Pełny tekst orzeczenia

W Y R O K
z dnia 4 maja 1998 r.
Sygn. K. 38/97


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska – sprawozdawca
Leszek Garlicki
Stefan J. Jaworski
Wiesław Johann


Joanna Szymczak – protokolant

po rozpoznaniu na rozprawie 4 maja 1998 roku sprawy z połączonych wniosków: Rady Gminy Białołęka i Rady Gminy Warszawa-Centrum z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego
1. Rady Gminy Warszawa–Białołęka o stwierdzenie niezgodności:
– art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779) z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 i 608);
– art. 3 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779) z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) i z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz
– art. 2 ust 1, art. 3 i 39 ustawy o strażach gminnych z art. 8 pkt 6a ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: Nr 86, poz. 396; z 1995 r. Nr 124, poz. 601).

2. Rady Gminy Warszawa–Centrum o stwierdzenie niezgodności:
– art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779), z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 172 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także z art. 4 ust. 3 oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 i 608),
– art. 3 ust. 2 i art. 39 ustawy o strażach gminnych z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,
– art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych z art. 7, art. 16 ust. 2 oraz 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,
– art. 8 pkt 6a ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: Nr 86, poz. 396; z 1995 r. Nr 124, poz. 601) z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.



orzeka:

1. Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779), jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 164 ust. 1 i 3, art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, 3, 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską i ogłoszonej 25 listopada 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 i 608) przez to, że narusza pozycję ustrojową gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadę samodzielności, pozbawiając gminy warszawskie prawa wykonywania zadania własnego – utrzymania porządku publicznego na ich terenie.

2. Art. 39 ustawy powołanej wyżej, jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 art. 164 ust. 1 i 3, art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, 3, 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego; przez to, że narusza pozycję ustrojową gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadę samodzielności, pozbawiając gminy warszawskie prawa wykonywania zadania własnego – utrzymania porządku publicznego na ich terenie.

3. Art. 8 pkt 6a ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: Nr 86, poz. 396; 1995 r. Nr 124, poz. 601) w zakresie w jakim nadaje Radzie Miasta stołecznego Warszawy wyłączność w podejmowaniu uchwał w sprawie utworzenia straży miejskiej, nadawania jej statutu oraz określania zasad jej finansowania – jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; przez to, że narusza pozycję ustrojową gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadę samodzielności, pozbawiając gminy warszawskie prawa wykonywania zadania własnego – utrzymania porządku publicznego na ich terenie oraz dopuszczając określanie zasad finansowania straży ze środków tych gmin, w drodze uchwały.

4. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, jest zgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 172 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

5. Art. 7 ust 1 ustawy powołanej wyżej, jest zgodny z art. 7, art. 16 ust. 2, art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 i 608).

Nadto na podstawie art. 39 ust. 2 w związku z ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) – Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie z wniosku Rady Gminy Warszawa–Białołęka, w części, w jakiej wnioskodawca domaga się zbadania zgodności art. 2 ust. 1, art. 3 i 39 ustawy o strażach gminnych z art. 8 pkt 6a ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy – ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Uzasadnienie:

I

1. Rada Gminy Warszawa–Białołęka podjęła 24 października 1997 r. Uchwałę Nr XL/557/97 w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779).
Rada Gminy Warszawa–Białołęka wnosi o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy o strażach gminnych przez to, iż:
– art. 3 ust. 2 oraz art. 39 tej ustawy narusza:
1) art. 16 ust. 1 i 2 konstytucji odbierając gminom warszawskim wyrażone w tym artykule prawo samodzielności;
2) art. 166 ust. 1 i 2 konstytucji, odbierając gminom warszawskim możliwość wykonywania zadania publicznego, jakim jest ochrona porządku publicznego jako zadania własnego;
– art. 3 ust. 1 tejże ustawy narusza:
1) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i 4 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, gwarantujące społecznościom lokalnym prawo do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na własną odpowiedzialność oraz pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z kompetencji;
2) narusza ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o ustroju m.st. Warszawy przez odebranie gminom części uprawnień i zwiększenie zakresu działania miasta stołecznego.
We wniosku Rada Gminy Warszawa–Białołęka zauważa nadto, iż przedmiotowa ustawa zawiera wewnętrznie sprzeczne postanowienia. Art. 2 ust. 1 przewiduje bowiem możliwość utworzenia straży gminnej przez radę gminy, zaś art. 3 i 39 narzuca inne rozwiązanie przenoszące to uprawnienie na Radę m.st. Warszawy. W ten sposób ustawa ta pozostaje nadto w sprzeczności z art. 8 pkt. 6a ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.), gwarantującym Radzie m.st. Warszawy wyłączność w sprawie podejmowania uchwał dotyczących straży miejskiej.
Do wniosku tego dołączone zostało “Stanowisko Rady Gminy Warszawa–Białołęka", także z 24 października 1997 r. Stanowisko to spełnia zarazem rolę uzasadnienia wniosku. Ustawa o strażach gminnych stanowi – wg niego – nie tylko zagrożenie samodzielności w wykonywaniu własnych zadań publicznych przez gminy, lecz także burzy fundamentalne zasady samorządności gmin, odbierając części z nich narzędzia bezpośredniego wpływu na bezpieczeństwo i porządek publiczny – pozostawiając za to pełnię obowiązków w tym zakresie.
Oznacza to nadto dla gmin warszawskich wyzbycie się majątku i potencjału ludzkiego straży gminnych na rzecz straży podległej Radzie Warszawy.
Zadaniem Rady Warszawy nie jest zastępowanie gmin warszawskich w wykonywaniu przez nie zadań własnych, lecz wspieranie ich w zakresie działań na rzecz porządku publicznego. Przemawia to za koniecznością ujednolicenia zasad funkcjonowania straży gminnych w m.st. Warszawie – a nie ich likwidacją

