K 34/01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Dorota Raczkowska
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
84
WYROK
z dnia 25 listopada 2002 r.
Sygn. akt K 34/01*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Jerzy Ciemniewski
Wiesław Johann
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca,
protokolant: Dorota Raczkowska,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 25 listopada 2002 r., wniosku Sejmiku Województwa Małopolskiego o zbadanie zgodności:
a) art. 36 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) z art. 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 166 Konstytucji,
b) art. 54 pkt 4 ustawy powołanej w lit. a) z art. 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 166 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136, Nr 122, poz. 1323 i Nr 95, poz. 1041, oraz z 2001 r. Nr 111, poz. 1194 i Nr 154, poz. 1802) są zgodne z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE:
I
1. W dniu 16 maja 2001 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Sejmiku Województwa Małopolskiego o stwierdzenie niezgodności art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) z art. 2, art. 15 ust. 1, art. 166 oraz preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku na posiedzeniu niejawnym 10 września 2001 r., postanowił nadać temu wnioskowi dalszy bieg w zakresie dotyczącym zgodności art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 wymienionej ustawy z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji, natomiast odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w pozostałym zakresie, gdyż w tej właśnie części petitum wniosku znalazły się zarzuty nie podniesione w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 listopada 2000 r., zaś pełnomocnik wnioskodawcy nie może rozszerzać zakresu przedmiotu kontroli bądź wzorców kontrolnych poza ustalenia dokonane w uchwale organu mającego legitymację do występowania z wnioskami w trybie art. 191 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku w zakresie, któremu Trybunał Konstytucyjny postanowił nadać dalszy bieg, wnioskodawca stwierdza, że zaskarżone przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) przywracają wojewódzkim komendom Ochotniczych Hufców Pracy status państwowych jednostek organizacyjnych, pozbawiając je statusu jednostek organizacyjnych urzędów marszałkowskich i włączając je ponownie w skład administracji rządowej. Wnioskodawca uważa, że stanowi to poważną ingerencję w zadania samorządu wojewódzkiego w zakresie wynikającym z art. 14 ust.1 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), który stanowi, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. W ten sposób nastąpiło uszczuplenie zakresu publiczno-prawnej odpowiedzialności wnioskodawcy, co jego zdaniem stanowi istotę sporu. Dochodzi bowiem do recentralizacji zadań i kompetencji, a to jest rażąco niezgodne z art. 15 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia zasadę decentralizacji władzy publicznej polegającą na trwałym, chronionym prawem przekazaniu zadań, kompetencji i środków ze szczebla centralnego do jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisy nie tylko nie umacniają uprawnień samorządu wojewódzkiego, ale prowadzą wprost do ich ograniczenia.
Wnioskodawca stwierdza, że ustawodawca ma prawo zmieniać zakresy odpowiedzialności różnych podmiotów prawa publicznego, przesuwając w związku z tym także stosowne kompetencje i instytucje, również – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – ku wyższym wspólnotom (i szczeblom władz publicznych). Jednak zmiana taka musi mieć istotne uzasadnienie merytoryczne i konstytucyjne, powoływać się na istotną wartość, która zostanie zagrożona, jeżeli zmiana centralizacyjna nie zostanie przeprowadzona. W takich przypadkach trzeba szczególnie skrupulatnie przestrzegać reguł proporcjonalności, bowiem inaczej podważeniu ulegnie cały system życia społecznego i zarządzania publicznego w kraju, określony w Konstytucji.
Na dowód poprawności powyższej wykładni wnioskodawca przytacza pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 24 listopada 1998 r. w sprawie o sygn. K. 22/98 (OTK ZU nr 7/1998, poz. 115), wedle którego konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego wiąże również ustawodawcę; samodzielność gmin może być ograniczona w drodze ustawy pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie określonych wartościach. Ponadto w orzeczeniu z 23 października sygn. akt K. 1/96 (OTK ZU nr 5/1996, poz. 38) Trybunał sformułował pogląd, że za zgodne z Konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymaganiom konstytucyjnym zarówno pod względem formalno-proceduralnym, jak i materialnym; pod względem materialnym
ustawowe ograniczenia samodzielności gminy nie mogą być dowolne, lecz muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych.
