K 40/97
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
12
WYROK
z dnia 24 marca 1998 r.
Sygn. akt K. 40/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Lech Garlicki – sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mączyński
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 24 marca 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rady Gminy Warszawa Bielany, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że :
1) przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) są niezgodne z art. 73 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) a obecnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
2) przepisy art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i 21 ustawy warszawskiej wymienionej w pkt. 1 są niezgodne z art. 67 ust 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, a obecnie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
1. Art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: z 1994 r. Nr 86, poz. 396; z 1995 r. Nr 124, poz. 601) jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że pozostawiając aktowi innemu niż ustawa ustalenie zasad kształtowania obligatoryjnych wydatków gmin warszawskich narusza zasadę samodzielności finansowej gminy.
2. Art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 wymienionej wyżej ustawy jest zgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie:
I
1. 18 października 1997 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Warszawa - Bielany dotyczący niezgodności z konstytucją dwóch przepisów ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (zwanej dalej ustawą warszawską). Następnie, pismem z 16 grudnia 1997 r., dokonano uzupełnienia wniosku wskazując przepisy nowej konstytucji, które mają stanowić punkt odniesienia dla orzeczenia Trybunału.
Zdaniem wnioskodawcy właściwym wzorcem konstytucyjnym po wejściu w życie Konstytucji RP uchwalonej 2 kwietnia 1997 r. dla oceny zgodności art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 ustawy warszawskiej są odpowiednio przepisy tej konstytucji - art. 167 ust. 2 i 3, art. 2 oraz art. 32.
Zarządzeniem z 10 grudnia 1997 r. (T. 34/97) Trybunał Konstytucyjny nadał wnioskowi bieg (art. 36 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym).
W uzasadnieniu wniosku Rada Gminy wskazała, iż ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) statuuje samodzielność finansową gminy. Istotą zaś tej samodzielności jest wyłączne prawo Rady Gminy Bielany do uchwalania budżetu, to jest kształtowania rocznego planu jej dochodów i wydatków. W tak rozumianą samodzielność finansową - zdaniem wnioskodawcy - godzi natomiast ustawa warszawska.
I tak ustawa ta wprowadziła instytucję składek gmin warszawskich (art. 12 ust. 2 pkt 1, i w art. 13 ust. 1 pkt 3 upoważniła do stanowienia o obowiązkowych wydatkach (składka) gminy, organ będący w stosunku do niej odrębnym podmiotem publicznoprawnym, czyli Radę m.st. Warszawy. Jednocześnie ustawodawca w upoważnieniu tym nie sprecyzował podstawy ustalania i obliczania, a także sposobu poboru i egzekwowania tej obligatoryjnej składki na rzecz związku komunalnego - m. st. Warszawy, w skład którego, z mocy ustawy warszawskiej, wchodzi wnioskodawca. Tym samym, zaskarżonym przepisem, ustawodawca po pierwsze naruszył gwarantowaną konstytucją i ustawą samorządową samodzielność finansową gminy, ponieważ gmina ta wchodząc z mocy prawa w skład związku komunalnego nie utraciła prawa do samodzielnego decydowania o swoim budżecie w zakresie jego strony wydatkowej, po drugie zaś nie spełnił konstytucyjnego wymogu, aby upoważnienie to precyzyjnie określało zasady ustalania i nakładania na gminę obowiązku uiszczania składki do budżetu tego związku. Fakt, że uchwała Rady m.st. Warszawy zawiera zasady uiszczania przez gminy obowiązkowej składki, nie może być w żadnym razie uznany za spełnienie obowiązku precyzyjnego określenia przez gminy tych zasad. Regulacje w zakresie dochodów i wydatków gmin, jako obciążenia publicznoprawne, zgodnie z konstytucją są zastrzeżone wyłącznie dla ustawy i nie mogą być przedmiotem aktu rangi podustawowej, jakim jest niewątpliwie powołana uchwała.
W podsumowaniu uzasadnienia dotyczącego zasadności zaskarżenia tego przepisu ustawy warszawskiej wnioskodawca stwierdził, że upoważnienie zawarte w nim poprzez swój blankietowy, niedookreślony charakter, nie czyni zadość konstytucyjnym wymaganiom w tym zakresie, a w konsekwencji godzi w niedopuszczalny sposób w samodzielność finansową gminy.
Drugi z zakwestionowanych przepisów - art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i 21, zdaniem wnioskodawcy, narusza konstytucyjną zasadę równości w ten sposób, że pozbawił go wpływu na wybór prezydenta m.st. Warszawy, a w konsekwencji także wpływu na wybór całego organu wykonawczego tego podmiotu - zarządu. Wynika to stąd, że prezydenta, który ma dominującą pozycję w tym organie ze względu na możliwość wnioskowania kandydatów na wiceprezydentów, wybiera wyłącznie Rada Gminy Warszawa-Centrum. Tym samym zarząd m.st. Warszawy jest wybierany tylko przez jedną z 11 gmin wchodzących w skład związku.
W podsumowaniu wnioskodawca stwierdził iż ustawodawca, pozbawiając mieszkańców pozostałych 10 gmin wpływu na kreowanie składu organu wykonawczego związku, naruszył w stosunku do mieszkańców tych gmin konstytucyjną zasadę równości.
2. Do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny, który - w piśmie z 9 lutego 1998 r. - zajął stanowisko, iż kwestionowane przepisy nie są niezgodne z - odpowiednio - art. 32 oraz art. 2 i art. 167 ust. 2 i 3 konstytucji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny rozważył najpierw zarzut, zgodnie z którym ustawodawca dokonał naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zdaniem prokuratora stanowisko wnioskodawcy w świetle zaskarżonego przepisu jest bezpodstawne dlatego, że naruszenie tej zasady może być na gruncie konstytucji rozpatrywane tylko w odniesieniu do osób fizycznych. Rada Gminy Warszawa-Bielany przyjęła natomiast bezpodstawnie, iż zasada ta ma zastosowanie także do osób prawnych - gmin. Tymczasem zarówno systematyka nowej konstytucji, która konstytucyjny wzorzec odniesienia usytuowała w rozdziale dotyczącym wolności, praw i obowiązków jednostki, a także utrwalone w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wykluczają rozciągnięcie tej zasady na podmioty nie będące osobami fizycznymi.
Jednakże, gdyby nawet przyjąć - kontynuował prokurator - że zasadę równości można odnieść także do gmin, to i tak zarzuty nie są trafne, ponieważ kwestionowana regulacja dotyczy nie uprawnień gmin, lecz uprawnień władzy związku komunalnego m.st. Warszawy. Oznacza to, że przyjęty w zaskarżonym przepisie sposób wybierania prezydenta m.st. Warszawy nie przesądza jeszcze o jego niekonstytucyjności, bowiem norma ta dotyczy wyboru władz związku gmin, a nie władz gmin wchodzących w skład tego podmiotu. Ustawodawca miał więc znacznie większą swobodę konstytucyjną w kształtowaniu statusu odrębnego i niezależnego od ustroju gmin organu - zarządu m.st. Warszawy. Tak więc ustawodawca był uprawniony do różnicowania kompetencji organów związku stosownie do przypisanych im zadań, podobnie jak uczynił to w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692).
Odnosząc się z kolei do zarzutu niekonstytucyjności upoważnienia z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej, Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy o jego niedookreślonym charakterze, który w jego przekonaniu godzi w samodzielność finansową gmin warszawskich. Zdaniem prokuratora z ustawy samorządowej wynika obowiązek uregulowania przez gminy w statucie związku zasad udziału poszczególnych gmin w kosztach dobrowolnego związku komunalnego. Tym bardziej obowiązek taki na gminy mogła nałożyć ustawa warszawska, która jako akt szczególny powołała do życia przymusowy związek komunalny. Udział zaś poszczególnych gmin w kształtowaniu tego obowiązku został natomiast - zdaniem prokuratora - zapewniony w stopniu wystarczającym. Ponadto funkcja gwarancyjna wzorca konstytucyjnego, na który powołał się wnioskodawca, ogranicza się wyłącznie do sfery dochodowej poszczególnych gmin, co jednoznacznie przemawia za konstytucyjnością przyjętego rozwiązania ustawowego.
3. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w sprawie - pismem z 17 marca 1998 r. - zajęła Rada m.st. Warszawy.
Rada podzieliła zasadność zaskarżenia przez wnioskodawcę ustawy warszawskiej, w zakresie określonej tym aktem prawnym podstawy wyboru Prezydenta m.st. Warszawy - art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21. Rada podkreśliła, iż swój pogląd w tej kwestii prezentowała już wcześniej, a wobec wniesienia sprawy w tym przedmiocie przez Radę Gminy Warszawa-Bielany, pogląd ten podtrzymuje.
Rada m.st. Warszawy nie podzieliła natomiast zasadności zaskarżenia przez wnioskodawcę ustawy warszawskiej w części dotyczącej obowiązkowych składek, do uiszczania których są zobowiązane gminy na rzecz związku komunalnego, jakim jest m.st. Warszawa. Zdaniem Rady m.st. Warszawy wynikająca z obecnie obowiązującej konstytucji gwarancja udziału gmin w dochodach publicznych, została w pełni zapewniona w ustawie warszawskiej. Ustawa ta spełnia bowiem - wbrew temu co twierdzi wnioskodawca - konstytucyjny wymóg ustawowego określenia dochodów związku komunalnego, nawet jeżeli nie określa kwotowo, procentowo, czy też przy pomocy innych wskaźników, granic wysokości obowiązkowych składek. Rada wskazała przy tym, że był to celowy zabieg ustawodawcy, mający ułatwić związkowi komunalnemu elastyczne kształtowanie jego dochodów.
Podsumowując, Rada m.st. Warszawy stwierdziła, iż art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej spełnia wymagania konstytucyjne, ponieważ wskazuje organ właściwy do ustanawiania składek, oraz wytyczne dotyczące treści aktu, którym owe składki mają być regulowane.
II
Na rozprawie 24 marca 1998 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zaprezentowane na piśmie i dokonał przeglądu argumentów wskazanych we wniosku mających uzasadniać zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy warszawskiej.
Przedstawiciel Sejmu przedstawił stanowisko, iż oba badane przepisy są zgodne z konstytucją. Art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy dlatego, iż Sejm nie mógł w ustawie sprecyzować zasad ustalania składek, ponieważ - z uwagi na zasadę samorządności - nie chciał uprzedzać ustalenia skali zadań gmin, jakie zostaną przekazane na szczebel stołeczny. Sejm uważał, iż pierwotne prawo do decydowania o wydatkach znajduje się po stronie gmin, a stanem idealnym byłoby osiąganie porozumienia gmin warszawskich w tym zakresie. Dopiero gdy brak jest takiego porozumienia, Rada m.st. Warszawy musi podjąć wiążące ustalenia. Sejm rozważał wszystkie możliwe warianty rozwiązań i wybrał taki wariant, jaki w ówczesnym stanie doświadczeń uznano za najwłaściwszy. W kwestii trybu wyboru Prezydenta m.st. Warszawy Sejm rozważał zarówno system obecny, jak ten system, w którym Prezydenta wybierałaby Rada m.st. Warszawy. Jednak wobec przyjęcia zasady unii personalnej między prezydentem m.st. Warszawy i prezydentem gminy Warszawa Centrum, tryb jego wyboru przez Radę Miasta oznaczałby pozbawienie gminy Warszawa Centrum kompetencji do powołania swojego organu wykonawczego, a to oznaczałoby ograniczenie samodzielności tej gminy. Zasada równości nie daje się odnieść bezpośrednio do tej sprawy, ponieważ nie wchodzą tu w grę bezpośrednie uprawnienia obywateli.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko zajęte na piśmie, w szczególności wskazując na niemożność bezpośredniego zastosowania art. 32 konstytucji do oceny regulacji dotyczących sytuacji prawnej gmin.