2. Rada Gminy Warszawa–Centrum podjęła, 16 października 1997 r., Uchwałę Nr 709/LV/97 w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów ustawy o strażach gminnych.
W wyniku tego do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Warszawa–Centrum z 18 listopada 1997 r. o stwierdzenie, że:
a. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 172 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 4 ust. 3 oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, 608), w zakresie, w jakim ogranicza prawo tworzenia przez gminy wspólnych straży przez zastrzeżenie, że wspólną straż mogą utworzyć gminy tylko w obrębie jednego województwa oraz nie dopuszcza prowadzenia wspólnej straży przez związek międzygminny (komunalny) utworzony w tym celu przez zainteresowane gminy;
b. Przepisy art. 3 ust. 2 i art. 39 są niezgodne z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3, tłumaczonymi zgodnie z zasadą pomocniczości, proklamowaną we wstępie do Konstytucji RP i w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego;
c. Przepis art. 7 ust. 1 jest niezgodny z art. 7, art. 16 ust. 2 oraz 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w zakresie, w jakim do powołania lub odwołania komendanta straży gminnej wymaga zaciągnięcia opinii komendanta wojewódzkiego policji.
Wniosek ten, został uzupełniony pismem procesowym z 22 grudnia 1997 r., skierowanym na podstawie Uchwały nr 741/LVII/97 tejże Rady Gminy w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego przepisów ustaw: o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz o strażach gminnych – o zarzut, że:
d. Przepis art. 8 pkt 6a ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także z art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Wniosek oraz pismo procesowe uzupełniające wniosek, zostały sporządzone przez pełnomocnika procesowego w wykonaniu uchwał, które powierzyły obowiązek wniesienia wniosku Zarządowi oraz upoważniały go do ustanowienia pełnomocnika procesowego (§ 3 Uchwały Nr 709/LV/97 oraz § 2 Uchwały nr 741/LVII/97).
Pełnomocnik Rady Gminy Warszawa–Centrum wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy, utworzenie straży gminnej należy do kompetencji rady gminy, a w myśl art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74) rada gminy kontroluje działalność wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych, w tym straży gminnej. Art. 39 zaskarżonej ustawy w istocie znosi Straż Gminy Warszawa–Centrum, utworzoną i kontrolowaną przez radę tej gminy na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Art. 3 ust. 2 ustawy pozbawia wnioskodawcę na przyszłość prawa utworzenia straży gminnej we własnym zakresie lub wspólnie z innymi gminami – nie bacząc na to, że utworzenie i utrzymywanie straży gminnej jest istotnym instrumentem realizacji zadania własnego gminy, jakim na mocy art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie terytorialnym, w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji, jest utrzymanie porządku publicznego.
Na gruncie nowej konstytucji zasada samodzielności gmin ma rangę konstytucyjną. Znalazła ona wyraz w “podniesieniu” ustawowej gwarancji sądowej ochrony owej samodzielności, wyrażonej w art. 2 ust. 3 ustawy samorządowej, do rangi normy konstytucyjnej – art. 165 ust. 2 nowej konstytucji.
Wnioskodawca podniósł, iż ustrojowa samodzielność gminy wprawdzie nie jest zasadą absolutną, gdyż jej ramy wymagają określenia ustawowego, jednak zważywszy na nadrzędny charakter tej zasady ustawodawca “zwykły” nie może wprowadzać ograniczeń dowolnych. Wszelkie ograniczenia samodzielności gmin muszą mieć uzasadnienie w przepisach konstytucji, przy czym zawsze obowiązuje zakaz nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną sferę samodzielności gminy.
Zakaz nadmiernej ingerencji jak wskazał wnioskodawca – podkreślając przy tym, że stanowisko to już wcześniej podzielił w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny – wiąże się z zasadą proporcjonalności, zawierającą się w konstytucyjnej formule Rzeczypospolitej jako demokratycznego państwa prawnego (art. 1 poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, odpowiednik art. 2 nowej konstytucji).
Na tle przeprowadzonej analizy, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane unormowania w ustawie o strażach gminnych nie spełniają warunku proporcjonalności, gdyż nie służą one żadnemu rzeczywistemu interesowi publicznemu, który w efekcie mógłby usprawiedliwiać restrykcje ograniczające samodzielność gmin.
Na gruncie nowej konstytucji – argumentuje dalej wnioskodawca – samodzielność gmin uzyskuje wzmocnienie przez “podbudowanie” jej dyrektywą decentralizacji władzy publicznej – art. 15 ust. 1. Wynika z niej, że w ustroju terytorialnym państwa należy zapewnić poczesne miejsce samodzielnym kompetencjom samorządu terytorialnego, przy czym – zgodnie z zasadą pomocniczości, proklamowaną we wstępie do konstytucji i rozwiniętą w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EUROPEJSKIEJ KARTY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO) – w kompetencje powinny być wyposażone przede wszystkim gminy jako podstawowe, najbliższe obywatela jednostki samorządu terytorialnego. Uszczuplanie istniejących kompetencji gmin na rzecz kompetencji organów administracji rządowej lub powołanych ustawowo (a nie z woli zainteresowanych gmin) szczebli ponadgminnych dozwolone jest tylko wówczas, gdy ma to uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych i pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości.
Zdaniem wnioskodawcy przepis art. 3 ust. 1 w sposób istotny, a bez merytorycznego uzasadnienia ogranicza gminy w kształtowaniu współdziałania międzykomunalnego, i to w dwóch aspektach:
– po pierwsze przepis ten arbitralnie rozstrzyga, że wspólne straże sąsiadujących gmin mogą być tworzone wyłącznie przy zastosowaniu formy porozumienia komunalnego. Tym samym uniemożliwia korzystanie w tym celu przez zainteresowane gminy z formy prawnej związku komunalnego celowego (por. art. 64 i n. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Ustanowienie zakazu stosowania formy związku komunalnego jest, zdaniem wnioskodawcy, całkowicie bezzasadne. Jest to bowiem forma, która w wielu wypadkach najlepiej nadaje się do zorganizowania, prowadzenia i kontrolowania przez wszystkie zainteresowane gminy wspólnej straży; podczas gdy porozumienie komunalne łatwo może doprowadzić do utraty kontroli nad strażą, prowadzoną tylko przez jedną z gmin zawierających porozumienie.
