K 42/01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
21
POSTANOWIENIE
z dnia 20 marca 2002 r.
Sygn. akt K 42/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Teresa Dębowska-Romanowska
Marek Mazurkiewicz
Mirosław Wyrzykowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2002 r. wniosku Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego o stwierdzenie niezgodności:
art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 1998 r. Nr 94, poz. 594 ze zm.) z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a :
umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
UZASADNIENIE:
I
1. W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 23 października 2001 r. Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego, zwane dalej Stowarzyszeniem, domagało się stwierdzenia niezgodności art. 45 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne z art. 2 i 22 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu, powołując się na postanowienia statutu, wnioskodawca wskazał, iż jest ogólnokrajową organizacją zawodową zrzeszającą inżynierów i techników, której terenem działania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 4.1 Statutu). Zarząd Główny stanowi najwyższą władzę Stowarzyszenia w okresie między Walnymi Zjazdami Delegatów (§ 26.2 oraz § 32.1 Statutu). Zarząd Główny na zebraniu 19 października 2001 r. podjął uchwałę o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Uzasadnia to, w ocenie wnioskodawcy tezę, iż zostały spełnione warunki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Przedmiotem kontroli konstytucyjnej jest art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, który ustanawia zasady ustalania stawek opłat za usługi przesyłowe, a ściślej – określa proporcje między różnymi opłatami wchodzącymi w skład łącznych opłat należnych przedsiębiorstwu energetycznemu z tytułu świadczonych usług. Opłaty te decydują o rentowności przedsiębiorstw i – w konsekwencji – mają bezpośredni wpływ na rozwój gazownictwa, inwestycje, stosowanie nowych technologii i współpracę z systemami energetycznymi innych krajów. Są to dziedziny objęte zakresem działania Stowarzyszenia, gdyż postanowienia Statutu wskazują, iż celem Stowarzyszenia jest, między innymi, reprezentowanie w kraju i zagranicą interesu członków, współpraca z przemysłem naftowym i gazowniczym, opracowywanie wytycznych technicznych i współdziałanie przy ustalaniu państwowych i branżowych norm oraz branżowych aktów prawnych (§ 11 pkt 4, 5, 7 Statutu). Okoliczności te decydują, zdaniem wnioskodawcy, o spełnieniu warunków wskazanych w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Kwestionowany przepis został dodany do pierwotnego tekstu prawa energetycznego ustawą z dnia 26 maja 2000 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 555). W ocenie wnioskodawcy, narusza on mieszczące się w zasadzie demokratycznego państwa prawnego elementarne zasady prawotwórstwa, nakazujące unikanie stanowienia praw wzajemnie sprzecznych i praw nakładających na adresata obowiązek spełnienia świadczenia niemożliwego. Z jednej strony ustawa nakazuje tak ustalać taryfy, by zapewnić “pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami lub energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska” (art. 45 ust. 1 pkt 1), z drugiej zaś – art. 45 ust. 5 narzuca sposób kalkulowania stawek, który w praktyce uniemożliwia realizację tych celów. Matematycznie ustalona proporcja: maksymalnie 40% kosztów stałych w łącznych opłatach za przesyłanie i dystrybucję gazu, oznacza odstąpienie od zasady racjonalności ekonomicznej na rzecz prostego rachunku, narzuconego przez art. 45 ust. 5 prawa energetycznego. Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku niektórych przedsiębiorstw dostosowanie taryfy do wymogu z art. 45 ust. 5 jest rozwiązaniem nieracjonalnym, a nawet absurdalnym. Racjonalnie ustalona taryfa powinna zapewniać, między innymi, spłatę kredytów zaciągniętych na budowę gazociągu. Wnioskodawca twierdzi, że na całym świecie finansowanie inwestycji w dziedzinie energetyki polega na takim skalkulowaniu opłat, aby zapewniały one środki na spłatę kredytu zaciągniętego przez przedsiębiorstwo. Zaledwie 40-procentowy udział opłaty stałej w całości opłat za usługę przesyłania i dystrybucji gazu jest zbyt niski, by dać możliwość spłaty kredytu. Autorzy projektu nowelizacji art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, który wpłynął do Sejmu 25 kwietnia 2001 r., proponowali udział opłat stałych na poziomie 70%-90%. Propozycja ta była oparta na doświadczeniach krajów najwyżej rozwiniętych gospodarczo, gdzie opłaty stałe stanowią 75%-100% całości opłat za przesyłanie gazu.
Wnioskodawca dowodzi, że określenie poziomu opłat stałych na 40% zmusza przedsiębiorców do dokonywania wyboru między formalnym naruszeniem prawa, tj. art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, a podjęciem zachowań niemożliwych lub wyraźnie nieracjonalnych. Postawienie adresata normy w takiej sytuacji oznacza, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie art. 2 Konstytucji.
Kwestionowany przepis, w ocenie wnioskodawcy, narusza też zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji, gdyż narzuca w sposób bezwzględny sposób kalkulowania opłaty, nie dopuszczając do umownej modyfikacji wzoru ustawowego. Oznacza to dodatkowe, ustawowe ograniczenie swobody kształtowania stosunków umownych w dziedzinie gospodarki, które – według art. 22 Konstytucji – jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że o ile w przypadku świadczenia usług na rzecz odbiorców detalicznych ustawowe ograniczenie można by uzasadnić interesem tychże, o tyle wprowadzanie maksymalnego udziału opłat stałych w umowach z odbiorcami hurtowymi jest pozbawione uzasadnienia. Wnioskodawca nie kwestionuje w sposób generalny działań regulacyjnych państwa w dziedzinie energetyki, lecz zarzuca ustawodawcy, iż w art. 45 ust. 5 prawa energetycznego przyjął rozwiązanie arbitralne, za którym nie przemawia interes społeczny. Wyjaśnia przy tym, że uwolnienie opłat stosowanych wobec hurtowników nie odbiłoby się na końcowych odbiorcach, których prawo energetyczne ma chronić, gdyż wszystkie stawki są ściśle reglamentowane i kontrolowane przez Prezesa Urzędu Kontroli Energetyki.
