SK 26/99
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
151
POSTANOWIENIE
z dnia 24 lipca 2000 r.
Sygn. SK 26/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Jerzy Stępień – sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mączyński
po rozpoznaniu 24 lipca 2000 r. na posiedzeniu niejawnym skarg konstytucyjnych z wniosku “Kappa” Sp. z o.o. z siedzibą w Sz. oraz z wniosku Cafe “Domino” w Ł., o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) jest niezgodny z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483),
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku (Dz.U. Nr 102, poz. 643)
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie w sprawie.
Uzasadnienie:
I
Pełnomocnicy Cafe “Domino” w Ł. oraz “Kappa” Sp. z o.o. w Sz. złożyli w przepisanych terminach dwie oddzielne skargi konstytucyjne, które Trybunał Konstytucyjny przejął do łącznego rozpoznania. Skarżący kwestionują zgodność art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) z art. 1, 2 i 7 Konstytucji RP (w pierwszej skardze) oraz art. 2 Konstytucji RP (w drugiej skardze).
Obaj skarżący twierdzą, że art. 2 ustawy nałożył na podmioty gospodarcze korzystające z zezwoleń na sprzedaż wyrobów alkoholowych uzyskanych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, obowiązek wniesienia opłaty za rok 1997 w sytuacji, gdy wspomniana ustawa weszła w życie 10 października 1997 r. Zdaniem skarżących ustanowienie przepisu art. 2 ustawy jest niekonstytucyjną ingerencją ustawodawcy w treść obowiązujących decyzji administracyjnych, która, wprowadzając nowe obciążenia finansowe wobec przedsiębiorców legitymujących się ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, wydanymi przed 29 grudnia 1996 r., pozbawia te podmioty praw niewadliwie nabytych na mocy zgodnych z prawem decyzji administracyjnych. Skarżący nie kwestionują, że ustawodawca miał prawo, w miejsce dotychczas obowiązujących opłat, wprowadzić nowy porządek prawny, co uczynił w art. 1 ustawy. Jednakże ten nowy porządek może mieć zastosowanie wyłącznie wobec podmiotów nabywających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po dacie wejścia w życie wspomnianej ustawy. Nadanie mocy wstecznej nowym regulacjom jest – zdaniem skarżących – sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz.
Ponadto jeden ze skarżących (Cafe “Domino”) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 2 ustawy z art. 1 Konstytucji RP, który – według skarżącego – statuuje konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, jak również z zasadą legalności zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Zarzut niezgodności art. 2 ustawy z art. 1 konstytucji został następnie cofnięty w piśmie procesowym tego skarżącego.
2. W piśmie z 21 grudnia 1999 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, iż przepis art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz, że powyższy przepis nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podniósł istotną dla analizowanej sprawy kwestię istnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r. (sygn. K. 10/98, OTK ZU Nr 5/1998, poz. 64). W wyroku tym TK stwierdził, że art. 2 ustawy o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP “ponieważ narusza wynikające z klauzuli państwa prawnego zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa ze względu na nałożenie na podmioty gospodarcze, korzystające z zezwoleń, uzyskanych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, obowiązku wniesienia opłaty za rok 1997 w sytuacji, gdy ustawa weszła w życie z dniem 10 października 1997 r.” Wyrok ten Sejm RP odrzucił uchwałą z 3 grudnia 1998 r., powołując się na przepis art. 89 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 o Trybunale Konstytucyjnym. Okoliczność ta miała zasadniczy wpływ na sposób rozpoznania przedmiotowych skarg przez NSA – negatywny dla obu skarżących. Mimo oczywistych wątpliwości co do zasadności zakwestionowania przez Sejm RP wyżej cytowanego wyroku TK – stwierdził Prokurator Generalny – NSA nie zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału, lecz oddalił skargi na zaskarżone decyzje.
Prokurator Generalny postawił fundamentalne dla niniejszej sprawy pytanie o znaczenie prawne uchwały Sejmu oddalającej cytowany wyżej wyrok TK, a mianowicie – czy uchwała ta uzasadnia umorzenie przedmiotowej sprawy, jako już rozstrzygniętej wcześniejszym postępowaniem, czy też jest to okoliczność obojętna dla sposobu rozpoznania przedmiotowych skarg konstytucyjnych?
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie ma prawnych przeszkód do ponownego zbadania przepisu art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skoro przepis ten nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne sprzeczne z treścią art. 2 Konstytucji RP. Na rzecz takiego właśnie poglądu wyraźnie wypowiada się powoływana przez Prokuratora Generalnego doktryna (zob. tezy L. Garlickiego sformułowane na tle wykładni art. 89 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zawarte w artykule Trybunał Konstytucyjny a wejście w życie nowej Konstytucji, PiP nr 11-12/1997, s. 106-124).
Prokurator Generalny wyraża pogląd, że przepis art. 2 ustawy nie tylko nie spełnia warunków poprawnej legislacji, ale godzi wyraźnie w zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności – w zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Brak jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – wystarczających przesłanek do przyjęcia tezy, że zaskarżony przepis narusza także art. 7 Konstytucji RP, skoro się zważy, że nie występuje on jako samodzielny wzorzec kontroli, a przytoczone zasady w tym przypadku pokrywają się w dużym stopniu z zarzutem wysuniętym na tle art. 2 Konstytucji RP.