III
Trybunał Konstytucyjny rozważył najpierw zarzuty skierowane wobec art. 13 ust. 1 pkt. 3 ustawy warszawskiej.
1. Ustawa z 25 marca 1994 r. nadała m.st. Warszawie postać związku komunalnego (art. 1 ust. 1) i określiła m.in. źródła dochodów tego związku. Art. 12 wskazuje te źródła nadając im postać zarówno obligatoryjną (ust. 1), jak i fakultatywną (ust. 2) i - wśród dochodów fakultatywnych - wymieniając m.in. “składki gmin warszawskich”. Z kolei art. 13 ust. 1, który mówi o zakresie spraw normowanych w statucie m.st. Warszawy wskazuje, że w statucie tym określa się: “zasady ustalania wysokości składek gmin i terminów ich przekazywania, jeżeli statut ustanowi obowiązek płacenia składek”. Gdy zaś chodzi o statut, to art. 14 ust. 1 ustawy powierza prawo jego uchwalania Radzie m.st. Warszawy, bezwzględną większością głosów, przy obecności co najmniej 2/3 swojego ustawowego składu i po zasięgnięciu opinii gmin warszawskich.
Na tej podstawie do Statutu Miasta Stołecznego Warszawy (tekst jednolity ustalony załącznikiem Nr 2 do uchwały nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia statutu miasta stołecznego Warszawy, MP Nr 56, poz. 516) wprowadzony został § 28 ust. 2 ustanawiający “obowiązek płacenia składek przez gminy warszawskie zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 w nawiązaniu do art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustroju Warszawy”. Składki dotyczą finansowania zadań i przedsięwzięć publicznych, które określa Rada m.st. Warszawy, zgodnie z art. 8 pkt 10 ustawy o ustroju Warszawy (§ 30 ust. 1). Co roku Zarząd Miasta proponuje łączną kwotę składek i na tej podstawie gminy warszawskie “mogą uzgodnić” partycypację każdej z gmin w tej kwocie. Jeżeli nie dojdzie do uzgodnień, to udziały poszczególnych gmin w tej kwocie ustala się w budżecie m.st. Warszawy (§ 30 ust. 4), a więc decyzję tę podejmuje Rada m.st. Warszawy. Wysokość składki nie może przy tym przekroczyć 10% dochodów budżetu gminy pomniejszonych o - wymienione w § 30 ust. 5 - składniki. Z kolei § 37 statutu ustalił przepis przejściowy, iż do czasu utworzenia przez gminy warszawskie związku komunalnego dotyczącego komunikacji miejskiej, możliwe jest ustalanie składek wyższych, z tym nie mogą one przekraczać 20% dochodów budżetu gminy pomniejszonych o te składniki, o których mówi § 30 ust. 5.
Problemy związane ze składkami gmin warszawskich wywoływały różnego rodzaju kontrowersje. Znalazły się też na wokandzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - w wyroku z dnia 27 stycznia 1997 r. (II SA 1522/96, niepubl.) - stwierdził nieważność statutu w części dotyczącej § 37. Nie była natomiast przedmiotem tego wyroku ocena § 30 ust. 1 (poza kwestią przeznaczania składek na finansowanie przedsięwzięć publicznych, co nie ma jednak bezpośredniego związku z niniejszą sprawą). Wyrok NSA został zakwestionowany w rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Ministra Sprawiedliwości, nie znalazło to jednak akceptacji Sądu Najwyższego, który - w wyroku z 6 listopada 1997 r. (III RN 50/97, niepubl.) - rewizję tę oddalił w całości. Samą zasadę składek gmin warszawskich, określonych jako “obligatoryjna danina na rzecz związku”, zakwestionowano przed NSA w innej sprawie, ale - w wyroku z 21 maja 1997 r. (IV SA 2138/96, niepubl.) - Sąd ten powołał się na orzeczenie z 27 stycznia 1997 r. i uznał, że ponowne orzekanie w tej samej kwestii jest niedopuszczalne. Można więc przyjąć, że wnioskodawca wyczerpał już możliwości kwestionowania zgodności postanowień statutu z ustawą warszawską i nie ma potrzeby, aby Trybunał Konstytucyjny wnikał w te kwestie.
Pozostaje natomiast do rozważenia zarzut, nie stawiany w postępowaniach przez Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Najwyższym, iż przepisy ustawy, na podstawie których ustanowiono w statucie obowiązek przekazywania składek, są sprzeczne z konstytucją. Rozważenie tego zarzutu wymaga zastanowienia się nad prawnym charakterem m.st. Warszawy i nad ogólną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
2. Ustawa z 25 marca 1994 r. (podobnie zresztą jak ustawa poprzednia z 1990 r.) nadała ustrojowi stolicy postać szczególną, zasadniczo odmienną od ustroju innych aglomeracji miejskich. Miasto stołeczne Warszawę określono jako “związek komunalny w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym” (art. 1 ust. 1 ustawy z 1994 r.). Mogło to sugerować odesłanie do przepisów rozdziału siódmego ustawy o samorządzie terytorialnym, ale rozdział ten traktuje przede wszystkim o dobrowolnych związkach gmin oraz o porozumieniach komunalnych, podczas gdy ustawa warszawska ustanawia związek gmin powstający z mocy prawa. Z tego samego względu trudno byłoby też traktować warszawski związek komunalny jako formę realizacji prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się (art. 172 konstytucji, a przedtem art. 75 Małej Konstytucji). Brak też jest w konstytucji innej, szczególnej podstawy dla nadania szczególnej postaci ustrojowi Warszawy i obowiązkowego włączenia gmin warszawskich do związku komunalnego, jakim jest m.st. Warszawa. Ten brak szczególnej podstawy konstytucyjnej nie wyłącza oczywiście możliwości ustawodawcy do odrębnego unormowania ustroju Warszawy, stosownie do specyfiki tej aglomeracji. Nie pozwala on jednak na odstąpienie od ogólnych zasad konstytucyjnych dotyczących ustroju i pozycji gmin, a w szczególności na przyporządkowywanie relacji miasto - gminy modelowi nadrzędności - podporządkowania. Skoro bowiem nie ustanowiono odrębnej podstawy konstytucyjnej dla unormowania ustroju Warszawy, to odrębności wprowadzane na poziomie ustaw zwykłych muszą pozostawać w ramach ogólnych konstytucyjnych przepisów dotyczących gmin. Miasto stołeczne Warszawa, jako związek komunalny, nie jest gminą, co zresztą wyraźnie zaznacza art. 1 ust. 2 ustawy z 1994 r., wymieniając 11 gmin, które tworzą to miasto. Trybunał Konstytucyjny w pełni akceptuje pogląd Sądu Najwyższego, iż: “postanowienia ustawy o ustroju m.st. Warszawy muszą być interpretowane zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju i funkcjonowania samorządu terytorialnego, w tym zgodnie z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.) oraz zgodnie z generalną zasadą domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin” (wyrok z 6 listopada 1997 r., III RN 50/97, s. 11).
Unormowania ustawowe dotyczące pozycji gmin warszawskich należy więc oceniać z punktu widzenia zasady, iż gminy stanowią “podstawowe jednostki samorządu terytorialnego” (art. 164 konstytucji, powtarzający formułę art. 70 ust. 4 zd. 1 Małej Konstytucji), a także z punktu widzenia zasady samodzielności gminy. Zasada samodzielności znalazła w 1990 r. wzmiankę w ówczesnym art. 44 ust. 2 konstytucji. Choć formuły tej nie przejęto w tekście Małej Konstytucji, to jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zgodnie uznawały nie tylko dalsze istnienie tej zasady (co było oczywiste na gruncie art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym), ale i zachowanie przez nią rangi konstytucyjnej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 24 stycznia 1995 r. (K 5/94, OTK w 1995, cz. I, s. 41), “dekonstytucjonalizacja pewnego słownego wyrażenia zasady samodzielności gminy (...) nie odnosi się do samej zasady. Zasada ta bowiem daje się wyprowadzić również z obecnie obowiązujących przepisów Małej Konstytucji (...) Najogólniejszej przesłanki do sformułowania zasady samodzielności gminy dostarcza samo konstytucyjne pojęcie samorządu terytorialnego”. Uznano tym samym, że z konstytucji wynika zasada samodzielności gminy, polegająca na zapewnieniu gminie szerokiego zakresu swobodnego decydowania o sprawach lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców swojego terytorium. Wszelka ingerencja zewnętrzna jest dopuszczalna tylko w przypadkach, formach i zakresie określonym przez prawo, a stosowne przepisy należy interpretować w kategoriach wyjątków od ogólnej zasady samodzielności (zob. np. uchwałę IC SN z 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97, OSP 1997, Nr 10, s. 477: “ingerencje dotyczące działalności samorządu może określać tylko ustawa [...] Ograniczenia samodzielności gminy [...] nie mogą być interpretowane rozszerzająco”).
Zasada samodzielności nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, a w szczególności ograniczeniom ustanowionym przez prawodawcę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się już jednak wyraźna linia rozstrzygnięć wskazujących, że w tym zakresie swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom, tak w aspekcie materialnym, jak i w aspekcie formalnym (zob. zwłaszcza orzeczenie z 24 stycznia 1995 r., K. 5/94, jw.; z 23 października 1996 r., K. 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 330). W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawy w odniesieniu do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Każda też regulacja ustawowa dotycząca tych kwestii może podlegać ocenie z punktu widzenia dochowania “reguł przyzwoitej legislacji”, które orzecznictwo Trybunału wyprowadza z zasady demokratycznego państwa prawnego (np. orzeczenie z 4 października 1995 r., K. 8/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 35 i z 23 października 1996 r., K. 1/96, jw., s. 329-330).
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że tak rozumiana zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (a więc - w obecnym stanie prawnym - zasada samodzielności gminy) zachowuje pełną aktualność na gruncie przepisów konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. tym bardziej, że art. 165 ust. 2 tej konstytucji wspomina wyraźnie o tej zasadzie (nawiązując zresztą do formuły wprowadzonej w 1990 r. do art. 44 ust. 2 konstytucji z 1952 r.).
3. Zasada samodzielności dotyczy wszystkich aspektów działalności gminy, w tym także obejmuje zasadę samodzielności finansowej. Istotą tej ostatniej jest zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie zadań publicznych tym jednostkom przypisanych, pozostawienie im swobody kształtowania swoich wydatków (z uwzględnieniem jednak zastrzeżeń ustawowych) oraz stworzenie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie.