W dalszym części uzasadnienia wnioskodawca, odwołując się do kilku aktów prawa europejskiego, dowodzi, iż z aktów tych nie wynika dla polskiego ustawodawcy zobowiązanie do ograniczenia udziału opłat stałych w łącznej opłacie za przesyłanie i dystrybucję gazu.
Na zakończenie wnioskodawca formułuje postulat, by ograniczenia wolności gospodarczej w omawianej dziedzinie dyktowane były racjonalnym rachunkiem, a nie abstrakcyjnie przyjętym standardem.
2. Po wstępnym rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 13 listopada 2001 r. nadał temu wnioskowi dalszy bieg.
3. Prokurator Generalny RP w piśmie z 8 stycznia 2002 r. przedstawił stanowisko, iż postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na brak legitymacji Stowarzyszenia do wszczęcia kontroli konstytucyjnej kwestionowanego przepisu.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podniósł, że kwestionowany przepis, art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, adresowany jest do przedsiębiorstw energetycznych, zaś ze statutu Stowarzyszenia wynika, że jego członkami mogą być tylko osoby fizyczne. Osoby prawne mogą korzystać ze statusu członków wspierających Stowarzyszenie. W ocenie Prokuratora, Stowarzyszenie nie reprezentuje przedsiębiorstw energetycznych, lecz osoby fizyczne i tylko w zakresie objętym Statutem. Wynika to zresztą z art. 1 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, zgodnie z którym stowarzyszenia mogą zrzeszać obywateli, nie zaś osoby prawne. Prokurator zwraca też uwagę, że cele stowarzyszeń – stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy – muszą mieć charakter niezarobkowy.
W dalszej części uzasadnienia Prokurator Generalny powołał fragmenty uzasadnień kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zawierających interpretację przepisów dotyczących tzw. legitymacji szczególnej do występowania do Trybunału. Prokurator stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia wskazanych przez Trybunał kryteriów warunkujących przyznanie legitymacji. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, iż – w niniejszej sprawie – Stowarzyszenie nie występuje w interesie swoich członków, lecz interesie przedsiębiorstw energetycznych, który pozostaje w luźnym związku ze statutowymi zadaniami Stowarzyszenia.
4. W piśmie procesowym z 28 stycznia 2002 r. wnioskodawca ustosunkował się krytycznie do stanowiska Prokuratora Generalnego. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach, członkami stowarzyszenia, jako członkowie wspierający mogą być osoby prawne. Właśnie takimi członkami Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego są przedsiębiorstwa energetyczne. Zdaniem wnioskodawcy, ani prawo o stowarzyszeniach ani Statut Stowarzyszenia nie zawierają przepisu, który ograniczałby prawa członków wspierających, w tym prawa do opieki ze strony Stowarzyszenia w granicach objętych statutem. W konsekwencji – Stowarzyszenie może występować w interesie członka wspierającego. Wnioskodawca dowodził dalej, iż – wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego – problematyka wniosku jest objęta zadaniami statutowymi Stowarzyszenia. Wynika to z § 11 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym do celów Stowarzyszenia należy “reprezentowanie w kraju i za granicą interesów członków SITPNiG”. Stwierdzenie niezgodności art. 45 ust. 5 prawa energetycznego z Konstytucją leży zaś niewątpliwie w interesie członków Stowarzyszenia.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów aktów prawnych niższej rangi z przepisami aktów mających wyższą rangę w konstytucyjnej hierarchii aktów normatywnych. Legitymacja tych podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak charakter ograniczony. W szczególności jest ona węższa aniżeli uprawnienie przyznane podmiotom wskazanym w punkcie pierwszym powołanego przepisu Konstytucji. Stosownie do art. 191 ust. 2 Konstytucji, podmioty wyliczone w ust. 1 pkt 3-5 mogą wystąpić z wnioskiem “jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż – w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym – w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie widzi potrzeby dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by ograniczyć możliwość używania tego środka do realizacji partykularnych celów (por. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K. 31/01; 28 czerwca 2000 r., sygn. U. 1/00, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114). Stanowisko Trybunału jest zbieżne z poglądami doktryny, której przedstawiciele podkreślają, że “nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).
W licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się też w kwestii konieczności ścisłej wykładni konstytucyjnego wymagania, by kwestionowany przepis “dotyczył spraw objętych zakresem działania” organizacji występującej z wnioskiem. Chodzi zatem o bezpośredni związek przepisu z zakresem działania danego podmiotu, wynikającym z Konstytucji, ustawy lub statutu, jeśli – według ustawy – zakres działania danego podmiotu może być wyznaczony przez statut. Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są upoważnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które dotyczą ogółu obywateli albo kręgu osób szerszego, aniżeli reprezentowane przez ten podmiot. (por. postanowienia TK z: 24 września 1996 r., T. 35/96, OTK ZU Nr 5/1996, poz. 45; 21 listopada 2001 r., K. 31/01). Dla uzasadnienia legitymacji danego podmiotu niezbędne jest wykazanie, iż kwestionowany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań danej kategorii podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż uprawnienie do inicjowania kontroli konstytucyjnej aktów normatywnych ma być instrumentem ułatwiającym danemu podmiotowi (w niniejszej sprawie – stowarzyszeniu) realizację powierzonych mu zadań; art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie może być natomiast traktowany jako przepis rozszerzający ich zakres (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/01).