– po wtóre, przyjęta w kwestionowanym przepisie formuła straży wspólnej dla sąsiadujących gmin “na obszarze jednego województwa” oznacza implicite zakaz współpracy w tym zakresie między gminami sąsiadującymi przez granice województw. Jest to zaprzeczenie idei swobody współdziałania komunalnego.
W art. 172 ust. 1 konstytucja mówi o prawie jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się. “Zrzeszanie się" należy tu rozumieć szeroko – jako każdą formę instytucjonalnej współpracy wymienionych jednostek, z uwzględnieniem art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w którym prawo wspólnot samorządowych do zrzeszania się jest ujęte w kontekście ich prawa do współpracy. Zrzeszenie się dwóch gmin to po prostu trwała, zinstytucjonalizowana płaszczyzna współpracy między nimi. Przeprowadzone arbitralnie w 1975 r. granice województw nie mogą stanowić relewantnej bariery takiej współpracy w zakresie tworzenia wspólnych straży miejskich. Z katalogu instytucjonalnych form współpracy w tej dziedzinie nie może być arbitralnie wyłączony związek międzygminny.
Istotą art. 3 ust. 2 i art. 39 jest zniesienie istniejących w kilku gminach warszawskich prowadzonych przez nie dotąd straży gminnych, wcielenie ich do Straży Miejskiej m.st. Warszawy oraz zakaz pro futuro tworzenia straży gminnych przez poszczególne gminy warszawskie, a także “oddolnego” tworzenia przez te gminy wspólnych straży.
Wnioskodawca powołując, się na art. 5 ustawy warszawskiej wskazał, iż związek utworzony z mocy ustawy (czyli m.st. Warszawa) nie ma żadnych praktycznie kompetencji zarządzających czy organizatorskich w jakiejkolwiek dziedzinie życia zbiorowego, lecz ma tylko kompetencje w zakresie metropolitalnego planowania strategicznego infrastruktury komunalnej i wspomagania gmin. Tymczasem art. 3 ust. 2 ustawy o strażach gminnych kreuje kompetencje Rady (w konsekwencji także Zarządu) m.st. Warszawy o charakterze typowo gminnym, związanym z prowadzeniem bieżących spraw lokalnych. Gminy warszawskie zostają pozbawione możliwości wywiązania się z odpowiedzialności przed mieszkańcami za utrzymanie porządku publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy samorządowej). Tym samym zaprzeczeniu ulega istota straży gminnej jako formacji lokalnej, powołanej do przeciwdziałania miejscowym, zlokalizowanym przestrzennie i społecznie zagrożeniom i zdarzeniom. Właśnie w tej dziedzinie zasadnicze znaczenie ma decentralizacja, działanie lokalne, maksymalna bliskość w stosunku do mieszkańców.
Gmina de facto staje wobec presji przekazania mienia związkowi komunalnemu istniejącemu z mocy prawa, na funkcjonowanie którego nie ma przecież wpływu. Z drugiej strony, nie ma gwarancji, że w nowym, scentralizowanym układzie organizacyjnym mienie komunalne będzie dobrze, po gospodarsku wykorzystane. Podobnie rzecz ma się z samodzielnością finansową gmin warszawskich. Wątpliwą korzyść ze “zwolnienia” z prowadzenia własnej straży gminnej przeciwstawiona musi być temu, że każda gmina warszawska, nie mogąc finansować zaspokajania lokalnych potrzeb w zakresie porządku publicznego przez prowadzenie własnej straży, zostaje pośrednio (przez system finansowy m.st. Warszawy, w związku z art. 8 pkt 6a ustawy warszawskiej) zmuszona do finansowania cudzej działalności w tym samym zakresie, nie mając żadnych gwarancji, że pochodzące od niej środki finansowe zostaną efektywnie wykorzystane.
Art. 7 ust. 1 narusza konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gmin przez poddanie personalnej decyzji władz gminy nie przewidzianemu w konstytucji nadzorowi – o charakterze uznaniowym – ze strony organu administracji rządowej. Nadzór nad samorządem terytorialnym jest precyzyjnie uregulowany w art. 171 ust 1 i 2 konstytucji zarówno jeśli chodzi o kryterium (wyłącznie legalności), jak i o podmioty sprawujące nadzór (nie ma wśród nich organów Policji). Niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu nie osłabia – zdaniem wnioskodawcy – okoliczność, że chodzi “tylko” o kompetencję opiniodawczą. Skoro ustawa ustanawia obligatoryjność opiniowania, a nie precyzuje kryteriów, trybu ani terminów, omawiany środek nadzoru może w praktyce krępować gwarantowaną w konstytucji sferę samodzielności gminy w znacznym stopniu. Pozostaje to także w kolizji z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Ze względu na nieokreślenie w ustawie kryteriów merytorycznych i trybu wykonywania kompetencji komendanta wojewódzkiego Policji – art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych jest także niezgodny z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 konstytucji.
Art. 8 pkt. 6a ustawy warszawskiej ustanawia wyłączną właściwość Rady Warszawy w sprawach tworzenia straży miejskiej, nadawania jej statutu oraz określania zasad jej funkcjonowania.
W rezultacie nastąpiło ograniczenie zakresu działania gmin warszawskich (ich uprawnień do prowadzenia straży), ale nie ograniczono równolegle zakresu ich publicznoprawnej odpowiedzialności przed mieszkańcami za sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Zakres tej odpowiedzialności jest przy tym szeroki i realny. Wynika bowiem nie tylko z ogólnego przepisu art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz z wielu ustaw działowych prawa materialnego, które statuują obowiązki gminy m. in. w dziedzinie obrony cywilnej, przeciwpożarowej, przeciwpowodziowej itp. Nadto – przez niedookreślenie zasad finansowania działalności straży ogólnomiejskiej, ustawodawca bezpośrednio (i dodatkowo) naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności gmin również poza przedmiotowym zakresem spraw straży gminnych, w ten sposób, że uznaniowe zasady obciążania gmin warszawskich kosztami funkcjonowania straży ogólnomiejskiej uniemożliwiają tym gminom kontrolę nad ich własnymi budżetami, a więc w konsekwencji – uniemożliwiają im planowanie finansowe w pozostałym obszarze ich działalności.
Do wniosku Rady Gminy Warszawa–Centrum załączone zostały:
– Uchwała Nr 394/L/97 Rady Gminy Warszawa–Wawer z 10 października 1997 roku w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o strażach gminnych,
– Uchwała Nr 456 Rady Gminy Warszawa–Ursynów z 28 października 1997 roku w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych
oraz
– Uchwała nr XXXVI/473/97 Rady Gminy Warszawa–Targówek z 13 listopada 1997 roku w sprawie udzielenia poparcia gminie Warszawa–Centrum, w działaniach na rzecz twierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o strażach gminnych.
Na podstawie zarządzenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 16 stycznia 1998 r. nastąpiło połączenie wniosków Rady Gminy Warszawa–Białołęka (sygn. akt K. 38/97) i Rady Gminy Warszawa–Centrum (sygn. T. 38/97), celem ich łącznego rozpoznania pod wspólną sygnaturą akt K. 38/97.