Zasada samodzielności finansowej gminy znajduje obecnie konstytucyjny wyraz m. in. w art. 167 ust. 3 wskazującym, iż “źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie”. Jest to sformułowanie bardziej kategoryczne niż poprzednia formuła art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji (“Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo”).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że unormowaniu zawartemu w art. 167 ust. 3 konstytucji przypisać należy dwojakie znaczenie prawne. Przede wszystkim traktować go należy jako przepis gwarantujący gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalający im na realizację konstytucyjnie wyznaczonych zadań (a przypomnieć należy, że - w myśl ogólnej zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 16 ust. 2 - samorządowi terytorialnemu przysługiwać ma istotna część zadań publicznych, a zadania te samorząd ma wykonywać w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), a także zastrzegający formę ustawy dla określania źródeł tych dochodów. Oznacza to, że na poziomie ustawowym muszą zostać sformułowane wszystkie rozstrzygnięcia podstawowe dla wyznaczenia rodzaju i charakteru prawnego poszczególnych źródeł dochodów, a tym samym - także rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych dochodów. Innymi słowy, ogólny poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, czyli regulacja ta musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości, a nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak, że na tym nie wyczerpuje się znaczenie prawne art. 167 ust. 3, zwłaszcza gdy przepis ten interpretować w powiązaniu tak z art. 16, jak i z pozostałymi postanowieniami rozdziału VII konstytucji. Ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni bowiem rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego (gminie) odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. Art. 167 ust. 3 można więc traktować jako wyraz zasady ogólniejszej, gwarantującej gminie nie tylko pozostawienie do jej dyspozycji określonych środków finansowych (poprzez zagwarantowanie źródeł, z których wypływają), ale też gwarantującej gminie możliwość samodzielnego wykorzystywania tych środków, a tym samym dokonywania wydatków i kształtowania za ich pomocą zadań. Gdyby bowiem wykluczyć istnienie konstytucyjnych gwarancji dla samodzielności dokonywania wydatków, to ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów, a także samodzielnego wykonywania zadań, mogłoby okazać się iluzoryczne, bo pozyskane środki finansowe mogłyby być gminie odbierane bez jakichkolwiek ograniczeń.
Nie znaczy to oczywiście, by samodzielność finansową gminy można było interpretować jako pełną autonomię w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi, a więc m.in. - w zakresie ustalania swoich wydatków. Ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nigdy nie ulegało wątpliwości, że samodzielność kształtowania wydatków przez gminę musi realizować się w granicach ustawowych, z których wynika np. bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne zadania własne. Niesporne jest też, że na gminy mogą być ustawowo nakładane różnego rodzaju obciążenia finansowe, w tym także obowiązek przekazywania składek na utrzymywanie związków komunalnych lub - w przyszłości - na rzecz jednostek samorządu terytorialnego wyższego rzędu. Powrócić jednak w tym miejscu należy do formalnego aspektu gwarancji wyrażonych w art. 167 ust. 3 konstytucji, a mianowicie do zastrzeżenia formy ustawy dla normowania źródeł dochodów gmin. Skoro istnieje bezpośredni związek pomiędzy określeniem źródeł dochodów gmin, pozyskiwaniem przez gminy środków finansowych i gospodarowaniem tymi środkami finansowymi (czyli dokonywaniem wydatków), to przepisu art. 167 ust. 3 nie można poddawać wykładni a contrario i uznawać, że ustanowiona w nim zasada wyłączności ustawy odnosi się tylko do określania źródeł dochodów samorządu. Na tle ogólnej zasady samodzielności jednostek samorządowych, a także na tle “podstawowego” charakteru gminy w systemie tego samorządu (art. 164 ust. 1) należy przyjąć, że zasada wyłączności ustawy odnosi się do wszystkich wskazanych wyżej aspektów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a więc także do ustalania i określania obligatoryjnych wydatków tych jednostek (zob. W. Miemiec: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji zabezpieczających samodzielność finansową gmin, Samorząd Terytorialny 1997, Nr 10, s. 57). Jako argument pomocniczy należy też przypomnieć sformułowania art. 216 ust. 1 konstytucji wskazujące, iż: “Środki finansowe na cele publiczne są (...) wydatkowane w sposób określony w ustawie”. Jest to dodatkowe potwierdzenie zasady wyłączności ustawy, odniesione do określania wszelkich wydatków publicznych, a więc także wydatków, którymi mają zostać obciążone gminy.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że konstytucja nie ustanawia absolutnego zakazu dla nakładania na gminy (a w przyszłości także na inne jednostki samorządu terytorialnego) obowiązku dokonania określonych wydatków, nie ma też konieczności, by obowiązek dokonywania wydatków musiał mieć zawsze charakter pochodny wynikając z ustawowo określonego obowiązku realizowania określonych zadań. W płaszczyźnie materialnej zawsze trzeba to jednak traktować jako wyjątek od ogólnej zasady samodzielności finansowej gminy. W płaszczyźnie zaś formalnej kwestie te przynależą do zakresu wyłączności ustawy, podobnie jak kwestie określania źródeł dochodów samorządu. Oznacza to, że forma ustawy jest konieczna nie tylko dla ogólnego ustanowienia obowiązku poniesienia określonych wydatków na określone cele, ale też w samej ustawie musi zostać określony ogólny kształt tego wydatku, a więc m.in. - rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych wydatków. Innymi słowy, ogólny poziom wydatków jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, czyli regulacja ta musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości, a nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych.
4. W oparciu o te założenia ogólne Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Nie budzi zastrzeżeń samo ustanowienie instytucji składek, bo jest to rozwiązanie typowe dla relacji pomiędzy gminami a związkami komunalnymi bądź jednostkami samorządowymi wyższego szczebla. Powstaje jednak pytanie, czy postanowienia ustawy warszawskiej ustanawiające tę instytucję czynią zadość wymaganiom szczegółowości i precyzji, o których była mowa w poprzednim punkcie uzasadnienia.
Podkreślić tu raz jeszcze należy obligatoryjny charakter warszawskiego związku komunalnego, który - w granicach terytorialnych określonych art. 1 ust. 2 ustawy z 1994 r. - istnieje z mocy prawa, niezależnie od woli zainteresowanych gmin. Stanowi to o odmienności tego związku od dobrowolnych gminnych związków komunalnych, o których mowa w rozdziale 7 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jeżeli bowiem związek komunalny powstaje z woli zainteresowanych gmin, to kształt prawny tego związku znajduje wyraz w statucie przyjętym przez rady wszystkich zainteresowanych gmin (art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym), a statut ten określa m. in. “zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku” (art. 67 ust. 2 pkt 6). W takim jednak ujęciu treść statutu dochodzi do skutku jako wyraz woli wszystkich zainteresowanych gmin i wymiar obciążeń finansowych z tego wynikających musi być zaakceptowany przez każdą gminę - uczestnika związku komunalnego. W żaden sposób nie sprzeciwia się to zasadzie samodzielności finansowej gminy, przeciwnie - ogólność regulacji ustawowej samodzielność tę jeszcze potwierdza.
Charakter warszawskiego związku gminnego jest jednak zupełnie inny. Nie tylko istnieje on z mocy prawa, ale też statut tego związku nie jest ustalany w trybie art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jak już wspomniano, statut m.st. Warszawy jest uchwalany przez Radę m.st. Warszawy (która jest organem pochodzącym z wyborów bezpośrednich, nie ma więc personalnego związku z radami gmin warszawskich), wymaga uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów, a w razie rozbieżności stanowisk statut może zostać Warszawie nadany przez Prezesa Rady Ministrów (art. 14 ustawy warszawskiej). Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje trafności tych rozwiązań proceduralnych, stwierdza jednak, że nadaje to statutowi Warszawy całkowicie odmienny charakter od statutów dobrowolnych związków komunalnych, o których mowa w ustawie o samorządzie terytorialnym. Nie można tym samym przyjąć interpretacji zastosowanej przez Prokuratora Generalnego, który mówi o podobieństwie uregulowań art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy i samorządzie terytorialnym i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej. Choć treść tych uregulowań jest zbliżona, to dotyczą one aktów o zupełnie różnym odniesieniu do zasady samodzielności gminy: statut dobrowolnego związku komunalnego utworzonego na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym jest wyrazem tej samodzielności, a statut Warszawy - wyrazem ograniczenia tej samodzielności. Nieprzypadkowo też art. 67 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, który - jako jedyny przepis tej ustawy - mówi o związkach komunalnych tworzonych na zasadzie obowiązkowej, dopuszcza wprowadzenie dodatkowego wymagania zatwierdzenia statutu obowiązkowego związku, ale nie wskazuje na odmienny - od przewidzianego w art. 67 ust. 1 - tryb uchwalania tego statutu.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pewne ograniczenia samodzielności poszczególnych gmin mogą okazać się niezbędne dla zarządzania tak złożonym organizmem miejskim, jakim jest m.st. Warszawa. Temu też m.in. celowi ma służyć określenie ustroju Warszawy w odrębnym akcie ustawowym. Zakres, kierunki i formy tych ograniczeń pozostają w sferze swobody regulacyjnej ustawodawcy, bo “stanowienie prawa jest rolą parlamentu, a (Trybunał Konstytucyjny) nie jest powołany do oceny słuszności czy celowości rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę” (orzeczenie z 23 września 1997 r., K. 25/96, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 316-317 i liczne orzeczenia wcześniejsze). Zarazem jednak zasada samodzielności gminy wymaga, by ograniczenia te były wprowadzane w ustawie i by odnośne unormowania ustawowe cechował wystarczający stopień precyzji i szczegółowości.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że takiego stopnia precyzji i szczegółowości nie można przypisać postanowieniom art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej. Ograniczają się one do wskazania, iż statut m.st. Warszawy może ustalić obowiązek płacenia składek, oraz do odesłania do statutu określenia zasad ustalania wysokości składek i sposobu ich przekazywania. Takie unormowanie, być może w pełni dopuszczalne w odniesieniu do dobrowolnych związków komunalnych, w których postanowienia statutu kształtowane są zgodnie z wolą każdego z uczestników, wywołuje poważne zastrzeżenia w odniesieniu do warszawskiego związku komunalnego. Ustawa warszawska nie formułuje bowiem żadnych ograniczeń ani wskazań co do kształtowania składek (poza koniecznością ich powiązania z realizacją zadań publicznych, co trafnie wywiódł NSA). Pozostawia ona w szczególności statutowi swobodę określania trybu ustalania wysokości składek (a statut, jak już była o tym mowa, dopuścił by czyniła to Rada m.st. Warszawy), a także - co ważniejsze, nie ustanawia żadnych ograniczeń co do tej wysokości, lub sposobu jej kształtowania. Jak wiadomo, obecnie obowiązujący statut określił, że wysokość składki nie może przekraczać 10% dochodów budżetu gminy (pomniejszonych o pewne składniki), ale art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy nie stwarza żadnych barier przeciwko wprowadzeniu granicy wyższej (tak, jak próbowano to uczynić w § 37 statutu), teoretycznie mogącej sięgnąć nawet kilkudziesięciu procent dochodów. Być może ustawodawca mógłby ustanowić taką konstrukcję składek, ale musiałoby to wynikać z wyraźnego unormowania określającego w szczególności górną granicę składki i sposób jej wyliczania. Ustawa pozostawia jednak określenie tych spraw organom uchwalającym statut, a więc Radzie m.st. Warszawy i Prezesowi Rady Ministrów.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego nadaje to art. 13 ust. 1 pkt 3 charakter unormowania blankietowego. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, iż upoważnienie ustawowe nie może być sformułowane w taki sposób, by pozostawiać organowi upoważnionemu możliwość samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek (orzeczenie z 22 września 1997 r., K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Nie ma jednak w tym miejscu potrzeby oceny art. 13 ust. 1 pkt 3 z punktu widzenia ogólnych zasad określających stosunek aktów wykonawczych do ustaw, zwłaszcza że art. 94 konstytucji postawił upoważnieniom ustawowym do wydawania aktów prawa miejscowego mniejsze wymagania niż te, które w art. 92 postawiono upoważnieniom do wydawania rozporządzeń. Ponieważ jednak art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej dotyczy finansów gminnych, to ocena tego przepisu musi być dokonana w oparciu o art. 167 ust. 3 konstytucji i wynikającą z niego zasadę wyłączności ustawy dla regulowania ogólnego kształtu wydatków, do poniesienia których prawo zobowiązuje gminę. Zasada ta wymaga, by już na poziomie ustawowym określone były ramy, których nie można przekroczyć przy ustalaniu wysokości i rozmiaru tych wydatków, które muszą być dokonane przez gminę na rzecz obligatoryjnego związku komunalnego. Pozostawienie całkowitej swobody regulacyjnej organom tego związku oraz organom rządowym, nie daje się pogodzić z zasadą samodzielności finansowej gminy, stwarza bowiem możliwość przekreślenia lub istotnego ograniczenia tej samodzielności. Nie ma przeszkód, by ustawodawca ustanowił instytucję składek gmin warszawskich, jeżeli jednak tak postanowi, to nie może odesłać określenia konstrukcji tej instytucji do podustawowego aktu wykonawczego, jakim jest statut m.st. Warszawy.
