sprawozdawca zgłosił autopoprawkę (przyjętą potem w głosowaniu) zmierzającą do takiego określenia terminu wygaśnięcia roszczeń „uwłaszczeniowych”, aby zgłoszenie roszczenia do 31 grudnia 1996 r. wykluczało jego wygaśnięcie także w wypadku, gdyby roszczenie to nie zostało w tym terminie zaspokojone. Wystąpienia posła sprawozdawcy oraz posłów popierających projekt koncentrowały się na elementach merytorycznych wspomnianych wyżej, w zasadzie nie odnosząc się do problemu roszczeń „innych osób prawnych”, jeśli nie liczyć krótkiej wzmianki posła Zbigniewa Zyska, że z omawianych roszczeń korzystają m.in. Fundusz Wczasów Pracowniczych i związki wyznaniowe.
Do problemu tego nawiązał prezentujący stanowisko krytyczne poseł Marcin Zawiła. Stwierdził on, że „uwłaszczenie bez pierwszej opłaty to jakby podarowanie gruntów tym podmiotom” (tj. spółdzielniom, związkom spółdzielczym i innym osobom prawnym). Dalej wyraził on pogląd, że wspomniane zwolnienie od pierwszej opłaty rocznej było uzasadnione tylko w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych („Jeżeli powstały budynki mimo braku uregulowanych stanów prawnych, ze względu na bałagan, który panował w sprawach własnościowych, to już się stało. Nie chcieliśmy obciążać ich lokatorów dodatkowymi kosztami”). Krytycznie zaś mówca ustosunkował się do rozciągnięcia tego przywileju na wszystkie spółdzielnie, związki spółdzielcze i inne osoby prawne. Podał on kilka „przykładów, komu darujemy grunt bez pierwszej opłaty”, wymieniając: „zakłady produkcyjne, które prowadzą działalność gospodarczą, domy wczasowe, domy wypoczynkowe, alpejskie domki Funduszu Wczasów Pracowniczych, o których donosi dzisiejsza prasa, budynki i nieruchomości będące w użytkowaniu partii politycznych. Mamy tutaj bardzo dużą grupę budynków – biurowców firm, spółdzielni, osób prawnych, które to firmy zapomniały już o swojej dawnej działalności, a dzisiaj żyją, i to zupełnie nieźle, z wynajmowania pomieszczeń”. Następnie cytowany poseł podniósł, że ów „prezent” czyniony jest na rzecz wspomnianych podmiotów kosztem gmin, jako że problem „w 80% bądź nawet więcej dotyczy gruntów samorządu terytorialnego”. Mówca zwrócił przy tym uwagą na trudną sytuację finansową gmin. W konkluzji zapowiedział on zgłoszenie w imieniu grupy posłów poprawki, „która ograniczy możliwość uwłaszczenia bez pierwszej opłaty tylko do budynków spółdzielni mieszkaniowych”, uzależniając od przyjęcia tej poprawki poparcie dla propozycji przedłużenia terminu zgłaszania roszczeń.
W głosowaniu powyższa poprawka została odrzucona. Sejm uchwalił ustawę w brzmieniu ogłoszonym w cyt. Dzienniku Ustaw z dnia 18 stycznia 1996 r. Senat przyjął nowelizację z 22 grudnia 1995 r. bez poprawek.

IV

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zaskarżone fragmenty nowelizacji z 21 października 1994 r. doszły do skutku w określonym Konstytucją trybie ustawodawczym. W demokratycznym państwie prawnym, którym Rzeczpospolita Polska jest w myśl powołanego art. 1 przepisów konstytucyjnych, normy obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W przypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu ustaw) zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie naruszenie kompetencji czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej.
Powyższy wniosek, wyprowadzony wprost z norm rangi konstytucyjnej, znajduje potwierdzenie w treści art. 2 ustawy o TK, w myśl którego Trybunał, orzekając o zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją, bada nie tylko treść takiego aktu, ale także kompetencję oraz zachowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. Zasadnicze elementy ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy uregulowane są obecnie w przepisach Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r.
Zakwestionowane przez Wnioskodawców przepisy zostały ustanowione w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego (zwanym dalej „pilnym trybem ustawodawczym”). Pilny tryb ustawodawczy jest instytucją rangi konstytucyjnej i ma charakter szczególny w stosunku do postępowania ustawodawczego toczącego się na zasadach ogólnych (zwanego w dalszym ciągu „zwykłym trybem ustawodawczym”). Ustrojodawca w art. 16 ust. 2 cyt. Ustawy Konstytucyjnej przewiduje wyraźnie odrębności trybu pilnego, które powinny być określone w regulaminie Sejmu, ale zauważyć trzeba, że niektóre odrębności wynikają wprost z przepisów art. 16 tejże Ustawy Konstytucyjnej, mając tym samym rangę norm konstytucyjnych. Po pierwsze, postępowanie ustawodawcze w trybie pilnym może toczyć się tylko z inicjatywy Rady Ministrów (wniosek z art. 16 ust. 1 na tle art. 15 ust. 1). Po drugie, tryb pilny może być zastosowany tylko „w uzasadnionych wypadkach” (art. 16 ust. 1), co oznacza w szczególności, że wnosząc w imieniu Rady Ministrów pilny projekt ustawy należy wskazać okoliczności uzasadniające zastosowanie tego szczególnego trybu ustawodawczego. Po trzecie, poprawki do projektu pilnego muszą być zgłaszane zawsze komisji sejmowej (art. 16 ust. 3). Po czwarte, Senat ma tylko 7 dni na rozpatrzenie ustawy (art. 16 ust. 4 w zw. z art. 17 ust. 2). Po piąte, Prezydent ma tylko 7 dni na podpisanie ustawy i zarządzenie jej ogłoszenia albo odmowę jej podpisania bądź wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jej zgodności z Konstytucją (art. 17 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 2-4). Dalsze odrębności trybu pilnego określone są w regulaminie Sejmu, a także w regulaminie Senatu (pominięto tutaj ograniczenia przedmiotowe projektu pilnego, jakie wynikają ze zmiany brzmienia cyt. art. 16 ust. 1 dokonanej nowelą konstytucyjną z dnia 17 marca 1995 r., Dz.U. Nr 38, poz. 184; ograniczenia te nie są miarodajne przy ocenie konstytucyjności trybu wydania zaskarżonych przepisów, gdyż weszły w życie po wydaniu tychże przepisów).
Wszystkie wymienione odrębności składają się na specjalną regulację trybu pilnego, która cechuje się istotnym przyspieszeniem i pewnym uproszczeniem procedury ustawodawczej. Podmioty uczestniczące w postępowaniu ustawodawczym toczącym się w trybie pilnym mają mniej sposobności i mniej czasu na rozważenie i przedyskutowanie zagadnień związanych z daną materią ustawodawczą, niż miałyby w zwykłym trybie ustawodawczym. Ustrojodawca dopuszcza taki stan tylko wówczas i o tyle, o ile jest to uzasadnione pilną potrzebą regulacji ustawodawczej przedłożonej Sejmowi przez Radę Ministrów. Przyspieszenie i uproszczenie procedury ustawodawczej, przewidziane w art. 16 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r., jest dopuszczalne tylko co do materii, co do której Rada Ministrów, po rozważeniu w swoim gronie proponowanej regulacji i uznaniu jej za pilną, zwraca się do Sejmu z umotywowanym wnioskiem o rozpatrzenie w pilnym trybie ustawodawczym.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w demokratycznym państwie prawnym, o którym mowa w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, stanowienie prawa powinno odbywać się w sposób pozwalający uczestnikom procesu ustawodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. Tego wymagają wynikające z tegoż art. 1 dyrektywy: demokratyzmu stanowienia prawa, który nie wyczerpuje się w samym przegłosowaniu projektu ustawy większością głosów, oraz racjonalności stanowienia prawa. Urzeczywistnieniu tych dyrektyw pełniej służy zwykły tryb ustawodawczy niż tryb pilny, który w stanowieniu prawa powinien być traktowany jako rozwiązanie, do którego sięga się z umiarem i tylko w przypadkach uzasadnionych. W myśl art. 16 ust. 1 cyt. Ustawy Konstytucyjnej tylko Rada Ministrów upoważniona jest do wskazywania, przez nadanie swojemu projektowi ustawy charakteru pilnego, spraw, które w danej sytuacji mogą być unormowane w owym odmiennym od zwykłego, uproszczonym i przyspieszonym, trybie ustawodawczym. Pozostałym podmiotom uprawnionym w myśl art. 15 cyt. Ustawy Konstytucyjnej do inicjatywy ustawodawczej pozostaje możliwość korzystania z niej w zwykłym trybie ustawodawczym.