Warunek statuowany w art. 191 ust. 2 Konstytucji został uzupełniony przez ustawodawcę w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na podstawie tego przepisu, podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji w razie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału są zobowiązane do powołania przepisu ustawowego lub statutowego, z którego wynika, iż kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
2. Wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Generalnie można stwierdzić, iż celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. W tych wszystkich przypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji – gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, wnioskowi został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności wniosku. W szczególności brak formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie “sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem “Trybunału”. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, iż w przypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania wnioskowi dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do “Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę zarządzenia sędziego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu przez Trybunał, uzasadniona wydaje się teza, iż Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające wnioskowi dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania wniosku. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności wniosku, oznaczałaby, iż czynności faktyczne podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu – aktu prawnego (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/00).
3. Ustalenia ogólne dotyczące uprawnienia do wszczynania kontroli konstytucyjnej należy odnieść do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Kwestionowany przez wnioskodawcę przepis, art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, został dodany do pierwotnego tekstu ustawy przez art. 1 pkt 15 lit. d) ustawy z dnia 26 maja 2000 r. zmieniającej prawo energetyczne z dniem 14 czerwca 2000 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 555). Przepis ten ma następujące brzmienie: “5. Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła kalkulują stawki opłat za usługi przesyłowe w taki sposób, aby udział opłat stałych za świadczenia usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie był większy niż:
1) 40% – dla paliw gazowych i energii elektrycznej,
2) 30% – dla ciepła.”
Normatywna treść zacytowanego przepisu sprowadza się do ustalenia proporcji, w jakich mają pozostawać poszczególne części składowe opłat za usługi przesyłowe gazu, energii elektrycznej i ciepła, przy czym ustawodawca ograniczył się do wskazania maksymalnego udziału opłat stałych w łącznej opłacie. Ekonomiczne skutki takiego unormowania, to – z jednej strony – limitowanie wysokości cen rynkowych, z drugiej – strony – dochodów przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem energii. Jest oczywiste, że wyższy udział kosztów stałych, tym wyższe ceny i tym wyższe dochody podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tej dziedzinie. Te dość oczywiste spostrzeżenia pozwalają już na wstępie, w sposób przybliżony, określić krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie zainteresowane ustaleniem proporcji poszczególnych elementów składających się w sumie na wysokość opłaty. Są to konsumenci i przedsiębiorcy branży energetycznej. Warto od razu zaznaczyć szeroki krąg adresatów kwestionowanej normy; nie ogranicza się on do przedsiębiorstw gazowniczych. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż sam wnioskodawca wprost deklaruje, że działa w interesie gospodarczym przedsiębiorstw, które – na skutek limitu przyjętego przez ustawodawcę w art. 45 ust. 5 prawa energetycznego – nie osiągają założonego poziomu rentowności, nie mogą realizować inwestycji, itd.
Powyższe ustalenie trzeba zestawić ze statusem prawnym wnioskodawcy. Jest on stowarzyszeniem działającym na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104). Rzecz jasna, stowarzyszenia jako takie nie mają legitymacji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Inicjując kontrolę konstytucyjną Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego wykorzystało swój status ogólnokrajowej organizacji zawodowej, który to przymiot, stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jest pierwszym warunkiem posiadania legitymacji czynnej, uprawniającej do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Pojęcie “organizacja zawodowa”, którym posłużył się ustawodawca w powołanym przepisie Konstytucji, obejmuje nie tylko samorząd zawodowy, ale również inne organizacje, wśród nich na pewno także stowarzyszenia (por. postanowienie TK z 20 lutego 2001 r., T. 60/00, s. 4). Z tego punktu widzenia wnioskodawca spełnia zatem warunek posiadania legitymacji.
Jeśli jednak wnioskodawca działa jako organizacja zawodowa inżynierów i techników określonej branży przemysłu, w sposób konieczny podlega ograniczeniom, jakim – ze względu na swą naturę – poddane są podmioty tego typu. W postanowieniu z 30 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “organizacja zawodowa winna spełniać określone kryteria, a mianowicie kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)” (sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114, s. 617). Stosując te kryteria w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca, korzystając ze statusu organizacji zawodowej, przed Trybunałem może występować wyłącznie w celu ochrony interesów zawodowych osób fizycznych, które zrzesza, tj. inżynierów i techników. Ramy działania narzucone statutem organizacji zawodowej wykluczają uznanie, że organizacja taka reprezentuje interesy osób prawnych, podmiotów gospodarczych występujących na rynku, nawet jeśli w konkretnym przypadku, dzięki wykorzystaniu formuły członka wspierającego, podmioty takie są członkami stowarzyszenia. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż członkowie wspierający nie są pełnoprawnymi członkami Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego. Jak wynika z § 19 Statutu Stowarzyszenia, nie przysługuje im ani czynne, ani bierne prawo wyborcze do władz organizacji. Z kolei w § 28 Statutu postanowiono, iż w Walnym Zjeździe Delegatów członkowie wspierający mają tylko głos doradczy. Powołany przepis stawia przedstawicieli członków wspierających w pozycji równej pozycji gości zaproszonych na Walny Zjazd Delegatów. Trybunał stwierdza więc, że nawet wewnętrzne przepisy Stowarzyszenia przemawiają przeciwko traktowaniu przedsiębiorstw stowarzyszonych jak tych podmiotów, dla reprezentowania których Stowarzyszenie zostało powołane.