Tym samym, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej jest, w swoim obecnym sformułowaniu, niezgodny z konstytucyjnym nakazem zachowania formy ustawy dla określania prawnego kształtu obowiązkowych wydatków gminy, wyprowadzonym przez Trybunał Konstytucyjny z art. 167 ust. 3 konstytucji, a znajdującym ogólną podstawę w zasadzie samodzielności gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny nie widzi już potrzeby odrębnego rozważania problemu zgodności art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej z art. 2 konstytucji.
IV
Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut niezgodności art. 9 ust. 3 (w związku z art. 20 i art. 21) ustawy warszawskiej z konstytucyjną zasadą równości.
1. Ustawa warszawska wprowadza szczególny ustrój władz m.st. Warszawy. Jak już o tym była mowa, Warszawa stanowi związek 11 gmin, powstający z mocy prawa, a wśród tych gmin szczególna rola przypada gminie Warszawa-Centrum, która skupia 2/3 mieszkańców miasta. Organem przedstawicielskim tego związku jest Rada m.st. Warszawy pochodząca z wyborów powszechnych (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy warszawskiej) i całkowicie oddzielona od rad gmin warszawskich. Organem wykonawczym m.st. Warszawy jest Zarząd (art. 9 ust. 1), w skład którego wchodzi Prezydent m.st. Warszawy i wiceprezydenci. Wiceprezydentów wybiera Rada m.st. Warszawy na wniosek Prezydenta (art. 9 ust. 2). Art. 9 ust. 3 odesłał natomiast określenie trybu wyboru i odwołania Prezydenta do art. 20 i art. 21 ustawy warszawskiej. Prezydentem m.st. Warszawy jest z urzędu Prezydent gminy Warszawa-Centrum. Jest on więc wybierany przez radę gminy Warszawa-Centrum (art. 20 ust. 1 ustawy warszawskiej), przy czym jednak rady gmin warszawskich mają przyznane prawo zgłaszania kandydatów (poza tym kandydatów mogą zgłaszać radni gminy Warszawa-Centrum oraz Rada m.st. Warszawy). Zachodzi więc szczególna unia personalna przewodniczącego organu wykonawczego w gminie Warszawa-Centrum i w m.st. Warszawie.
Wnioskodawca zarzuca temu rozwiązaniu naruszenie konstytucyjnej zasady równości (powołuje się na art. 32 konstytucji), gdyż ustawa stawia w nierównej pozycji zarówno mieszkańców gmin warszawskich, jak i radnych tych gmin, bo tylko jedna rada - z jedenastu - decyduje o wyborze Prezydenta Miasta.
2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego zarzutu. Jest wprawdzie niewątpliwe, że art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 różnicują sytuacje prawną gmin warszawskich, bo tylko jednej z nich przyznają pełnię decyzji w przedmiocie wyboru osoby, która zarazem staje się Prezydentem całego Miasta. Zachodzi więc oczywista nierówność w pozycji i uprawnieniach rady gminy Warszawa-Centrum i rad pozostałych 10 gmin. Konstatacja ta nie jest jednak jeszcze wystarczającym argumentem dla uznania, że doszło do naruszenia art. 32 konstytucji.
Zasada równości, tak jak określa ją art. 32 konstytucji, odnosi się przede wszystkim do sytuacji prawnej osób fizycznych, co wynika choćby z ogólnego powiązania całokształtu postanowień rozdziału II konstytucji ze statusem prawnym “człowieka i obywatela”. Nie podejmując w tym miejscu problemu, czy i w jakim zakresie art. 32 konstytucji może też znajdować odniesienie do sytuacji prawnej osób prawnych, należy przypomnieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - wyrażane na tle art. 67 ust. 2 dawnych przepisów konstytucyjnych, iż przepis ten “odnosi się bezpośrednio do obywateli i tylko pośrednio wiąże się z zagadnieniem praw przysługujących gminom” (orzeczenie z 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 76; podobnie orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., K. 18/96, OTK ZU Nr 1/1996, s. 26). Naruszenie zasady równości w relacjach między gminami podlega raczej ocenie z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, m.in. na tle zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej (orzeczenie z 27 czerwca 1995 r., K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 181 i z 23 czerwca 1997 r., K. 3/97, OTK ZU Nr 2/1997, s. 210). Powyższe stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego zachowują aktualność w nowym stanie konstytucyjnym i już z tego względu zarzut naruszenia art. 32 konstytucji należy uznać za nieuzasadniony. Uchwała Rady Gminy Warszawa Bielany, a tylko ten dokument może wyznaczać zakres wniosku, nie podnosiła natomiast zarzutu naruszenia art. 2 konstytucji przez omawiane tu przepisy.
Nawet gdyby uznać, że do sytuacji prawnej gmin odnoszą się pewne elementy zasady równości, wyprowadzane z powiązania art. 2 i art. 32 konstytucji, to należy przypomnieć, że o naruszeniu zasady równości można mówić tylko w wypadku jednoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: zróżnicowanie sytuacji prawnej musi dotyczyć podmiotów podobnych i zróżnicowanie to musi mieć charakter dyskryminacji. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 281, iż odstępstwa od zasady równości mogą być dopuszczalne, jeżeli znajdują uzasadnienie w argumentach racjonalnych, proporcjonalnych i znajdujących oparcie w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych. O dyskryminacji należy natomiast mówić w sytuacji, gdy wprowadzane zróżnicowanie ma charakter arbitralny, nieproporcjonalny i nieuzasadniony.
Z tego punktu widzenia trzeba najpierw przypomnieć, że przyjęty w ustawie warszawskiej ustrój organów wykonawczych był wynikiem świadomego wyboru tzw. koncepcji “metropolitalnej”, a odrzucenia tzw. projektu “burmistrzowskiego” i projektu stworzenia z Warszawy jednej ogromnej gminy. Jak wskazuje się w doktrynie “warunkiem funkcjonowania tak rozumianego ustroju metropolitalnego jest daleko idąca unia personalna miedzy gminą centralną a całością Warszawy” (H. Izdebski: Ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Tekst z komentarzem, Warszawa 1994, s. 4). Nie da się też zaprzeczyć, że gmina Warszawa-Centrum odróżnia się istotnie od pozostałych gmin warszawskich, zarówno liczbą mieszkańców, jak i poziomem dochodów czy funkcjami realizowanymi w ramach aglomeracji. Należy dodać, że organ stanowiący, jakim jest Rada m.st. Warszawy pochodzi z powszechnych i równych wyborów, a wybór wiceprezydentów miasta dokonywany jest przez tę Radę. Łączenie dwóch kierowniczych stanowisk w osobie Prezydenta Miasta może też ograniczać możliwości zajmowania się przez niego sprawami gminy Warszawa-Centrum i utrudniać dbałość o interes tej gminy w konfrontacji z interesami całego miasta. Wiele argumentów przemawia więc za poglądem, iż “nawet jeżeli dopatrywać się w analizowanych rozwiązaniach pewnych przywilejów, to są one obiektywnie usprawiedliwione szczególnymi zadaniami i szczególnymi, obiektywnie istniejącymi różnicami oraz nie są to uprawnienia takiej skali, aby można je ocenić jako naruszające zasadę proporcjonalnej równości (P. Sarnecki: Opinia, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Nr 2/94, s. 75). Choć można też wskazać opinie odmienne (B. Zawadzka: Niespójności i sprzeczności w ustawodawstwie samorządowym, Przegląd Legislacyjny 1996, Nr 2, s. 59-60), to w każdym razie należy stwierdzić, że rozwiązanie przyjęte w ustawie warszawskiej nie tworzy arbitralnego, nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego zróżnicowania w sytuacji prawnej gminy Warszawa-Centrum i sytuacji prawnej pozostałych gmin.
Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych szczegółowych argumentów w tym zakresie i nie wykazali arbitralności, nieproporcjonalności czy braku uzasadnienia dla wprowadzonego zróżnicowania pozycji poszczególnych gmin warszawskich, ograniczając się tylko do ogólnego postawienia zarzutu naruszenia zasady równości. Zgodzić się zaś należy ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, że obowiązek wykazania niezgodności kwestionowanego przepisu z konstytucją ciąży na wnioskodawcy, stosownie do ogólnego domniemania, że badane ustawy są zgodne z konstytucją. Tym samym uznać należy, że unormowania zawarte w art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 ustawy warszawskiej mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy. Miasto stołeczne Warszawa nie jest gminą, a tym samym ustrój jego organów stanowiących i wykonawczych nie musi być kształtowany według zasad określonych w art. 169 konstytucji.
Przypomnieć też trzeba stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (zajęte na tle ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych), iż dopuszczalne są zróżnicowania sytuacji prawnej gmin, o ile następuje to w oparciu o kryteria ustanowione przez ustawodawcę (orzeczenie z 13 maja 1997, K. 20/96, OTK ZU Nr 2/1997, s. 145). Wielkość i siła gminy może stanowić takie kryterium.
3. Nie ma też podstaw, by stawiać znak równości między zróżnicowaniem pozycji gmin warszawskich a zróżnicowaniem sytuacji prawnej obywateli w tych gminach zamieszkałych. W polskim systemie prawnym istnieje szereg unormowań, które odmiennie ujmują zakres kompetencji i zadań gmin w zależności od ich położenia i wielkości (Prokurator Generalny trafnie powołuje tu ustawę z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych). W pośredni sposób rzutuje to na sytuację mieszkańców, trudno byłoby jednak każde tego typu zróżnicowanie traktować jako naruszenie zasady równości. Tak długo bowiem, jak adresatami zróżnicowań prawnych są gminy, a nie bezpośrednio obywatele, nie można do tych zróżnicowań odnosić wprost wszystkich konsekwencji i wymagań, jakie wydobywać należy z art. 32 konstytucji.
Ustawa warszawska nie wprowadza systemu bezpośrednich wyborów Prezydenta Miasta przez obywateli (co rodziłoby konieczność pełnego poszanowania zasady powszechności). Obsadzanie stanowiska prezydenta dokonywane jest w innym trybie i przez inne podmioty, a wtórne oddziaływanie tych decyzji na sytuację prawną obywateli nie może być uznane za naruszenie równości mieszkańców Warszawy wobec prawa.