3. Prokurator Generalny ustosunkowując się pismem z 6 stycznia 1998 r. do wniosku Gminy Warszawa–Białołęka, a następnie pismem z 13 lutego 1998 r. – w odpowiednim zakresie – do wniosku Rady Gminy Warszawa–Centrum przedstawił następujące stanowisko w odniesieniu do zarzutów obydwu wnioskodawców:
a) przepisy art. 3 ust. 2 i art. 39 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., o strażach gminnych są zgodne z art. 15 ust. 1, 16 ust 1 i 2, art. 164 ust. 1 i 3 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.;
b) przepisy art. 3 ust. 2 i art. 39 ustawy o strażach gminnych są zgodne z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, 3 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego;
c) przepis art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych nie jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 172 ust. 1 Konstytucji RP;
d) przepis art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych nie jest niezgodny z art. 4 ust. 3 oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego;
e) przepis art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, w części w jakiej dotyczy zasięgania przez zarząd gminy opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji przed powołaniem lub odwołaniem komendanta straży gminnej, nie jest niezgodny z art. 7, art. 16 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego;
f) przepis art. 8 pkt. 6a ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie jest niezgodny z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Prokurator Generalny w uzasadnieniu wskazał, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną i gwarantowaną konstytucyjnie, ale nie ma ona charakteru absolutnego.
W myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne “w ramach ustaw”, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, samodzielność samorządu terytorialnego może być ograniczona w drodze ustaw, pod warunkiem jednak, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach lub konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedłożenie nad ochronę samodzielności tego samorządu zależy od oceny ustawodawcy.
Prokurator Generalny wskazał, że zarówno na gruncie Konstytucji RP, jak i prawa międzynarodowego, prawo jednostek samorządu terytorialnego do współdziałania międzykomunalnego nie jest nieograniczone, a jego granice zakreśla ustawodawca, korzystając z przysługującej mu swobody legislacyjnej.
Prawo do zrzeszania się na zasadach określonych ustawą zagwarantowane zostało w art. 172 Konstytucji RP. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.), przewiduje możliwość utworzenia związku komunalnego, stanowiąc w art. 10, że wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gminy następuje w drodze współdziałania międzykomunalnego, które może mieć formę związku komunalnego (art. 64) lub porozumienia komunalnego (art. 74).
Prokurator Generalny podkreślił, iż z samej istoty związku komunalnego wynika ograniczenie samodzielności tworzących go gmin w takim zakresie, w jakim zadania publiczne wykonywane są przez związek. Zakres tych ograniczeń uwarunkowany jest celem, czyli wspólnym wykonywaniem zadań publicznych.
Zadania dotyczące porządku publicznego należą do zadań własnych gmin warszawskich (art. 2 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy w związku z art. 7 pkt. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym), ale nie ulega wątpliwości, że zapewnienie możliwie skutecznej ochrony tego porządku ma duże znaczenie i służy społeczności lokalnej wszystkich gmin warszawskich. Osiągnięcie tego celu, zdaniem Prokuratora Generalnego uzasadnia podejmowanie takich przedsięwzięć publicznych, które w ocenie ustawodawcy, twórcy związku komunalnego m.st. Warszawy, najlepiej sprzyjać będą prawidłowemu i skutecznemu wykonywaniu tego zadania publicznego.
Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego podkreślenia wymaga, że tworzenie straży gminnych nie mieści się w kategorii zadań publicznych. Straż gminna, zdaniem Prokuratora – jest podmiotem, który może uczestniczyć w realizacji tego zadania publicznego, o ile zostanie utworzona przez radę gminy, ale jej zadania, zakres uprawnień oraz ogólną strukturę organizacyjną określa ustawa. Istotne przy tym jest, że kompetencje straży mają charakter policyjny, który implikuje rozwiązania prawne zapewniające konieczną spójność struktury organizacyjnej i uprawnień tej formacji ze strukturą i uprawnieniami policji. Policyjny charakter kompetencji straży gminnych, uzasadnia także, ograniczenie możliwości tworzenia wspólnej straży gminnej tylko do gmin sąsiadujących na obszarze jednego województwa. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o strażach gminnych, rada gminy tworzy straż po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Nadzór nad działalnością straży sprawuje zarząd gminy, a w zakresie fachowym – Komendant Główny Policji poprzez właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w drodze rozporządzenia, określa zasady współpracy Policji ze strażami oraz zakres, w jakim Komendant Główny Policji sprawuje fachowy nadzór nad strażami i udziela im pomocy (art. 9).
Argumenty te obiektywnie uzasadniają potrzebę ustanowienia warunków, o których mowa w art. 3 ustawy o strażach gminnych – przy dopuszczeniu możliwości tworzenia przez gminy wspólnych straży – bowiem sprzyjać one będą zarówno sprawnemu i bezkolizyjnemu ich funkcjonowaniu, jak i wykonywaniu nadzoru fachowego nad ich działalnością.
Ustawodawca stanowiąc określone w art. 3 ustawy o strażach gminnych, warunki, na jakich mogą być utworzone wspólne straże gminne nie przekroczył granic swobody legislacyjnej, bowiem zasad tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych nie można utożsamiać z zadaniami publicznymi gmin, a tym samym nie korzystają one ze szczególnej ochrony konstytucyjnej. Ustawodawca mógł zatem ukształtować je w sposób, który w jego ocenie najbardziej odpowiadał osiągnięciu założonego przez niego celu. Nie można więc uznać, że zaskarżony przepis ogranicza samodzielność gminy w wykonywaniu przez nie zadań z zakresu ochrony porządku publicznego na ich terenie, ponieważ w granicach tej samodzielności nie mieści się kształtowanie zasad funkcjonowania jednostek organizacyjnych, w tym również wspólnych dla kilku gmin, a jedynie możliwość ich utworzenia na zasadach ustanowionych przez ustawodawcę.
Prokurator Generalny, z tych samych powodów, uznał również za nieuzasadniony zarzut sprzeczności zakwestionowanych przepisów z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Powołane przepisy prawa międzynarodowego korespondują bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP przez stanowienie, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność działania społeczności lokalnej oraz swobodę działania społeczności lokalnej oraz swobodę działania w granicach określonych prawem, które to prawo może także ograniczać samorząd terytorialny w jego kompetencjach.
Zdaniem Prokuratora Generalnego Konsekwencją regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy jest przepis art. 39, którego celem jest dostosowanie stanu istniejącego w m.st. Warszawie do wymogów określonych w pierwszym przepisie.
Ponadto, Prokurator Generalny podniósł, że przed datą uchwalenia ustawy o strażach gminnych, podejmowanie uchwał w sprawie utworzenia straży miejskiej należało do wyłącznej kompetencji Rady m. st. Warszawy, na podstawie art. 8 pkt 6a ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Tak więc, również przed wejściem w życie ustawy, samodzielność gmin warszawskich, w zakresie tworzenia straży miejskiej, była ograniczona, jakkolwiek w nieco innym zakresie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez art. 7 ust. 1 konstytucyjnie gwarantowanej samodzielność gmin przez poddanie personalnej decyzji władz gminy nie przewidzianemu w konstytucji nadzorowi – o charakterze uznaniowym – ze strony organu administracji rządowej, Prokurator Generalny podkreślił, iż nie można uznać, że zasięganie opinii jest formą nadzoru nad działalnością zarządu gminy. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla zarządu gminy, z czego jednoznacznie wynika, iż decyzję o powołaniu i odwołaniu komendanta straży podejmuje samodzielnie ten organ gminy.
Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych należy odczytywać w kontekście art. 9 ustawy, w szczególności współpracy straży z Policją oraz udzielania pomocy przez tę ostatnią. Zasady tej współpracy oraz zakres pomocy i zakres nadzoru fachowego określa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w drodze rozporządzenia (art. 9 ust. 2) Nie można więc zasadnie twierdzić, że kryteria te są nieokreślone, skoro ustawodawca upoważnił naczelny organ administracji państwowej realizujący politykę państwa w dziedzinie ochrony porządku publicznego i koordynujący działania w tym zakresie, do stanowienia przepisów wykonawczych w zakresie objętym jego kompetencjami. Nadzór fachowy nad strażami gminnymi nie jest nadzorem nad działalności samorządu terytorialnego, a jedynie nad jednostkami organizacyjnymi w zakresie ich policyjnych kompetencji.
Zaskarżony przepis koresponduje swoją treścią z art. 2 ust. 2 ustawy o strażach gminnych, z którego wynika, że utworzenie straży gminnej wymaga zasięgnięcia przez radę gminy opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji.
Przepis art. 8 pkt. 6a ustawy o strażach gminnych w sposób spójny i logiczny koresponduje z zasadami tworzenia straży, określonymi przez ustawę o strażach gminnych, która kompetencję jej utworzenia powierza radzie gminy. W aktualnym stanie prawnym stanowi on integralną część tej regulacji ustawowej, w odniesieniu do utworzenia straży miejskiej w mieście stołecznym Warszawie.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności ustawy o strażach gminnych z ustawą o samorządzie terytorialnym oraz z ustawą o ustroju m.st. Warszawy, a także zarzutu wewnętrznej sprzeczności ustawy o strażach gminnych, Prokurator Generalny wskazał, że badanie ich zasadności wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego określone w art. 188 Konstytucji RP i art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643).