Dotychczasowe ustalenia ułatwiają przejście do oceny z punktu widzenia art. 191 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc ten przepis do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, iż legitymacja przysługiwałaby wnioskodawcy, gdyby art. 45 ust. 5 prawa energetycznego dotyczył spraw objętych zakresem działania Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że sposób ustalania opłat za usługę przesyłania gazu nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy i – co więcej – dla dokonania takiej oceny nie jest nawet potrzebne sięganie do statutu Stowarzyszenia. Fakt, iż art. 45 ust. 5 prawa energetycznego znajduje się poza zakresem działania Stowarzyszenia wynika bowiem z założeń ogólnych wyznaczających ramy aktywności organizacji zawodowych. Tego rodzaju organizacje z definicji nie mogą zajmować się rentownością przedsiębiorstw; do zakresu ich działania nie może więc należeć kwestionowanie przepisów wpływających na poziom zysków osiąganych przez podmioty gospodarcze.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż wnioski z powyższej analizy, dokonanej w oparciu o art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji, są zbieżne z oceną, jakiej można dokonać na gruncie prawa o stowarzyszeniach. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają trzy zasady tego prawa. Po pierwsze, stowarzyszenia są organizacjami obywateli, a zatem osób fizycznych (art. 1 ust. 1). Po drugie, są organizacjami o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 2). Po trzecie, “osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia” (art. 10 ust. 3). Podkreślenie przez ustawodawcę, iż osoba prawna może występować “jedynie” jako członek “wspierający” ma doniosłe konsekwencje. Trybunał podkreśla, że przynależność osoby prawnej (w ocenianym przypadku – przedsiębiorstw gazowniczych) do stowarzyszenia nie może zmienić natury prawnej organizacji społecznej, jaką jest stowarzyszenie, w szczególności nie zmienia jej celów, które muszą pozostać niezarobkowe. Fakt, że do stowarzyszenia należą przedsiębiorstwa, których celem – z definicji – jest osiąganie zysku, nie może zdeformować celów stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie może walczyć o podniesienie rentowności członków wspierających. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż w niniejszej sprawie, poza wypaczeniem idei stowarzyszenia, występuje też próba odwrócenia ról jego członków. Samo ustawowe określenie “członek wspierający”, a także statutowa pozycja członków wspierających, o której wyżej wspomniano, sugeruje bowiem, iż to przedsiębiorstwa branży energetycznej, przeważnie silniejsze ekonomicznie od osób fizycznych będących członkami stowarzyszenia, są włączane do niego po to, by wspierać inicjatywy rzeczywistych członków. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której członkowie wspierający, nie dysponując własnym uprawnieniem do inicjowania kontroli konstytucyjnej aktów normatywnych, dążą do wykorzystania formy stowarzyszenia w celu realizacji interesów czysto gospodarczych, niewątpliwie o charakterze zarobkowym. Cele te nie mają nic wspólnego ani z celami stowarzyszenia, jako jednej z form zrzeszania się obywateli, ani z celami organizacji zawodowej, będącej – zgodnie z powołanym wyżej stanowiskiem Trybunału – reprezentacją danego środowiska zawodowego. Można by zatem powiedzieć, że przedsiębiorstwa gazownicze w pewnym sensie nadużywają pozycji członka wspierającego.
Trybunał Konstytucyjny dodatkowo zwraca uwagę na inny jeszcze aspekt sprawy, zasługujący na uwzględnienie przy dokonywaniu oceny legitymacji Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Najogólniej rzecz ujmując, Stowarzyszenie reprezentuje przedstawicieli zawodów związanych z przemysłem gazowniczym i naftowym, a wniosek został złożony w interesie przedsiębiorstw gazowniczych. Tymczasem kwestionowany art. 45 ust. 5 prawa energetycznego obowiązuje w całej branży energetycznej, obejmuje więc także podmioty zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej oraz ciepła. Gdyby nawet założyć, iż Stowarzyszenie jest uprawnione do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego w interesie gospodarczym przedsiębiorstw – członków wspierających, to i tak powstałyby wątpliwości, czy może ono inicjować kontrolę przepisu w zakresie dotyczącym działalności całej energetyki a nie tylko gazownictwa. Ustalanie zasad funkcjonowania całego przemysłu energetycznego nie należy na pewno do zakresu działania Stowarzyszenia.
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarówno analiza pojęcia “organizacji zawodowej” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jak i zakresu działania stowarzyszenia w ogóle i stowarzyszenia będącego organizacją zawodową w szczególności, prowadzi do wniosku iż Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego nie jest uprawnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej art. 45 ust. 5 prawa energetycznego. Kwestionowany przepis nie zawiera regulacji, która dotyczy wyłącznie i bezpośrednio praw i interesów inżynierów i techników przemysłu gazowniczego, których Stowarzyszenie, jako organizacja zawodowa reprezentuje. Nie jest więc spełniona przesłanka z art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Jednym z warunków wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, czyli wyroku, jest spełnienie wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi istnienie po stronie podmiotu inicjującego to postępowanie stosownego uprawnienia, które może wynikać wyłącznie z art. 191 Konstytucji. Wobec ustalenia, iż wnioskodawca nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie kontroli konstytucyjnej kwestionowanego przepisu, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 20 marca 2002 r.