Zdaniem wnioskodawcy w przedmiotowym przypadku brak takiego uzasadnienia, gdyż jedynym realnym powodem nowelizacji była próba ochrony partykularnych interesów aparatu administracyjnego Ochotniczych Hufców Pracy zagrożonego przekazaniem OHP pod kontrolę samorządu województw.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej z art. 166 Konstytucji wnioskodawca wskazuje, że wprowadzone w kwestionowanych przepisach ograniczenie zadań samorządu wojewódzkiego w obszarze polityki rynku pracy pozostaje w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 166 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej z art. 2 Konstytucji wnioskodawca podnosi, że ustawa ta weszła w życie w końcu lutego 2000 r., a więc wówczas, gdy przepisy dotyczące przeniesienia hufców pod kontrolę samorządu województwa już realnie weszły w życie. Stanowienie prawa w takim trybie narusza zasady cywilizowanego ustawodawcy, w tym zaufania do stanowionego prawa. Ponadto ustawodawca dokonując kwestionowanej nowelizacji nie dokonał zmiany w zakresie działania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowił podstawę nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób ustawodawca skreślając przepis, który zrodził skutek prawny w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu wojewódzkich komend OHP przez samorząd wojewódzki, nie uregulował równocześnie skutków prawnych, jakie skreślenie to za sobą pociąga w sferze majątkowej. Wprowadzona w ten sposób niejasność sprzeczna jest z art. 2 Konstytucji.
2. Pismem z 28 stycznia 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który nie podzielił stanowiska wnioskodawcy uznając, że przepisy art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej są zgodne z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych w ramach ustaw. Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w uzasadnieniu orzeczenia z 28 czerwca 1994 r., sygn. K. 14/93 (OTK w 1994 r., część I, poz. 13) uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiane absolutnie, tzn. w ten sposób, że samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych.
W opinii Prokuratora Generalnego ustawodawca wyszedł z założenia, że Ochotnicze Hufce Pracy powinny należeć do gestii administracji rządowej po to, aby można było prowadzić jednolitą politykę państwa w zakresie zatrudnienia i kształcenia młodzieży specjalnej troski, co nie wyłącza kompetencji organów samorządu terytorialnego w innych sprawach z zakresu walki z bezrobociem. Samodzielność samorządu terytorialnego należy rozumieć w ten sposób, że działa on w ramach ustaw, zaś ustawodawcy przysługuje swoboda określania treści prawa. Nie można uznać, że w omawianej sprawie ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej. To ustawodawca decyduje, które zadania mają wypełniać wspólnoty samorządowe, a które państwo.
Prokurator Generalny podkreśla, że pozostawienie państwu realizacji zadań związanych z zatrudnieniem zaproponowała Sejmowi Naczelna Rada Zatrudnienia (organ opiniodawczo-doradczy Ministra Pracy i Polityki Socjalnej reprezentujący organizacje związkowe, organizacje pracodawców, organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego) wskazując, że gdyby jednostki OHP znalazły się w strukturach samorządu terytorialnego, to ich zadania podlegałyby redukcji, a państwo utraciłoby wpływ na politykę w tym zakresie. Ponadto ustawodawca w art. 44 znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu postanowił, że Ochotnicze Hufce Pracy wykonują swoje zadania we współdziałaniu z jednostkami samorządu terytorialnego na zasadach określonych w zawieranych umowach lub porozumieniach.
Zdaniem Prokuratora Generalnego w praktyce nie doszło jeszcze ani do przejęcia kompetencji OHP przez samorządy województw, ani do przekazania mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu jednostek organizacyjnych OHP urzędom marszałkowskim. Kwestionowane rozwiązania ustawowe nie nakładają obowiązków na obywateli i nie stanowiły zaskoczenia dla samorządów województw, co uzasadnia rezygnację z ustanowienia vacatio legis mającej stworzyć warunki do niezwłocznego wykonywania przez OHP zadań w ramach struktur państwowych.
3. W pisemnym stanowisku z 18 listopada 2002 r. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, iż Sejm nie podziela zarzutów niezgodności zakwestionowanych we wniosku Sejmiku Województwa Małopolskiego przepisów z powołanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi. Podniósł przede wszystkim, iż zasada decentralizacji władzy publicznej wyrażona w art. 15 Konstytucji nie jest zasadą bezwzględną i powinna być odczytywana z uwzględnieniem treści art. 16 ust. 2 Konstytucji, z którego wynika, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych w ramach ustaw. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności orzeczenie z 28 marca 1994 r., sygn. K. 14/94 (OTK w 1994 r., część I, poz. 13), wskazał, iż samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowane, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Podkreślił jednocześnie, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną i należy ją rozumieć w ten sposób, że samorząd działa „w ramach ustaw”, biorąc pod uwagę prawo ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Marszałek Sejmu wyraził pogląd, iż recentralizacja jednej z wielu kompetencji, nawet w dziedzinie tak istotnej dla wspólnoty samorządowej, jak zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu, nie stanowi o naruszeniu przyjętego zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, a zatem o niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 15 ust. 1 Konstytucji.