4. Pismem z 11 marca 1998 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 172 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w zakresie w jakim ogranicza on prawo gmin do tworzenia wspólnych straży, przez zastrzeżenie, że wspólne straże mogą tworzyć jedynie gminy w obrębie jednego województwa.
W piśmie z 31 marca 1998 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zajął stanowisko, iż artykuł ten jest zgodny z normami konstytucyjnymi oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, o których mowa we wnioskach gmin. Argumenty, jakie przytoczył w obszernym uzasadnieniu stanowiska pokrywały się z racjami przytoczonymi w stanowisku Prokuratora Generalnego w przedmiotowo odpowiednim zakresie

II

Na rozprawie 4 maja 1998 roku przedstawiciel wnioskodawców podtrzymał złożone na piśmie wnioski oraz podniósł uzupełniająco następujące argumenty w sprawie:
– Stanowisko Prokuratora Generalnego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych odnośnie stworzenia jednej straży miejskiej miasta stołecznego Warszawy w rozumieniu art. 3 ust. 2 oraz art. 39 ustawy o strażach gminnych nie uwzględnia potrzeby zinterpretowania zasady pomocniczości, zawartej w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, traktując Radę miasta stołecznego Warszawy jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie zauważają oni zatem, iż art. 172 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku odpowiadający art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nie pozwala, w przeciwieństwie do art. 75 Małej Konstytucji, na tworzenie swoistego obligatoryjnego związku gmin.
– Z kolei w zakresie wniosku dotyczącego niezgodności art. 7 ust. 1 zaskarżonej ustawy z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zauważył uzupełniająco, iż opiniowanie o którym mowa w zaskarżonym artykule mieści się w pojęciu “kontrola administracyjna”, o której mowa w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, bowiem termin kontrola administracyjna jest pojęciem szerszym, niż nadzór i obejmuje również niewładcze opiniowanie.
– Natomiast przedstawiciel Prokuratora Generalnego, podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko w sprawie, dodając uzupełniająco, że utworzenia straży miejskiej nie należy utożsamiać z wypełnianiem zadania publicznego. Zadanie utrzymania porządku publicznego na terenie gminy może, lecz nie musi, być realizowane za pomocą straży gminnych. Tym samym nie mamy do czynienia przez zaskarżoną ustawę .z ograniczaniem samodzielności gmin. Przesądza ona jedynie o formach organizacji i zasadach działania straży gminnych. Tak jak w przypadku innych, np. zadań gospodarczych, gminy obowiązywanie kodeksu handlowego, określającego m.in. strukturę organizacyjną komunalnych spółek prawa handlowego nie może być uznane – samo przez się – za ograniczające samodzielność gmin.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. Trybunał rozważył najpierw zarzuty, skierowane przeciwko utworzeniu Straży Miejskiej m.st. Warszawy – tj. art. 3 ust. 2, art. 39 Ustawy o strażach miejskich oraz – w związku z tym – art. 8 ust. 6a ustawy warszawskiej.
Ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych w art. 3 ust. 2 przewiduje, iż w mieście, które jest związkiem komunalnym z mocy ustawy może działać tylko straż miejska utworzona przez radę miasta. Ponieważ jedynym związkiem komunalnym utworzonym z mocy ustawy jest obecnie miasto stołeczne Warszawa (art. 1 ust. 1 ustawy warszawskiej) – art. 39 ustawy o strażach gminnych “konkretyzuje” niejako bardziej generalny zapis art. 3 ust. 2 tej samej ustawy. Normuje bowiem – w związku z art. 41 – kształt prawny i zasady tworzenia oznaczonej w ustawie indywidualnie Straży Miejskiej m.st. Warszawy.
Art. 39 przewiduje w szczególności, iż utworzone przez gminy warszawskie i działające tam straże gminne, stają się z mocy prawa z dniem następującym po upływie kadencji rad gmin, wybranych 19 czerwca 1994 r. oddziałami Straży Miejskiej.
W roku 1998 koszty funkcjonowania oddziałów, powstających z dawnych straży gmin warszawskich pokrywane mają być z budżetów tych gmin, w których one działały przed ich przejęciem przez Straż Miejską.
Mienie komunalne, pozostające w dyspozycji straży gminnej może być przekazane nieodpłatnie przez gminę warszawską m.st. Warszawie, z przeznaczeniem na potrzeby Straży Miejskiej m.st. Warszawy.
W związku z tymi unormowaniami pozostaje – wprowadzony już uprzednio ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) – art. 8 pkt 6a ustawy warszawskiej, przewidujący, że do wyłącznej właściwości Rady m.st. Warszawy należy podejmowanie uchwał w sprawie utworzenia straży miejskiej, nadawania jej statutu oraz określania zasad finansowania.