Sygn. akt K 42/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Teresa Dębowska-Romanowska
Marek Mazurkiewicz
Mirosław Wyrzykowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2002 r. wniosku Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego o stwierdzenie niezgodności:
art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 1998 r. Nr 94, poz. 594 ze zm.) z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a :
umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
UZASADNIENIE:
I
1. W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 23 października 2001 r. Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego, zwane dalej Stowarzyszeniem, domagało się stwierdzenia niezgodności art. 45 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne z art. 2 i 22 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu, powołując się na postanowienia statutu, wnioskodawca wskazał, iż jest ogólnokrajową organizacją zawodową zrzeszającą inżynierów i techników, której terenem działania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 4.1 Statutu). Zarząd Główny stanowi najwyższą władzę Stowarzyszenia w okresie między Walnymi Zjazdami Delegatów (§ 26.2 oraz § 32.1 Statutu). Zarząd Główny na zebraniu 19 października 2001 r. podjął uchwałę o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Uzasadnia to, w ocenie wnioskodawcy tezę, iż zostały spełnione warunki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Przedmiotem kontroli konstytucyjnej jest art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, który ustanawia zasady ustalania stawek opłat za usługi przesyłowe, a ściślej – określa proporcje między różnymi opłatami wchodzącymi w skład łącznych opłat należnych przedsiębiorstwu energetycznemu z tytułu świadczonych usług. Opłaty te decydują o rentowności przedsiębiorstw i – w konsekwencji – mają bezpośredni wpływ na rozwój gazownictwa, inwestycje, stosowanie nowych technologii i współpracę z systemami energetycznymi innych krajów. Są to dziedziny objęte zakresem działania Stowarzyszenia, gdyż postanowienia Statutu wskazują, iż celem Stowarzyszenia jest, między innymi, reprezentowanie w kraju i zagranicą interesu członków, współpraca z przemysłem naftowym i gazowniczym, opracowywanie wytycznych technicznych i współdziałanie przy ustalaniu państwowych i branżowych norm oraz branżowych aktów prawnych (§ 11 pkt 4, 5, 7 Statutu). Okoliczności te decydują, zdaniem wnioskodawcy, o spełnieniu warunków wskazanych w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Kwestionowany przepis został dodany do pierwotnego tekstu prawa energetycznego ustawą z dnia 26 maja 2000 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 555). W ocenie wnioskodawcy, narusza on mieszczące się w zasadzie demokratycznego państwa prawnego elementarne zasady prawotwórstwa, nakazujące unikanie stanowienia praw wzajemnie sprzecznych i praw nakładających na adresata obowiązek spełnienia świadczenia niemożliwego. Z jednej strony ustawa nakazuje tak ustalać taryfy, by zapewnić “pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami lub energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska” (art. 45 ust. 1 pkt 1), z drugiej zaś – art. 45 ust. 5 narzuca sposób kalkulowania stawek, który w praktyce uniemożliwia realizację tych celów. Matematycznie ustalona proporcja: maksymalnie 40% kosztów stałych w łącznych opłatach za przesyłanie i dystrybucję gazu, oznacza odstąpienie od zasady racjonalności ekonomicznej na rzecz prostego rachunku, narzuconego przez art. 45 ust. 5 prawa energetycznego. Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku niektórych przedsiębiorstw dostosowanie taryfy do wymogu z art. 45 ust. 5 jest rozwiązaniem nieracjonalnym, a nawet absurdalnym. Racjonalnie ustalona taryfa powinna zapewniać, między innymi, spłatę kredytów zaciągniętych na budowę gazociągu. Wnioskodawca twierdzi, że na całym świecie finansowanie inwestycji w dziedzinie energetyki polega na takim skalkulowaniu opłat, aby zapewniały one środki na spłatę kredytu zaciągniętego przez przedsiębiorstwo. Zaledwie 40-procentowy udział opłaty stałej w całości opłat za usługę przesyłania i dystrybucji gazu jest zbyt niski, by dać możliwość spłaty kredytu. Autorzy projektu nowelizacji art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, który wpłynął do Sejmu 25 kwietnia 2001 r., proponowali udział opłat stałych na poziomie 70%-90%. Propozycja ta była oparta na doświadczeniach krajów najwyżej rozwiniętych gospodarczo, gdzie opłaty stałe stanowią 75%-100% całości opłat za przesyłanie gazu.
Wnioskodawca dowodzi, że określenie poziomu opłat stałych na 40% zmusza przedsiębiorców do dokonywania wyboru między formalnym naruszeniem prawa, tj. art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, a podjęciem zachowań niemożliwych lub wyraźnie nieracjonalnych. Postawienie adresata normy w takiej sytuacji oznacza, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie art. 2 Konstytucji.
Kwestionowany przepis, w ocenie wnioskodawcy, narusza też zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji, gdyż narzuca w sposób bezwzględny sposób kalkulowania opłaty, nie dopuszczając do umownej modyfikacji wzoru ustawowego. Oznacza to dodatkowe, ustawowe ograniczenie swobody kształtowania stosunków umownych w dziedzinie gospodarki, które – według art. 22 Konstytucji – jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że o ile w przypadku świadczenia usług na rzecz odbiorców detalicznych ustawowe ograniczenie można by uzasadnić interesem tychże, o tyle wprowadzanie maksymalnego udziału opłat stałych w umowach z odbiorcami hurtowymi jest pozbawione uzasadnienia. Wnioskodawca nie kwestionuje w sposób generalny działań regulacyjnych państwa w dziedzinie energetyki, lecz zarzuca ustawodawcy, iż w art. 45 ust. 5 prawa energetycznego przyjął rozwiązanie arbitralne, za którym nie przemawia interes społeczny. Wyjaśnia przy tym, że uwolnienie opłat stosowanych wobec hurtowników nie odbiłoby się na końcowych odbiorcach, których prawo energetyczne ma chronić, gdyż wszystkie stawki są ściśle reglamentowane i kontrolowane przez Prezesa Urzędu Kontroli Energetyki.