WYROK
z dnia 24 marca 1998 r.
Sygn. akt K. 40/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Lech Garlicki – sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mączyński
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 24 marca 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rady Gminy Warszawa Bielany, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że :
1) przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) są niezgodne z art. 73 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) a obecnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
2) przepisy art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i 21 ustawy warszawskiej wymienionej w pkt. 1 są niezgodne z art. 67 ust 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, a obecnie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
1. Art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: z 1994 r. Nr 86, poz. 396; z 1995 r. Nr 124, poz. 601) jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że pozostawiając aktowi innemu niż ustawa ustalenie zasad kształtowania obligatoryjnych wydatków gmin warszawskich narusza zasadę samodzielności finansowej gminy.
2. Art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 wymienionej wyżej ustawy jest zgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie:
I
1. 18 października 1997 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Warszawa - Bielany dotyczący niezgodności z konstytucją dwóch przepisów ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (zwanej dalej ustawą warszawską). Następnie, pismem z 16 grudnia 1997 r., dokonano uzupełnienia wniosku wskazując przepisy nowej konstytucji, które mają stanowić punkt odniesienia dla orzeczenia Trybunału.
Zdaniem wnioskodawcy właściwym wzorcem konstytucyjnym po wejściu w życie Konstytucji RP uchwalonej 2 kwietnia 1997 r. dla oceny zgodności art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 ustawy warszawskiej są odpowiednio przepisy tej konstytucji - art. 167 ust. 2 i 3, art. 2 oraz art. 32.
Zarządzeniem z 10 grudnia 1997 r. (T. 34/97) Trybunał Konstytucyjny nadał wnioskowi bieg (art. 36 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym).
W uzasadnieniu wniosku Rada Gminy wskazała, iż ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) statuuje samodzielność finansową gminy. Istotą zaś tej samodzielności jest wyłączne prawo Rady Gminy Bielany do uchwalania budżetu, to jest kształtowania rocznego planu jej dochodów i wydatków. W tak rozumianą samodzielność finansową - zdaniem wnioskodawcy - godzi natomiast ustawa warszawska.
I tak ustawa ta wprowadziła instytucję składek gmin warszawskich (art. 12 ust. 2 pkt 1, i w art. 13 ust. 1 pkt 3 upoważniła do stanowienia o obowiązkowych wydatkach (składka) gminy, organ będący w stosunku do niej odrębnym podmiotem publicznoprawnym, czyli Radę m.st. Warszawy. Jednocześnie ustawodawca w upoważnieniu tym nie sprecyzował podstawy ustalania i obliczania, a także sposobu poboru i egzekwowania tej obligatoryjnej składki na rzecz związku komunalnego - m. st. Warszawy, w skład którego, z mocy ustawy warszawskiej, wchodzi wnioskodawca. Tym samym, zaskarżonym przepisem, ustawodawca po pierwsze naruszył gwarantowaną konstytucją i ustawą samorządową samodzielność finansową gminy, ponieważ gmina ta wchodząc z mocy prawa w skład związku komunalnego nie utraciła prawa do samodzielnego decydowania o swoim budżecie w zakresie jego strony wydatkowej, po drugie zaś nie spełnił konstytucyjnego wymogu, aby upoważnienie to precyzyjnie określało zasady ustalania i nakładania na gminę obowiązku uiszczania składki do budżetu tego związku. Fakt, że uchwała Rady m.st. Warszawy zawiera zasady uiszczania przez gminy obowiązkowej składki, nie może być w żadnym razie uznany za spełnienie obowiązku precyzyjnego określenia przez gminy tych zasad. Regulacje w zakresie dochodów i wydatków gmin, jako obciążenia publicznoprawne, zgodnie z konstytucją są zastrzeżone wyłącznie dla ustawy i nie mogą być przedmiotem aktu rangi podustawowej, jakim jest niewątpliwie powołana uchwała.
W podsumowaniu uzasadnienia dotyczącego zasadności zaskarżenia tego przepisu ustawy warszawskiej wnioskodawca stwierdził, że upoważnienie zawarte w nim poprzez swój blankietowy, niedookreślony charakter, nie czyni zadość konstytucyjnym wymaganiom w tym zakresie, a w konsekwencji godzi w niedopuszczalny sposób w samodzielność finansową gminy.
Drugi z zakwestionowanych przepisów - art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i 21, zdaniem wnioskodawcy, narusza konstytucyjną zasadę równości w ten sposób, że pozbawił go wpływu na wybór prezydenta m.st. Warszawy, a w konsekwencji także wpływu na wybór całego organu wykonawczego tego podmiotu - zarządu. Wynika to stąd, że prezydenta, który ma dominującą pozycję w tym organie ze względu na możliwość wnioskowania kandydatów na wiceprezydentów, wybiera wyłącznie Rada Gminy Warszawa-Centrum. Tym samym zarząd m.st. Warszawy jest wybierany tylko przez jedną z 11 gmin wchodzących w skład związku.
W podsumowaniu wnioskodawca stwierdził iż ustawodawca, pozbawiając mieszkańców pozostałych 10 gmin wpływu na kreowanie składu organu wykonawczego związku, naruszył w stosunku do mieszkańców tych gmin konstytucyjną zasadę równości.
2. Do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny, który - w piśmie z 9 lutego 1998 r. - zajął stanowisko, iż kwestionowane przepisy nie są niezgodne z - odpowiednio - art. 32 oraz art. 2 i art. 167 ust. 2 i 3 konstytucji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny rozważył najpierw zarzut, zgodnie z którym ustawodawca dokonał naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zdaniem prokuratora stanowisko wnioskodawcy w świetle zaskarżonego przepisu jest bezpodstawne dlatego, że naruszenie tej zasady może być na gruncie konstytucji rozpatrywane tylko w odniesieniu do osób fizycznych. Rada Gminy Warszawa-Bielany przyjęła natomiast bezpodstawnie, iż zasada ta ma zastosowanie także do osób prawnych - gmin. Tymczasem zarówno systematyka nowej konstytucji, która konstytucyjny wzorzec odniesienia usytuowała w rozdziale dotyczącym wolności, praw i obowiązków jednostki, a także utrwalone w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wykluczają rozciągnięcie tej zasady na podmioty nie będące osobami fizycznymi.
Jednakże, gdyby nawet przyjąć - kontynuował prokurator - że zasadę równości można odnieść także do gmin, to i tak zarzuty nie są trafne, ponieważ kwestionowana regulacja dotyczy nie uprawnień gmin, lecz uprawnień władzy związku komunalnego m.st. Warszawy. Oznacza to, że przyjęty w zaskarżonym przepisie sposób wybierania prezydenta m.st. Warszawy nie przesądza jeszcze o jego niekonstytucyjności, bowiem norma ta dotyczy wyboru władz związku gmin, a nie władz gmin wchodzących w skład tego podmiotu. Ustawodawca miał więc znacznie większą swobodę konstytucyjną w kształtowaniu statusu odrębnego i niezależnego od ustroju gmin organu - zarządu m.st. Warszawy. Tak więc ustawodawca był uprawniony do różnicowania kompetencji organów związku stosownie do przypisanych im zadań, podobnie jak uczynił to w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692).
Odnosząc się z kolei do zarzutu niekonstytucyjności upoważnienia z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej, Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy o jego niedookreślonym charakterze, który w jego przekonaniu godzi w samodzielność finansową gmin warszawskich. Zdaniem prokuratora z ustawy samorządowej wynika obowiązek uregulowania przez gminy w statucie związku zasad udziału poszczególnych gmin w kosztach dobrowolnego związku komunalnego. Tym bardziej obowiązek taki na gminy mogła nałożyć ustawa warszawska, która jako akt szczególny powołała do życia przymusowy związek komunalny. Udział zaś poszczególnych gmin w kształtowaniu tego obowiązku został natomiast - zdaniem prokuratora - zapewniony w stopniu wystarczającym. Ponadto funkcja gwarancyjna wzorca konstytucyjnego, na który powołał się wnioskodawca, ogranicza się wyłącznie do sfery dochodowej poszczególnych gmin, co jednoznacznie przemawia za konstytucyjnością przyjętego rozwiązania ustawowego.
3. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w sprawie - pismem z 17 marca 1998 r. - zajęła Rada m.st. Warszawy.
Rada podzieliła zasadność zaskarżenia przez wnioskodawcę ustawy warszawskiej, w zakresie określonej tym aktem prawnym podstawy wyboru Prezydenta m.st. Warszawy - art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21. Rada podkreśliła, iż swój pogląd w tej kwestii prezentowała już wcześniej, a wobec wniesienia sprawy w tym przedmiocie przez Radę Gminy Warszawa-Bielany, pogląd ten podtrzymuje.
Rada m.st. Warszawy nie podzieliła natomiast zasadności zaskarżenia przez wnioskodawcę ustawy warszawskiej w części dotyczącej obowiązkowych składek, do uiszczania których są zobowiązane gminy na rzecz związku komunalnego, jakim jest m.st. Warszawa. Zdaniem Rady m.st. Warszawy wynikająca z obecnie obowiązującej konstytucji gwarancja udziału gmin w dochodach publicznych, została w pełni zapewniona w ustawie warszawskiej. Ustawa ta spełnia bowiem - wbrew temu co twierdzi wnioskodawca - konstytucyjny wymóg ustawowego określenia dochodów związku komunalnego, nawet jeżeli nie określa kwotowo, procentowo, czy też przy pomocy innych wskaźników, granic wysokości obowiązkowych składek. Rada wskazała przy tym, że był to celowy zabieg ustawodawcy, mający ułatwić związkowi komunalnemu elastyczne kształtowanie jego dochodów.
Podsumowując, Rada m.st. Warszawy stwierdziła, iż art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej spełnia wymagania konstytucyjne, ponieważ wskazuje organ właściwy do ustanawiania składek, oraz wytyczne dotyczące treści aktu, którym owe składki mają być regulowane.
II
Na rozprawie 24 marca 1998 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zaprezentowane na piśmie i dokonał przeglądu argumentów wskazanych we wniosku mających uzasadniać zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy warszawskiej.
Przedstawiciel Sejmu przedstawił stanowisko, iż oba badane przepisy są zgodne z konstytucją. Art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy dlatego, iż Sejm nie mógł w ustawie sprecyzować zasad ustalania składek, ponieważ - z uwagi na zasadę samorządności - nie chciał uprzedzać ustalenia skali zadań gmin, jakie zostaną przekazane na szczebel stołeczny. Sejm uważał, iż pierwotne prawo do decydowania o wydatkach znajduje się po stronie gmin, a stanem idealnym byłoby osiąganie porozumienia gmin warszawskich w tym zakresie. Dopiero gdy brak jest takiego porozumienia, Rada m.st. Warszawy musi podjąć wiążące ustalenia. Sejm rozważał wszystkie możliwe warianty rozwiązań i wybrał taki wariant, jaki w ówczesnym stanie doświadczeń uznano za najwłaściwszy. W kwestii trybu wyboru Prezydenta m.st. Warszawy Sejm rozważał zarówno system obecny, jak ten system, w którym Prezydenta wybierałaby Rada m.st. Warszawy. Jednak wobec przyjęcia zasady unii personalnej między prezydentem m.st. Warszawy i prezydentem gminy Warszawa Centrum, tryb jego wyboru przez Radę Miasta oznaczałby pozbawienie gminy Warszawa Centrum kompetencji do powołania swojego organu wykonawczego, a to oznaczałoby ograniczenie samodzielności tej gminy. Zasada równości nie daje się odnieść bezpośrednio do tej sprawy, ponieważ nie wchodzą tu w grę bezpośrednie uprawnienia obywateli.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko zajęte na piśmie, w szczególności wskazując na niemożność bezpośredniego zastosowania art. 32 konstytucji do oceny regulacji dotyczących sytuacji prawnej gmin.