W skardze Cafe “Domino” wskazano dodatkowo, że zaskarżony przepis art. 2 ustawy narusza również art. 1 Konstytucji RP. Ponieważ jednak – zdaniem Prokuratora Generalnego – przepis ten nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy, nie ustosunkowano się do tego zarzutu.
Do obu połączonych skarg ustosunkował się w piśmie z 29 lutego 2000 r. również Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik podzielił w całej rozciągłości przedstawiony w obu skargach pogląd o niezgodności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z art. 2 Konstytucji RP. Rzecznik przypomniał także, iż analogiczny pogląd sformułował w skierowanym 9 marca 1998 r. do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 2 konstytucji. We wniosku tym Rzecznik podnosił, iż dokonana kwestionowanym przepisem nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, została dokonana z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionych z niej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasad: niedziałania prawa wstecz, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli, zasady ochrony praw nabytych oraz nakazu stosowania odpowiedniej vacatio legis.
Rzecznik przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 15 września 1998 r., sygn. K. 10/98, podzielił argumentację Rzecznika i orzekł o niezgodności kwestionowanego art. 2 ustawy z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to zostało następnie odrzucone przez Sejm. Rezultatem tego odrzucenia stało się pozostawienie w systemie obowiązującego prawa niekonstytucyjnego przepisu co – zdaniem Rzecznika – pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą państwa prawnego, którego istotą jest nie dopuszczenie, by w systemie prawa funkcjonowały normy niezgodne z konstytucją.
Rzecznik Praw Obywatelskich stoi również na stanowisku, iż jakkolwiek przepis art. 2 ustawy był już poddany kontroli zgodności z konstytucją dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji, to skutki prawne rozstrzygnięcia Sejmu nie mogą być oceniane w kategoriach res iudicata. Wskazuje na to bowiem zarówno przejściowy charakter proceduralnego rozwiązania oddalającego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jak i istota skargi powszechnej jako środka ochrony praw obywateli. Rzecznik podkreśla, że zarówno prawo do powszechnej skargi konstytucyjnej, jak i zerwanie z możliwością odrzucania przez Sejm orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, są istotnymi zmianami konstytucji gwarantującymi stosowanie standardów państwa prawnego. Ponadto Rzecznik aprobuje przedstawiany w doktrynie pogląd, że odrzucenie przez Sejm orzeczenia o niekonstytucyjności nie konwaliduje przepisu, a tylko dopuszcza jego pozostanie w systemie obowiązującego prawa mimo, iż jest on sprzeczny z konstytucją.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego na zasadzie art. 44 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) w związku z art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP zwrócił się do Rady Ministrów o wydanie opinii w przedmiocie skutków finansowych, jakie dla budżetu państwa może spowodować orzeczenie Trybunału. W imieniu Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów wydał opinię stwierdzającą, że pobór opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma bezpośredniego wpływu na nakłady finansowe przewidziane w ustawie budżetowej.
Równocześnie Prezes Rady Ministrów wniósł o wydanie przez Trybunał orzeczenia o zgodności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, stwierdzając, że nowelizacja z 12 września 1996 r. w art. 41 ustanowiła nową grupę zadań własnych gmin związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Ustawodawca wyznaczył gminom te nowe zadania oraz wskazał jednocześnie źródło ich finansowania stanowiąc, iż “...w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych a art.41 gminy pobierają opłatę za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych...”. W praktyce – argumentuje Prezes Rady Ministrów – za zezwolenia wydane przed 29 grudnia, a więc przed wejściem w życie nowelizacji z 12 września 1996 r., podmioty prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych uiściły jednorazowa opłatę skarbową, znacznie niższą od nowych opłat wnoszonych corocznie, co rodziło sytuacje naruszającą równość podmiotów wobec prawa. Naruszenie to było szczególnie jaskrawe, jeśli zważyć, że pod rządami poprzednich przepisów okres ważności zezwoleń wydanych przed wejście w życie nowelizacji z 12 września 1996 r. wynosił od 4 do 20 lat, co powodowało, że podmioty, które uzyskały zezwolenie po powyższej nowelizacji zobowiązane byłyby do wnoszenia opłat corocznych. Te zaś podmioty, które uzyskały zezwolenia wcześniej korzystałyby z nich na podstawie jednorazowo wniesionej opłaty skarbowej do czasu ich wygaśnięcia. Tak więc kwestionowany art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. – zdaniem Prezesa Rady Ministrów – był jedynie techniczną zmianą mającą na celu precyzyjne określenie intencji ustawodawcy zawartych w nowelizacji z 12 września 1996 r. Zaskarżony przepis ma na celu likwidację ułomności występujących w ustawie z 12 września 1996 r., które pojawiły się na tle określenia sposobu wprowadzania w życie opłat rocznych i choć dotyczy on opłat za cały 1997 rok, trudno uznać, że zawarte w nim regulacje w całości działają wstecz – stwierdza Prezes Rady Ministrów.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Pierwszym problemem, przed którym stanął Trybunał Konstytucyjny była odpowiedź na pytanie: czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek rzeczy osądzonej? Wyrokiem bowiem z 15 września 1998 r. (K. 10/98, OTK ZU Nr 5/1998, poz. 64) Trybunał orzekł niekonstytucyjność art. 2 ustawy, na co powołali się wnioskodawcy i na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny. Wspomniany wyżej wyrok został następnie odrzucony uchwałą Sejmu RP podczas 37 posiedzenia 3 grudnia 1998 r.