2. Konstytucja RP nie tylko potwierdza zawartą w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) gwarancję podstawowego charakteru gminy – pośród innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz jeszcze ją rozbudowuje i precyzuje. Wzmacnia ją nadto, poprzez podniesienie do rangi generalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wykonywania przez samorząd terytorialny istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16, ust. 2 Konstytucji RP). Należy podkreślić, iż zasady decentralizacji władzy publicznej oraz uczestniczenia przez samorząd w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych, to zasady organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samego samorządu terytorialnego. Odnieść to należy zwłaszcza do sytuacji, gdy wykonywanie przez ten samorząd zadania własnego w zakresie utrzymania porządku publicznego w terenie ma znaczenie uniwersalne, tzn. dla zachowania porządku publicznego w całym państwie.
W art. 164 ust. 1 Konstytucji RP nie tylko powtórzono – wyrażoną uprzednio w art. 70 ust. 4 Małej Konstytucji – zasadę podstawowego charakteru gminy, lecz nadto uzupełniono ją jeszcze i wzmocniono postanowieniami art. 164 ust 3 Konstytucji RP, wyrażającego domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach samorządu terytorialnego, nie zastrzeżonych dla innych jednostek tegoż samorządu.
Gwarancja ta, odnosząca się do pozycji ustrojowej gminy względem innych jednostek samorządu terytorialnego, ma tym większe zastosowanie i spełnia ważniejsze funkcje ochronne w przypadku wkraczania w sferę zadań gmin przez obligatoryjne związki gmin, lub inne ustawowe formy organizacji ponadgminnych. Nie są one przecież jednostkami samorządu terytorialnego, stanowiącymi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
Ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy nadała ustrojowi aglomeracji warszawskiej cechy szczególne i odrębne w zakresie obligatoryjnego łączenia się gmin warszawskich, choć nazwała w art. 1 ust. 1 miasto stołeczne Warszawa “...związkiem komunalnym w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym...”. Jednak organy stanowiące i wykonawcze m.st. Warszawy nie są tworzone na zasadzie reprezentacji gmin warszawskich w tym związku.(por. art. 7 ust. 2 i art. 16 ustawy warszawskiej). Tak więc w świetle ustawy warszawskiej m.st. Warszawa nie jest gminą, ani też takim związkiem komunalnym gmin, który realizowałby prawo gmin do zrzeszania się (w sposób fakultatywny lub obligatoryjny) w rozumieniu art. 172 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Należy zatem podzielić stanowisko wnioskujących gmin, iż art. 172 ust. 1 Konstytucji RP stwarza gminom gwarancje ochrony prawa do zrzeszania się, podczas gdy art. 75 Małej Konstytucji mówił jedynie o tym, iż zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa.
Stwierdzenia powyższe, wzmocnione muszą być jeszcze tym, że ustrój miasta stołecznego Warszawy nie został indywidualnie określony w Konstytucji RP. Brak jest więc konstytucyjnej podstawy dla odrębnego i szczególnego kształtowania ustroju aglomeracji warszawskiej, w sposób odstępujący od ogólnych konstytucyjnych postanowień o ustroju samorządu terytorialnego. Wyznacza to konstytucyjne ramy dla realizacji – oczywistego skądinąd – prawa ustawodawcy do przesądzania o ustroju miasta stołecznego w sposób odrębny i szczególny, w porównaniu z innymi jednostkami samorządu.
Jednak poszanowanie konstytucyjnej zasady podstawowego charakteru gmin, w tym gmin warszawskich, w powiązaniu ze wskazanymi wyżej innymi zasadami i gwarancjami konstytucyjnymi prowadzi do tego, by ograniczenia owego podstawowego charakteru następowały zgodnie z wymaganiami materialnoprawnymi, jakie ustawodawca konstytucyjny nakłada na ustawy wkraczające w sferę podstawowej i samodzielnej działalności gmin. Tym bardziej, że podmiotem przejmującym zadania podstawowe gmin warszawskich jest miasto stołeczne Warszawa, które ustawa warszawska w art. 1 ust. 1 nazwała arbitralnie związkiem gmin.
Te same zastrzeżenia musi budzić unormowanie art. 3 ust. 2 oraz art. 39 ustawy o strażach gminnych w zderzeniu z konstytucyjną zasadą samodzielności gmin wyrażoną w art. 165 ust 2 Konstytucji RP.
Istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność. Samodzielność ta nie może być w całości lub w części przesądzającej o jej istocie zniesiona, co oczywiście nie wyklucza możliwości ustawowego jej ograniczania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 1996 r., sygn. akt K/1/96, OTK w 1996 r., T. II, poz. 36, s. 119 i n. , wyrok z 15 grudnia 1997 r. sygn. akt K. 13/97, OTK ZU Nr 5–6/97).
Zgodnie z art. 16 ust. 2, w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 Konstytucji) – musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała.
Stąd samodzielność, będąca przecież istotą samorządu – nie wymaga, sama przez się, konstytucjonalizacji, a jedynie środki prawne oraz gwarancje jej ochrony.
W związku z powyższym, rozważając zarzuty Rady Gminy Warszawa–Białołęka oraz Rady Gminy Warszawa–Centrum należy rozstrzygnąć, czy pozbawienie gmin warszawskich prawa do tworzenia straży gminnych było dopuszczalne, zarówno z punktu widzenia formalnoprawnych wymagań, wynikających z porządku konstytucyjnego, a dotyczących materii objętej wyłącznością ustawy oraz zasad tzw. przyzwoitej legislacji, jak i przede wszystkim z punktu widzenia wymagań materialnoprawnych, jakie ustawodawca konstytucyjny nakłada na ustawy wkraczające w sferę samodzielności gmin oraz ich podstawowego charakteru.
Badanie zatem od strony formalnej dotyczy nie tylko zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy, jako jednostki podstawowej samorządu, lecz także tego, by przepisy owe charakteryzowały się w dostatecznym stopniu precyzją i zupełnością sformułowań – tak, by ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (por. uchwała IC SN z 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97, OSP nr 10/1997, s.477, wyrok TK z 24 marca 1998 r. sygn. akt K. 40/97, OTK ZU Nr 2/98, s. 64 i n.). Przede wszystkim jednak chodzi o wymagania materialnoprawne, by ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie była nadmierna oraz znajdowała swe uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności gmin zależy od oceny ustawodawcy (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. akt K. 1/96, OTK w 1996 r., T. II, poz. 36 oraz wyrok z 15 grudnia 1997 r., sygn. K/13/97, OTK ZU Nr 5–6[14–15]/97).
Stąd też od strony materialnoprawnej w stosunku do ustaw ograniczających samodzielność gmin, Trybunał Konstytucyjny sformułował określone warunki, którym powinny one odpowiadać jeszcze na gruncie poprzedniego porządku konstytucyjnego, gdy w Małej Konstytucji nastąpiło zdekonstytucjonalizowanie słownego wyrażenia zasady samodzielności.
Badanie zatem, czy ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie była nadmierna sprowadza się do odpowiedzi na pytania: czy 1) wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (celowa); czy 2) regulacja ta jest niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; czy 3) efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. akt K. 1/96).
W świetle tych uwarunkowań oraz z punktu widzenia racjonalnego ukształtowania ustroju straży gminnych – dla realizacji praw obywateli do ochrony porządku publicznego na terenie miasta stołecznego Warszawy – rozpatrywać należy stopień, w jakim możliwe jest, szczególne unormowanie stosunków łączących gminy warszawskie z miastem stołecznym Warszawą, będący wyrazem odrębności aglomeracji warszawskiej.