III
Trybunał Konstytucyjny rozważył najpierw zarzuty skierowane wobec art. 13 ust. 1 pkt. 3 ustawy warszawskiej.
1. Ustawa z 25 marca 1994 r. nadała m.st. Warszawie postać związku komunalnego (art. 1 ust. 1) i określiła m.in. źródła dochodów tego związku. Art. 12 wskazuje te źródła nadając im postać zarówno obligatoryjną (ust. 1), jak i fakultatywną (ust. 2) i - wśród dochodów fakultatywnych - wymieniając m.in. “składki gmin warszawskich”. Z kolei art. 13 ust. 1, który mówi o zakresie spraw normowanych w statucie m.st. Warszawy wskazuje, że w statucie tym określa się: “zasady ustalania wysokości składek gmin i terminów ich przekazywania, jeżeli statut ustanowi obowiązek płacenia składek”. Gdy zaś chodzi o statut, to art. 14 ust. 1 ustawy powierza prawo jego uchwalania Radzie m.st. Warszawy, bezwzględną większością głosów, przy obecności co najmniej 2/3 swojego ustawowego składu i po zasięgnięciu opinii gmin warszawskich.
Na tej podstawie do Statutu Miasta Stołecznego Warszawy (tekst jednolity ustalony załącznikiem Nr 2 do uchwały nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia statutu miasta stołecznego Warszawy, MP Nr 56, poz. 516) wprowadzony został § 28 ust. 2 ustanawiający “obowiązek płacenia składek przez gminy warszawskie zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 w nawiązaniu do art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustroju Warszawy”. Składki dotyczą finansowania zadań i przedsięwzięć publicznych, które określa Rada m.st. Warszawy, zgodnie z art. 8 pkt 10 ustawy o ustroju Warszawy (§ 30 ust. 1). Co roku Zarząd Miasta proponuje łączną kwotę składek i na tej podstawie gminy warszawskie “mogą uzgodnić” partycypację każdej z gmin w tej kwocie. Jeżeli nie dojdzie do uzgodnień, to udziały poszczególnych gmin w tej kwocie ustala się w budżecie m.st. Warszawy (§ 30 ust. 4), a więc decyzję tę podejmuje Rada m.st. Warszawy. Wysokość składki nie może przy tym przekroczyć 10% dochodów budżetu gminy pomniejszonych o - wymienione w § 30 ust. 5 - składniki. Z kolei § 37 statutu ustalił przepis przejściowy, iż do czasu utworzenia przez gminy warszawskie związku komunalnego dotyczącego komunikacji miejskiej, możliwe jest ustalanie składek wyższych, z tym nie mogą one przekraczać 20% dochodów budżetu gminy pomniejszonych o te składniki, o których mówi § 30 ust. 5.
Problemy związane ze składkami gmin warszawskich wywoływały różnego rodzaju kontrowersje. Znalazły się też na wokandzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - w wyroku z dnia 27 stycznia 1997 r. (II SA 1522/96, niepubl.) - stwierdził nieważność statutu w części dotyczącej § 37. Nie była natomiast przedmiotem tego wyroku ocena § 30 ust. 1 (poza kwestią przeznaczania składek na finansowanie przedsięwzięć publicznych, co nie ma jednak bezpośredniego związku z niniejszą sprawą). Wyrok NSA został zakwestionowany w rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Ministra Sprawiedliwości, nie znalazło to jednak akceptacji Sądu Najwyższego, który - w wyroku z 6 listopada 1997 r. (III RN 50/97, niepubl.) - rewizję tę oddalił w całości. Samą zasadę składek gmin warszawskich, określonych jako “obligatoryjna danina na rzecz związku”, zakwestionowano przed NSA w innej sprawie, ale - w wyroku z 21 maja 1997 r. (IV SA 2138/96, niepubl.) - Sąd ten powołał się na orzeczenie z 27 stycznia 1997 r. i uznał, że ponowne orzekanie w tej samej kwestii jest niedopuszczalne. Można więc przyjąć, że wnioskodawca wyczerpał już możliwości kwestionowania zgodności postanowień statutu z ustawą warszawską i nie ma potrzeby, aby Trybunał Konstytucyjny wnikał w te kwestie.
Pozostaje natomiast do rozważenia zarzut, nie stawiany w postępowaniach przez Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Najwyższym, iż przepisy ustawy, na podstawie których ustanowiono w statucie obowiązek przekazywania składek, są sprzeczne z konstytucją. Rozważenie tego zarzutu wymaga zastanowienia się nad prawnym charakterem m.st. Warszawy i nad ogólną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
2. Ustawa z 25 marca 1994 r. (podobnie zresztą jak ustawa poprzednia z 1990 r.) nadała ustrojowi stolicy postać szczególną, zasadniczo odmienną od ustroju innych aglomeracji miejskich. Miasto stołeczne Warszawę określono jako “związek komunalny w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym” (art. 1 ust. 1 ustawy z 1994 r.). Mogło to sugerować odesłanie do przepisów rozdziału siódmego ustawy o samorządzie terytorialnym, ale rozdział ten traktuje przede wszystkim o dobrowolnych związkach gmin oraz o porozumieniach komunalnych, podczas gdy ustawa warszawska ustanawia związek gmin powstający z mocy prawa. Z tego samego względu trudno byłoby też traktować warszawski związek komunalny jako formę realizacji prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się (art. 172 konstytucji, a przedtem art. 75 Małej Konstytucji). Brak też jest w konstytucji innej, szczególnej podstawy dla nadania szczególnej postaci ustrojowi Warszawy i obowiązkowego włączenia gmin warszawskich do związku komunalnego, jakim jest m.st. Warszawa. Ten brak szczególnej podstawy konstytucyjnej nie wyłącza oczywiście możliwości ustawodawcy do odrębnego unormowania ustroju Warszawy, stosownie do specyfiki tej aglomeracji. Nie pozwala on jednak na odstąpienie od ogólnych zasad konstytucyjnych dotyczących ustroju i pozycji gmin, a w szczególności na przyporządkowywanie relacji miasto - gminy modelowi nadrzędności - podporządkowania. Skoro bowiem nie ustanowiono odrębnej podstawy konstytucyjnej dla unormowania ustroju Warszawy, to odrębności wprowadzane na poziomie ustaw zwykłych muszą pozostawać w ramach ogólnych konstytucyjnych przepisów dotyczących gmin. Miasto stołeczne Warszawa, jako związek komunalny, nie jest gminą, co zresztą wyraźnie zaznacza art. 1 ust. 2 ustawy z 1994 r., wymieniając 11 gmin, które tworzą to miasto. Trybunał Konstytucyjny w pełni akceptuje pogląd Sądu Najwyższego, iż: “postanowienia ustawy o ustroju m.st. Warszawy muszą być interpretowane zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju i funkcjonowania samorządu terytorialnego, w tym zgodnie z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.) oraz zgodnie z generalną zasadą domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin” (wyrok z 6 listopada 1997 r., III RN 50/97, s. 11).
Unormowania ustawowe dotyczące pozycji gmin warszawskich należy więc oceniać z punktu widzenia zasady, iż gminy stanowią “podstawowe jednostki samorządu terytorialnego” (art. 164 konstytucji, powtarzający formułę art. 70 ust. 4 zd. 1 Małej Konstytucji), a także z punktu widzenia zasady samodzielności gminy. Zasada samodzielności znalazła w 1990 r. wzmiankę w ówczesnym art. 44 ust. 2 konstytucji. Choć formuły tej nie przejęto w tekście Małej Konstytucji, to jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zgodnie uznawały nie tylko dalsze istnienie tej zasady (co było oczywiste na gruncie art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym), ale i zachowanie przez nią rangi konstytucyjnej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 24 stycznia 1995 r. (K 5/94, OTK w 1995, cz. I, s. 41), “dekonstytucjonalizacja pewnego słownego wyrażenia zasady samodzielności gminy (...) nie odnosi się do samej zasady. Zasada ta bowiem daje się wyprowadzić również z obecnie obowiązujących przepisów Małej Konstytucji (...) Najogólniejszej przesłanki do sformułowania zasady samodzielności gminy dostarcza samo konstytucyjne pojęcie samorządu terytorialnego”. Uznano tym samym, że z konstytucji wynika zasada samodzielności gminy, polegająca na zapewnieniu gminie szerokiego zakresu swobodnego decydowania o sprawach lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców swojego terytorium. Wszelka ingerencja zewnętrzna jest dopuszczalna tylko w przypadkach, formach i zakresie określonym przez prawo, a stosowne przepisy należy interpretować w kategoriach wyjątków od ogólnej zasady samodzielności (zob. np. uchwałę IC SN z 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97, OSP 1997, Nr 10, s. 477: “ingerencje dotyczące działalności samorządu może określać tylko ustawa [...] Ograniczenia samodzielności gminy [...] nie mogą być interpretowane rozszerzająco”).
Zasada samodzielności nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, a w szczególności ograniczeniom ustanowionym przez prawodawcę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się już jednak wyraźna linia rozstrzygnięć wskazujących, że w tym zakresie swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom, tak w aspekcie materialnym, jak i w aspekcie formalnym (zob. zwłaszcza orzeczenie z 24 stycznia 1995 r., K. 5/94, jw.; z 23 października 1996 r., K. 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 330). W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawy w odniesieniu do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Każda też regulacja ustawowa dotycząca tych kwestii może podlegać ocenie z punktu widzenia dochowania “reguł przyzwoitej legislacji”, które orzecznictwo Trybunału wyprowadza z zasady demokratycznego państwa prawnego (np. orzeczenie z 4 października 1995 r., K. 8/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 35 i z 23 października 1996 r., K. 1/96, jw., s. 329-330).
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że tak rozumiana zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (a więc - w obecnym stanie prawnym - zasada samodzielności gminy) zachowuje pełną aktualność na gruncie przepisów konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. tym bardziej, że art. 165 ust. 2 tej konstytucji wspomina wyraźnie o tej zasadzie (nawiązując zresztą do formuły wprowadzonej w 1990 r. do art. 44 ust. 2 konstytucji z 1952 r.).
3. Zasada samodzielności dotyczy wszystkich aspektów działalności gminy, w tym także obejmuje zasadę samodzielności finansowej. Istotą tej ostatniej jest zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie zadań publicznych tym jednostkom przypisanych, pozostawienie im swobody kształtowania swoich wydatków (z uwzględnieniem jednak zastrzeżeń ustawowych) oraz stworzenie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie.