W związku z powyższym Marszałek Sejmu nie podzielił również zarzutu naruszenia przez zaskarżone regulacje art. 166 ust. 1 Konstytucji. Twierdził, iż wnioskodawca niezasadnie opiera ów zarzut na twierdzeniu, iż zadania samorządu terytorialnego, a w tym przypadku samorządu województwa w zakresie zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu stanowią wyłącznie zadania określone w art. 166 ust. 1 Konstytucji (służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej). Stanowisko przeciwne Marszałek Sejmu wywiódł z faktu, iż Ochotnicze Hufce Pracy wykonują zadania w zakresie kształcenia i wychowania młodzieży, o czym expressis verbis stanowią przywrócone ustawą zmieniającą przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podkreślił, iż według ustawy Ochotnicze Hufce Pracy prowadzą w szczególności działalność wychowawczą, profilaktyczną i resocjalizacyjną oraz udzielają pomocy młodzieży niedostosowanej społecznie oraz wymagającej specjalnej troski oraz tworzą warunki uzyskiwania kwalifikacji zawodowych i ogólnych, a także przekwalifikowania zawodowego młodzieży. Stąd wywiódł, iż właśnie mając na uwadze specyfikę ustawowych zadań OHP, ustawodawca, dokonując wyważenia różnych wartości konstytucyjnych, uznał iż istotniejsza i bardziej racjonalna oraz uzasadniona z punktu widzenia zasad Konstytucji jest realizacja zadań państwa wobec obywateli, o których mowa w art. 70-72 Konstytucji. Wskazał przy tym dodatkowo, iż dopuszczalność, w drodze wyjątku, recentralizacji zadań i kompetencji wcześniej przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego, uzasadnia również struktura organizacyjna OHP (fakt, iż poszczególne komendy wojewódzkie OHP grupują młodzież z całego kraju, a nie tylko z terenu danego województwa). Zaznaczył, iż kwestionowane przepisy umożliwiają w istocie racjonalne gospodarowanie zasobami Ochotniczych Hufców Pracy w skali ogólnokrajowej, tak, że zapewniają możliwość zatrudniania młodzieży nie tylko w regionach jej zamieszkania, gdzie często brakuj miejsc pracy, ale także w innych częściach kraju o lepszej sytuacji na rynku pracy.
Ponadto Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 konstytucji, a w szczególności z wywodzonymi zeń zasadami zachowania odpowiedniej vacatio legis, zaufania obywateli wobec państwa i stanowionego przez nie prawa oraz „racjonalnego ustawodawcy” i przyzwoitej legislacji. Stwierdził, że w świetle celu kwestionowanej regulacji oraz ważnego interesu publicznego przemawiającego za decyzją ustawodawcy o zmianie przepisów dotyczących OHP, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności podniósł, iż w przypadku dokonanych zmian zakwestionowane przepisy nie nakładają obowiązków na obywateli lub inne podmioty podlegające organom państwowym, tym samym ustawodawca mógł, w zgodzie z konstytucją określić krótki okres vacatio legis, a nawet zrezygnować z jego ustanowienia. Nadto pośrednio wskazał, iż długi proces prac legislacyjnych nad wprowadzeniem zakwestionowanych zmian umożliwił adresatom norm przygotowanie się do ich zastosowania. Reasumując wskazał jako najistotniejszy argument fakt, iż dyspozycje zakwestionowanych przepisów nie zostały w rzeczywistości wykonane i w praktyce jeszcze nie doszło ani do przejęcia kompetencji Ochotniczych Hufców Pracy, ani do przekazania mienia Skarbu Państwa, będącego w posiadaniu jednostek organizacyjnych OHP, przez jednostki samorządu województwa.
II
Na rozprawie 25 listopada 2002 r. pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał zarzuty i argumentację zawartą we wniosku. Ponadto wyraził pogląd o jednokierunkowości procesu decentralizacji władzy publicznej.
Prokurator Generalny podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie podkreślając, że kwestionowane zmiany zostały uchwalone przez Sejm przy uwzględnieniu zgodnej z kierunkiem tych zmian opinii zawartej w uchwale Naczelnej Rady Zatrudnienia.