Przedstawiona wyżej analiza brzmienia i celu art. 15 i 16 Ustawy Konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że stosunek między normami regulującymi tryb zwykły a normami regulującymi tryb pilny jest taki, jak między zasadą a wyjątkiem, a wobec tego podstaw dopuszczalności stosowania trybu pilnego nie można interpretować i stosować rozszerzająco. Z przypadkiem takiego niedopuszczalnego interpretowania i stosowania przepisów regulujących pilny tryb ustawodawczy mielibyśmy do czynienia w szczególności wówczas, gdyby w tym trybie stanowione były regulacje prawne z inicjatywy podmiotów uprawnionych wprawdzie do inicjatywy ustawodawczej na zasadach ogólnych, ale nie uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej w trybie pilnym, lub gdyby regulacje te dotyczyły materii nie objętej projektem ustawy oznaczonym przez Radę Ministrów jako pilny.
Płynie stąd wniosek, że w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie rozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w pilnym trybie ustawodawczym (byłoby to równoznaczne z podjęciem inicjatywy ustawodawczej przez posłów w trybie, w którym im ta inicjatywa nie przysługuje), a zarazem stanowiłoby przekroczenie konstytucyjnego upoważnienia do działania w sposób odmienny od trybu zwykłego w sprawach, które mogą być normowane tylko w trybie zwykłym.
Powyższemu wnioskowi nie sprzeciwia się treść art. 16 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r., stanowiącego o niedopuszczalności zgłaszania w trybie pilnym poprawek bezpośrednio przy głosowaniu nad ustawą, bez uprzedniego przedłożenia tych poprawek właściwej komisji sejmowej. Z przepisu tego nie można wyprowadzać a contrario wniosku, że za pośrednictwem komisji mogą być zgłaszane wszelkie poprawki. Wyrażona w tym przepisie norma dotyczy bowiem tylko procedury zgłaszania poprawek, natomiast zagadnienie dopuszczalnej treści tych poprawek jest poza zasięgiem jej regulacji.
Teza o niedopuszczalności wprowadzania przez posłów w ramach pilnego trybu ustawodawczego dowolnych zmian wychodzących poza zakres regulacji określony przedłożeniem rządowym nie oznacza, że w toku prac parlamentarnych nie mogą być wprowadzane żadne nowości w stosunku do propozycji zawartych w projekcie rządowym (ewentualnie w rządowej autopoprawce). Taki wniosek szedłby za daleko i nie dałby się pogodzić z dyrektywą demokratyzmu i racjonalności stanowienia prawa. Posłowie mogą przecież nie tylko dojść do wniosku, że dany projekt wymaga poprawek mieszczących się ściśle w granicach przedmiotu regulacji określonego w pilnym projekcie rządowym (dopuszczalność tego rodzaju poprawek nie budzi wątpliwości), ale także mogą uznać, że wymaga on dodania pewnych nowości, bez których regulacja rządowa byłaby nieprawidłowa pod względem formalnoprawnym bądź nieefektywna pod względem merytorycznym. Na gruncie trybu pilnego trzeba jednak odróżnić nowości dowolne – naruszające wyłączność inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w tym trybie – od dopuszczalnych nowości koniecznych ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez rząd. Te drugie to poprawki formalnie wykraczające wprawdzie poza zakres regulacji wyznaczony przedłożeniem rządowym, ale służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu rządowego w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem przedłożenia rządowego. W wypadku takich nowości można mówić o konieczności „współregulacji” materii przedstawionej w projekcie rządowym z inną materią, o swego rodzaju legislacyjnym iunktim między tymi materiami. Gdyby więc na przykład okazało się w toku prac sejmowych nad pilnym rządowym projektem ustawy nowelizującej jakaś już obowiązującą ustawę, że poprawność czy spójność proponowanych zmian w ustawie nowelizowanej wymaga dodatkowo innych zmian (w tejże ustawie nowelizowanej, a wyjątkowo nawet w innej ustawie) ale pozostających w ścisłym związku formalnym lub funkcjonalnym ze zmianami proponowanymi przez rząd, dodania nie przewidzianych w projekcie rządowym przepisów przejściowych (unormowań międzyczasowych) lub tym podobnych nowości, to racjonalny ustawodawca będzie mógł je wprowadzić bez uchybienia rozsądnie rozumianej wyłączności inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów.
W świetle przedstawionej w części III niniejszego uzasadnienia historii postępowania ustawodawczego, którego wynikiem jest nowelizacja z 21 października 1994 r., oczywiste jest, że kwestionowane przez Wnioskodawców fragmenty tej ustawy nowelizującej, tj. pkt 8 w art. 1 i art. 2, mają charakter nowości dodanych w toku prac komisji sejmowych nad pilnym projektem rządowym wykraczających zasadniczo poza cel i przedmiot regulacji proponowanej przez Radę Ministrów. Projekt rządowy dotyczył bowiem wyłącznie podwyższania lub aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego lub zarządu gruntów, natomiast zaskarżone zmiany dotyczą rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nich obiektów („uwłaszczenia”). Między regulacją proponowaną przez rząd a regulacjami dodanymi przez posłów nie było żadnego związku formalnego czy merytorycznego, z którego wynikałaby potrzeba wprowadzenia wszystkich tych regulacji łącznie.
Ubocznie należy wspomnieć, że od chwili wejścia w życie wspomnianej wyżej noweli z 17 marca 1995 r. do art. 16 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. materie wymienione w tymże przepisie w ogóle nie mogą być regulowane w pilnym trybie ustawodawczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego płynie stąd wniosek, że przy zastosowaniu pilnego trybu ustawodawczego materie te nie tylko nie mogą być obejmowane pilnym projektem rządowym, lecz także – tym bardziej – nie mogą być obejmowane ustawą w wyniku poprawek poselskich lub poprawek Senatu. Wprawdzie, jak już wspomniano, omawiana zmiana art. 16 ust. 1 cyt. Ustawy Konstytucyjnej nie może być podstawą oceny konstytucyjności zaskarżonej nowelizacji z 21 października 1994 r., jednak jej wprowadzenie wskazuje na zasadniczą wagę, jaką ustrojodawca przywiązuje do związku między trybem stanowienia prawa a jego treścią. Wyrazem tej samej tendencji są także wyłączenia przedmiotowe określone w art. 23 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r.
Chociaż w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy rozważa zagadnienie granic przedmiotowych regulacji dokonywanych w pilnym trybie ustawodawczym, to jednak w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału była już rozważana kwestia związku zakresu przedmiotowego regulacji ustawowej z trybem, w jakim regulacja ta jest stanowiona. Wcześniejsze rozważania Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii odnosiły się wprawdzie do innych aspektów procedury ustawodawczej niż pilny tryb ustawodawczy według art. 16 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r., niemniej jednak istnieje związek owych rozważań z niniejszą sprawą o tyle, że Trybunał zwrócił uwagę na to, iż w odniesieniu do określonych form czy stadiów procesu ustawodawczego z norm rangi konstytucyjnej wynikają pewne ograniczenia co do przedmiotu dopuszczalnej regulacji.
I tak, w 1993 roku – już pod rządami Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. – Trybunał Konstytucyjny stwierdził niedopuszczalność wprowadzania przez Senat, przy rozpatrywaniu uchwalonej przez Sejm ustawy nowelizującej (zmieniającej inną ustawę), poprawek, których zakres wykraczał zasadniczo poza materię zawartą w tekście ustawy nowelizującej – w taki sposób, że poprawki te, będąc wprawdzie poprawkami do ustawy nowelizowanej, nie mogły być uznane za poprawki do przekazanej przez Sejm ustawy nowelizującej, gdyż obejmowały materie ustawy nowelizowanej w ogóle nie objęte przez Sejm zmianami. Trybunał podkreślił, że jeśli przekazana przez Sejm ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki, niezbędne jest, by Senat ograniczył się tylko do wnoszenia poprawek do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu przekazany przez Sejm; wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Senat może zmierzać do wprowadzenia dalej idących zmian w ustawie nowelizowanej nie przez wprowadzanie poprawek do przekazanej mu do rozpatrzenia przez Sejm ustawy nowelizującej, lecz przez skorzystanie z przysługującej Senatowi inicjatywy ustawodawczej. Trzeba podkreślić, że w omawianej sprawie Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za poszanowaniem kompetencji Sejmu do rozpatrzenia określonej materii zawartej w ustawie nowelizowanej nie tylko dopiero w fazie rozpatrywania poprawek wniesionych przez Senat, lecz już we wcześniejszym stadium procesu ustawodawczego – w którym dochodzi do uchwalenia ustawy przez Sejm (por. uzasadnienie orzeczenia z dnia 23 listopada 1993 r. sygn. K.5/93, OTK 1993 cz. II, poz. 39).