W dalszym części uzasadnienia wnioskodawca, odwołując się do kilku aktów prawa europejskiego, dowodzi, iż z aktów tych nie wynika dla polskiego ustawodawcy zobowiązanie do ograniczenia udziału opłat stałych w łącznej opłacie za przesyłanie i dystrybucję gazu.
Na zakończenie wnioskodawca formułuje postulat, by ograniczenia wolności gospodarczej w omawianej dziedzinie dyktowane były racjonalnym rachunkiem, a nie abstrakcyjnie przyjętym standardem.
2. Po wstępnym rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 13 listopada 2001 r. nadał temu wnioskowi dalszy bieg.
3. Prokurator Generalny RP w piśmie z 8 stycznia 2002 r. przedstawił stanowisko, iż postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na brak legitymacji Stowarzyszenia do wszczęcia kontroli konstytucyjnej kwestionowanego przepisu.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podniósł, że kwestionowany przepis, art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, adresowany jest do przedsiębiorstw energetycznych, zaś ze statutu Stowarzyszenia wynika, że jego członkami mogą być tylko osoby fizyczne. Osoby prawne mogą korzystać ze statusu członków wspierających Stowarzyszenie. W ocenie Prokuratora, Stowarzyszenie nie reprezentuje przedsiębiorstw energetycznych, lecz osoby fizyczne i tylko w zakresie objętym Statutem. Wynika to zresztą z art. 1 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, zgodnie z którym stowarzyszenia mogą zrzeszać obywateli, nie zaś osoby prawne. Prokurator zwraca też uwagę, że cele stowarzyszeń – stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy – muszą mieć charakter niezarobkowy.
W dalszej części uzasadnienia Prokurator Generalny powołał fragmenty uzasadnień kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zawierających interpretację przepisów dotyczących tzw. legitymacji szczególnej do występowania do Trybunału. Prokurator stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia wskazanych przez Trybunał kryteriów warunkujących przyznanie legitymacji. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, iż – w niniejszej sprawie – Stowarzyszenie nie występuje w interesie swoich członków, lecz interesie przedsiębiorstw energetycznych, który pozostaje w luźnym związku ze statutowymi zadaniami Stowarzyszenia.
4. W piśmie procesowym z 28 stycznia 2002 r. wnioskodawca ustosunkował się krytycznie do stanowiska Prokuratora Generalnego. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 prawa o stowarzyszeniach, członkami stowarzyszenia, jako członkowie wspierający mogą być osoby prawne. Właśnie takimi członkami Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego są przedsiębiorstwa energetyczne. Zdaniem wnioskodawcy, ani prawo o stowarzyszeniach ani Statut Stowarzyszenia nie zawierają przepisu, który ograniczałby prawa członków wspierających, w tym prawa do opieki ze strony Stowarzyszenia w granicach objętych statutem. W konsekwencji – Stowarzyszenie może występować w interesie członka wspierającego. Wnioskodawca dowodził dalej, iż – wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego – problematyka wniosku jest objęta zadaniami statutowymi Stowarzyszenia. Wynika to z § 11 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym do celów Stowarzyszenia należy “reprezentowanie w kraju i za granicą interesów członków SITPNiG”. Stwierdzenie niezgodności art. 45 ust. 5 prawa energetycznego z Konstytucją leży zaś niewątpliwie w interesie członków Stowarzyszenia.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów aktów prawnych niższej rangi z przepisami aktów mających wyższą rangę w konstytucyjnej hierarchii aktów normatywnych. Legitymacja tych podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak charakter ograniczony. W szczególności jest ona węższa aniżeli uprawnienie przyznane podmiotom wskazanym w punkcie pierwszym powołanego przepisu Konstytucji. Stosownie do art. 191 ust. 2 Konstytucji, podmioty wyliczone w ust. 1 pkt 3-5 mogą wystąpić z wnioskiem “jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż – w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym – w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie widzi potrzeby dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by ograniczyć możliwość używania tego środka do realizacji partykularnych celów (por. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K. 31/01; 28 czerwca 2000 r., sygn. U. 1/00, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114). Stanowisko Trybunału jest zbieżne z poglądami doktryny, której przedstawiciele podkreślają, że “nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).
W licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się też w kwestii konieczności ścisłej wykładni konstytucyjnego wymagania, by kwestionowany przepis “dotyczył spraw objętych zakresem działania” organizacji występującej z wnioskiem. Chodzi zatem o bezpośredni związek przepisu z zakresem działania danego podmiotu, wynikającym z Konstytucji, ustawy lub statutu, jeśli – według ustawy – zakres działania danego podmiotu może być wyznaczony przez statut. Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są upoważnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które dotyczą ogółu obywateli albo kręgu osób szerszego, aniżeli reprezentowane przez ten podmiot. (por. postanowienia TK z: 24 września 1996 r., T. 35/96, OTK ZU Nr 5/1996, poz. 45; 21 listopada 2001 r., K. 31/01). Dla uzasadnienia legitymacji danego podmiotu niezbędne jest wykazanie, iż kwestionowany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań danej kategorii podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż uprawnienie do inicjowania kontroli konstytucyjnej aktów normatywnych ma być instrumentem ułatwiającym danemu podmiotowi (w niniejszej sprawie – stowarzyszeniu) realizację powierzonych mu zadań; art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie może być natomiast traktowany jako przepis rozszerzający ich zakres (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/01).