Trybunał uważa, że uchwały Sejmu o odrzuceniu orzeczenia Trybunału nie można uznawać za merytoryczne rozstrzygnięcie o konstytucyjności ustawy. Trafny jest pogląd wyrażony w komentarzu do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, iż uchwała taka “...jest tylko nadzwyczajną decyzją, dopuszczającą pozostawienie niekonstytucyjnej ustawy (przepisu) w systemie obowiązujacego prawa. W obecnym stanie konstytucyjnym Sejm nie ma bowiem kompetencji do przejmowania zadań sądu konstytucyjnego (...) Zatem nie można mówić o zaistnieniu “rzeczy osądzonej” – przeciwnie, osąd Trybunału został przez Sejm pozbawiony skuteczności prawnej. Nie ma więc prawnych przeszkód, by ten sam zarzut wobec tej samej ustawy został przedstawiony Trybunałowi ponownie...” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 249). Nie ma tych przeszkód zwłaszcza po 17 października 1999 r., gdy ustały z mocy prawa skutki art. 239 ust. 1 Konstytucji RP. Brak tych przeszkód Trybunał wywodzi także z zasady najwyższej mocy prawnej konstytucji oraz zasady państwa prawnego. Obie te zasady wykluczają funkcjonowanie norm prawa niezgodnych z konstytucją.
Problem powagi rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie wymaga rozważenia istoty pojęcia res iudicata. Otóż z powagą rzeczy osądzonej mamy do czynienia tylko wówczas, gdy istnieje określony stan faktyczny, wobec którego również istnieje prawomocne orzeczenie sądu powszechnego lub sądu szczególnego. Orzeczenie to rodzi skutki w stosunku do owego stanu faktycznego. W tym sensie powaga rzeczy osądzonej przysługuje ściśle określonemu, prawomocnemu orzeczeniu jako jego konstytutywna, prawna cecha. Cecha ta może przysługiwać wyłącznie bytowi realnemu, jakim jest to prawomocne orzeczenie. W analizowanej przez Trybunał sytuacji realny byt poprzedniego orzeczenia został skutecznie zakwestionowany przez uchwałę Sejmu z 3 grudnia 1998 r. Z tego względu argumentacja o powadze rzeczy osądzonej w omawianej sprawie jest niezasadna.
2. Analiza obu skarg powoduje konieczność odpowiedzi na pytanie czy w niniejszej sprawie istnieje materialno-prawna przesłanka dopuszczalności skargi konstytucyjnej. W polskim systemie prawnym skarga ta ma charakter szczególnej kontroli konstytucyjności ustaw obok kontroli abstrakcyjnej i konkretnej ustanowionej art. 191 konstytucji.
Z treści art. 79 ust. 1 konstytucji wynika jednoznacznie, że skarga przysługuje tym podmiotom, które potrafią wykazać związek, jaki zachodzi między ich prawami podmiotowymi, które doznały uszczerbku, z wolnościami i prawami chronionymi i gwarantowanymi przez konstytucję. Skarżący musi wykazać, jakie to prawa czy wolności zostały naruszone wskutek ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej.
Ustawodawca doprecyzował powyższy procesowy obowiązek skarżącego w art. 47 ustawy z 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102 poz. 643). Artykuł ten stanowi w ustępie 2, że skarga konstytucyjna powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Art. 47 ustawy o TK ustanawia zatem dwa obowiązki: explicite sformułowany obowiązek skarżącego wykazania owego naruszenia oraz implicite sformułowany obowiązek Trybunału Konstytucyjnego zbadania czy roszczenie skarżącego o ochronę jego konstytucyjnych praw i wolności w trybie skargi konstytucyjnej wynika z bezpośredniego związku jego praw podmiotowych z prawami i wolnościami gwarantowanymi i chronionymi przez konstytucję. Zdaniem Trybunału zarówno ustrojodawca, jak i ustawodawca w powołanych wyżej przepisach zawęził wzorzec konstytucyjny skargi w stosunku do pozostałych procedur kontroli konstytucyjności. To zawężenie powoduje, że zakres kognicji Trybunału jest inny w przypadku kontroli abstrakcyjnej i konkretnej niż w przypadku rozpatrywania skargi konstytucyjnej.