Także przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, iż Sejm podtrzymuje stanowisko pisemne, że kwestionowane przepisy są zgodne z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zdaniem wnioskodawcy wymienione przepisy ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, które przewidują odebranie samorządom wojewódzkim przyznanych im wcześniej (lecz z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2000 r.) kompetencji w zakresie organizacji i prowadzenia Ochotniczych Hufców Pracy i przekazanie tych kompetencji centralnej administracji rządowej, są niezgodne z zasadą decentralizacji władzy publicznej. Zasada decentralizacji władzy publicznej została wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Termin ten należy do kategorii pojęć zastanych, których znaczenie nie zostało wyczerpująco wskazane w Konstytucji. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że decentralizacja to taki sposób organizacji aparatu wykonawczego w państwie, w którym jednostki terytorialne lub inne mają samodzielność określoną ustawą, a ingerencja w zakres tej samodzielności może odbywać się tylko na podstawie ustawy i w formach nią przewidzianych, z których podstawową pozostaje nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium zgodności z prawem. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada decentralizacji nie może być rozumiana w taki sposób, że ustawodawca ma obowiązek
rozczłonkowania jednostek organizacyjnych szczebla centralnego i ulokowania ich na poziomie gmin, powiatów czy województw. Zadaniem ustawodawcy jest ukształtowanie ustroju terytorialnego w sposób zapewniający decentralizację władzy publicznej, a więc władzy sprawowanej przez organy państwa i samorządu. Ochotnicze Hufce Pracy nie są organami władzy państwowej ani samorządowej, lecz – w myśl ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1) – państwową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw pracy. Wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji zasada decentralizacji nie oznacza konstytucyjnego wymogu decentralizacji wszystkich państwowych jednostek organizacyjnych. Do ustawodawcy należy ocena, czy i w jakim zakresie jednostki te powinny podlegać decentralizacji oraz na jakim szczeblu – województwa, powiatu czy gminy – mają zostać usytuowane. Zastane pojęcie decentralizacji dopuszcza również ingerencję w zakres samodzielności jednostek terytorialnych, lecz jedynie w granicach określonych ustawą. Oznacza to dopuszczenie swobody regulacyjnej ustawodawcy w granicach norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W tym zakresie ustawodawca dokonuje samodzielnych rozstrzygnięć w granicach politycznej odpowiedzialności przed wyborcami. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że nie może zastępować ustawodawcy (tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 1999 r. o sygn. K. 2/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 38). Ustawodawca odbierając samorządom wojewódzkim dopiero co przyznane im zadania i kompetencje w zakresie organizacji i prowadzenia Ochotniczych Hufców Pracy, i przekazując je ponownie centralnej administracji rządowej w ramach korekty wcześniej dokonanego rozstrzygnięcia, wykazuje wprawdzie brak konsekwencji, ale nie narusza norm, zasad lub wartości konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny, dostrzegając zmienność polityki legislacyjnej w tej dziedzinie, przypomina, że nie jest właściwy do wskazywania sposobu zarządzania hufcami pracy. Teza o jednokierunkowym procesie decentralizacji, przedstawiona przez pełnomocnika wnioskodawcy na rozprawie, nie znajduje uzasadnienia na gruncie systemu źródeł prawa, który nie przewiduje – poza konstytucją – ustaw o szczególnej „sztywności”. Taka „sztywność” może być uzasadniona względami politycznymi, ale nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym.
W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K. 38/97; OTK ZU nr 3/1998, poz. 31).
2. Wysunięty przez wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 166 Konstytucji opiera się na tezie, że uznanie Ochotniczych Hufców Pracy za jednostkę organizacyjną sektora finansów publicznych przeczy konstytucyjnej zasadzie, w myśl której zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Konstytucja nie wyklucza jednak ustawowego zastrzeżenia zadań z dziedziny administracji dotyczących „zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej lub regionalnej” organom innych władz publicznych, a zatem także jednostce organizacyjnej sektora finansów publicznych. Uznanie zasadności zarzutu wnioskodawcy oznaczałoby, że Trybunał Konstytucyjny ingeruje w sferę konstytucyjnie zastrzeżoną do wyłącznej właściwości ustawodawcy, który powołany jest do tego, by rozstrzygać, czy właściwe jest pozostawienie Ochotniczych Hufców Pracy w strukturze sektora finansów publicznych, a więc administracji rządowej, czy też ulokowanie hufców w strukturach samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego.
3. Zdaniem wnioskodawcy art. 54 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, który przewidywał skreślenie art. 20 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy regulujące administrację publiczną (ustalającego, że z dniem 1 stycznia 2000 r. wojewódzkie komendy OHP stają się jednostkami organizacyjnymi urzędów marszałkowskich), wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 23 lutego 2000 r., a więc bez zachowania odpowiedniej vacatio legis, co powoduje jego niezgodność z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że za bezpośrednim działaniem nowej ustawy przemawiał wzgląd na pilną stabilizację sytuacji organizacyjnej hufców pracy. Trybunał wprawdzie nie jest właściwy do oceniania polityki w zakresie instrumentów zwalczania bezrobocia, ale jednocześnie nie ma podstaw do kwestionowania poglądu zaprezentowanego w stanowisku Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, że zaskarżone przepisy umożliwią bardziej racjonalne gospodarowanie zasobami OHP w skali ogólnokrajowej. Poszczególne komendy wojewódzkie OHP grupują bowiem młodzież z całego kraju, a nie tylko z terenu danego województwa. W ten sposób istnieje możliwość zatrudnienia młodzieży nie tylko w rejonie jej zamieszkania, gdzie często brakuje miejsc pracy, ale także w innych częściach kraju o lepszej sytuacji na rynku pracy. Z tych względów zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji nie jest w tym przypadku zasadny.
Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
WYROK
z dnia 25 listopada 2002 r.