Zasada samodzielności finansowej gminy znajduje obecnie konstytucyjny wyraz m. in. w art. 167 ust. 3 wskazującym, iż “źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie”. Jest to sformułowanie bardziej kategoryczne niż poprzednia formuła art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji (“Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo”).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że unormowaniu zawartemu w art. 167 ust. 3 konstytucji przypisać należy dwojakie znaczenie prawne. Przede wszystkim traktować go należy jako przepis gwarantujący gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalający im na realizację konstytucyjnie wyznaczonych zadań (a przypomnieć należy, że - w myśl ogólnej zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 16 ust. 2 - samorządowi terytorialnemu przysługiwać ma istotna część zadań publicznych, a zadania te samorząd ma wykonywać w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), a także zastrzegający formę ustawy dla określania źródeł tych dochodów. Oznacza to, że na poziomie ustawowym muszą zostać sformułowane wszystkie rozstrzygnięcia podstawowe dla wyznaczenia rodzaju i charakteru prawnego poszczególnych źródeł dochodów, a tym samym - także rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych dochodów. Innymi słowy, ogólny poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, czyli regulacja ta musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości, a nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak, że na tym nie wyczerpuje się znaczenie prawne art. 167 ust. 3, zwłaszcza gdy przepis ten interpretować w powiązaniu tak z art. 16, jak i z pozostałymi postanowieniami rozdziału VII konstytucji. Ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni bowiem rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego (gminie) odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. Art. 167 ust. 3 można więc traktować jako wyraz zasady ogólniejszej, gwarantującej gminie nie tylko pozostawienie do jej dyspozycji określonych środków finansowych (poprzez zagwarantowanie źródeł, z których wypływają), ale też gwarantującej gminie możliwość samodzielnego wykorzystywania tych środków, a tym samym dokonywania wydatków i kształtowania za ich pomocą zadań. Gdyby bowiem wykluczyć istnienie konstytucyjnych gwarancji dla samodzielności dokonywania wydatków, to ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów, a także samodzielnego wykonywania zadań, mogłoby okazać się iluzoryczne, bo pozyskane środki finansowe mogłyby być gminie odbierane bez jakichkolwiek ograniczeń.
Nie znaczy to oczywiście, by samodzielność finansową gminy można było interpretować jako pełną autonomię w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi, a więc m.in. - w zakresie ustalania swoich wydatków. Ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nigdy nie ulegało wątpliwości, że samodzielność kształtowania wydatków przez gminę musi realizować się w granicach ustawowych, z których wynika np. bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne zadania własne. Niesporne jest też, że na gminy mogą być ustawowo nakładane różnego rodzaju obciążenia finansowe, w tym także obowiązek przekazywania składek na utrzymywanie związków komunalnych lub - w przyszłości - na rzecz jednostek samorządu terytorialnego wyższego rzędu. Powrócić jednak w tym miejscu należy do formalnego aspektu gwarancji wyrażonych w art. 167 ust. 3 konstytucji, a mianowicie do zastrzeżenia formy ustawy dla normowania źródeł dochodów gmin. Skoro istnieje bezpośredni związek pomiędzy określeniem źródeł dochodów gmin, pozyskiwaniem przez gminy środków finansowych i gospodarowaniem tymi środkami finansowymi (czyli dokonywaniem wydatków), to przepisu art. 167 ust. 3 nie można poddawać wykładni a contrario i uznawać, że ustanowiona w nim zasada wyłączności ustawy odnosi się tylko do określania źródeł dochodów samorządu. Na tle ogólnej zasady samodzielności jednostek samorządowych, a także na tle “podstawowego” charakteru gminy w systemie tego samorządu (art. 164 ust. 1) należy przyjąć, że zasada wyłączności ustawy odnosi się do wszystkich wskazanych wyżej aspektów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a więc także do ustalania i określania obligatoryjnych wydatków tych jednostek (zob. W. Miemiec: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji zabezpieczających samodzielność finansową gmin, Samorząd Terytorialny 1997, Nr 10, s. 57). Jako argument pomocniczy należy też przypomnieć sformułowania art. 216 ust. 1 konstytucji wskazujące, iż: “Środki finansowe na cele publiczne są (...) wydatkowane w sposób określony w ustawie”. Jest to dodatkowe potwierdzenie zasady wyłączności ustawy, odniesione do określania wszelkich wydatków publicznych, a więc także wydatków, którymi mają zostać obciążone gminy.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że konstytucja nie ustanawia absolutnego zakazu dla nakładania na gminy (a w przyszłości także na inne jednostki samorządu terytorialnego) obowiązku dokonania określonych wydatków, nie ma też konieczności, by obowiązek dokonywania wydatków musiał mieć zawsze charakter pochodny wynikając z ustawowo określonego obowiązku realizowania określonych zadań. W płaszczyźnie materialnej zawsze trzeba to jednak traktować jako wyjątek od ogólnej zasady samodzielności finansowej gminy. W płaszczyźnie zaś formalnej kwestie te przynależą do zakresu wyłączności ustawy, podobnie jak kwestie określania źródeł dochodów samorządu. Oznacza to, że forma ustawy jest konieczna nie tylko dla ogólnego ustanowienia obowiązku poniesienia określonych wydatków na określone cele, ale też w samej ustawie musi zostać określony ogólny kształt tego wydatku, a więc m.in. - rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych wydatków. Innymi słowy, ogólny poziom wydatków jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, czyli regulacja ta musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości, a nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych.
4. W oparciu o te założenia ogólne Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Nie budzi zastrzeżeń samo ustanowienie instytucji składek, bo jest to rozwiązanie typowe dla relacji pomiędzy gminami a związkami komunalnymi bądź jednostkami samorządowymi wyższego szczebla. Powstaje jednak pytanie, czy postanowienia ustawy warszawskiej ustanawiające tę instytucję czynią zadość wymaganiom szczegółowości i precyzji, o których była mowa w poprzednim punkcie uzasadnienia.
Podkreślić tu raz jeszcze należy obligatoryjny charakter warszawskiego związku komunalnego, który - w granicach terytorialnych określonych art. 1 ust. 2 ustawy z 1994 r. - istnieje z mocy prawa, niezależnie od woli zainteresowanych gmin. Stanowi to o odmienności tego związku od dobrowolnych gminnych związków komunalnych, o których mowa w rozdziale 7 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jeżeli bowiem związek komunalny powstaje z woli zainteresowanych gmin, to kształt prawny tego związku znajduje wyraz w statucie przyjętym przez rady wszystkich zainteresowanych gmin (art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym), a statut ten określa m. in. “zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku” (art. 67 ust. 2 pkt 6). W takim jednak ujęciu treść statutu dochodzi do skutku jako wyraz woli wszystkich zainteresowanych gmin i wymiar obciążeń finansowych z tego wynikających musi być zaakceptowany przez każdą gminę - uczestnika związku komunalnego. W żaden sposób nie sprzeciwia się to zasadzie samodzielności finansowej gminy, przeciwnie - ogólność regulacji ustawowej samodzielność tę jeszcze potwierdza.
Charakter warszawskiego związku gminnego jest jednak zupełnie inny. Nie tylko istnieje on z mocy prawa, ale też statut tego związku nie jest ustalany w trybie art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jak już wspomniano, statut m.st. Warszawy jest uchwalany przez Radę m.st. Warszawy (która jest organem pochodzącym z wyborów bezpośrednich, nie ma więc personalnego związku z radami gmin warszawskich), wymaga uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów, a w razie rozbieżności stanowisk statut może zostać Warszawie nadany przez Prezesa Rady Ministrów (art. 14 ustawy warszawskiej). Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje trafności tych rozwiązań proceduralnych, stwierdza jednak, że nadaje to statutowi Warszawy całkowicie odmienny charakter od statutów dobrowolnych związków komunalnych, o których mowa w ustawie o samorządzie terytorialnym. Nie można tym samym przyjąć interpretacji zastosowanej przez Prokuratora Generalnego, który mówi o podobieństwie uregulowań art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy i samorządzie terytorialnym i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej. Choć treść tych uregulowań jest zbliżona, to dotyczą one aktów o zupełnie różnym odniesieniu do zasady samodzielności gminy: statut dobrowolnego związku komunalnego utworzonego na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym jest wyrazem tej samodzielności, a statut Warszawy - wyrazem ograniczenia tej samodzielności. Nieprzypadkowo też art. 67 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, który - jako jedyny przepis tej ustawy - mówi o związkach komunalnych tworzonych na zasadzie obowiązkowej, dopuszcza wprowadzenie dodatkowego wymagania zatwierdzenia statutu obowiązkowego związku, ale nie wskazuje na odmienny - od przewidzianego w art. 67 ust. 1 - tryb uchwalania tego statutu.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pewne ograniczenia samodzielności poszczególnych gmin mogą okazać się niezbędne dla zarządzania tak złożonym organizmem miejskim, jakim jest m.st. Warszawa. Temu też m.in. celowi ma służyć określenie ustroju Warszawy w odrębnym akcie ustawowym. Zakres, kierunki i formy tych ograniczeń pozostają w sferze swobody regulacyjnej ustawodawcy, bo “stanowienie prawa jest rolą parlamentu, a (Trybunał Konstytucyjny) nie jest powołany do oceny słuszności czy celowości rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę” (orzeczenie z 23 września 1997 r., K. 25/96, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 316-317 i liczne orzeczenia wcześniejsze). Zarazem jednak zasada samodzielności gminy wymaga, by ograniczenia te były wprowadzane w ustawie i by odnośne unormowania ustawowe cechował wystarczający stopień precyzji i szczegółowości.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że takiego stopnia precyzji i szczegółowości nie można przypisać postanowieniom art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej. Ograniczają się one do wskazania, iż statut m.st. Warszawy może ustalić obowiązek płacenia składek, oraz do odesłania do statutu określenia zasad ustalania wysokości składek i sposobu ich przekazywania. Takie unormowanie, być może w pełni dopuszczalne w odniesieniu do dobrowolnych związków komunalnych, w których postanowienia statutu kształtowane są zgodnie z wolą każdego z uczestników, wywołuje poważne zastrzeżenia w odniesieniu do warszawskiego związku komunalnego. Ustawa warszawska nie formułuje bowiem żadnych ograniczeń ani wskazań co do kształtowania składek (poza koniecznością ich powiązania z realizacją zadań publicznych, co trafnie wywiódł NSA). Pozostawia ona w szczególności statutowi swobodę określania trybu ustalania wysokości składek (a statut, jak już była o tym mowa, dopuścił by czyniła to Rada m.st. Warszawy), a także - co ważniejsze, nie ustanawia żadnych ograniczeń co do tej wysokości, lub sposobu jej kształtowania. Jak wiadomo, obecnie obowiązujący statut określił, że wysokość składki nie może przekraczać 10% dochodów budżetu gminy (pomniejszonych o pewne składniki), ale art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy nie stwarza żadnych barier przeciwko wprowadzeniu granicy wyższej (tak, jak próbowano to uczynić w § 37 statutu), teoretycznie mogącej sięgnąć nawet kilkudziesięciu procent dochodów. Być może ustawodawca mógłby ustanowić taką konstrukcję składek, ale musiałoby to wynikać z wyraźnego unormowania określającego w szczególności górną granicę składki i sposób jej wyliczania. Ustawa pozostawia jednak określenie tych spraw organom uchwalającym statut, a więc Radzie m.st. Warszawy i Prezesowi Rady Ministrów.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego nadaje to art. 13 ust. 1 pkt 3 charakter unormowania blankietowego. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, iż upoważnienie ustawowe nie może być sformułowane w taki sposób, by pozostawiać organowi upoważnionemu możliwość samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek (orzeczenie z 22 września 1997 r., K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Nie ma jednak w tym miejscu potrzeby oceny art. 13 ust. 1 pkt 3 z punktu widzenia ogólnych zasad określających stosunek aktów wykonawczych do ustaw, zwłaszcza że art. 94 konstytucji postawił upoważnieniom ustawowym do wydawania aktów prawa miejscowego mniejsze wymagania niż te, które w art. 92 postawiono upoważnieniom do wydawania rozporządzeń. Ponieważ jednak art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej dotyczy finansów gminnych, to ocena tego przepisu musi być dokonana w oparciu o art. 167 ust. 3 konstytucji i wynikającą z niego zasadę wyłączności ustawy dla regulowania ogólnego kształtu wydatków, do poniesienia których prawo zobowiązuje gminę. Zasada ta wymaga, by już na poziomie ustawowym określone były ramy, których nie można przekroczyć przy ustalaniu wysokości i rozmiaru tych wydatków, które muszą być dokonane przez gminę na rzecz obligatoryjnego związku komunalnego. Pozostawienie całkowitej swobody regulacyjnej organom tego związku oraz organom rządowym, nie daje się pogodzić z zasadą samodzielności finansowej gminy, stwarza bowiem możliwość przekreślenia lub istotnego ograniczenia tej samodzielności. Nie ma przeszkód, by ustawodawca ustanowił instytucję składek gmin warszawskich, jeżeli jednak tak postanowi, to nie może odesłać określenia konstrukcji tej instytucji do podustawowego aktu wykonawczego, jakim jest statut m.st. Warszawy.