W wyroku z 23 listopada 1998 roku (SK 7/98) Trybunał Konstytucyjny postawił istotne pytanie o zakres rozumienia pojęcia “konstytucyjne wolności lub prawa” użytego przez ustrojodawcę w art. 79 konstytucji. Katalog tych wolności lub praw został wymieniony w rozdziale II konstytucji i – zdaniem Trybunału – jest to katalog zamknięty. Przemawia za tym systematyka konstytucji, z której należy domniemywać, iż wolą ustrojodawcy było całościowe i kompleksowe uregulowanie konstytucyjnego statusu jednostki, a tym samym zakresu skargi konstytucyjnej. Analizując tę kwestię głębiej Trybunał Konstytucyjny, we wspomnianym wyżej wyroku, zadał kolejne istotne pytanie: czy, mimo obszerności rozdziału II konstytucji, regulacja dotycząca wolności i praw jest wyczerpująca, a zwłaszcza czy nie zachodzi konieczność wywodzenia z art. 2 konstytucji, zawierającego klauzulę demokratycznego państwa prawa, konstytucyjnie chronionych wolności i praw. Trybunał przypomniał, że na gruncie prawa konstytucyjnego obowiązującego przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 roku z tej klauzuli orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywodziło szereg ważnych zasad konstytucyjnych o istotnym znaczeniu dla ochrony tych wolności i praw. W owym czasie jednak istniał swoisty “deficyt konstytucyjny” i istniała pilna potrzeba odnajdowania w klauzuli państwa prawnego szeregu treści i zasad dotyczących praw i wolności jednostki (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 1998, Wyd. II, s. 59). W wyroku SK 7/98 Trybunał wyraził pogląd, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie “konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale – stwierdził Trybunał – mogą być pomocne klauzule generalne, ale nie one będą stanowić samoistną podstawę skargi konstytucyjnej. Dotyczy to zwłaszcza klauzuli demokratycznego państwa prawa (art. 2 konstytucji), będącej niejednokrotnie, w czasach przed wejściem w życie obecnie obowiązującej konstytucji, jedyną podstawą konstytucyjną dla wywodzenia z niej zasad konstytucyjnych odpowiadających standardom tego typu państwa.
We wspomnianym wyroku SK 7/98 Trybunał z całą mocą podkreślił wagę klauzuli zawartej w art. 2 konstytucji. “Zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego art. 2 zamieszczony w rozdziale I konstytucji – stwierdził TK – należy do tych fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, które określają podstawowe i najbardziej charakterystyczne cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Dla organów władzy publicznej stanowi on niezwykle ważna dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami tego typu państwa. Dlatego może on nadal stanowić podstawę do wywodzenia – nie wyrażonych w konstytucji wręcz - zasad konstytucyjnych działania tych organów, jak to już w orzecznictwie Trybunału wielokrotnie miało miejsce np. zasady zakazu retroakcji, vacatio legis. Jednakże dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji.” (OTK ZU Nr 7/1998, poz. 114, s. 629).
3. W niniejszej sprawie jeden ze skarżących (“Kappa” Sp. z o.o.) twierdzi, że ostateczny wyrok NSA narusza przysługująca skarżącemu wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Zarzut ten nie znajduje się w petitum wniosku, ale w uzasadnieniu in fine. Skutkiem tego wyroku, wspartego zaskarżonym przepisem art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. – zdaniem skarżącego – odebrano mu możliwość korzystania z warunkującego prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie prawa nabytego – uzyskanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Trybunał Konstytucyjny przeanalizował ten zarzut.
Wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie znajduje się w katalogu praw i wolności człowieka i obywatela zapisanych w rozdziale II konstytucji. Jednakże ustrojodawca dwa razy powołał tę wolność. Pierwszy raz w art. 20 konstytucji, który stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Drugi raz ustrojodawca odwołuje się do pojęcia wolności działalności gospodarczej w art. 22 stanowiąc, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jest to jedyny przypadek w konstytucji, kiedy ustrojodawca dwukrotnie wymienia jeden rodzaj wolności. Świadczy to – zdaniem TK – o wadze, jaką ustrojodawca przypisał temu rodzajowi wolności upatrując w niej warunek pomyślnego bytu obywateli, narodu i państwa, a więc traktując tę wolność jako determinantę skutecznej realizacji innych podstawowych praw i wolności. Od efektywności społecznej gospodarki rynkowej wspartej – jak stanowi art. 20 konstytucji miedzy innymi na wolności działalności gospodarczej – zależy coraz pełniejsza realizacja nie tylko wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, ale również realizacja szeregu tych wolności i praw osobistych i politycznych, które warunkuje cywilizacyjny poziom państwa i ekonomiczny status jego obywateli.
Jednakże w omawianej sprawie nie sposób dowieść związku, jaki ma nałożenie daniny z naruszeniem w jakikolwiek sposób wolności działalności gospodarczej. Gdyby było inaczej, można byłoby dowodzić, że wszelkie opłaty wprowadzane przez państwo (podatki, cła etc.) godzą w zasadę wolności działalności gospodarczej, a taka konkluzja – jako prowadząca do przekreślenia możliwości prowadzenia jakiejkolwiek państwowej polityki ekonomicznej – jest absurdalna.
Art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakazuje umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek proceduralnej niedopuszczalności podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia niezależnie od materialnych racji przemawiających za istnieniem sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 2 konstytucji. Gdyby Trybunał merytorycznie rozstrzygnął niniejszą sprawę, byłoby to równoznaczne ze zrównaniem legitymacji procesowych podmiotów skarżących w trybie art. 79 konstytucji z podmiotami wymienionymi przez ustrojodawcę w art. 191 konstytucji. To zaś byłoby sprzeczne z wolą ustrojodawcy, który proceduralnie wyraźnie zróżnicował legitymacje procesowe tych kategorii podmiotów. Innymi słowy: w świetle aktualnych unormowań należy przyjąć, że nie każdy niekonstytucyjny przepis prawa, który był podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej może być podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej, ale tylko taki, na podstawie którego organ orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 24 lipca 2000 r.