Sygn. akt K 34/01*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Jerzy Ciemniewski
Wiesław Johann
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca,
protokolant: Dorota Raczkowska,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 25 listopada 2002 r., wniosku Sejmiku Województwa Małopolskiego o zbadanie zgodności:
a) art. 36 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) z art. 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 166 Konstytucji,
b) art. 54 pkt 4 ustawy powołanej w lit. a) z art. 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 166 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136, Nr 122, poz. 1323 i Nr 95, poz. 1041, oraz z 2001 r. Nr 111, poz. 1194 i Nr 154, poz. 1802) są zgodne z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE:
I
1. W dniu 16 maja 2001 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Sejmiku Województwa Małopolskiego o stwierdzenie niezgodności art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) z art. 2, art. 15 ust. 1, art. 166 oraz preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku na posiedzeniu niejawnym 10 września 2001 r., postanowił nadać temu wnioskowi dalszy bieg w zakresie dotyczącym zgodności art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 wymienionej ustawy z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji, natomiast odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w pozostałym zakresie, gdyż w tej właśnie części petitum wniosku znalazły się zarzuty nie podniesione w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 listopada 2000 r., zaś pełnomocnik wnioskodawcy nie może rozszerzać zakresu przedmiotu kontroli bądź wzorców kontrolnych poza ustalenia dokonane w uchwale organu mającego legitymację do występowania z wnioskami w trybie art. 191 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku w zakresie, któremu Trybunał Konstytucyjny postanowił nadać dalszy bieg, wnioskodawca stwierdza, że zaskarżone przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) przywracają wojewódzkim komendom Ochotniczych Hufców Pracy status państwowych jednostek organizacyjnych, pozbawiając je statusu jednostek organizacyjnych urzędów marszałkowskich i włączając je ponownie w skład administracji rządowej. Wnioskodawca uważa, że stanowi to poważną ingerencję w zadania samorządu wojewódzkiego w zakresie wynikającym z art. 14 ust.1 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), który stanowi, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. W ten sposób nastąpiło uszczuplenie zakresu publiczno-prawnej odpowiedzialności wnioskodawcy, co jego zdaniem stanowi istotę sporu. Dochodzi bowiem do recentralizacji zadań i kompetencji, a to jest rażąco niezgodne z art. 15 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia zasadę decentralizacji władzy publicznej polegającą na trwałym, chronionym prawem przekazaniu zadań, kompetencji i środków ze szczebla centralnego do jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisy nie tylko nie umacniają uprawnień samorządu wojewódzkiego, ale prowadzą wprost do ich ograniczenia.
Wnioskodawca stwierdza, że ustawodawca ma prawo zmieniać zakresy odpowiedzialności różnych podmiotów prawa publicznego, przesuwając w związku z tym także stosowne kompetencje i instytucje, również – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – ku wyższym wspólnotom (i szczeblom władz publicznych). Jednak zmiana taka musi mieć istotne uzasadnienie merytoryczne i konstytucyjne, powoływać się na istotną wartość, która zostanie zagrożona, jeżeli zmiana centralizacyjna nie zostanie przeprowadzona. W takich przypadkach trzeba szczególnie skrupulatnie przestrzegać reguł proporcjonalności, bowiem inaczej podważeniu ulegnie cały system życia społecznego i zarządzania publicznego w kraju, określony w Konstytucji.
Na dowód poprawności powyższej wykładni wnioskodawca przytacza pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 24 listopada 1998 r. w sprawie o sygn. K. 22/98 (OTK ZU nr 7/1998, poz. 115), wedle którego konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego wiąże również ustawodawcę; samodzielność gmin może być ograniczona w drodze ustawy pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie określonych wartościach. Ponadto w orzeczeniu z 23 października sygn. akt K. 1/96 (OTK ZU nr 5/1996, poz. 38) Trybunał sformułował pogląd, że za zgodne z Konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymaganiom konstytucyjnym zarówno pod względem formalno-proceduralnym, jak i materialnym; pod względem materialnym
ustawowe ograniczenia samodzielności gminy nie mogą być dowolne, lecz muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych.
Zdaniem wnioskodawcy w przedmiotowym przypadku brak takiego uzasadnienia, gdyż jedynym realnym powodem nowelizacji była próba ochrony partykularnych interesów aparatu administracyjnego Ochotniczych Hufców Pracy zagrożonego przekazaniem OHP pod kontrolę samorządu województw.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej z art. 166 Konstytucji wnioskodawca wskazuje, że wprowadzone w kwestionowanych przepisach ograniczenie zadań samorządu wojewódzkiego w obszarze polityki rynku pracy pozostaje w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 166 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej z art. 2 Konstytucji wnioskodawca podnosi, że ustawa ta weszła w życie w końcu lutego 2000 r., a więc wówczas, gdy przepisy dotyczące przeniesienia hufców pod kontrolę samorządu województwa już realnie weszły w życie. Stanowienie prawa w takim trybie narusza zasady cywilizowanego ustawodawcy, w tym zaufania do stanowionego prawa. Ponadto ustawodawca dokonując kwestionowanej nowelizacji nie dokonał zmiany w zakresie działania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowił podstawę nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób ustawodawca skreślając przepis, który zrodził skutek prawny w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu wojewódzkich komend OHP przez samorząd wojewódzki, nie uregulował równocześnie skutków prawnych, jakie skreślenie to za sobą pociąga w sferze majątkowej. Wprowadzona w ten sposób niejasność sprzeczna jest z art. 2 Konstytucji.