Innego aspektu kwestii związku dopuszczalnego zakresu regulacji z procedurą ustawodawczą dotyczy wywiedziony przez Trybunał z przepisów Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. zakaz „obładowywania” ustawy budżetowej przepisami regulującymi prawa osób trzecich, a przez to wykraczającymi poza charakter budżetu jako planu finansowego państwa – m.in. dlatego, że w obecnym stanie konstytucyjnym nie można stosować trybu uchwalania ustaw budżetowych do uchwalania lub nowelizowania innych ustaw (dla których normy konstytucyjne przewidują tryb odmienny). Włączenie do ustawy budżetowej przepisów regulujących prawa osób trzecich Trybunał Konstytucyjny uznał więc za naruszenie konstytucyjnego trybu dojścia do skutku ustawy budżetowej (art. 21 ust. 1 cyt. Ustawy Konstytucyjnej), a w tym samym uznał zakwestionowane przepisy ustawy budżetowej za niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych (por. orzeczenie z dnia 10 stycznia 1995 r. sygn. K.16/93, OTK w 1995 cz. I, poz. 1).
Zestawiając rozumowanie Trybunału Konstytucyjnego w dwóch powołanych orzeczeniach z wywodem w sprawie niniejszej można, uogólniając, stwierdzić, że niezgodne z Konstytucją jest stanowienie przepisów o randze ustaw zwykłych, jeżeli następuje ono przy uchybieniu w stosunku do określonego w normach konstytucyjnych trybu ustawodawczego polegającym na tym, że podmioty uczestniczące w procesie ustawodawczym wprowadzają określone regulacje w niewłaściwym postępowaniu ustawodawczym lub w niewłaściwym stadium postępowania ustawodawczego. Praktyka taka musi budzić zasadnicze zastrzeżenia zwłaszcza wtedy, gdy zastosowanie konstytucyjnie niewłaściwego do wprowadzenia danej regulacji trybu wiąże się z zastrzeżonym dla innych sytuacji legislacyjnych uproszczeniem czy przyspieszeniem rozpatrzenia danej materii przez uczestników procesu legislacyjnego. Godzi się podkreślić, że restrykcyjne interpretowanie i stosowanie w takich wypadkach odnośnych przepisów rangi konstytucyjnej, przeciwstawiające się swego rodzaju ustawodawczemu „działaniu na skróty”, trzeba traktować nie tylko jako gwarancję poszanowania kompetencji poszczególnych uczestników procesu ustawodawczego i obowiązujących procedur jako takich, lecz także i przede wszystkim jako ważną gwarancję dla społeczeństwa w demokratycznym państwie prawnym – gwarancję stanowienia prawa ze szczególną rozwagą, przy istnieniu i przestrzeganiu instytucjonalnych warunków wszechstronnego rozważenia zgłaszanych propozycji legislacyjnych zanim staną się one obowiązującym prawem.
O tym, że powyższa gwarancja ma doniosłe znaczenie i praktyczny wymiar, świadczyć może przypadek legislacyjny rozpatrywany w niniejszej sprawie. Przedstawiona w III części uzasadnienia analiza materiału historycznego, obrazującego genezę nowelizacji z 21 października 1994 r., pozwala na stwierdzenie, że zastosowanie trybu pilnego do materii nie objętej przedłożeniem rządowym nie sprzyjało wnikliwemu rozważeniu kontrowersyjnych – jak się potem okazało – uzupełnień pochodzących od posłów, a także, iż szczególne warunki proceduralne, wynikające z zastosowania trybu pilnego, mogły mieć wpływ na ostateczną treść rozpatrywanych fragmentów ustawy.
Reasumując dotychczasowy wywód, należy stwierdzić, że zaskarżone fragmenty nowelizacji z 21 października 1994 r. doszły do skutku w niekonstytucyjnym trybie, co stanowi obrazę art. 16 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. w zw. z art. 1 i art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Niekonstytucyjność fragmentów ustawy nowelizującej automatycznie niejako przesądza o niekonstytucyjności odpowiednich przepisów nowelizowanych – w takim zakresie, w jakim zostały zmienione niekonstytucyjną nowelizacją.
Ubocznie należy zauważyć, że chociaż żaden z Wnioskodawców nie wskazał wyraźnie na przekroczenie granic pilnego trybu ustawodawczego jako przyczynę niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów nowelizacji z 21 października 1994 r. ani nie wskazał na art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych w zw. z art. 16 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. jako podstawy badania konstytucyjności nowelizacji z 21 października 1994 r. (Wnioskodawcy zwracali wprawdzie uwagę na pośpiech ustawodawcy związany z trybem pilnym, który nie sprzyjał wnikliwemu i spójnemu rozważeniu kwestionowanych rozwiązań legislacyjnych), to jednak Trybunał Konstytucyjny w powyższym rozstrzygnięciu nie wyszedł poza granice wniosków. Trybunał rozpoznawał bowiem wnioski złożone w trybie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o TK, w których zaskarżono m.in. art. 1 pkt 8 i art. 2 nowelizacji z 21 października 1994 r. W myśl sformułowań użytych w art. 2 i art. 22 ust. 1 ustawy o TK oraz w art. 20 ust. 1 cyt. uchwały Sejmu z 31 lipca 1985 r. istotą wniosku w przedmiocie badania konstytucyjności ustawy jest zakwestionowanie zgodności wskazanej przez Wnioskodawcę ustawy (lub wskazanych fragmentów ustawy) z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wprawdzie rozważa i ustosunkowuje się w sentencji orzeczenia do zgłoszonych przez Wnioskodawcę zarzutów odnośnie niezgodności zaskarżonej ustawy (zaskarżonego fragmentu ustawy) z poszczególnymi wskazanymi przez Wnioskodawcę przepisami rangi konstytucyjnej, jednak w badaniu konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawowych nie jest związany zakresem tych zarzutów. Trybunał Konstytucyjny jest związany wnioskiem w tym sensie, że bada konstytucyjność przepisów zakwestionowanych przez Wnioskodawcę.

2. Mimo że zastosowanie niewłaściwego trybu ustawodawczego przy uchwaleniu zaskarżonych przepisów nowelizacji z 21 października 1994 r. przesądza o ich niekonstytucyjności, a tym samym o niekonstytucyjności ustaw znowelizowanych w zakresie zmienionym tymi przepisami, to jednak konieczne jest także rozważenie zagadnienia zgodności z Konstytucją treści zaskarżonych unormowań.
Przed przystąpieniem do analizy treści zaskarżonych przepisów należy poczynić dwie uwagi porządkowe.
Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał podniesione przez Wnioskodawców zarzuty merytoryczne, wywiedzione z art. 1, 7 i 67 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, odnosząc je do przepisów nowelizowanych (art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r.) w brzmieniu określonym nowelą z 21 października 1994 r., nie zaś do kwestionowanych przepisów nowelizujących zawartych w tejże ustawie (art. 1 pkt 8 i art. 2). Trybunał wyszedł z założenia, że kwestię konstytucyjności treści przepisu nowelizującego można w tych wypadkach rozpatrywać tylko w kontekście całego brzmienia przepisu nowelizowanego, a tym samym problem sprowadza się do badania konstytucyjności przepisu nowelizowanego w takim zakresie, w jakim został on zmieniony ustawą nowelizującą.
Po drugie, badając konstytucyjność art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r. z punktu widzenia ich treści, Trybunał Konstytucyjny ograniczył się do kwestii roszczeń „uwłaszczeniowych”, jakie w obu przepisach ustawodawca przyznaje „innym osobom prawnym” w stosunku do gruntów stanowiących własność gmin. W myśl bowiem art. 23 ust. 1 ustawy o TK tylko w takim zakresie przysługuje Wnioskodawcom legitymacja do żądania zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny; zagadnienie roszczeń „uwłaszczeniowych” w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa nie należy natomiast do spraw objętych zakresem działania rad gmin, a tym samym Wnioskodawcom nie przysługuje legitymacja w tym zakresie.

3. Przechodząc do oceny zgodności treści przepisów art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r. po ich zmianie nowelą z 21 października 1994 r. – w rozpatrywanym zakresie – z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych należy przypomnieć, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa, granice zaś tej swobody określają normy konstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażony został pogląd, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. Z tym poglądem wiąże się inny wyrażony w orzecznictwie Trybunału pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a w przypadku zarzutu sprzeczności ustawy z konstytucyjnymi wymaganiami pod adresem ustawodawcy o tak ogólnym charakterze, jak zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny interweniuje tylko w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne.
W niniejszej sprawie istotne jest, że zakwestionowane unormowania oznaczają ingerencję ustawodawcy w prawo dysponowania przez gminy mieniem komunalnym, gdyż w określonych przypadkach rodzą po stronie gmin obowiązek rozporządzenia swoim mieniem (ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu i przeniesienia prawa własności obiektów budowlanych) na żądanie innego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca „narzuca” gminie ekonomiczno-finansowe warunki tego rozporządzenia, które są dla niej mniej korzystne od tych, jakie wynikają z generalnych zasad dysponowania nieruchomościami gmin, określonych obecnie w przepisach rozdziałów 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami, a tym samym mają charakter preferencyjny dla „innych osób prawnych”, którym przyznano roszczenia „uwłaszczeniowe” w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r., czyli w unormowaniach epizodycznych.