Warunek statuowany w art. 191 ust. 2 Konstytucji został uzupełniony przez ustawodawcę w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na podstawie tego przepisu, podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji w razie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału są zobowiązane do powołania przepisu ustawowego lub statutowego, z którego wynika, iż kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
2. Wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Generalnie można stwierdzić, iż celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. W tych wszystkich przypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji – gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, wnioskowi został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności wniosku. W szczególności brak formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie “sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem “Trybunału”. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, iż w przypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania wnioskowi dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do “Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę zarządzenia sędziego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu przez Trybunał, uzasadniona wydaje się teza, iż Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające wnioskowi dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania wniosku. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności wniosku, oznaczałaby, iż czynności faktyczne podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu – aktu prawnego (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/00).
3. Ustalenia ogólne dotyczące uprawnienia do wszczynania kontroli konstytucyjnej należy odnieść do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Kwestionowany przez wnioskodawcę przepis, art. 45 ust. 5 prawa energetycznego, został dodany do pierwotnego tekstu ustawy przez art. 1 pkt 15 lit. d) ustawy z dnia 26 maja 2000 r. zmieniającej prawo energetyczne z dniem 14 czerwca 2000 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 555). Przepis ten ma następujące brzmienie: “5. Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła kalkulują stawki opłat za usługi przesyłowe w taki sposób, aby udział opłat stałych za świadczenia usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie był większy niż:
1) 40% – dla paliw gazowych i energii elektrycznej,
2) 30% – dla ciepła.”
Normatywna treść zacytowanego przepisu sprowadza się do ustalenia proporcji, w jakich mają pozostawać poszczególne części składowe opłat za usługi przesyłowe gazu, energii elektrycznej i ciepła, przy czym ustawodawca ograniczył się do wskazania maksymalnego udziału opłat stałych w łącznej opłacie. Ekonomiczne skutki takiego unormowania, to – z jednej strony – limitowanie wysokości cen rynkowych, z drugiej – strony – dochodów przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem energii. Jest oczywiste, że wyższy udział kosztów stałych, tym wyższe ceny i tym wyższe dochody podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tej dziedzinie. Te dość oczywiste spostrzeżenia pozwalają już na wstępie, w sposób przybliżony, określić krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie zainteresowane ustaleniem proporcji poszczególnych elementów składających się w sumie na wysokość opłaty. Są to konsumenci i przedsiębiorcy branży energetycznej. Warto od razu zaznaczyć szeroki krąg adresatów kwestionowanej normy; nie ogranicza się on do przedsiębiorstw gazowniczych. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż sam wnioskodawca wprost deklaruje, że działa w interesie gospodarczym przedsiębiorstw, które – na skutek limitu przyjętego przez ustawodawcę w art. 45 ust. 5 prawa energetycznego – nie osiągają założonego poziomu rentowności, nie mogą realizować inwestycji, itd.
Powyższe ustalenie trzeba zestawić ze statusem prawnym wnioskodawcy. Jest on stowarzyszeniem działającym na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104). Rzecz jasna, stowarzyszenia jako takie nie mają legitymacji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Inicjując kontrolę konstytucyjną Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego wykorzystało swój status ogólnokrajowej organizacji zawodowej, który to przymiot, stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jest pierwszym warunkiem posiadania legitymacji czynnej, uprawniającej do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Pojęcie “organizacja zawodowa”, którym posłużył się ustawodawca w powołanym przepisie Konstytucji, obejmuje nie tylko samorząd zawodowy, ale również inne organizacje, wśród nich na pewno także stowarzyszenia (por. postanowienie TK z 20 lutego 2001 r., T. 60/00, s. 4). Z tego punktu widzenia wnioskodawca spełnia zatem warunek posiadania legitymacji.
Jeśli jednak wnioskodawca działa jako organizacja zawodowa inżynierów i techników określonej branży przemysłu, w sposób konieczny podlega ograniczeniom, jakim – ze względu na swą naturę – poddane są podmioty tego typu. W postanowieniu z 30 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “organizacja zawodowa winna spełniać określone kryteria, a mianowicie kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)” (sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114, s. 617). Stosując te kryteria w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca, korzystając ze statusu organizacji zawodowej, przed Trybunałem może występować wyłącznie w celu ochrony interesów zawodowych osób fizycznych, które zrzesza, tj. inżynierów i techników. Ramy działania narzucone statutem organizacji zawodowej wykluczają uznanie, że organizacja taka reprezentuje interesy osób prawnych, podmiotów gospodarczych występujących na rynku, nawet jeśli w konkretnym przypadku, dzięki wykorzystaniu formuły członka wspierającego, podmioty takie są członkami stowarzyszenia. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż członkowie wspierający nie są pełnoprawnymi członkami Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego. Jak wynika z § 19 Statutu Stowarzyszenia, nie przysługuje im ani czynne, ani bierne prawo wyborcze do władz organizacji. Z kolei w § 28 Statutu postanowiono, iż w Walnym Zjeździe Delegatów członkowie wspierający mają tylko głos doradczy. Powołany przepis stawia przedstawicieli członków wspierających w pozycji równej pozycji gości zaproszonych na Walny Zjazd Delegatów. Trybunał stwierdza więc, że nawet wewnętrzne przepisy Stowarzyszenia przemawiają przeciwko traktowaniu przedsiębiorstw stowarzyszonych jak tych podmiotów, dla reprezentowania których Stowarzyszenie zostało powołane.