2. Pismem z 28 stycznia 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który nie podzielił stanowiska wnioskodawcy uznając, że przepisy art. 36 pkt 4 oraz art. 54 pkt 4 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej są zgodne z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych w ramach ustaw. Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w uzasadnieniu orzeczenia z 28 czerwca 1994 r., sygn. K. 14/93 (OTK w 1994 r., część I, poz. 13) uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiane absolutnie, tzn. w ten sposób, że samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych.
W opinii Prokuratora Generalnego ustawodawca wyszedł z założenia, że Ochotnicze Hufce Pracy powinny należeć do gestii administracji rządowej po to, aby można było prowadzić jednolitą politykę państwa w zakresie zatrudnienia i kształcenia młodzieży specjalnej troski, co nie wyłącza kompetencji organów samorządu terytorialnego w innych sprawach z zakresu walki z bezrobociem. Samodzielność samorządu terytorialnego należy rozumieć w ten sposób, że działa on w ramach ustaw, zaś ustawodawcy przysługuje swoboda określania treści prawa. Nie można uznać, że w omawianej sprawie ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej. To ustawodawca decyduje, które zadania mają wypełniać wspólnoty samorządowe, a które państwo.
Prokurator Generalny podkreśla, że pozostawienie państwu realizacji zadań związanych z zatrudnieniem zaproponowała Sejmowi Naczelna Rada Zatrudnienia (organ opiniodawczo-doradczy Ministra Pracy i Polityki Socjalnej reprezentujący organizacje związkowe, organizacje pracodawców, organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego) wskazując, że gdyby jednostki OHP znalazły się w strukturach samorządu terytorialnego, to ich zadania podlegałyby redukcji, a państwo utraciłoby wpływ na politykę w tym zakresie. Ponadto ustawodawca w art. 44 znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu postanowił, że Ochotnicze Hufce Pracy wykonują swoje zadania we współdziałaniu z jednostkami samorządu terytorialnego na zasadach określonych w zawieranych umowach lub porozumieniach.
Zdaniem Prokuratora Generalnego w praktyce nie doszło jeszcze ani do przejęcia kompetencji OHP przez samorządy województw, ani do przekazania mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu jednostek organizacyjnych OHP urzędom marszałkowskim. Kwestionowane rozwiązania ustawowe nie nakładają obowiązków na obywateli i nie stanowiły zaskoczenia dla samorządów województw, co uzasadnia rezygnację z ustanowienia vacatio legis mającej stworzyć warunki do niezwłocznego wykonywania przez OHP zadań w ramach struktur państwowych.
3. W pisemnym stanowisku z 18 listopada 2002 r. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, iż Sejm nie podziela zarzutów niezgodności zakwestionowanych we wniosku Sejmiku Województwa Małopolskiego przepisów z powołanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi. Podniósł przede wszystkim, iż zasada decentralizacji władzy publicznej wyrażona w art. 15 Konstytucji nie jest zasadą bezwzględną i powinna być odczytywana z uwzględnieniem treści art. 16 ust. 2 Konstytucji, z którego wynika, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych w ramach ustaw. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności orzeczenie z 28 marca 1994 r., sygn. K. 14/94 (OTK w 1994 r., część I, poz. 13), wskazał, iż samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowane, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Podkreślił jednocześnie, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną i należy ją rozumieć w ten sposób, że samorząd działa „w ramach ustaw”, biorąc pod uwagę prawo ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Marszałek Sejmu wyraził pogląd, iż recentralizacja jednej z wielu kompetencji, nawet w dziedzinie tak istotnej dla wspólnoty samorządowej, jak zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu, nie stanowi o naruszeniu przyjętego zdecentralizowanego systemu władzy publicznej, a zatem o niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 15 ust. 1 Konstytucji.