Jak wynika z wcześniejszych rozważań, ów preferencyjny charakter warunków i sposobu nabywania praw do nieruchomości gminnych na podstawie obydwu zaskarżonych przepisów polega głównie na tym, że: a) podmiotom wymienionym w tych przepisach ustawodawca przyznaje roszczenia o ustanowienie na ich rzecz praw do nieruchomości, i to praw dających korzystającym z „uwłaszczenia” podmiotom bardzo szeroki zakres władztwa (użytkowanie wieczyste gruntów, własność znajdujących się na nich obiektów), które to roszczenie rodzi po stronie gminy obowiązek jego zaspokojenia w przypadku zgłoszenia; gmina nie ma w wypadku skutecznego zgłoszenia roszczenia możliwości powstrzymania się od zadysponowania nieruchomością na rzecz zgłaszającego roszczenie ani możliwości wyboru podmiotu i warunków kontraktu – tym samym jej władztwo jako właściciela ulega daleko idącemu uszczupleniu; b) ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności obiektów znajdujących się na gruncie nie jest poprzedzone przetargiem (tym samym wycena wartości gruntów, stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, i wartości obiektów znajdujących się na gruncie, stanowiąca podstawę ustalenia ceny kupna obiektów budowlanych, nigdy nie ulega „podbiciu” w przetargu; c) „uwłaszczony” przedmiot zostaje zwolniony z pierwszej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która na zasadach ogólnych (art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) wynosiłaby od 15 do 25% ceny gruntu. Dwie ostatnio wymienione istotne preferencje realizowane są niejako kosztem uszczuplenia potencjalnych dochodów gmin.
Dodatkowe, jeszcze dalej idące preferencje zawarte są w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. Pierwsze dwa elementy dotyczą wszystkich wymienionych w nim podmiotów i wynikają ze sformułowań co do przesłanek i zasięgu przestrzennego „uwłaszczenia”, które różnią się od odpowiednich sformułowań w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. I tak, w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. roszczenie „uwłaszczeniowe” jest uzależnione expressis verbis od użytkowania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., nie ma zaś wyraźnego warunku istnienia tego ograniczonego prawa rzeczowego także w dacie realizacji roszczenia, co zmusza orzecznictwo cywilne do formułowania tego warunku w drodze wykładni (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 1995 r. sygn. III CZP 22/95, OSNC 1995, z. 6, poz. 93). Po drugie, ustawodawca ukierunkowuje roszczenie „uwłaszczeniowe” na uzyskanie prawa użytkowania wieczystego w pełnych granicach użytkowania „zwykłego”, nie wprowadzając ograniczeń przestrzennych odniesionych do potrzeb zgłaszającego roszczenie, a także nie uzależniając roszczenia od tego, czy grunt jest zabudowany. Wymienione elementy kolidują z „klasycznymi” założeniami regulacji uwłaszczeniowych, w których chodzi zazwyczaj o dostosowanie stanu prawnego nieruchomości do aktualnie istniejącego stanu posiadania, z uwzględnieniem uzasadnionych potrzeb posiadacza. Kolejny element preferencyjny w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. dotyczy specjalnie „innych osób prawnych” i wynika z brzmienia ust. 6 tego przepisu: „inna osoba prawna” w odróżnieniu od spółdzielni nie ma obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w razie zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia, co umożliwia jej ewentualne zbycie nabytego na warunkach preferencyjnych prawa z zyskiem, i to nawet w krótkim czasie po uzyskaniu użytkowania wieczystego.
Trudno przy tym zgodzić się z sugestiami Prokuratora Generalnego relatywizującymi preferencyjne traktowanie „innych osób prawnych” na gruncie rozpatrywanych przepisów. Nieprzekonujący jest w szczególności argument, iż w razie nieprzyznania „innym osobom prawnym” roszczenia z art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami podmiotom tym przysługiwałyby odpowiednie roszczenia na podstawie art. 226 § 1 i art. 231 § 1 k.c. Roszczenie z art. 226 (w zw. z art. 230) k.c. jest roszczeniem o zwrot nakładów w zakresie i na warunkach określonych w tym przepisie i w żadnym razie nie może być traktowane jako „ekwiwalent” roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego na zasadach preferencyjnych i o przeniesienie własności budynków, tym bardziej, że nie istnieje ścisła zależność skorzystania z tego pierwszego od niezrealizowania tego drugiego. Natomiast roszczenie o przeniesienie własności działki na podstawie art. 231 § 1 k.c. z reguły nie może mieć zastosowania w sytuacjach objętych hipotezą art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, gdyż owo roszczenie przysługuje tylko samoistnemu posiadaczowi gruntu, a więc osobie faktycznie władającej nim jak właściciel (art. 336 k.c.), i tylko wówczas, gdy takie władztwo jest sprawowane w dobrej wierze. Tymczasem hipoteza art. 88 a ust. 2 (w zw. z art. 80 ust. 2) ustawy o gospodarce gruntami obejmuje posiadanie nie legitymowane „dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej”. Lege non distinguente, może tu wchodzić w grę nie tylko posiadanie samoistne, lecz także posiadanie zależne, czyli faktyczne władztwo odpowiadające wykonywaniu innego niż własność prawa do gruntu (por. art. 336 k.c.), przy czym nawet jeśli w niektórych sytuacjach podpadających pod hipotezę art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami mamy do czynienia z posiadaniem samoistnym, to z reguły nie jest to posiadanie w dobrej wierze. W myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądowego, potwierdzonej w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r. sygn. III CZP 108/91 (OSNC 1992, z. 4, poz. 48) nie może być uważana za posiadacza samoistnego w dobrej wierze osoba, która weszła w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy zawartej bez zachowania formy aktu notarialnego. Tym bardziej niepodobna przyjąć istnienia dobrej wiary po stronie osoby prawnej co do przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, gdy ta osoba włada nieruchomością bez jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego tytuł prawny jej władania. Wreszcie, gdyby wyjątkowo zdarzyło się, że osoba prawna będąca w sytuacji opisanej hipotezą art. 88a ust. 2 jednocześnie spełnia warunki do wystąpienia z roszczeniem o przeniesienie własności gruntu na podstawie art. 231 § 1 k.c., to realizując to drugie roszczenie musiałby zapłacić gminie za grunt cenę ustaloną według cen wolnorynkowych, nie korzystając z preferencji porównywalnych ze zwolnieniem z pierwszej opłaty rocznej, jaka jest przewidziana w art. 88a ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami.
Gdyby nie było art. 88a ust. 2, to sytuację prawną tych osób prawnych określałby art. 80 ust. 1a (dodany, jak wspomniano wyżej, również nowelą z 21 października 1994 r.). Na podstawie tego przepisu osoba prawna mogłaby ubiegać się, tak samo w terminie do dnia 31 grudnia 1995 r., o „zalegalizowanie” swego posiadania przez nabycie prawa użytkowania lub użytkowania wieczystego, ale nie miałaby wobec gminy roszczenia o ustanowienie takiego prawa, fakultatywne (według uznania zarządu gminy) byłoby też zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej. Po dniu 31 grudnia 1995 r. nabywanie prawa użytkowania wieczystego i własności obiektów budowlanych następowałoby już na zasadach ogólnych.
Jeśli zaś chodzi o preferencyjne potraktowanie „innych osób prawnych” na gruncie art. 2c ust. 6 nowelizacji z 29 września 1990 r., to również nieprzekonujący jest argument Prokuratora Generalnego sugerujący, że uprzywilejowanie to jest niejako równoważone przez mniej korzystne warunki nabycia własności obiektów budowlanych przez „inną osobę prawną” niż przez spółdzielnię lub związek spółdzielczy w myśl ust. 3 tegoż artykułu („inne osoby prawne” nabywają je zawsze odpłatnie, podczas gdy wymienione podmioty prawa spółdzielczego nabywają nieodpłatnie obiekty wybudowane lub nabyte za środki własne”). Trzeba bowiem zauważyć, że między swego rodzaju uprzywilejowaniem podmiotów spółdzielczych na podstawie ust. 3 a uprzywilejowaniem „innych osób prawnych” na podstawie ust. 6 nie zachodzi taka współmierność, która pozwalałaby mówić o ich równoważeniu się. Oba przepisy dotyczą różnych sytuacji i nie ma „symetrii” korzystania z obydwu przywilejów już choćby dlatego, że roszczenie z art. 2c przysługuje także do gruntów nie zabudowanych. Ponadto zauważyć należy, że formalnoprawna odpłatność (w myśl ust. 3) nabycia przez „inną osobę prawną” budynku czy lokalu wybudowanego lub nabytego za środki własne generalnie nie wyklucza roszczenia tej osoby przeciw gminie jako właścicielowi gruntu o zwrot poczynionych nakładów na podstawie przepisów kodeksu cywilnego właściwych dla danych stosunków, np. art. 226 i 230, art. 260 w zw. z art. 753 § 2, czy przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu – co w praktyce może prowadzić do skutków ekonomicznych podobnych do tych, jakie następowałyby w razie rozciągnięcia zakresu podmiotowego ust. 3 także na „inne osoby prawne”.