3. Ze względu na powyższe uznać zatem należy, iż przesądzenie w drodze ustawy o utworzeniu jednej straży miejskiej na terenie aglomeracji warszawskiej – samo przez się – nie może być uznane za naruszenie warunków materialnoprawnych, jakie stawiane są ustawom wkraczającym w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności gmin warszawskich. Dopuszcza ono bowiem możność realizacji tego zadania w formie współdziałania tych gmin (porozumienia bądź związku gmin, o których mowa w rozdziale 7 ustawy o samorządzie terytorialnym) – zapewniającego lepszą organizację straży.
Zapewniałoby to ustawodawcy wolność w zakresie oceny konstytucyjnych wartości i celów, dla których nieodzowne byłoby wkroczenie w sferę zadań własnych gmin, a jednocześnie pozwoliłoby uwzględnić wymagania, związane z cechami współczesnych aglomeracji. Rozwój aglomeracji wymusza bowiem globalizację i urbanizację usług komunalnych (por. J. Purchla, J. Sepioł, Metropolie, a rozwój regionalny Polski, Samorząd Terytorialny nr 11/ 1997 r., s. 6).
Zgodność z porządkiem konstytucyjnym jest uwarunkowana wszakże tym, iż w przypadku nałożenia przez ustawę na gminy obowiązku utworzenia porozumienia lub związku, wskaże się cele konstytucyjne, których realizacja na tej drodze byłaby lepsza, tzn. zapewniająca mieszkańcom tych gmin wyższy standard w zakresie ochrony porządku publicznego, a jednocześnie zapewniająca, iż samodzielność gmin warszawskich i prawo do wykonywania zadania ochrony porządku publicznego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz ich podstawowy charakter, nie będą nadmiernie ograniczane.
Nie jest zatem zgodny z porządkiem konstytucyjnym, wyrażony w art. 3 ust. 2 ustawy nakaz, by straż taką tworzyła wyłącznie rada miasta, w tym przypadku Rada m.st. Warszawy. Oznacza to bowiem pozbawienie gmin warszawskich prawa do tworzenia własnych straży miejskich, jako wyrazu wypełnianych przez nie zadań własnych w zakresie ochrony porządku publicznego bez zachowania warunków, o których mowa była wyżej, uzasadniających wkroczenie w konstytucyjnie chronioną sferę ich samodzielności. Rada m. st. Warszawy nie jest bowiem organem, w którym reprezentowane są gminy warszawskie.
Cel – jakim była ochrona porządku publicznego na terenie aglomeracji warszawskiej, w sposób zapewniający wyższy standard zaspakajania potrzeb mieszkańców – nie przesądza o tym, iż przekazanie tego zadania do wyłącznej kompetencji Rady m.st. Warszawy było nieodzowne i konieczne. Nie można bowiem, stwierdzić, że dla realizacji tego celu nie istniały możliwości zastosowania innych rozwiązań prawnych, rozwiązań nie pozbawiających gmin warszawskich w sposób tak arbitralny wykonywanych już zadań własnych. Wkroczenie zatem, w sferę prawnie chronionej samodzielności gmin warszawskich uznać należy za nieproporcjonalne.
Potwierdzenie tego stanowiska daje także wgląd w stenogramy posiedzeń Sejmu, w trakcie których, przed uchwaleniem ustawy, podnoszone już były, przez niektórych posłów, obawy co do niekonstytucyjności tych przepisów (por. stenogramy ze 106 posiedzenia Sejmu 9 maja 1997 r. – wystąpienie posła J. Kozy, w imieniu Federacyjnego Klubu Parlamentarnego na Rzecz Akcji Wyborczej “Solidarność”, s. 310).
Nie można podzielić w tym zakresie stanowiska Prokuratora Generalnego, ani co do tego, iż takie ograniczenie samodzielności gmin warszawskich w wykonywaniu zadania ochrony porządku publicznego znajduje podstawę w art. 172 konstytucji, w którym mowa jest przecież o zasadach na jakich jednostki samorządu terytorialnego korzystają z prawa do zrzeszenia się, ani też, co do tego, że zakres ograniczeń jest adekwatny do celu, któremu służy, ani też wreszcie co do tego, że tworzenie straży gminnych nie mieści się w kategorii zadań publicznych.
W szczególności wskazać bowiem należy, iż utrzymanie porządku publicznego na terenie gminy jest tego rodzaju zadaniem własnym o charakterze publicznym, którego wypełnianie nakłada na organy gmin obowiązki inne, niż te, jakie są następstwem wykonywania zadań własnych o charakterze gospodarczym. Pozbawienie zatem gminy prawa do tworzenia straży w formach przewidzianych ustawowo, oznaczać musi pozbawienie jej podstawowych instrumentów prawnych realizacji tego zadania, którego wykonywania zrzec się organy gmin nie mogą.
To, że uprawnienia straży gminnych mają charakter policyjny, a więc służą także realizacji zadań publicznych państwa, nie zmienia faktu, iż tworzone są one i działają dla ochrony porządku na terenie gmin, spełniając rolę służebną wobec społeczności lokalnych (art. 1 ustawy). Toteż wzmocnienie zadań policyjnych straży – w stosunku do poprzedniego stanu prawnego – i poddanie jej w tym zakresie “nadzorowi fachowemu” Komendanta Głównego Policji, nie oznacza przekreślenia publicznego, a zarazem lokalnego, charakteru jej zadań, będących w dalszym ciągu częścią zadań własnych samorządu terytorialnego.
W świetle tych samych kryteriów oceniać należy nałożony dodatkowo na gminy warszawskie, w świetle art. 39 ust. 3 ustawy obowiązek pokrywania z ich budżetów do końca 1998 r. kosztów funkcjonowania oddziałów Straży Miejskiej.
Potrzeba wprowadzenia odmiennych zasad finansowania w związku z procesem przekształceń organizacyjnych, w okresie przejściowym, podlega ocenie ustawodawcy. W badanym jednak przypadku znowelizowane już uprzednio przepisy ustawy warszawskiej (art. 8 ust. 6a) przekazały stosowne kompetencje w tym zakresie wyłącznie Radzie Miejskiej m.st. Warszawy. Biorąc pod uwagę nadto, iż w tej części ustawa o strażach gminnych ma wejść w życie dopiero z dniem następującym po upływie kadencji rad gmin wybranych 29 czerwca 1994 roku, okres od dnia opublikowania ustawy do dnia jej wejścia w życie uznać należy za wystarczający dla odpowiedniego zaplanowania wydatków na finansowanie Straży Miejskiej z budżetu m.st. Warszawy. Ograniczanie samodzielności finansowej gmin warszawskich w tym zakresie uznać zatem należy za nieadekwatne i nieproporcjonalne w stosunku do celu określonego przez ustawodawcę.