W związku z powyższym Marszałek Sejmu nie podzielił również zarzutu naruszenia przez zaskarżone regulacje art. 166 ust. 1 Konstytucji. Twierdził, iż wnioskodawca niezasadnie opiera ów zarzut na twierdzeniu, iż zadania samorządu terytorialnego, a w tym przypadku samorządu województwa w zakresie zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu stanowią wyłącznie zadania określone w art. 166 ust. 1 Konstytucji (służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej). Stanowisko przeciwne Marszałek Sejmu wywiódł z faktu, iż Ochotnicze Hufce Pracy wykonują zadania w zakresie kształcenia i wychowania młodzieży, o czym expressis verbis stanowią przywrócone ustawą zmieniającą przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podkreślił, iż według ustawy Ochotnicze Hufce Pracy prowadzą w szczególności działalność wychowawczą, profilaktyczną i resocjalizacyjną oraz udzielają pomocy młodzieży niedostosowanej społecznie oraz wymagającej specjalnej troski oraz tworzą warunki uzyskiwania kwalifikacji zawodowych i ogólnych, a także przekwalifikowania zawodowego młodzieży. Stąd wywiódł, iż właśnie mając na uwadze specyfikę ustawowych zadań OHP, ustawodawca, dokonując wyważenia różnych wartości konstytucyjnych, uznał iż istotniejsza i bardziej racjonalna oraz uzasadniona z punktu widzenia zasad Konstytucji jest realizacja zadań państwa wobec obywateli, o których mowa w art. 70-72 Konstytucji. Wskazał przy tym dodatkowo, iż dopuszczalność, w drodze wyjątku, recentralizacji zadań i kompetencji wcześniej przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego, uzasadnia również struktura organizacyjna OHP (fakt, iż poszczególne komendy wojewódzkie OHP grupują młodzież z całego kraju, a nie tylko z terenu danego województwa). Zaznaczył, iż kwestionowane przepisy umożliwiają w istocie racjonalne gospodarowanie zasobami Ochotniczych Hufców Pracy w skali ogólnokrajowej, tak, że zapewniają możliwość zatrudniania młodzieży nie tylko w regionach jej zamieszkania, gdzie często brakuj miejsc pracy, ale także w innych częściach kraju o lepszej sytuacji na rynku pracy.
Ponadto Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 konstytucji, a w szczególności z wywodzonymi zeń zasadami zachowania odpowiedniej vacatio legis, zaufania obywateli wobec państwa i stanowionego przez nie prawa oraz „racjonalnego ustawodawcy” i przyzwoitej legislacji. Stwierdził, że w świetle celu kwestionowanej regulacji oraz ważnego interesu publicznego przemawiającego za decyzją ustawodawcy o zmianie przepisów dotyczących OHP, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności podniósł, iż w przypadku dokonanych zmian zakwestionowane przepisy nie nakładają obowiązków na obywateli lub inne podmioty podlegające organom państwowym, tym samym ustawodawca mógł, w zgodzie z konstytucją określić krótki okres vacatio legis, a nawet zrezygnować z jego ustanowienia. Nadto pośrednio wskazał, iż długi proces prac legislacyjnych nad wprowadzeniem zakwestionowanych zmian umożliwił adresatom norm przygotowanie się do ich zastosowania. Reasumując wskazał jako najistotniejszy argument fakt, iż dyspozycje zakwestionowanych przepisów nie zostały w rzeczywistości wykonane i w praktyce jeszcze nie doszło ani do przejęcia kompetencji Ochotniczych Hufców Pracy, ani do przekazania mienia Skarbu Państwa, będącego w posiadaniu jednostek organizacyjnych OHP, przez jednostki samorządu województwa.
II
Na rozprawie 25 listopada 2002 r. pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał zarzuty i argumentację zawartą we wniosku. Ponadto wyraził pogląd o jednokierunkowości procesu decentralizacji władzy publicznej.
Prokurator Generalny podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie podkreślając, że kwestionowane zmiany zostały uchwalone przez Sejm przy uwzględnieniu zgodnej z kierunkiem tych zmian opinii zawartej w uchwale Naczelnej Rady Zatrudnienia.