Sygn. SK 26/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Jerzy Stępień – sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mączyński
po rozpoznaniu 24 lipca 2000 r. na posiedzeniu niejawnym skarg konstytucyjnych z wniosku “Kappa” Sp. z o.o. z siedzibą w Sz. oraz z wniosku Cafe “Domino” w Ł., o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) jest niezgodny z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483),
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku (Dz.U. Nr 102, poz. 643)
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie w sprawie.
Uzasadnienie:
I
Pełnomocnicy Cafe “Domino” w Ł. oraz “Kappa” Sp. z o.o. w Sz. złożyli w przepisanych terminach dwie oddzielne skargi konstytucyjne, które Trybunał Konstytucyjny przejął do łącznego rozpoznania. Skarżący kwestionują zgodność art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) z art. 1, 2 i 7 Konstytucji RP (w pierwszej skardze) oraz art. 2 Konstytucji RP (w drugiej skardze).
Obaj skarżący twierdzą, że art. 2 ustawy nałożył na podmioty gospodarcze korzystające z zezwoleń na sprzedaż wyrobów alkoholowych uzyskanych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, obowiązek wniesienia opłaty za rok 1997 w sytuacji, gdy wspomniana ustawa weszła w życie 10 października 1997 r. Zdaniem skarżących ustanowienie przepisu art. 2 ustawy jest niekonstytucyjną ingerencją ustawodawcy w treść obowiązujących decyzji administracyjnych, która, wprowadzając nowe obciążenia finansowe wobec przedsiębiorców legitymujących się ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, wydanymi przed 29 grudnia 1996 r., pozbawia te podmioty praw niewadliwie nabytych na mocy zgodnych z prawem decyzji administracyjnych. Skarżący nie kwestionują, że ustawodawca miał prawo, w miejsce dotychczas obowiązujących opłat, wprowadzić nowy porządek prawny, co uczynił w art. 1 ustawy. Jednakże ten nowy porządek może mieć zastosowanie wyłącznie wobec podmiotów nabywających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po dacie wejścia w życie wspomnianej ustawy. Nadanie mocy wstecznej nowym regulacjom jest – zdaniem skarżących – sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz.
Ponadto jeden ze skarżących (Cafe “Domino”) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 2 ustawy z art. 1 Konstytucji RP, który – według skarżącego – statuuje konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, jak również z zasadą legalności zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Zarzut niezgodności art. 2 ustawy z art. 1 konstytucji został następnie cofnięty w piśmie procesowym tego skarżącego.
2. W piśmie z 21 grudnia 1999 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, iż przepis art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz, że powyższy przepis nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podniósł istotną dla analizowanej sprawy kwestię istnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r. (sygn. K. 10/98, OTK ZU Nr 5/1998, poz. 64). W wyroku tym TK stwierdził, że art. 2 ustawy o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP “ponieważ narusza wynikające z klauzuli państwa prawnego zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa ze względu na nałożenie na podmioty gospodarcze, korzystające z zezwoleń, uzyskanych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, obowiązku wniesienia opłaty za rok 1997 w sytuacji, gdy ustawa weszła w życie z dniem 10 października 1997 r.” Wyrok ten Sejm RP odrzucił uchwałą z 3 grudnia 1998 r., powołując się na przepis art. 89 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 o Trybunale Konstytucyjnym. Okoliczność ta miała zasadniczy wpływ na sposób rozpoznania przedmiotowych skarg przez NSA – negatywny dla obu skarżących. Mimo oczywistych wątpliwości co do zasadności zakwestionowania przez Sejm RP wyżej cytowanego wyroku TK – stwierdził Prokurator Generalny – NSA nie zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału, lecz oddalił skargi na zaskarżone decyzje.
Prokurator Generalny postawił fundamentalne dla niniejszej sprawy pytanie o znaczenie prawne uchwały Sejmu oddalającej cytowany wyżej wyrok TK, a mianowicie – czy uchwała ta uzasadnia umorzenie przedmiotowej sprawy, jako już rozstrzygniętej wcześniejszym postępowaniem, czy też jest to okoliczność obojętna dla sposobu rozpoznania przedmiotowych skarg konstytucyjnych?
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie ma prawnych przeszkód do ponownego zbadania przepisu art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skoro przepis ten nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne sprzeczne z treścią art. 2 Konstytucji RP. Na rzecz takiego właśnie poglądu wyraźnie wypowiada się powoływana przez Prokuratora Generalnego doktryna (zob. tezy L. Garlickiego sformułowane na tle wykładni art. 89 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zawarte w artykule Trybunał Konstytucyjny a wejście w życie nowej Konstytucji, PiP nr 11-12/1997, s. 106-124).
Prokurator Generalny wyraża pogląd, że przepis art. 2 ustawy nie tylko nie spełnia warunków poprawnej legislacji, ale godzi wyraźnie w zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności – w zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Brak jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – wystarczających przesłanek do przyjęcia tezy, że zaskarżony przepis narusza także art. 7 Konstytucji RP, skoro się zważy, że nie występuje on jako samodzielny wzorzec kontroli, a przytoczone zasady w tym przypadku pokrywają się w dużym stopniu z zarzutem wysuniętym na tle art. 2 Konstytucji RP.