4. Badając z kolei art. 8 pkt. 6a ustawy warszawskiej, w części w jakiej stanowi on, iż do wyłącznej właściwości Rady m. st. Warszawy należy “...określanie zasad finansowania Straży Miejskiej”, Trybunał stwierdził, że narusza on art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 164 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 5 ustawy o strażach gminnych, koszty związane z funkcjonowaniem straży pokrywane są z budżetu gminy (miasta). Wynika stąd, że zasady finansowania straży są odbiciem tego, że utrzymanie porządku publicznego na terenie gminy jest jej zadaniem własnym. Zatem podstawy organizacyjno–prawne finansowania straży gminnych, jako odbicie wydatków zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. –Prawo budżetowe; tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 72, poz. 344 ze zm.), są określone w rozdziale 6 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz prawie budżetowym. Oznacza to, iż gospodarka finansowa gmin w tym zakresie jest prowadzona na podstawie i w ramach ustaw. Nie jest to zatem dla organów gmin przedmiot swobodnej reglamentacji prawnej w drodze przepisów gminnych powszechnie obowiązujących. Delegacje dla ustanawiania lokalnego prawa budżetowego wynikać mogą tylko z upoważnienia ustawowego, i to tylko w zakresie uzupełniającym te ustawy (art. 167 ust. 3 w związku z art. 94 Konstytucji RP).
Skoro zatem rady gmin warszawskich – jako organy jednostek podstawowych samorządu – nie mają prawa do określania zasad finansowania funkcjonowania straży, to tym bardziej prawo takie nie może przysługiwać Radzie m.st. Warszawy.
Z tych samych powodów uznać należy, iż zaskarżone, rozważane wyżej przepisy naruszają także wskazane w sentencji wyroku przepisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

5. Badając art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych we wnioskach przepisów konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Niewątpliwe art. 3 ust. 1 ustawy ogranicza prawo gmin do swobodnego zrzeszania się w zakresie tworzenia straży jedynie do gmin sąsiadujących ze sobą na terenie jednego województwa, a nadto także i w ten sposób, iż współdziałanie gmin może przyjąć tylko formę porozumienia a nie związku komunalnego. Porozumienie takie wyznacza radę gminy, której straż będzie podlegać i która nada jej regulamin.
Należy jednak zważyć, iż wnioski obydwu rad gmin warszawskich nie kwestionują konstytucyjności, wyrażonej w art. 9 ust. 1 ustawy zasady sprawowania tzw. “nadzoru fachowego” nad strażami gminnymi przez Komendanta Głównego Policji, który z kolei sprawuje ten nadzór poprzez właściwych terytorialnie wojewódzkich komendantów Policji.
Nadzór ten związany jest z policyjnym charakterem zadań straży. Wykonywanie zadania ochrony porządku publicznego przez gminy za pomocą ich straży, służy zatem nie tylko dobru lokalnej wspólnoty samorządowej, lecz także ma istotne znaczenie dla realizacji tej funkcji w skali całego państwa (zapewnienie ochrony porządku publicznego w państwie).
Jeśli zatem nastąpiło takie wzmocnienie uprawnień straży w zakresie m.in. stosowania środków bezpośredniego przymusu, nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym, dokonywania czynności sprawdzających to odpowiednikiem i następstwem tego jest – z drugiej strony – konieczność zapewnienia możliwości efektywnego sprawowania nadzoru fachowego oraz współdziałania straży gminnych z Policją. Celem zatem ograniczenia samodzielności gmin było zapewnienie takich struktur organizacji międzygminnych, które służyłyby i były dostosowane w sposób najbardziej harmonijny do wymagań nadzoru fachowego, sprawowanego przez komendanta wojewódzkiego Policji oraz współdziałania z odpowiednimi strukturami organizacyjnymi Policji.
Ograniczenia samodzielności gmin w zakresie tworzenia związków komunalnych uznać należy za proporcjonalne, zarówno jak chodzi o zakaz tworzenia porozumień przez gminy z innych województw, jak i o wyłączenie możliwości powoływania związków międzygminnych. Chodziło bowiem nie tylko o umożliwienie sprawowania nadzoru komendantowi wojewódzkiemu Policji poprzez pokrywanie się zakresu terytorialnego porozumień z zakresu jego działania, ale także stworzenia takiej wspólnej struktury, w której by tylko radzie jednej z gmin wchodzących w skład porozumienia można było przypisać kierowanie wspólną strażą.

6. Za bezzasadny uznać należy także zarzut niezgodności art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, w zakresie w jakim wymaga zasięgnięcia przez zarząd gminy opinii komendanta wojewódzkiego Policji przed powołaniem i odwołaniem komendanta straży z art. 7, art. 16 ust. 2 i art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. a także art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Opinia ta bowiem, będąca w części pochodną przysługujących komendantowi w ramach “nadzoru fachowego” uprawnień, nie ma charakteru wiążącego i co za tym idzie nie oznacza prawa władczego wkraczania tegoż komendanta w sferę prawnie chronionej samodzielności gmin. Jest natomiast kontynuacją i następstwem współdziałania straży gminnych ze strukturami Policji. Zważywszy na to, iż ustawa nie reguluje ani zakresu, ani też treści owej opinii, przyjąć należy, iż ma ona charakter przede wszystkim informacyjny. Nasilenie zatem elementów władczego działania w zakresie owego procesu opiniodawczego jest tak minimalne, iż nie można mówić o nim w kontekście kontroli administracyjnej, o którym mowa w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Odnosząc się natomiast do wniosku Rady Gminy Warszawa–Białołęka o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1, art. 3 i 39 ustawy o strażach gminnych z art. 8 pkt 6a ustawy o ustroju m.st. Warszawy, tj. w przedmiocie zbadania zgodności przepisów jednej ustawy z przepisami innej ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż jest on niedopuszczalny, jako wykraczający poza jego kompetencje (art. 188 Konstytucji RP, art. 2 oraz art. 39 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 o Trybunale Konstytucyjnym; Dz.U. Nr 102 poz. 643).
Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu.

Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.