Tym samym, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej jest, w swoim obecnym sformułowaniu, niezgodny z konstytucyjnym nakazem zachowania formy ustawy dla określania prawnego kształtu obowiązkowych wydatków gminy, wyprowadzonym przez Trybunał Konstytucyjny z art. 167 ust. 3 konstytucji, a znajdującym ogólną podstawę w zasadzie samodzielności gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny nie widzi już potrzeby odrębnego rozważania problemu zgodności art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy warszawskiej z art. 2 konstytucji.
IV
Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut niezgodności art. 9 ust. 3 (w związku z art. 20 i art. 21) ustawy warszawskiej z konstytucyjną zasadą równości.
1. Ustawa warszawska wprowadza szczególny ustrój władz m.st. Warszawy. Jak już o tym była mowa, Warszawa stanowi związek 11 gmin, powstający z mocy prawa, a wśród tych gmin szczególna rola przypada gminie Warszawa-Centrum, która skupia 2/3 mieszkańców miasta. Organem przedstawicielskim tego związku jest Rada m.st. Warszawy pochodząca z wyborów powszechnych (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy warszawskiej) i całkowicie oddzielona od rad gmin warszawskich. Organem wykonawczym m.st. Warszawy jest Zarząd (art. 9 ust. 1), w skład którego wchodzi Prezydent m.st. Warszawy i wiceprezydenci. Wiceprezydentów wybiera Rada m.st. Warszawy na wniosek Prezydenta (art. 9 ust. 2). Art. 9 ust. 3 odesłał natomiast określenie trybu wyboru i odwołania Prezydenta do art. 20 i art. 21 ustawy warszawskiej. Prezydentem m.st. Warszawy jest z urzędu Prezydent gminy Warszawa-Centrum. Jest on więc wybierany przez radę gminy Warszawa-Centrum (art. 20 ust. 1 ustawy warszawskiej), przy czym jednak rady gmin warszawskich mają przyznane prawo zgłaszania kandydatów (poza tym kandydatów mogą zgłaszać radni gminy Warszawa-Centrum oraz Rada m.st. Warszawy). Zachodzi więc szczególna unia personalna przewodniczącego organu wykonawczego w gminie Warszawa-Centrum i w m.st. Warszawie.
Wnioskodawca zarzuca temu rozwiązaniu naruszenie konstytucyjnej zasady równości (powołuje się na art. 32 konstytucji), gdyż ustawa stawia w nierównej pozycji zarówno mieszkańców gmin warszawskich, jak i radnych tych gmin, bo tylko jedna rada - z jedenastu - decyduje o wyborze Prezydenta Miasta.
2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego zarzutu. Jest wprawdzie niewątpliwe, że art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 różnicują sytuacje prawną gmin warszawskich, bo tylko jednej z nich przyznają pełnię decyzji w przedmiocie wyboru osoby, która zarazem staje się Prezydentem całego Miasta. Zachodzi więc oczywista nierówność w pozycji i uprawnieniach rady gminy Warszawa-Centrum i rad pozostałych 10 gmin. Konstatacja ta nie jest jednak jeszcze wystarczającym argumentem dla uznania, że doszło do naruszenia art. 32 konstytucji.
Zasada równości, tak jak określa ją art. 32 konstytucji, odnosi się przede wszystkim do sytuacji prawnej osób fizycznych, co wynika choćby z ogólnego powiązania całokształtu postanowień rozdziału II konstytucji ze statusem prawnym “człowieka i obywatela”. Nie podejmując w tym miejscu problemu, czy i w jakim zakresie art. 32 konstytucji może też znajdować odniesienie do sytuacji prawnej osób prawnych, należy przypomnieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - wyrażane na tle art. 67 ust. 2 dawnych przepisów konstytucyjnych, iż przepis ten “odnosi się bezpośrednio do obywateli i tylko pośrednio wiąże się z zagadnieniem praw przysługujących gminom” (orzeczenie z 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 76; podobnie orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., K. 18/96, OTK ZU Nr 1/1996, s. 26). Naruszenie zasady równości w relacjach między gminami podlega raczej ocenie z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, m.in. na tle zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej (orzeczenie z 27 czerwca 1995 r., K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 181 i z 23 czerwca 1997 r., K. 3/97, OTK ZU Nr 2/1997, s. 210). Powyższe stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego zachowują aktualność w nowym stanie konstytucyjnym i już z tego względu zarzut naruszenia art. 32 konstytucji należy uznać za nieuzasadniony. Uchwała Rady Gminy Warszawa Bielany, a tylko ten dokument może wyznaczać zakres wniosku, nie podnosiła natomiast zarzutu naruszenia art. 2 konstytucji przez omawiane tu przepisy.
Nawet gdyby uznać, że do sytuacji prawnej gmin odnoszą się pewne elementy zasady równości, wyprowadzane z powiązania art. 2 i art. 32 konstytucji, to należy przypomnieć, że o naruszeniu zasady równości można mówić tylko w wypadku jednoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: zróżnicowanie sytuacji prawnej musi dotyczyć podmiotów podobnych i zróżnicowanie to musi mieć charakter dyskryminacji. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 281, iż odstępstwa od zasady równości mogą być dopuszczalne, jeżeli znajdują uzasadnienie w argumentach racjonalnych, proporcjonalnych i znajdujących oparcie w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych. O dyskryminacji należy natomiast mówić w sytuacji, gdy wprowadzane zróżnicowanie ma charakter arbitralny, nieproporcjonalny i nieuzasadniony.
Z tego punktu widzenia trzeba najpierw przypomnieć, że przyjęty w ustawie warszawskiej ustrój organów wykonawczych był wynikiem świadomego wyboru tzw. koncepcji “metropolitalnej”, a odrzucenia tzw. projektu “burmistrzowskiego” i projektu stworzenia z Warszawy jednej ogromnej gminy. Jak wskazuje się w doktrynie “warunkiem funkcjonowania tak rozumianego ustroju metropolitalnego jest daleko idąca unia personalna miedzy gminą centralną a całością Warszawy” (H. Izdebski: Ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Tekst z komentarzem, Warszawa 1994, s. 4). Nie da się też zaprzeczyć, że gmina Warszawa-Centrum odróżnia się istotnie od pozostałych gmin warszawskich, zarówno liczbą mieszkańców, jak i poziomem dochodów czy funkcjami realizowanymi w ramach aglomeracji. Należy dodać, że organ stanowiący, jakim jest Rada m.st. Warszawy pochodzi z powszechnych i równych wyborów, a wybór wiceprezydentów miasta dokonywany jest przez tę Radę. Łączenie dwóch kierowniczych stanowisk w osobie Prezydenta Miasta może też ograniczać możliwości zajmowania się przez niego sprawami gminy Warszawa-Centrum i utrudniać dbałość o interes tej gminy w konfrontacji z interesami całego miasta. Wiele argumentów przemawia więc za poglądem, iż “nawet jeżeli dopatrywać się w analizowanych rozwiązaniach pewnych przywilejów, to są one obiektywnie usprawiedliwione szczególnymi zadaniami i szczególnymi, obiektywnie istniejącymi różnicami oraz nie są to uprawnienia takiej skali, aby można je ocenić jako naruszające zasadę proporcjonalnej równości (P. Sarnecki: Opinia, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Nr 2/94, s. 75). Choć można też wskazać opinie odmienne (B. Zawadzka: Niespójności i sprzeczności w ustawodawstwie samorządowym, Przegląd Legislacyjny 1996, Nr 2, s. 59-60), to w każdym razie należy stwierdzić, że rozwiązanie przyjęte w ustawie warszawskiej nie tworzy arbitralnego, nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego zróżnicowania w sytuacji prawnej gminy Warszawa-Centrum i sytuacji prawnej pozostałych gmin.
Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych szczegółowych argumentów w tym zakresie i nie wykazali arbitralności, nieproporcjonalności czy braku uzasadnienia dla wprowadzonego zróżnicowania pozycji poszczególnych gmin warszawskich, ograniczając się tylko do ogólnego postawienia zarzutu naruszenia zasady równości. Zgodzić się zaś należy ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, że obowiązek wykazania niezgodności kwestionowanego przepisu z konstytucją ciąży na wnioskodawcy, stosownie do ogólnego domniemania, że badane ustawy są zgodne z konstytucją. Tym samym uznać należy, że unormowania zawarte w art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 ustawy warszawskiej mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy. Miasto stołeczne Warszawa nie jest gminą, a tym samym ustrój jego organów stanowiących i wykonawczych nie musi być kształtowany według zasad określonych w art. 169 konstytucji.
Przypomnieć też trzeba stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (zajęte na tle ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych), iż dopuszczalne są zróżnicowania sytuacji prawnej gmin, o ile następuje to w oparciu o kryteria ustanowione przez ustawodawcę (orzeczenie z 13 maja 1997, K. 20/96, OTK ZU Nr 2/1997, s. 145). Wielkość i siła gminy może stanowić takie kryterium.
3. Nie ma też podstaw, by stawiać znak równości między zróżnicowaniem pozycji gmin warszawskich a zróżnicowaniem sytuacji prawnej obywateli w tych gminach zamieszkałych. W polskim systemie prawnym istnieje szereg unormowań, które odmiennie ujmują zakres kompetencji i zadań gmin w zależności od ich położenia i wielkości (Prokurator Generalny trafnie powołuje tu ustawę z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych). W pośredni sposób rzutuje to na sytuację mieszkańców, trudno byłoby jednak każde tego typu zróżnicowanie traktować jako naruszenie zasady równości. Tak długo bowiem, jak adresatami zróżnicowań prawnych są gminy, a nie bezpośrednio obywatele, nie można do tych zróżnicowań odnosić wprost wszystkich konsekwencji i wymagań, jakie wydobywać należy z art. 32 konstytucji.
Ustawa warszawska nie wprowadza systemu bezpośrednich wyborów Prezydenta Miasta przez obywateli (co rodziłoby konieczność pełnego poszanowania zasady powszechności). Obsadzanie stanowiska prezydenta dokonywane jest w innym trybie i przez inne podmioty, a wtórne oddziaływanie tych decyzji na sytuację prawną obywateli nie może być uznane za naruszenie równości mieszkańców Warszawy wobec prawa.