Analiza materiału historycznego, o którym mowa w części III uzasadnienia, nie potwierdza sugestii Prokuratora Generalnego, że niedokonanie przez ustawodawcę w ramach nowelizacji z 21 października 1994 r. zmian w ust. 3 i 6 art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r., odpowiednich do dokonanej wówczas zmiany w ust. 1 tegoż artykułu, było wyrazem określonej koncepcji ustawodawcy. Przeciwnie, analiza ta pozwala przyjąć, że ta wewnętrzna niespójność całego art. 2c, wskazująca na preferencyjne potraktowanie „innych osób prawnych” nawet w stosunku do spółdzielni, jest skutkiem niedopatrzenia, którego wystąpieniu sprzyjało nadużycie pilnego trybu ustawodawczego.
Ze wszystkich wymienionych powodów trzeba uznać, że zaskarżona regulacja ustawowa stanowi dotkliwą ingerencję ustawodawcy uszczuplającą władztwo gmin nad przysługującym im mieniem komunalnym, które jest kategorią konstytucyjną (art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r.), i to ingerencję niosącą ze sobą dla nich pewne ujemne skutki ekonomiczne.
Powyższe stwierdzenie samo przez się nie stanowi jeszcze o niekonstytucyjności treści rozpatrywanych przepisów, ale stanowi punkt wyjścia do zbadania, czy stwierdzona ingerencja da się pogodzić z wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą proporcjonalności.
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił bliżej zasadę proporcjonalności, wywiedzioną z art. 1 przepisów konstytucyjnych, w odniesieniu do ustawowych ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, uznając, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. Rozważając konstytucyjność ingerencji ustawowej, należy udzielić odpowiedzi na trzy pytania: a) czy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych w niej skutków, b) czy jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, c) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. K. 11/94, OTK w 1995 cz. I, poz. 12, s. 133).
Chociaż zasada proporcjonalności musi być uwzględniana w postaci rygorystycznej przy ingerencjach ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, to jednak obowiązuje ona również w odniesieniu do sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W jednym z niedawnych orzeczeń (z 17 października 1995 r., sygn. K. 10/95, OTK ZU w 1995 nr 2, poz. 10) Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, iż umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej, jednak ingerencja ta nie może być nadmierna (zasada proporcjonalności). Tamże Trybunał Konstytucyjny co do zasady uznał dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w uprawnienia majątkowe gmin, które mieszczą się w ciągu działań legislacyjnych, których celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian, jakie niosą głębokie przeobrażenia ustrojowe. Trybunał podkreślił, że proces ten nie zakończył się na komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r., jest procesem trudnym i złożonym, stąd też gminy, które swój byt prawny wywodzą z kompleksu ustaw samorządowych, jakie weszły w życie z dniem 27 maja 1990 r., muszą liczyć się z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wyraził myśl, że im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe.
Tworząc podstawy komunalizacji gruntów Skarbu Państwa ustawodawca powinien w miarę możliwości uwzględniać ochronę zaufania gmin, ustawodawca pamiętał np. formułując art. 16 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdzie niejako z góry sygnalizował możliwość „zwrotnego” uszczuplenia zasobów nabytych przez gminę w drodze komunalizacji, określając przesłanki dopuszczalności, warunki i końcowy termin takiego uszczuplenia.
Oceniając zaskarżone przepisy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a także związanej z nią zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że zasady te zostały naruszone przez to, iż przyznano „innym osobom prawnym”, i to – jak wskazano wyżej – na zasadach wybitnie preferencyjnych, uprawnienia, których wykonanie oznacza uszczuplenie władztwa gmin nad powierzonym im mieniem oraz potencjalnych możliwości czerpania przez gminy pożytków z tego mienia, przy czym ten zabieg ustawodawczy nie służył jasnemu celowi leżącemu w sferze interesu publicznego, którego realizacja byłaby efektem pozostawiającym w rozsądnej proporcji do ingerencji w sferę mienia komunalnego, stanowiącego kategorię konstytucyjną i należącego do podmiotów mających osobowość prawną bezpośrednio z woli ustrojodawcy (art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r.). Ingerencji tej dokonano już po zakończeniu procesu porządkowania stosunków cywilnoprawnych związanych z władaniem nieruchomościami gminnymi, kiedy gminy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na „uwłaszczenie” na gruntach komunalnych, zostały przez ustawodawcę uwzględnione. Podmiotami tymi były dotychczas (w różnej sekwencji czasowej i na różnych warunkach): państwowe osoby prawne (w tym – potraktowane odrębnie – wyższe uczelnie, instytuty naukowo-badawcze, Polska Akademia Nauk i przedsiębiorstwa drogownictwa), komunalne osoby prawne, podmioty prawa spółdzielczego (spółdzielnie, związki spółdzielcze, Naczelna Rada Spółdzielcza), wreszcie Bank Gospodarki Żywnościowej. Za każdym razem chodziło wówczas o określoną kategorię osób prawnych, których „uwłaszczenie” było mniej lub bardziej wyraźnie uzasadnione „logiką” prowadzonej polityki przemian własnościowych, i o warunki „uwłaszczenia” dostosowane do danej kategorii „uwłaszczanych” osób prawnych. W rozpatrywanej sprawie, przy okazji normowania innych kwestii i przy nadużyciu pilnego trybu ustawodawczego stworzono podstawy do „uwłaszczenia” „innych osób prawnych”, przyznając roszczenia, i to na warunkach preferencyjnych, bardzo różnym podmiotom, o zróżnicowanym ustroju, zakresie działania, celach i funkcjach, których wspólnym mianownikiem jest tylko przymiot osobowości prawnej. Jak wynika z przedstawionej wyżej analizy materiału historycznego, kroku tego ustawodawca dokonał bez jasnego sformułowania celu leżącego w sferze interesu publicznego, który to cel uzasadniałby tak daleko idącą ingerencję w sferę mienia gminnego; nie sposób za taki cel uznać deklarowanej intencji zaspokojenia żądań płynących od zainteresowanych podmiotów. Krok ten został też uczyniony bez podania przekonywającego umotywowania ustrojowej zasadności takiego kroku; nie sposób uznać za takie wskazania na potrzebę jednakowego traktowania bardzo różnych podmiotów ujętych zbiorczo w pojęciu „inne osoby prawne” z podmiotami dotychczas „uwłaszczonymi”, w szczególności ze spółdzielniami (por. też uwagi niżej, pkt 4). Trudno tym bardziej wskazać jakiekolwiek przekonywające uzasadnienie potraktowania wszystkich „innych osób prawnych” korzystniej od spółdzielni na gruncie art. 2c ust. 6 nowelizacji z 29 września 1990 r. Z materiału historycznego wynika wreszcie, że kwestionowanej ingerencji ustawodawcy nie towarzyszyło rozeznanie zasięgu oddziaływania wprowadzonej regulacji, i jej rzeczywistych skutków.
Działanie ustawodawcy w tym zakresie, oznaczające istotną ingerencję w sferę mienia gminnego, można więc ocenić jako nie dość uzasadnione. Niejako ubocznym i zewnętrznym wyrazem tego jest sposób sformułowania zakresu podmiotowego roszczeń o „uwłaszczenie” w obu kwestionowanych przepisach; po nowelizacji z 21 października 1994 r. roszczenia owe przysługują „spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym” (art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami) oraz „spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym” (art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r.). Taki sposób „uniwersalizacji” zakresu podmiotowego przepisów, które pierwotnie adresowane były tylko do podmiotów prawa spółdzielczego, razi sztucznością redakcji i wskazuje na pewną przypadkowość.
Trzeba też, na marginesie, przyznać rację Radom Krakowa i Łodzi, wskazującym na wadliwość techniki legislacyjnej w odniesieniu do zmian w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. Przepisy o charakterze nowelizującym i przejściowym, ulegające „skonsumowaniu” jednorazowo albo w określonym przedziale czasu, w ogóle nie powinny być nowelizowane. Stosowanie techniki polegającej na kolejnym nowelizowaniu takich przepisów w celu konstruowania coraz to nowych roszczeń „uwłaszczeniowych” bądź wielokrotnego modyfikowania wcześniejszych roszczeń jest zabiegiem technicznie wadliwym, zaciemniającym obraz stanu obowiązującego prawa.