Dotychczasowe ustalenia ułatwiają przejście do oceny z punktu widzenia art. 191 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc ten przepis do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, iż legitymacja przysługiwałaby wnioskodawcy, gdyby art. 45 ust. 5 prawa energetycznego dotyczył spraw objętych zakresem działania Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że sposób ustalania opłat za usługę przesyłania gazu nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy i – co więcej – dla dokonania takiej oceny nie jest nawet potrzebne sięganie do statutu Stowarzyszenia. Fakt, iż art. 45 ust. 5 prawa energetycznego znajduje się poza zakresem działania Stowarzyszenia wynika bowiem z założeń ogólnych wyznaczających ramy aktywności organizacji zawodowych. Tego rodzaju organizacje z definicji nie mogą zajmować się rentownością przedsiębiorstw; do zakresu ich działania nie może więc należeć kwestionowanie przepisów wpływających na poziom zysków osiąganych przez podmioty gospodarcze.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż wnioski z powyższej analizy, dokonanej w oparciu o art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji, są zbieżne z oceną, jakiej można dokonać na gruncie prawa o stowarzyszeniach. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają trzy zasady tego prawa. Po pierwsze, stowarzyszenia są organizacjami obywateli, a zatem osób fizycznych (art. 1 ust. 1). Po drugie, są organizacjami o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 2). Po trzecie, “osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia” (art. 10 ust. 3). Podkreślenie przez ustawodawcę, iż osoba prawna może występować “jedynie” jako członek “wspierający” ma doniosłe konsekwencje. Trybunał podkreśla, że przynależność osoby prawnej (w ocenianym przypadku – przedsiębiorstw gazowniczych) do stowarzyszenia nie może zmienić natury prawnej organizacji społecznej, jaką jest stowarzyszenie, w szczególności nie zmienia jej celów, które muszą pozostać niezarobkowe. Fakt, że do stowarzyszenia należą przedsiębiorstwa, których celem – z definicji – jest osiąganie zysku, nie może zdeformować celów stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie może walczyć o podniesienie rentowności członków wspierających. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż w niniejszej sprawie, poza wypaczeniem idei stowarzyszenia, występuje też próba odwrócenia ról jego członków. Samo ustawowe określenie “członek wspierający”, a także statutowa pozycja członków wspierających, o której wyżej wspomniano, sugeruje bowiem, iż to przedsiębiorstwa branży energetycznej, przeważnie silniejsze ekonomicznie od osób fizycznych będących członkami stowarzyszenia, są włączane do niego po to, by wspierać inicjatywy rzeczywistych członków. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której członkowie wspierający, nie dysponując własnym uprawnieniem do inicjowania kontroli konstytucyjnej aktów normatywnych, dążą do wykorzystania formy stowarzyszenia w celu realizacji interesów czysto gospodarczych, niewątpliwie o charakterze zarobkowym. Cele te nie mają nic wspólnego ani z celami stowarzyszenia, jako jednej z form zrzeszania się obywateli, ani z celami organizacji zawodowej, będącej – zgodnie z powołanym wyżej stanowiskiem Trybunału – reprezentacją danego środowiska zawodowego. Można by zatem powiedzieć, że przedsiębiorstwa gazownicze w pewnym sensie nadużywają pozycji członka wspierającego.
Trybunał Konstytucyjny dodatkowo zwraca uwagę na inny jeszcze aspekt sprawy, zasługujący na uwzględnienie przy dokonywaniu oceny legitymacji Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Najogólniej rzecz ujmując, Stowarzyszenie reprezentuje przedstawicieli zawodów związanych z przemysłem gazowniczym i naftowym, a wniosek został złożony w interesie przedsiębiorstw gazowniczych. Tymczasem kwestionowany art. 45 ust. 5 prawa energetycznego obowiązuje w całej branży energetycznej, obejmuje więc także podmioty zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej oraz ciepła. Gdyby nawet założyć, iż Stowarzyszenie jest uprawnione do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego w interesie gospodarczym przedsiębiorstw – członków wspierających, to i tak powstałyby wątpliwości, czy może ono inicjować kontrolę przepisu w zakresie dotyczącym działalności całej energetyki a nie tylko gazownictwa. Ustalanie zasad funkcjonowania całego przemysłu energetycznego nie należy na pewno do zakresu działania Stowarzyszenia.
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarówno analiza pojęcia “organizacji zawodowej” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jak i zakresu działania stowarzyszenia w ogóle i stowarzyszenia będącego organizacją zawodową w szczególności, prowadzi do wniosku iż Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Przemysłu Naftowego i Gazowniczego nie jest uprawnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej art. 45 ust. 5 prawa energetycznego. Kwestionowany przepis nie zawiera regulacji, która dotyczy wyłącznie i bezpośrednio praw i interesów inżynierów i techników przemysłu gazowniczego, których Stowarzyszenie, jako organizacja zawodowa reprezentuje. Nie jest więc spełniona przesłanka z art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Jednym z warunków wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, czyli wyroku, jest spełnienie wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi istnienie po stronie podmiotu inicjującego to postępowanie stosownego uprawnienia, które może wynikać wyłącznie z art. 191 Konstytucji. Wobec ustalenia, iż wnioskodawca nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie kontroli konstytucyjnej kwestionowanego przepisu, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.