W skardze Cafe “Domino” wskazano dodatkowo, że zaskarżony przepis art. 2 ustawy narusza również art. 1 Konstytucji RP. Ponieważ jednak – zdaniem Prokuratora Generalnego – przepis ten nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy, nie ustosunkowano się do tego zarzutu.
Do obu połączonych skarg ustosunkował się w piśmie z 29 lutego 2000 r. również Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik podzielił w całej rozciągłości przedstawiony w obu skargach pogląd o niezgodności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z art. 2 Konstytucji RP. Rzecznik przypomniał także, iż analogiczny pogląd sformułował w skierowanym 9 marca 1998 r. do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 2 konstytucji. We wniosku tym Rzecznik podnosił, iż dokonana kwestionowanym przepisem nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, została dokonana z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionych z niej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasad: niedziałania prawa wstecz, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli, zasady ochrony praw nabytych oraz nakazu stosowania odpowiedniej vacatio legis.
Rzecznik przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 15 września 1998 r., sygn. K. 10/98, podzielił argumentację Rzecznika i orzekł o niezgodności kwestionowanego art. 2 ustawy z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to zostało następnie odrzucone przez Sejm. Rezultatem tego odrzucenia stało się pozostawienie w systemie obowiązującego prawa niekonstytucyjnego przepisu co – zdaniem Rzecznika – pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą państwa prawnego, którego istotą jest nie dopuszczenie, by w systemie prawa funkcjonowały normy niezgodne z konstytucją.
Rzecznik Praw Obywatelskich stoi również na stanowisku, iż jakkolwiek przepis art. 2 ustawy był już poddany kontroli zgodności z konstytucją dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji, to skutki prawne rozstrzygnięcia Sejmu nie mogą być oceniane w kategoriach res iudicata. Wskazuje na to bowiem zarówno przejściowy charakter proceduralnego rozwiązania oddalającego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jak i istota skargi powszechnej jako środka ochrony praw obywateli. Rzecznik podkreśla, że zarówno prawo do powszechnej skargi konstytucyjnej, jak i zerwanie z możliwością odrzucania przez Sejm orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, są istotnymi zmianami konstytucji gwarantującymi stosowanie standardów państwa prawnego. Ponadto Rzecznik aprobuje przedstawiany w doktrynie pogląd, że odrzucenie przez Sejm orzeczenia o niekonstytucyjności nie konwaliduje przepisu, a tylko dopuszcza jego pozostanie w systemie obowiązującego prawa mimo, iż jest on sprzeczny z konstytucją.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego na zasadzie art. 44 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) w związku z art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP zwrócił się do Rady Ministrów o wydanie opinii w przedmiocie skutków finansowych, jakie dla budżetu państwa może spowodować orzeczenie Trybunału. W imieniu Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów wydał opinię stwierdzającą, że pobór opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma bezpośredniego wpływu na nakłady finansowe przewidziane w ustawie budżetowej.
Równocześnie Prezes Rady Ministrów wniósł o wydanie przez Trybunał orzeczenia o zgodności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, stwierdzając, że nowelizacja z 12 września 1996 r. w art. 41 ustanowiła nową grupę zadań własnych gmin związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Ustawodawca wyznaczył gminom te nowe zadania oraz wskazał jednocześnie źródło ich finansowania stanowiąc, iż “...w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych a art.41 gminy pobierają opłatę za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych...”. W praktyce – argumentuje Prezes Rady Ministrów – za zezwolenia wydane przed 29 grudnia, a więc przed wejściem w życie nowelizacji z 12 września 1996 r., podmioty prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych uiściły jednorazowa opłatę skarbową, znacznie niższą od nowych opłat wnoszonych corocznie, co rodziło sytuacje naruszającą równość podmiotów wobec prawa. Naruszenie to było szczególnie jaskrawe, jeśli zważyć, że pod rządami poprzednich przepisów okres ważności zezwoleń wydanych przed wejście w życie nowelizacji z 12 września 1996 r. wynosił od 4 do 20 lat, co powodowało, że podmioty, które uzyskały zezwolenie po powyższej nowelizacji zobowiązane byłyby do wnoszenia opłat corocznych. Te zaś podmioty, które uzyskały zezwolenia wcześniej korzystałyby z nich na podstawie jednorazowo wniesionej opłaty skarbowej do czasu ich wygaśnięcia. Tak więc kwestionowany art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. – zdaniem Prezesa Rady Ministrów – był jedynie techniczną zmianą mającą na celu precyzyjne określenie intencji ustawodawcy zawartych w nowelizacji z 12 września 1996 r. Zaskarżony przepis ma na celu likwidację ułomności występujących w ustawie z 12 września 1996 r., które pojawiły się na tle określenia sposobu wprowadzania w życie opłat rocznych i choć dotyczy on opłat za cały 1997 rok, trudno uznać, że zawarte w nim regulacje w całości działają wstecz – stwierdza Prezes Rady Ministrów.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Pierwszym problemem, przed którym stanął Trybunał Konstytucyjny była odpowiedź na pytanie: czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek rzeczy osądzonej? Wyrokiem bowiem z 15 września 1998 r. (K. 10/98, OTK ZU Nr 5/1998, poz. 64) Trybunał orzekł niekonstytucyjność art. 2 ustawy, na co powołali się wnioskodawcy i na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny. Wspomniany wyżej wyrok został następnie odrzucony uchwałą Sejmu RP podczas 37 posiedzenia 3 grudnia 1998 r.
Trybunał uważa, że uchwały Sejmu o odrzuceniu orzeczenia Trybunału nie można uznawać za merytoryczne rozstrzygnięcie o konstytucyjności ustawy. Trafny jest pogląd wyrażony w komentarzu do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, iż uchwała taka “...jest tylko nadzwyczajną decyzją, dopuszczającą pozostawienie niekonstytucyjnej ustawy (przepisu) w systemie obowiązujacego prawa. W obecnym stanie konstytucyjnym Sejm nie ma bowiem kompetencji do przejmowania zadań sądu konstytucyjnego (...) Zatem nie można mówić o zaistnieniu “rzeczy osądzonej” – przeciwnie, osąd Trybunału został przez Sejm pozbawiony skuteczności prawnej. Nie ma więc prawnych przeszkód, by ten sam zarzut wobec tej samej ustawy został przedstawiony Trybunałowi ponownie...” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 249). Nie ma tych przeszkód zwłaszcza po 17 października 1999 r., gdy ustały z mocy prawa skutki art. 239 ust. 1 Konstytucji RP. Brak tych przeszkód Trybunał wywodzi także z zasady najwyższej mocy prawnej konstytucji oraz zasady państwa prawnego. Obie te zasady wykluczają funkcjonowanie norm prawa niezgodnych z konstytucją.
Problem powagi rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie wymaga rozważenia istoty pojęcia res iudicata. Otóż z powagą rzeczy osądzonej mamy do czynienia tylko wówczas, gdy istnieje określony stan faktyczny, wobec którego również istnieje prawomocne orzeczenie sądu powszechnego lub sądu szczególnego. Orzeczenie to rodzi skutki w stosunku do owego stanu faktycznego. W tym sensie powaga rzeczy osądzonej przysługuje ściśle określonemu, prawomocnemu orzeczeniu jako jego konstytutywna, prawna cecha. Cecha ta może przysługiwać wyłącznie bytowi realnemu, jakim jest to prawomocne orzeczenie. W analizowanej przez Trybunał sytuacji realny byt poprzedniego orzeczenia został skutecznie zakwestionowany przez uchwałę Sejmu z 3 grudnia 1998 r. Z tego względu argumentacja o powadze rzeczy osądzonej w omawianej sprawie jest niezasadna.
2. Analiza obu skarg powoduje konieczność odpowiedzi na pytanie czy w niniejszej sprawie istnieje materialno-prawna przesłanka dopuszczalności skargi konstytucyjnej. W polskim systemie prawnym skarga ta ma charakter szczególnej kontroli konstytucyjności ustaw obok kontroli abstrakcyjnej i konkretnej ustanowionej art. 191 konstytucji.
Z treści art. 79 ust. 1 konstytucji wynika jednoznacznie, że skarga przysługuje tym podmiotom, które potrafią wykazać związek, jaki zachodzi między ich prawami podmiotowymi, które doznały uszczerbku, z wolnościami i prawami chronionymi i gwarantowanymi przez konstytucję. Skarżący musi wykazać, jakie to prawa czy wolności zostały naruszone wskutek ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej.
Ustawodawca doprecyzował powyższy procesowy obowiązek skarżącego w art. 47 ustawy z 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102 poz. 643). Artykuł ten stanowi w ustępie 2, że skarga konstytucyjna powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Art. 47 ustawy o TK ustanawia zatem dwa obowiązki: explicite sformułowany obowiązek skarżącego wykazania owego naruszenia oraz implicite sformułowany obowiązek Trybunału Konstytucyjnego zbadania czy roszczenie skarżącego o ochronę jego konstytucyjnych praw i wolności w trybie skargi konstytucyjnej wynika z bezpośredniego związku jego praw podmiotowych z prawami i wolnościami gwarantowanymi i chronionymi przez konstytucję. Zdaniem Trybunału zarówno ustrojodawca, jak i ustawodawca w powołanych wyżej przepisach zawęził wzorzec konstytucyjny skargi w stosunku do pozostałych procedur kontroli konstytucyjności. To zawężenie powoduje, że zakres kognicji Trybunału jest inny w przypadku kontroli abstrakcyjnej i konkretnej niż w przypadku rozpatrywania skargi konstytucyjnej.
W wyroku z 23 listopada 1998 roku (SK 7/98) Trybunał Konstytucyjny postawił istotne pytanie o zakres rozumienia pojęcia “konstytucyjne wolności lub prawa” użytego przez ustrojodawcę w art. 79 konstytucji. Katalog tych wolności lub praw został wymieniony w rozdziale II konstytucji i – zdaniem Trybunału – jest to katalog zamknięty. Przemawia za tym systematyka konstytucji, z której należy domniemywać, iż wolą ustrojodawcy było całościowe i kompleksowe uregulowanie konstytucyjnego statusu jednostki, a tym samym zakresu skargi konstytucyjnej. Analizując tę kwestię głębiej Trybunał Konstytucyjny, we wspomnianym wyżej wyroku, zadał kolejne istotne pytanie: czy, mimo obszerności rozdziału II konstytucji, regulacja dotycząca wolności i praw jest wyczerpująca, a zwłaszcza czy nie zachodzi konieczność wywodzenia z art. 2 konstytucji, zawierającego klauzulę demokratycznego państwa prawa, konstytucyjnie chronionych wolności i praw. Trybunał przypomniał, że na gruncie prawa konstytucyjnego obowiązującego przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 roku z tej klauzuli orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywodziło szereg ważnych zasad konstytucyjnych o istotnym znaczeniu dla ochrony tych wolności i praw. W owym czasie jednak istniał swoisty “deficyt konstytucyjny” i istniała pilna potrzeba odnajdowania w klauzuli państwa prawnego szeregu treści i zasad dotyczących praw i wolności jednostki (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 1998, Wyd. II, s. 59). W wyroku SK 7/98 Trybunał wyraził pogląd, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie “konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale – stwierdził Trybunał – mogą być pomocne klauzule generalne, ale nie one będą stanowić samoistną podstawę skargi konstytucyjnej. Dotyczy to zwłaszcza klauzuli demokratycznego państwa prawa (art. 2 konstytucji), będącej niejednokrotnie, w czasach przed wejściem w życie obecnie obowiązującej konstytucji, jedyną podstawą konstytucyjną dla wywodzenia z niej zasad konstytucyjnych odpowiadających standardom tego typu państwa.
We wspomnianym wyroku SK 7/98 Trybunał z całą mocą podkreślił wagę klauzuli zawartej w art. 2 konstytucji. “Zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego art. 2 zamieszczony w rozdziale I konstytucji – stwierdził TK – należy do tych fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, które określają podstawowe i najbardziej charakterystyczne cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Dla organów władzy publicznej stanowi on niezwykle ważna dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami tego typu państwa. Dlatego może on nadal stanowić podstawę do wywodzenia – nie wyrażonych w konstytucji wręcz - zasad konstytucyjnych działania tych organów, jak to już w orzecznictwie Trybunału wielokrotnie miało miejsce np. zasady zakazu retroakcji, vacatio legis. Jednakże dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji.” (OTK ZU Nr 7/1998, poz. 114, s. 629).
3. W niniejszej sprawie jeden ze skarżących (“Kappa” Sp. z o.o.) twierdzi, że ostateczny wyrok NSA narusza przysługująca skarżącemu wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Zarzut ten nie znajduje się w petitum wniosku, ale w uzasadnieniu in fine. Skutkiem tego wyroku, wspartego zaskarżonym przepisem art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. – zdaniem skarżącego – odebrano mu możliwość korzystania z warunkującego prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie prawa nabytego – uzyskanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Trybunał Konstytucyjny przeanalizował ten zarzut.
Wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie znajduje się w katalogu praw i wolności człowieka i obywatela zapisanych w rozdziale II konstytucji. Jednakże ustrojodawca dwa razy powołał tę wolność. Pierwszy raz w art. 20 konstytucji, który stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Drugi raz ustrojodawca odwołuje się do pojęcia wolności działalności gospodarczej w art. 22 stanowiąc, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jest to jedyny przypadek w konstytucji, kiedy ustrojodawca dwukrotnie wymienia jeden rodzaj wolności. Świadczy to – zdaniem TK – o wadze, jaką ustrojodawca przypisał temu rodzajowi wolności upatrując w niej warunek pomyślnego bytu obywateli, narodu i państwa, a więc traktując tę wolność jako determinantę skutecznej realizacji innych podstawowych praw i wolności. Od efektywności społecznej gospodarki rynkowej wspartej – jak stanowi art. 20 konstytucji miedzy innymi na wolności działalności gospodarczej – zależy coraz pełniejsza realizacja nie tylko wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, ale również realizacja szeregu tych wolności i praw osobistych i politycznych, które warunkuje cywilizacyjny poziom państwa i ekonomiczny status jego obywateli.
Jednakże w omawianej sprawie nie sposób dowieść związku, jaki ma nałożenie daniny z naruszeniem w jakikolwiek sposób wolności działalności gospodarczej. Gdyby było inaczej, można byłoby dowodzić, że wszelkie opłaty wprowadzane przez państwo (podatki, cła etc.) godzą w zasadę wolności działalności gospodarczej, a taka konkluzja – jako prowadząca do przekreślenia możliwości prowadzenia jakiejkolwiek państwowej polityki ekonomicznej – jest absurdalna.
Art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakazuje umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek proceduralnej niedopuszczalności podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia niezależnie od materialnych racji przemawiających za istnieniem sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 2 konstytucji. Gdyby Trybunał merytorycznie rozstrzygnął niniejszą sprawę, byłoby to równoznaczne ze zrównaniem legitymacji procesowych podmiotów skarżących w trybie art. 79 konstytucji z podmiotami wymienionymi przez ustrojodawcę w art. 191 konstytucji. To zaś byłoby sprzeczne z wolą ustrojodawcy, który proceduralnie wyraźnie zróżnicował legitymacje procesowe tych kategorii podmiotów. Innymi słowy: w świetle aktualnych unormowań należy przyjąć, że nie każdy niekonstytucyjny przepis prawa, który był podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej może być podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej, ale tylko taki, na podstawie którego organ orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.