Wniosku o niezgodności zakwestionowanych przepisów z zasadami demokratycznego państwa prawnego (proporcjonalności oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa) nie podważa wskazana przez Prokuratora Generalnego okoliczność, że restrykcyjne przesłanki „uwłaszczenia” określone w tych przepisach, zasięg przestrzenny przewidzianych w nich roszczeń, wreszcie ograniczony ich zakres obowiązywania w czasie (epizodyczność regulacji) powodują, iż w praktyce zakres stosowania tych przepisów jest ograniczony. W badaniu konstytucyjności norm ustawowych nie można przypisywać rozstrzygającej roli kryterium ilościowemu w postaci rozmiaru (ilości) niezgodnych z Konstytucją przypadków działania danej regulacji, zasadnicze znaczenie ma bowiem stosunek treści unormowania ustawowego do treści norm konstytucyjnych. Zresztą, jak wynika z materiału historycznego, żaden z uczestników postępowania ustawodawczego w obu izbach parlamentu nie był w stanie oszacować choćby w przybliżeniu rozmiaru praktycznych skutków działania rozpatrywanej regulacji prawnej.

4. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił też stanowiska Prokuratora Generalnego, iż kwestionowane ingerencje ustawodawcy w sferę mienia komunalnego znajdują usprawiedliwienie w zasadach sprawiedliwości społecznej, wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Przeciwnie, ingerencje te kolidują z tymi zasadami.
Prokurator Generalny trafnie podnosi, że jednym z aspektów sprawiedliwości społecznej jest równe traktowanie równych podmiotów. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że z punktu widzenia celu i treści regulacji, jaki można przypisać racjonalnemu ustawodawcy przy rozpatrywaniu zaskarżonych przepisów, „inne osoby prawne” zasługują na potraktowanie takie samo, jakie według pierwotnej wersji tych przepisów dotyczyło spółdzielni, ich związków i Naczelnej Rady Spółdzielczej, że istniało zatem merytoryczne uzasadnienie dla rozciągnięcia na te pierwsze regulacji prawnej przyznającej pierwotnie uprawnienia tylko tym drugim. Jedyną cechą wspólną wszystkich porównywanych tu podmiotów jest formalnoprawny atrybut osobowości prawnej (atrybut ten, nota bene, przysługuje także, i to z mocy normy konstytucyjnej, gminom), natomiast z punktu widzenia wielu istotnych cech o charakterze merytorycznym ich zróżnicowanie jest bardzo duże. Jak już wykazano wyżej, kategoria „innych osób prawnych” jest bardzo zróżnicowana pod względem sposobu tworzenia i formy organizacyjnej, celów, zakresu działania, relacji między interesem prywatnym i interesem publicznym, etc. W obrębie tej kategorii można by znaleźć osoby prawne w jakimś stopniu podobne do osób prawnych prawa spółdzielczego – których „uwłaszczenie” na takich samych zasadach byłoby być może uzasadnione i mieściłoby się w granicach przysługującej ustawodawcy swobody stanowienia prawa, ale też można w obrębie tej kategorii wskazać osoby istotnie różniące się od spółdzielni, których jednakowe (czy, jak na gruncie art. 2c ust. 6 nowelizacji z 29 września 1990 r., jeszcze bardziej) preferencyjne traktowanie nie jest uzasadnione z uwagi na brak istotnego podobieństwa cech merytorycznych.
Przykładem charakterystycznym dla tej drugiej grupy mogą być jednoosobowe spółki z o.o. (zakładane przez osoby fizyczne) lub spółki akcyjne po skupieniu wszystkich akcji przez jedną osobę fizyczną, których (spółek) cel działania i interes jest tożsamy z celem i interesem jednostki i ma charakter ściśle prywatny, nie ma więc żadnego uzasadnienia, aby kosztem uszczuplenia władztwa i korzyści czerpanych przez gminy z przysługującego im mienia, mającego służyć celom publicznym, „uwłaszczać” podmioty o celach ściśle prywatnych – partykularnych lub wręcz jednostkowych – i to na warunkach preferencyjnych w stosunku do ogólnych zasad dysponowania nieruchomościami komunalnymi. W takich sytuacjach nieekwiwalentne przesunięcie majątkowe od osoby prawnej służącej celom publicznym do osoby prawnej służącej prywatnemu interesowi tylko jednej osoby fizycznej jest rażąco niesprawiedliwe.
Innym przykładem mogą być organizacje polityczne i społeczne o skrystalizowanych, właściwych sobie celach światopoglądowych i ideowych, których istnienie jest przejawem charakterystycznego dla demokratycznego społeczeństwa pluralizmu. Tego rodzaju podmioty, choć z pewnością reprezentują interesy ponadindywidualne, zawsze z natury rzeczy wyrażają tylko cele i dążenia partykularne, właściwe pewnej części społeczeństwa i w jakiejś mierze przeciwstawne celom i dążeniom pozostałych kręgów społecznych. Między preferencyjnym „uwłaszczeniem” takich osób prawnych a uwłaszczeniem spółdzielni zachodzi m.in. różnica wynikająca stąd, iż spółdzielnie z reguły służą zaspokajaniu określonych potrzeb mających znaczenie ogólnospołeczne, istotnych z punktu widzenia polityki społeczno-gospodarczej państwa, zatem „uwłaszczenie” określonej spółdzielni (np. budownictwa mieszkaniowego), choć bezpośrednio służy członkom tej tylko spółdzielni, wpływa dodatnio na poziom zaspokojenia danej potrzeby w skali ogólnospołecznej. Tymczasem „uwłaszczenie” organizacji reprezentującej partykularne cele i dążenia w ramach pluralizmu ideowego i organizacyjnego oznacza z reguły uprzywilejowanie tych tylko kierunków, które z tego uprzywilejowania korzystają. Należy przy tym zauważyć, że zaskarżone przepisy są tak skonstruowane, iż uzyskanie określonych w nich uprawnień jest uwarunkowane istnieniem po stronie zainteresowanych podmiotów pewnych zdarzeń w przeszłości, w okresie poprzedzającym dzień 5 grudnia 1990 r. Tymczasem od roku 1989 w społeczeństwie polskim trwa dynamiczny proces powoływania do życia nowych organizacji, składających się na strukturę społeczeństwa obywatelskiego. Z rozpatrywanych tu roszczeń „uwłaszczeniowych” siłą rzeczy mogą skorzystać podmioty istniejące od dłuższego czasu, nie zaś podmioty nowo powstające, borykające się często już na starcie z trudnościami materialnymi. Sprawiedliwość społeczna wymagałaby od ustawodawcy, aby, jeśli nie uważa za możliwe czy celowe wyrównywania materialnych warunków startu, przynajmniej powstrzymywał się od wzmacniania, kosztem zasobów służących celom publicznym i na zasadach preferencyjnych w stosunku do ogólnych zasad dysponowania tymi zasobami, materialnych warunków funkcjonowania podmiotów istniejących dłużej.
Jak wykazano wyżej, przed wydaniem nowelizacji z 21 października 1994 r. „uwłaszczenie” nieruchomościami Skarbu Państwa i gmin (podlegającymi przepisom ustawy o gospodarce gruntami) objęło trzy kategorie podmiotów: państwowe osoby prawne, komunalne osoby prawne, osoby prawne prawa spółdzielczego. Tworząc podstawy prawne ich „uwłaszczenia”, ustawodawca zdecydował się na redystrybucję władztwa i korzystania z zasobów gruntowych, polegającą na uszczupleniu władztwa i zakresu korzystania przez osoby prawne powołane do zaspokajania interesu ogólnospołecznego w skali globalnej bądź regionalnej (Skarb Państwa, gminy) na rzecz określonych, wyodrębnionych ze względu na określoną cechę innych osób prawnych, których cele i funkcje społeczno-gospodarcze, powiązane z interesem ogólnospołecznym, mogły uzasadniać ich „uwłaszczenie”, i to na warunkach preferencyjnych. Nie wnikając w merytoryczną ocenę trafności unormowań „uwłaszczeniowych” w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r. przed nowelą z 21 października 1994 r. – do czego Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany – należy stwierdzić, że do tego momentu nie ma dostatecznych racji dla odstąpienia od domniemania zgodności działania ustawodawcy z Konstytucją, czyli od uznania, że działał on w granicach przysługującej mu swobody stanowienia prawa odpowiadającego założonym przez niego celom politycznym i gospodarczym. Wprawdzie przedstawiciele niektórych uczestników postępowania na rozprawie wyrażali pogląd, że „uwłaszczenie” na zasadach określonych w art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. jest uzasadnione tylko w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych, sugerując istnienie kategorii spółdzielni, w odniesieniu do których konstytucyjność „uwłaszczenia” może być kwestionowana, jednak Trybunał Konstytucyjny nie zajmował się tym rozróżnieniem, skoro żaden z Wnioskodawców formalnie nie wnosił o zbadanie konstytucyjności rozpatrywanych przepisów w zakresie określonym ich brzmieniem przed nowelą z 21 października 1994 r. Niewątpliwe jest natomiast, że rozciągając „uwłaszczenie” nieruchomościami gmin, stanowiącymi część mienia służącego zaspokajaniu potrzeb ogólnospołecznych – i to na warunkach preferencyjnych, powodujących ograniczenie potencjalnych dochodów gmin z ich majątku w stosunku do tych, jakie podmioty te mogłyby uzyskać przy zastosowaniu ogólnych zasad dysponowania ich nieruchomościami – na tak zróżnicowaną kategorię, jaką są „inne osoby prawne”, obejmującą w szczególności podmioty reprezentujące interesy partykularne czy wręcz jednostkowe, ustawodawca bez dostatecznych powodów przyznał wszystkim podmiotom mieszczącym się w tej pojemnej kategorii i spełniającym określone w rozpatrywanych przepisach warunki „uwłaszczenia” nadzwyczajne (mające charakter specjalny w stosunku do ogólnych zasad dystrybucji mienia komunalnego) przywileje, czym naruszył jedną z zasad sprawiedliwości społecznej, stanowiących niejako „drugą stronę” zasady równego traktowania równych. Sprawiedliwość wymaga mianowicie równego traktowania równych, tj. podmiotów zasadniczo podobnych ze względu na pewną relewantną cechę, ale z drugiej strony nie pozwala na równe traktowanie nierównych w szczególności wówczas, gdyby równe ich traktowanie prowadziło do nieuzasadnionego uzyskania przez niektórych z nich przywilejów kosztem interesów zasługującego na ochronę, w tym wypadku – majątkowych interesów gmin.
Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę treść zaskarżonych przepisów rozpatrywaną w kontekście innych przepisów ustawy o gospodarce gruntami oraz nowelizacji z 29 września 1990 r., a także przepisów kodeksu cywilnego, nie uznał ponadto za przekonujący argumentu wskazującego na celowość, z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej, „uwłaszczenia” – na zasadzie przyznania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i o przeniesienie własności zabudowań, i to na wybitnie preferencyjnych warunkach finansowych – każdej osoby prawnej, która dokonała zabudowy gruntu za środki własne.
Jeśli chodzi o art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, to do zespołu koniecznych przesłanek „uwłaszczenia” należy posiadanie gruntu bez tytułu prawnego stwierdzonego odpowiednimi dokumentami. A zatem inwestor z reguły dokonywał zabudowy w świadomości, że buduje na cudzym gruncie, ryzykując nieuzyskanie prawa własności zabudowań. Gdy w takiej sytuacji znalazła się spółdzielnia mieszkaniowa, to przyznanie jej przez ustawodawcę ex post roszczenia o „uwłaszczenie” na preferencyjnych warunkach jest zrozumiałe w świetle popierania przez państwo budownictwa mieszkaniowego i przy uwzględnieniu trudności, na jakie spółdzielnie te niekiedy napotykają w swych staraniach o uregulowanie praw do posiadanych gruntów komunalnych. Trudno natomiast znaleźć racje, dla których takie same, preferencyjne zasady „uwłaszczenia” kosztem mienia komunalnego miałyby dotyczyć innych osób prawnych i dla których należałoby uznać za niewystarczające przepisy przewidujące mniej preferencyjne sposoby dostosowywania stanu prawnego do stanu posiadania (art. 80 ust. 1a, art. 88a ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami czy przepisy tejże ustawy określające podstawowe sposoby dysponowania gruntami komunalnymi), a także przepisy kodeksu cywilnego mogące mieć zastosowanie do rozliczeń z tytułu zabudowy zwiększającej wartość cudzego gruntu. Należy też zauważyć, że funkcjonującą od dawna i jedyną formą „uwłaszczenia” osoby dokonującej zabudowy cudzego gruntu według kodeksu cywilnego jest wspomniane już roszczenie z art. 231 § 1 tegoż kodeksu, i nie ma takich racji w sferze zasad sprawiedliwości społecznej, dla których ustawodawca byłby zobligowany do tworzenia bardziej liberalnych przesłanek i bardziej korzystnych warunków „uwłaszczenia” specjalnie dla osób prawnych, które dokonały, nie mając udokumentowanego tytułu prawnego do władania nieruchomością, zabudowy gruntów stanowiących własność gmin.
Powyższe uwagi można odnieść, mutatis mutandis, do zabudowy dokonanej przez osobę prawną mającą prawo użytkowania gruntu gminnego. Nie ma racji, dla których każdy bez różnicy inwestor budowlany mający atrybut osobowości prawnej, który w chwili zabudowy miał tylko prawo użytkowania gruntu, miałby uzyskiwać ex post „uwłaszczenie” na wybitnie preferencyjnych warunkach określonych w art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że – o czym była już mowa – przepis ten przyznaje roszczenie „uwłaszczeniowe” w granicach faktycznego władania gruntami, niezależnie od potrzeb dotyczących korzystania z budynków, a nawet niezależnie od tego, czy grunt został zabudowany i przez kogo (w tym miejscu można wspomnieć przytoczony na rozprawie przez przedstawicieli gminy Międzyzdroje fakt występowania o „uwłaszczenie” na podstawie tegoż art. 2c przez osoby prawne, które swego czasu objęły w użytkowanie grunty zabudowane okazałymi przedwojennymi domami wczasowymi, w sytuacji około dziesięciokrotnego wzrostu ceny rynkowej takich nieruchomości od początku obecnej dekady).

5. Trybunał Konstytucyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy wynikającego z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zakazu działania prawa wstecz. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podziela argumentację Prokuratora Generalnego, stwierdzając, że żaden z zaskarżonych przepisów nie powoduje takiego przekształcenia istniejących stosunków prawnych i faktycznych, które dałoby się zakwalifikować jako retroaktywność regulacji prawnej. W szczególności nie zachodzi przypadek modyfikowania przez nowo ustanowione normy zaistniałych i skonsumowanych skutków stosowania norm wcześniejszych, zaś przyznane w kwestionowanych przepisach roszczenia, mimo że są uwarunkowane istnieniem określonego stanu faktycznego w przeszłości, nastawione są wyłącznie na wywołanie zmian po ogłoszeniu i wejściu w życie tych przepisów.
Nie można mówić o zmianie przez nowelizację z 21 października 1994 r., z mocą wsteczną, norm wyrażonych w art. 2 ust. 4, 5 i 8 ustawy nowelizującej z 29 września 1990 r. (w brzmieniu pierwotnym z dnia 29 września 1990 r., następnie potwierdzonym nowelą z dnia 7 października 1992 r.). Treścią tychże przepisów jest bowiem potwierdzenie istnienia dotychczasowego użytkowania, ale bez przesądzenia o trwałości tego stanu prawnego. Natomiast treść cytowanych przepisów nowelizacji z 29 września 1990 r., w zestawieniu z zasadniczymi kierunkami przekształceń własnościowych co do gruntów wchodzących dawniej w skład tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, pozwala na ich traktowanie jako swego rodzaju sygnału ustawodawcy – i to wyrażonego dwukrotnie: w 1990 r. i w 1992 r. – że grunty będące w użytkowaniu innych osób prawnych niż państwowe i komunalne w zasadzie nie będą przedmiotem „uwłaszczeń”. Tak drastyczne odejście ustawodawcy od przyjętych kierunków przekształceń własnościowych, jakiego wyrazem są kwestionowane fragmenty nowelizacji z 21 października 1994 r., należy ocenić – jak wyjaśniono wyżej – jako naruszenie zaufania gmin do państwa i stanowionego przezeń prawa, nie ma jednak podstaw do zarzutu, że naruszenie to polegało na wprowadzeniu regulacji prawnej z mocą wsteczną.

6. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy – w takim zakresie, w jakim dotyczą one władztwa i korzystania przez gminy z ich zasobów gruntowych – art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że artykuł ten nie zawiera normy konstytucyjnej, która chroniłaby prawa majątkowe gmin do przysługującego im mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi określającymi zakres i sposób władania tym mieniem przez gminy.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażona została myśl o pewnej odrębności konstytucyjnego statusu mienia komunalnego jako rodzaju mienia publicznego (obok mienia Skarbu Państwa), którego ochrona konstytucyjna wykazuje modyfikacje w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego, do których konstytucyjna ochrona własności wyrażona w art. 7 przepisów konstytucyjnych (z największą intensywnością w przypadku własności osobistej) odnosi się w całej pełni. Trybunał stwierdził m.in., że: mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym; wprawdzie konstrukcja mienia publicznego jest wsparta na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje, np. ograniczenie uprawnień właścicielskich wynikające z prawa publicznego (por. uzasadnienie uchwały z dnia 27 września 1994 r. sygn. W. 10/93, OTK w 1994 cz. II, poz. 46); specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym charakter praw majątkowych gminy powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej, w przeciwnym wypadku byłoby zbędne wymienianie w art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. kategorii mienia komunalnego, wszystkie zaś problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby art. 7 przepisów konstytucyjnych (por. powołane uzasadnienie orzeczenia z dnia 17 października 1995 r. sygn. K. 10/95).