Także przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, iż Sejm podtrzymuje stanowisko pisemne, że kwestionowane przepisy są zgodne z art. 2, art. 15 ust. 1 i art. 166 Konstytucji.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zdaniem wnioskodawcy wymienione przepisy ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, które przewidują odebranie samorządom wojewódzkim przyznanych im wcześniej (lecz z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2000 r.) kompetencji w zakresie organizacji i prowadzenia Ochotniczych Hufców Pracy i przekazanie tych kompetencji centralnej administracji rządowej, są niezgodne z zasadą decentralizacji władzy publicznej. Zasada decentralizacji władzy publicznej została wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Termin ten należy do kategorii pojęć zastanych, których znaczenie nie zostało wyczerpująco wskazane w Konstytucji. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że decentralizacja to taki sposób organizacji aparatu wykonawczego w państwie, w którym jednostki terytorialne lub inne mają samodzielność określoną ustawą, a ingerencja w zakres tej samodzielności może odbywać się tylko na podstawie ustawy i w formach nią przewidzianych, z których podstawową pozostaje nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium zgodności z prawem. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada decentralizacji nie może być rozumiana w taki sposób, że ustawodawca ma obowiązek
rozczłonkowania jednostek organizacyjnych szczebla centralnego i ulokowania ich na poziomie gmin, powiatów czy województw. Zadaniem ustawodawcy jest ukształtowanie ustroju terytorialnego w sposób zapewniający decentralizację władzy publicznej, a więc władzy sprawowanej przez organy państwa i samorządu. Ochotnicze Hufce Pracy nie są organami władzy państwowej ani samorządowej, lecz – w myśl ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1) – państwową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw pracy. Wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji zasada decentralizacji nie oznacza konstytucyjnego wymogu decentralizacji wszystkich państwowych jednostek organizacyjnych. Do ustawodawcy należy ocena, czy i w jakim zakresie jednostki te powinny podlegać decentralizacji oraz na jakim szczeblu – województwa, powiatu czy gminy – mają zostać usytuowane. Zastane pojęcie decentralizacji dopuszcza również ingerencję w zakres samodzielności jednostek terytorialnych, lecz jedynie w granicach określonych ustawą. Oznacza to dopuszczenie swobody regulacyjnej ustawodawcy w granicach norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W tym zakresie ustawodawca dokonuje samodzielnych rozstrzygnięć w granicach politycznej odpowiedzialności przed wyborcami. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że nie może zastępować ustawodawcy (tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 1999 r. o sygn. K. 2/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 38). Ustawodawca odbierając samorządom wojewódzkim dopiero co przyznane im zadania i kompetencje w zakresie organizacji i prowadzenia Ochotniczych Hufców Pracy, i przekazując je ponownie centralnej administracji rządowej w ramach korekty wcześniej dokonanego rozstrzygnięcia, wykazuje wprawdzie brak konsekwencji, ale nie narusza norm, zasad lub wartości konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny, dostrzegając zmienność polityki legislacyjnej w tej dziedzinie, przypomina, że nie jest właściwy do wskazywania sposobu zarządzania hufcami pracy. Teza o jednokierunkowym procesie decentralizacji, przedstawiona przez pełnomocnika wnioskodawcy na rozprawie, nie znajduje uzasadnienia na gruncie systemu źródeł prawa, który nie przewiduje – poza konstytucją – ustaw o szczególnej „sztywności”. Taka „sztywność” może być uzasadniona względami politycznymi, ale nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym.
W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K. 38/97; OTK ZU nr 3/1998, poz. 31).
2. Wysunięty przez wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 166 Konstytucji opiera się na tezie, że uznanie Ochotniczych Hufców Pracy za jednostkę organizacyjną sektora finansów publicznych przeczy konstytucyjnej zasadzie, w myśl której zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Konstytucja nie wyklucza jednak ustawowego zastrzeżenia zadań z dziedziny administracji dotyczących „zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej lub regionalnej” organom innych władz publicznych, a zatem także jednostce organizacyjnej sektora finansów publicznych. Uznanie zasadności zarzutu wnioskodawcy oznaczałoby, że Trybunał Konstytucyjny ingeruje w sferę konstytucyjnie zastrzeżoną do wyłącznej właściwości ustawodawcy, który powołany jest do tego, by rozstrzygać, czy właściwe jest pozostawienie Ochotniczych Hufców Pracy w strukturze sektora finansów publicznych, a więc administracji rządowej, czy też ulokowanie hufców w strukturach samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego.
3. Zdaniem wnioskodawcy art. 54 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, który przewidywał skreślenie art. 20 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy regulujące administrację publiczną (ustalającego, że z dniem 1 stycznia 2000 r. wojewódzkie komendy OHP stają się jednostkami organizacyjnymi urzędów marszałkowskich), wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 23 lutego 2000 r., a więc bez zachowania odpowiedniej vacatio legis, co powoduje jego niezgodność z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że za bezpośrednim działaniem nowej ustawy przemawiał wzgląd na pilną stabilizację sytuacji organizacyjnej hufców pracy. Trybunał wprawdzie nie jest właściwy do oceniania polityki w zakresie instrumentów zwalczania bezrobocia, ale jednocześnie nie ma podstaw do kwestionowania poglądu zaprezentowanego w stanowisku Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, że zaskarżone przepisy umożliwią bardziej racjonalne gospodarowanie zasobami OHP w skali ogólnokrajowej. Poszczególne komendy wojewódzkie OHP grupują bowiem młodzież z całego kraju, a nie tylko z terenu danego województwa. W ten sposób istnieje możliwość zatrudnienia młodzieży nie tylko w rejonie jej zamieszkania, gdzie często brakuje miejsc pracy, ale także w innych częściach kraju o lepszej sytuacji na rynku pracy. Z tych względów zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji nie jest w tym przypadku zasadny.
Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.