Należy też zauważyć, że istnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego. Gminy są kreowane przez władzę publiczną na podstawie ustawy; są tworzone, znoszone i przekształcane aktami generalnymi stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy (por. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Zasadnicza część ich majątku, w tym nieruchomego, pochodzi z komunalizacji mienia Skarbu Państwa, dokonanej z woli ustawodawcy. Mienie komunalne służy realizacji zadań publicznych gmin, określonych przez ustawy ( por. art. 71 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r.). Chociaż więc samodzielność gmin jest zakotwiczona w normach konstytucyjnych, to jest to samodzielność uregulowana ustawami zwykłymi. Ustawodawca zwykły, działając w ramach zasad i szczegółowych unormowań o randze konstytucyjnej, jest uprawniony do racjonalnego kształtowania mienia komunalnego (podobnie, jak mienia Skarbu Państwa), w tym do jego ograniczania i redystrybucji, także na rzecz podmiotów spoza układu administracji publicznej, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym.
Nie wnikając tutaj we wszystkie aspekty wzajemnego stosunku kategorii „mienie komunalne” w art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i „własność” w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, trzeba stwierdzić, że art. 7 nie chroni mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi będącymi instrumentem realizacji polityki przekształceń własnościowych. W szczególności ingerencje takie nie są „wywłaszczeniem” w rozumieniu tego artykułu.
Wniosek przeciwny oznaczałby w szczególności zanegowanie dopuszczalności takich kierunków przekształceń własnościowych, jak częściowa prywatyzacja czy reprywatyzacja – na warunkach nieekwiwalentnych – majątku publicznego (należącego do państwowych i komunalnych osób prawnych), a przecież dopuszczalność takich regulacji ustawowych na gruncie założeń aksjologicznych obecnego porządku konstytucyjnego nie budzi wątpliwości.
Z tych powodów art. 7 przepisów konstytucyjnych nie jest miarodajny przy ocenie konstytucyjności zaskarżonych przepisów.
Z całym naciskiem należy jednak podkreślić, że stwierdzenie, iż art. 7 przepisów konstytucyjnych nie chroni mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi w zakres władztwa nad tym mieniem, nie oznacza, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy pełną swobodę w dokonywaniu takich ingerencji. Granice tej swobody zakreślone są mianowicie innymi normami konstytucyjnymi, a w szczególności zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. To właśnie naruszenie tych zasad jest powodem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i art. 2c ust. 1 nowelizacji z 29 września 1990 r.

7. Art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych nie może być podstawą oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów, jako że wyrażona w nim norma konstytucyjna odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej obywateli, natomiast kwestionowane przepisy regulują relacje między gminami a „innymi osobami prawnymi”. Na gruncie zakwestionowanych przez Wnioskodawców przepisów nie można dokonać w sposób bezpośredni i precyzyjny porównania sytuacji prawnej obywateli gminy, obywateli – członków spółdzielni i obywateli związanych z „inną osobą prawną”. Można by wprawdzie rozpatrywać pośrednie skutki stosowania tych przepisów w sferze sytuacji faktycznej różnych grup obywateli, ale byłoby to przede wszystkim domeną refleksji nie prawniczej, lecz ekonomicznej, socjologicznej etc. Takie oceny byłyby natomiast irrelewantne z punktu widzenia treści art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Nie ma zresztą potrzeby dokonywania takich ocen – jak tego chcą Wnioskodawcy – z punktu widzenia powołanego przepisu konstytucyjnego, skoro podniesione problemy merytoryczne mają doniosłość prawną na gruncie innych unormowań konstytucyjnych, a mianowicie na gruncie zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasady proporcjonalności i zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych).

8. Orzeczeniu o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów nie stoi na przeszkodzie to, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania niniejszego orzeczenia rozpatrywane roszczenia „uwłaszczeniowe” wygasły z dniem 31 grudnia 1995 r. – na mocy art. 88a ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami lub art. 2c ust. 5 nowelizacji z 29 września 1990 r. Pozostawiając na boku problem restytucji z mocą wsteczną owych roszczeń przez ogłoszenie w cyt. Dzienniku Ustaw z dnia 18 stycznia 1996 r. noweli z 22 grudnia 1995 r. (której Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie w ogóle nie oceniał) należy podkreślić, że – nawet gdyby nastąpiło ich definitywne wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 1995 r. – owo wygaśnięcie nie byłoby kwalifikowane jako równoznaczne z utratą mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, która w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o TK powodowałaby umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Istotne jest nie tylko to, że żaden z zaskarżonych przepisów nie uległ formalnej derogacji, lecz także to, że przepisy art. 88a ustawy o gospodarce gruntami oraz art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. będą nadal stosowalne – także do stosunków prawnych ukształtowanych przez czynności prawne dokonane na ich podstawie do dnia 31 grudnia 1995 r., dopóki stosunki te nie wygasną.
Jeżeli zaskarżone przepisy utracą moc w wyniku niniejszego orzeczenia, to będzie to wywierać skutki praktyczne nie tylko na przyszłość – w sensie usunięcia podstaw prawnych dla nowych rozporządzeń majątkowych na zasadach określonych w zakwestionowanych przepisach, lecz także będzie mieć istotne znaczenie przy ocenie ważności czynności prawnych dokonanych w czasie obowiązywania tych przepisów (także do dnia 31 grudnia 1995 r.) oraz zaistniałych skutków tych czynności.
Pozbawienie zaskarżonych przepisów mocy obowiązującej w wyniku niniejszego orzeczenia będzie przesłanką wzruszenia trwających nadal skutków wadliwego – dokonanego na podstawie przepisów ustawowych niezgodnych z Konstytucją – nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Zasada ochrony praw słusznie nabytych nie będzie mieć w takim wypadku zastosowania, jako że nie może być uznane za słuszne nabycie prawa majątkowego na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność polega na uprzywilejowaniu nabywcy kosztem majątku gmin wbrew zasadom sprawiedliwości społecznej.
Zaspokojenie kwestionowanych roszczeń „innych osób prawnych” następowało bądź na drodze umowy, bądź w trybie sądowym (art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.). W tym drugim wypadku – w razie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów z powodu ich niekonstytucyjności – wzruszenie prawomocnego wyroku sądowego będzie możliwe w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK. Żaden wyraźny przepis nie reguluje natomiast skutków utraty mocy prawnej przepisu ustawy z powodu jego niekonstytucyjności w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych (w tym umów) uprzednio dokonanych na podstawie tego przepisu; nie ulega jednak wątpliwości, że ma tu zastosowanie sankcja nieważności z art. 58 § 1 k.c. Sprzecznością z ustawą, o której mowa w tym przepisie kodeksu, jest bowiem w szczególności sprzeczność z Konstytucją jako ustawą zasadniczą, w razie zaś kolizji między dyspozycją normy zawartej w ustawie zwykłej a dyspozycją normy konstytucyjnej zgodność z tą pierwszą nie sanuje sprzeczności z tą drugą jako normą hierarchicznie wyższą. Wprawdzie należy przyjmować domniemanie zgodności obowiązujących ustaw z Konstytucją, jednak przez pozbawienie przepisu ustawowego mocy obowiązującej wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z Konstytucją domniemanie to zostaje wzruszone, i to niejako ex tunc, co przesądza o nieważności tych czynności cywilnoprawnych, które wcześniej zostały dokonane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawy zwykłej, a których dokonanie byłoby oczywiście niedopuszczalne, gdyby przepis o takiej treści w chwili dokonania czynności nie obowiązywał. Nieważność czynności cywilnoprawnej może być ustalona w szczególności wyrokiem sądowym w trybie art. 189 k.p.c.
Na rzecz przedstawionego wyżej rozumienia art. 58 § 1 k.c. przemawia dodatkowo argument systemowy z art. 31 ust. 1 ustawy o TK. Skoro ustawodawca przewiduje możliwość unicestwienia skutków materialnoprawnych prawomocnego orzeczenia sądowego z powodu niekonstytucyjności podstawy prawnej tego orzeczenia, to nie ma żadnych racji, dla których zasadniczo odmiennie – jako bardziej trwałe czy niepodważalne – miałyby być traktowane wywołane na tej samej (wadliwej) podstawie prawnej i identyczne co do treści skutki czynności pozasądowej (np. umowy).
Zastosowanie powyższych rozwiązań (na zasadach ogólnych) prowadziłoby po prostu do przywrócenia stanu poprzedniego. Ustawodawca mógłby jednak również rozważyć ewentualne ustanowienie, w ramach przysługującego mu władztwa do stanowienia prawa zgodnie z celami politycznymi i gospodarczymi, szczególnych rozwiązań o charakterze przejściowym, które określałyby inny sposób dostosowania stosunków ukształtowanych na podstawie art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i art. 2c nowelizacji z 29 września 1990 r. do wymagań konstytucyjnych.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

K 18/95

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia