U 6/01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
24
Postanowienie
z dnia 9 kwietnia 2002 r.
Sygn. akt U 6/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2002 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, o stwierdzenie, że:
1) § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U.Nr 95, poz. 1048 ze zm.) jest niezgodny z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U.z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), a także z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 24 i art. 39 powołanej wyżej ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach,
2) § 9 i § 11 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 są niezgodne z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach wymienionej w pkt 1, a także z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3) § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
4) § 13 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 jest niezgodny z art. 19 i z art. 20 ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach powołanej w pkt 1, a także z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej,
5) § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 jest niezgodny z art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach powołanej w pkt 1, a także z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. We wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 16 maja 2001 r. Związek Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, zwany dalej “Związkiem Pracodawców” lub “Związkiem”, wniósł o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U.Nr 95, poz. 1048 ze zm.; dalej: rozporządzenie), z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.; dalej: ustawa o grach losowych) oraz z przepisami Konstytucji RP.
W szczególności wnioskodawca zarzuca, że:
1) przepis § 7 rozporządzenia przekracza delegację zawartą w art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych, albowiem obliguje do posiadania świadectw zawodowych zbyt szeroką grupę podmiotów. Pozostaje więc w sprzeczności z tymże art. 19 ust. 1, w którym krąg osób zobowiązanych do uzyskania świadectw zawodowych zawęża się do personelu merytorycznego i kierowniczego. Zarzut dotyczy również niewykonania delegacji zawartej w art. 19 ustawy o grach losowych, w części dotyczącej ustalenia przez Ministra Finansów precyzyjnych kryteriów, zasad i procedury otrzymywania świadectwa zawodowego. W ocenie wnioskodawcy przepis § 7 rozporządzenia tworzy ponadto dodatkową i zbyt szeroką reglamentację działalności gospodarczej w dziedzinie gier losowych, przez co narusza art. 22 Konstytucji RP “w powiązaniu” z art. 24 i art. 39 ust. 1 ustawy o grach losowych,
2) przepisom § 9 i § 11 rozporządzenia wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 19 ustawy o grach losowych i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP z tego powodu, że nie precyzują one zróżnicowanych wymagań egzaminacyjnych w stosunku do osób zajmujących różne stanowiska związane z działalności o której mowa w ustawie o grach losowych, ustalając jednolity zakres wymagań egzaminacyjnych, bez względu na pozycję w hierarchii stanowisk osób ubiegających się o otrzymanie świadectwa zawodowego. Podniesiono także brak czytelnych kryteriów egzaminu i określenia kwalifikacji członków komisji egzaminacyjnej,
3) w odniesieniu do § 13 rozporządzenia sformułowany został zarzut przekroczenia przez Ministra Finansów delegacji ustawowej zawartej w art. 19 i w art. 20 ustawy o grach losowych, w zakresie w jakim przepis ten określa okres ważności świadectwa zawodowego – nie dłuższy niż 5 lat, podczas gdy zezwolenie na prowadzenie gier wydaje się na maksymalny okres 6 lat. wnioskodawca upatruje w tej regulacji naruszenia także zasady równości wyartykułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, porównując sytuację prawną adresatów zakwestionowanego przepisu z sytuacją osób wykonujących inny zawód wymagający uzyskania uprawnień zawodowych (np. kierowców zawodowych). Wskazuje również na sprzeczność tego uregulowania z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochroną praw nabytych, zawartą w art. 2 Konstytucji,
4) ostatni z zarzutów dotyczy § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, ustalającego kwoty opłat za złożenie egzaminu poprzedzającego wydanie świadectwa zawodowego dla stanowisk wskazanych w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wnioskodawca podniósł, że na gradację opłat wpływa jedynie pozycja w hierarchii stanowisk zajmowanych w związku z prowadzeniem gier liczbowych, zakładów wzajemnych i gier losowych, a nie zróżnicowanie, np. w skali trudności i objętości materiału wymaganego na egzaminie. W jego ocenie taka regulacja jest niezgodna z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych i narusza art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji.
2. W pisemnym stanowisku Prokurator Generalny na samym wstępie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.Nr 102, poz. 643 ze zm.) wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego wniosek Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibę w Warszawie sporządzony został przez spółkę prawniczą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez Przewodniczącego Zarządu Związku, co rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy wniosek ten można uznać za pochodzący od podmiotu konstytucyjnie uprawnionego do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Ustrojodawca w art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 Konstytucji RP przyznał legitymację do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców, w sprawach objętych ich zakresem działania. Jak wynika ze statutu wnioskodawcy, jego terenem działania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2 pkt 1 statutu). Zgromadzenie Ogólne Związku i jego Zarząd mają tym samym status władzy ogólnokrajowej. Natomiast na podstawie statutu trudno jest jednoznacznie ustalić, czy Zarząd jest organem do którego kompetencji należy występowanie z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego (§ 18 pkt 6 statutu), czy należy to do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Związku (§ 13 pkt 9 statutu). Status Zarządu, jako organu wykonawczego, może sugerować, że podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest Zgromadzenie Ogólne, zaś do Zarządu należeć powinna jedynie realizacja tej inicjatywy. Bez względu jednak na to któremu ogólnokrajowemu organowi Związku zostało przyznane, statutowo, uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, kolegialność tych organów determinuje wyrażanie ich roli w formie uchwał. Uchwał wyznaczających przedmiotowe granice kontroli, którymi to granicami byłby związany, przy ich realizacji, właściwie umocowany przedstawiciel.
Zakładając istnienie statutowych kompetencji w tym zakresie po stronie Zarządu Prokurator Generalny stwierdził, że Zarząd nie podjął stosownej uchwały. Udzielone zaś przez Przewodniczącego Zarządu pełnomocnictwo spółce prawniczej do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w imieniu Związku jest sformułowane bardzo szeroko – “w sprawie niezgodności z ustawą (...) przepisów do niej wykonawczych”.
Oznacza to, zdaniem Prokuratora Generalnego, że pełnomocnikowi pozostawiona została pełna swoboda w określaniu granic zaskarżenia, zarówno co do wskazania kwestionowanych przepisów, jak i podstaw ich badania. Uprawniono pełnomocnika nie do wykonania postanowień podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, a do zastąpienia tego podmiotu w sformułowaniu zarzutów.
W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że brak stosownej uchwały organu kolegialnego reprezentującego Związek jest przeszkodą w dalszym prowadzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
3. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów wnioskodawcy Prokurator Generalny stwierdził, że jedynie zarzut niezgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych, i przez to także z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, jest zasadny. Przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że egzamin (uprawniający do uzyskania świadectwa zawodowego) polega na sprawdzeniu znajomości przepisów o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach “w zakresie niezbędnym do zajmowania danego stanowiska”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, a wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można powiedzieć, że Minister Finansów ustalił jednolity zakres wymagań egzaminacyjnych dla wszystkich osób ubiegających się o otrzymanie świadectwa zawodowego. Nie sprecyzował on jednak na czym ma polegać zróżnicowanie wymagań egzaminacyjnych, w zależności od zajmowanego stanowiska. W istocie zastąpiono określenie ustawowe “są obowiązane posiadać (...) odpowiednią wiedzę” (art. 19 ust. 1 ustawy o grach losowych) pojęciem tożsamym: “w zakresie niezbędnym do zajmowanego stanowiska” (§ 11 ust. 1 rozporządzenia). Zatem, w tej części, upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie zostało zrealizowane przez zaskarżony przepis § 11 ust. 1, ani też przez żaden inny przepis rozporządzenia.
Pozostałe zarzuty wnioskodawcy są – zdaniem Prokuratora Generalnego – nieuprawnione, ponieważ:
1) zarzut skierowany wobec treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, że jest on sprzeczny z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych jest wynikiem niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni celowościowej. Norma kompetencyjna zawarta w przepisie ustawowym podlega ścisłej wykładni literalnej, a z niej wynika, że obowiązkiem posiadania świadectwa zawodowego zostały objęte również osoby “bezpośrednio prowadzące gry lub zakłady”. Wnioskodawca zaś nie wykazał, że osoby zajmujące stanowiska wymienione w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (np. krupierzy, osoby przyjmujące zakłady wzajemne) nie prowadzą bezpośrednio gier lub zakładów wzajemnych,
2) bezpodstawność zarzutu, że przepis § 7 rozporządzenia narusza zasadę wolności gospodarczej wysłowioną w art. 22 Konstytucji RP wynika stąd, że zakwestionowany przepis nie reguluje kwestii opłat za wydawanie świadectw zawodowych. Kwestia ta została unormowana w art. 39 ust. 1 ustawy o grach losowych i w § 15 rozporządzenia. Pomiędzy materią unormowaną w § 7 rozporządzenia a zarzutem nie istnieje merytoryczny związek pozwalający na dokonanie oceny jego zasadności,
3) również bezpodstawny jest zarzut skierowany do treści § 7 rozporządzenia dotyczący niewykonania przez Ministra Finansów delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych w zakresie ustalenia precyzyjnych kryteriów, zasad i procedury otrzymania świadectw zawodowych. Zagadnienia te są uregulowane w przepisach § 8 do § 12 rozporządzenia,
4) zarzuty skierowane przeciwko § 9 i pozostałe zarzuty wobec § 11 dotyczą problemów, które nie zostały w nich uregulowane. Normą kompetencyjną odnoszącą się wprost do składu komisji egzaminacyjnej jest art. 20 ust. 2 ustawy o grach losowych, w którym Minister Finansów upoważniony został do ustalenia składu komisji egzaminacyjnej. Wskazany zatem we wniosku art. 19 ww. ustawy, jako wzorzec badania legalności § 9 rozporządzenia jest niewłaściwy. Dokonanie oceny § 9 rozporządzenia zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o grach losowych byłoby wyjściem poza granice zaskarżenia,
5) nie dokonano oceny § 11 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zdaniem Prokuratora Generalnego, wobec tego przepisu wnioskodawca nie sformułował żadnych zarzutów,
6) obowiązek złożenia ponownego egzaminu, po upływie okresu ważności świadectwa zawodowego, przewidziany w § 13 ust. 2 rozporządzenia, nie narusza zasady równości. W omawianej sprawie sytuacja porównywalnych podmiotów wskazanych przez wnioskodawcę – np. kierowców zawodowych i krupierów w kasynach gry – jest odmienna. Nie mogą te osoby być zaliczane do tej samej klasy (kategorii) podmiotów, nie charakteryzują się bowiem w równym stopniu wspólną istotną cechą (relewantną). Status ich jest regulowany przez niezależne od siebie akty prawne, a konieczność uzyskiwania dodatkowych uprawnień wśród poszczególnych grup zawodowych nie może stanowić o ich podobieństwie,
7) postawionego wobec § 13 rozporządzenia, jako całości, zarzutu, ze wydawanie zezwolenia na prowadzenie gier na okres 6 lat, a świadectwa zawodowego na czas nie dłuższy niż 5 lat narusza art. 19 i art. 20 ustawy o grach losowych Prokurator Generalny nie podzielił z tego względu iż uznał, że granice kompetencji ustawowej w tym zakresie zostały zakreślone bardzo szeroko i regulacje te są ustanawiane w różnym trybie, a ponadto dotyczą odrębnych uprawnień,
8) zarzut naruszenia przez § 13 rozporządzenia zasady praw słusznie nabytych jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – niezrozumiały, a uzasadnienie nie koresponduje z tym zarzutem,
9) odnosząc się do zarzutów dotyczących § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Prokurator Generalny stwierdził, że kierowanie zarzutów wobec przepisu który ustala jednakową opłatę za egzamin dla osób zajmujących stanowiska inne niż w pkt 1-6 tegoż § 15 ust. 1, świadczy o niejasnej intencji przeświecającej wnioskodawcy, skoro praktycznie kwestionuje on zasadność gradacji opłat.
4. W stanowisku zajętym na piśmie Minister Finansów z całą mocą podkreślił, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ wnioskodawca nie ma legitymacji do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że Związek Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne jest jedną z kilku działających w Polsce organizacji zrzeszających podmioty prowadzące działalność w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych. Z tego względu nie można go uznać za organizację o charakterze “ogólnopolskim”. Tym samym wnioskodawca nie spełnia przesłanki art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP.
Ponadto – zdaniem Ministra Finansów – wnioskodawca nawet nie spróbował wykazać, w jaki sposób przepisy rozporządzenia i ustawy o grach losowych dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. Minister Finansów stwierdził, że nawet jeśli uznać iż wnioskodawca miał legitymację do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, to i tak pozostaje otwarta sprawa dopełnienia przez niego procedury wynikającej z trybu prac wewnątrz organizacji. W tym zakresie przedstawił argumenty zbieżne ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego.
Odnosząc się merytorycznie do przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów nie uznał żadnego z nich za zasadny, przedstawiając argumentację podobną jak Prokurator Generalny. Nie podzielając stanowiska wnioskodawcy, a także stanowiska Prokuratora Generalnego odnośnie niezgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych oraz z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Minister Finansów stwierdził:
Wnioskodawca zarzucając brak “zróżnicowanego systemu uzyskania świadectw zawodowych dotyczących różnych stanowisk” nie dostrzegł, że prawodawca w § 11 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że egzamin obejmuje sprawdzenie znajomości przepisów o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach “w zakresie niezbędnym do zajmowania danego stanowiska”. (Minister Finansów zwraca uwagę, że wnioskodawca cytując § 11 konsekwentnie opuszcza podkreślony fragment tekstu). Zdaniem Ministra Finansów treść § 11 wydaje się w sposób wystarczający różnicować poziom i zakres wymaganej od zdających wiedzy – największe wymagania odnoszą się do osób zarządzających podmiotem. Wymaga się od nich nie tylko znajomości przepisów ustawy o grach losowych ale i wszystkich rozporządzeń wykonawczych. W stosunku do osób ubiegających się o inne stanowiska, wymagania są odpowiednio niższe. Zdaniem Ministra Finansów trudno oczekiwać, aby pracodawca przepisami rangi rozporządzenia ustalał listę pytań dla osób ubiegających się o określone stanowiska w zakładach prowadzących gry losowe, zakłady wzajemne i gry na automatach. Nieporozumieniem jest oczekiwanie od Ministra Finansów, iż będzie on organizował, poprzedzające egzamin, kursy i szkolenia dla pracowników podmiotów prowadzących gry i zakłady. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji. Nie ma przepisów prawnych które zobowiązywałyby Ministra Finansów do organizowania szkoleń dla pracowników podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemnie, a ustawodawca nie zakreślił dla Ministra Finansów tak szerokiej delegacji.
Minister Finansów nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez § 11 rozporządzenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, bowiem – jego zdaniem – wnioskodawca nie sprecyzował, na czym to naruszenie miałoby polegać.
5. Trybunał Konstytucyjny pismem z 6 lutego 2002 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy zwrócił się o nadesłanie w terminie 7 dni uchwały uprawnionego statutowo organu Związku, która upoważniła zarząd do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie.
Wnioskodawca nadesłał do Trybunału Konstytucyjnego uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z 24 października 2001 r., upoważniającą Zarząd Związku do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy o grach losowych i z przepisami Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W toku całego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, aż do wydania wyroku w sprawie, Trybunał jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania.
2. Związek Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, będący w niniejszej sprawie wnioskodawcą, działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U.Nr 55, poz. 235 ze zm.). Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy związku, zakres ich uprawnień, tryb ich wyboru i odwołania oraz okres kadencji powinien określać statut związku pracodawców. Regulacja ta znajduje zastosowanie do Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie. Statut tego Związku przewiduje, iż jego organami są: Zgromadzenie Ogólne, Zarząd i Komisja Rewizyjna. Po dokonaniu analizy statutu Trybunał Konstytucyjny uznał, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest Zgromadzenie Ogólne, najwyższy organ władzy Związku.
3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że nadesłaną przez pełnomocnika wnioskodawcy przy piśmie z 13 lutego 2002 r. uchwałę w sprawie wszczęcia przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia z ustawą o grach losowych i z Konstytucją podjął uprawniony statutowo organ Związku. Uchwała ta określa zakres zaskarżenia, wskazuje wzorce badania zgodności z ustawą i z Konstytucją, a także określa organ statutowy Związku który ma wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że uchwała w przedmiocie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta w terminie znacznie późniejszym, niż data wpłynięcia wniosku w przedmiotowej sprawie do Trybunału. Pismo nazwane “wnioskiem” datowane 10 maja 2001 r. wpłynęło 16 maja 2001 r., natomiast uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Ogólnego Związku została podjęta 24 października 2001 r. W konsekwencji tego “wniosek” sformułowany przez pełnomocnika wnioskodawcy należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pochodzi on od pełnomocnika ustanowionego przez Prezesa Zarządu Związku, który bezpodstawnie powołał się na wolę ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców.
Należy podkreślić, że niepodjęcie przez uprawnioną ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia wówczas gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną, pozwala na nadanie dalszego biegu wnioskowi i na rozpatrzenie wniosku. W przypadku gdy uchwała nie została podjęta przed wystąpieniem z wnioskiem, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (orzeczenie TK z 24 września 1996 r., sygn. K. 13/95, OTK w 1996 r., tom II, poz. 34; wyrok TK z 3 listopada 1998 r., sygn. K. 12/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 98 oraz postanowienie z 16 stycznia 2001 r., sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że brak taki jest nieusuwalny i późniejsze podjęcie stosownej uchwały nie może sanować braku legitymacji. O ile możliwe jest konwalidowanie czynności pełnomocnika zdziałanych z przekroczeniem umocowania poprzez oświadczenie woli mocodawcy (art. 103 kc), o tyle nie jest dopuszczalne konwalidowanie czynności dokonanych przez organ osoby prawnej – czynności takie są po prostu nieważne (art. 39 kc). Niedopuszczalność analogicznego stosowania art. 103 kc do osób prawnych, potwierdzona przez Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 1996 r. sygn. I CKN 22/96 (OSN z 1997 r., nr 6-7, poz. 75) wynika przede wszystkim z faktu, iż odmiennie niż zakres uprawnień pełnomocnika, który jest określony przez wolę mocodawcy i który może swobodnie, także post factum, akceptować działania swojego reprezentanta, to kompetencje organów osoby prawnej – w tym przypadku wnioskodawcy – są określone ustawowo i, co do zasady, nie mogą być przenoszone na inne podmioty.
W niniejszej sprawie chodzi o konstytucyjnie określoną, niewątpliwie wyłączną kompetencję ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Tak jak nie jest możliwe przeniesienie kompetencji do wystąpienia z wnioskiem, tak nie jest możliwe sanowanie “wniosku” złożonego przez pełnomocnika w drodze później podjętej uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 16 stycznia 2001 r., sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29). Fakt, że Prezes Zarządu udzielił, bardzo ogólnie sformułowanego, pełnomocnictwa do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie oznacza, że był on władny podjąć taką decyzję. Bowiem Prezes Zarządu nie został upoważniony w tym czasie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przez Zgromadzenie Ogólne. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że pełnomocnictwo o którym mowa dotknięte jest także inną wadą skutkującą jego nieważnością – zgodnie z § 24 statutu Związku – do składania oświadczeń woli i występowania w imieniu Związku wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu łącznie.
Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nadesłana w odpowiedzi na zarządzenie sędziego z 7 lutego 2002 r. uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Ogólnego Związku, podjęta już po wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału, nie usuwa braku legitymacji czynnej podmiotu kierującego wniosek do Trybunału, bowiem nie jest w stanie sanować nieważności wcześniejszych od daty jej podjęcia działań tak pełnomocnika jak i Prezesa Zarządu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 9 kwietnia 2002 r.
Sygn. akt U 6/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2002 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, o stwierdzenie, że:
1) § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U.Nr 95, poz. 1048 ze zm.) jest niezgodny z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U.z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), a także z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 24 i art. 39 powołanej wyżej ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach,
2) § 9 i § 11 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 są niezgodne z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach wymienionej w pkt 1, a także z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3) § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
4) § 13 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 jest niezgodny z art. 19 i z art. 20 ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach powołanej w pkt 1, a także z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej,
5) § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów powołanego w pkt 1 jest niezgodny z art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach powołanej w pkt 1, a także z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. We wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 16 maja 2001 r. Związek Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, zwany dalej “Związkiem Pracodawców” lub “Związkiem”, wniósł o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U.Nr 95, poz. 1048 ze zm.; dalej: rozporządzenie), z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.; dalej: ustawa o grach losowych) oraz z przepisami Konstytucji RP.
W szczególności wnioskodawca zarzuca, że:
1) przepis § 7 rozporządzenia przekracza delegację zawartą w art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych, albowiem obliguje do posiadania świadectw zawodowych zbyt szeroką grupę podmiotów. Pozostaje więc w sprzeczności z tymże art. 19 ust. 1, w którym krąg osób zobowiązanych do uzyskania świadectw zawodowych zawęża się do personelu merytorycznego i kierowniczego. Zarzut dotyczy również niewykonania delegacji zawartej w art. 19 ustawy o grach losowych, w części dotyczącej ustalenia przez Ministra Finansów precyzyjnych kryteriów, zasad i procedury otrzymywania świadectwa zawodowego. W ocenie wnioskodawcy przepis § 7 rozporządzenia tworzy ponadto dodatkową i zbyt szeroką reglamentację działalności gospodarczej w dziedzinie gier losowych, przez co narusza art. 22 Konstytucji RP “w powiązaniu” z art. 24 i art. 39 ust. 1 ustawy o grach losowych,
2) przepisom § 9 i § 11 rozporządzenia wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 19 ustawy o grach losowych i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP z tego powodu, że nie precyzują one zróżnicowanych wymagań egzaminacyjnych w stosunku do osób zajmujących różne stanowiska związane z działalności o której mowa w ustawie o grach losowych, ustalając jednolity zakres wymagań egzaminacyjnych, bez względu na pozycję w hierarchii stanowisk osób ubiegających się o otrzymanie świadectwa zawodowego. Podniesiono także brak czytelnych kryteriów egzaminu i określenia kwalifikacji członków komisji egzaminacyjnej,
3) w odniesieniu do § 13 rozporządzenia sformułowany został zarzut przekroczenia przez Ministra Finansów delegacji ustawowej zawartej w art. 19 i w art. 20 ustawy o grach losowych, w zakresie w jakim przepis ten określa okres ważności świadectwa zawodowego – nie dłuższy niż 5 lat, podczas gdy zezwolenie na prowadzenie gier wydaje się na maksymalny okres 6 lat. wnioskodawca upatruje w tej regulacji naruszenia także zasady równości wyartykułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, porównując sytuację prawną adresatów zakwestionowanego przepisu z sytuacją osób wykonujących inny zawód wymagający uzyskania uprawnień zawodowych (np. kierowców zawodowych). Wskazuje również na sprzeczność tego uregulowania z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochroną praw nabytych, zawartą w art. 2 Konstytucji,
4) ostatni z zarzutów dotyczy § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, ustalającego kwoty opłat za złożenie egzaminu poprzedzającego wydanie świadectwa zawodowego dla stanowisk wskazanych w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wnioskodawca podniósł, że na gradację opłat wpływa jedynie pozycja w hierarchii stanowisk zajmowanych w związku z prowadzeniem gier liczbowych, zakładów wzajemnych i gier losowych, a nie zróżnicowanie, np. w skali trudności i objętości materiału wymaganego na egzaminie. W jego ocenie taka regulacja jest niezgodna z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych i narusza art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji.
2. W pisemnym stanowisku Prokurator Generalny na samym wstępie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.Nr 102, poz. 643 ze zm.) wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego wniosek Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibę w Warszawie sporządzony został przez spółkę prawniczą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez Przewodniczącego Zarządu Związku, co rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy wniosek ten można uznać za pochodzący od podmiotu konstytucyjnie uprawnionego do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Ustrojodawca w art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 Konstytucji RP przyznał legitymację do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców, w sprawach objętych ich zakresem działania. Jak wynika ze statutu wnioskodawcy, jego terenem działania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2 pkt 1 statutu). Zgromadzenie Ogólne Związku i jego Zarząd mają tym samym status władzy ogólnokrajowej. Natomiast na podstawie statutu trudno jest jednoznacznie ustalić, czy Zarząd jest organem do którego kompetencji należy występowanie z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego (§ 18 pkt 6 statutu), czy należy to do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Związku (§ 13 pkt 9 statutu). Status Zarządu, jako organu wykonawczego, może sugerować, że podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest Zgromadzenie Ogólne, zaś do Zarządu należeć powinna jedynie realizacja tej inicjatywy. Bez względu jednak na to któremu ogólnokrajowemu organowi Związku zostało przyznane, statutowo, uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, kolegialność tych organów determinuje wyrażanie ich roli w formie uchwał. Uchwał wyznaczających przedmiotowe granice kontroli, którymi to granicami byłby związany, przy ich realizacji, właściwie umocowany przedstawiciel.
Zakładając istnienie statutowych kompetencji w tym zakresie po stronie Zarządu Prokurator Generalny stwierdził, że Zarząd nie podjął stosownej uchwały. Udzielone zaś przez Przewodniczącego Zarządu pełnomocnictwo spółce prawniczej do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w imieniu Związku jest sformułowane bardzo szeroko – “w sprawie niezgodności z ustawą (...) przepisów do niej wykonawczych”.
Oznacza to, zdaniem Prokuratora Generalnego, że pełnomocnikowi pozostawiona została pełna swoboda w określaniu granic zaskarżenia, zarówno co do wskazania kwestionowanych przepisów, jak i podstaw ich badania. Uprawniono pełnomocnika nie do wykonania postanowień podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, a do zastąpienia tego podmiotu w sformułowaniu zarzutów.
W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że brak stosownej uchwały organu kolegialnego reprezentującego Związek jest przeszkodą w dalszym prowadzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
3. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów wnioskodawcy Prokurator Generalny stwierdził, że jedynie zarzut niezgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych, i przez to także z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, jest zasadny. Przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że egzamin (uprawniający do uzyskania świadectwa zawodowego) polega na sprawdzeniu znajomości przepisów o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach “w zakresie niezbędnym do zajmowania danego stanowiska”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, a wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można powiedzieć, że Minister Finansów ustalił jednolity zakres wymagań egzaminacyjnych dla wszystkich osób ubiegających się o otrzymanie świadectwa zawodowego. Nie sprecyzował on jednak na czym ma polegać zróżnicowanie wymagań egzaminacyjnych, w zależności od zajmowanego stanowiska. W istocie zastąpiono określenie ustawowe “są obowiązane posiadać (...) odpowiednią wiedzę” (art. 19 ust. 1 ustawy o grach losowych) pojęciem tożsamym: “w zakresie niezbędnym do zajmowanego stanowiska” (§ 11 ust. 1 rozporządzenia). Zatem, w tej części, upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie zostało zrealizowane przez zaskarżony przepis § 11 ust. 1, ani też przez żaden inny przepis rozporządzenia.
Pozostałe zarzuty wnioskodawcy są – zdaniem Prokuratora Generalnego – nieuprawnione, ponieważ:
1) zarzut skierowany wobec treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, że jest on sprzeczny z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych jest wynikiem niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni celowościowej. Norma kompetencyjna zawarta w przepisie ustawowym podlega ścisłej wykładni literalnej, a z niej wynika, że obowiązkiem posiadania świadectwa zawodowego zostały objęte również osoby “bezpośrednio prowadzące gry lub zakłady”. Wnioskodawca zaś nie wykazał, że osoby zajmujące stanowiska wymienione w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (np. krupierzy, osoby przyjmujące zakłady wzajemne) nie prowadzą bezpośrednio gier lub zakładów wzajemnych,
2) bezpodstawność zarzutu, że przepis § 7 rozporządzenia narusza zasadę wolności gospodarczej wysłowioną w art. 22 Konstytucji RP wynika stąd, że zakwestionowany przepis nie reguluje kwestii opłat za wydawanie świadectw zawodowych. Kwestia ta została unormowana w art. 39 ust. 1 ustawy o grach losowych i w § 15 rozporządzenia. Pomiędzy materią unormowaną w § 7 rozporządzenia a zarzutem nie istnieje merytoryczny związek pozwalający na dokonanie oceny jego zasadności,
3) również bezpodstawny jest zarzut skierowany do treści § 7 rozporządzenia dotyczący niewykonania przez Ministra Finansów delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy o grach losowych w zakresie ustalenia precyzyjnych kryteriów, zasad i procedury otrzymania świadectw zawodowych. Zagadnienia te są uregulowane w przepisach § 8 do § 12 rozporządzenia,
4) zarzuty skierowane przeciwko § 9 i pozostałe zarzuty wobec § 11 dotyczą problemów, które nie zostały w nich uregulowane. Normą kompetencyjną odnoszącą się wprost do składu komisji egzaminacyjnej jest art. 20 ust. 2 ustawy o grach losowych, w którym Minister Finansów upoważniony został do ustalenia składu komisji egzaminacyjnej. Wskazany zatem we wniosku art. 19 ww. ustawy, jako wzorzec badania legalności § 9 rozporządzenia jest niewłaściwy. Dokonanie oceny § 9 rozporządzenia zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o grach losowych byłoby wyjściem poza granice zaskarżenia,
5) nie dokonano oceny § 11 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zdaniem Prokuratora Generalnego, wobec tego przepisu wnioskodawca nie sformułował żadnych zarzutów,
6) obowiązek złożenia ponownego egzaminu, po upływie okresu ważności świadectwa zawodowego, przewidziany w § 13 ust. 2 rozporządzenia, nie narusza zasady równości. W omawianej sprawie sytuacja porównywalnych podmiotów wskazanych przez wnioskodawcę – np. kierowców zawodowych i krupierów w kasynach gry – jest odmienna. Nie mogą te osoby być zaliczane do tej samej klasy (kategorii) podmiotów, nie charakteryzują się bowiem w równym stopniu wspólną istotną cechą (relewantną). Status ich jest regulowany przez niezależne od siebie akty prawne, a konieczność uzyskiwania dodatkowych uprawnień wśród poszczególnych grup zawodowych nie może stanowić o ich podobieństwie,
7) postawionego wobec § 13 rozporządzenia, jako całości, zarzutu, ze wydawanie zezwolenia na prowadzenie gier na okres 6 lat, a świadectwa zawodowego na czas nie dłuższy niż 5 lat narusza art. 19 i art. 20 ustawy o grach losowych Prokurator Generalny nie podzielił z tego względu iż uznał, że granice kompetencji ustawowej w tym zakresie zostały zakreślone bardzo szeroko i regulacje te są ustanawiane w różnym trybie, a ponadto dotyczą odrębnych uprawnień,
8) zarzut naruszenia przez § 13 rozporządzenia zasady praw słusznie nabytych jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – niezrozumiały, a uzasadnienie nie koresponduje z tym zarzutem,
9) odnosząc się do zarzutów dotyczących § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Prokurator Generalny stwierdził, że kierowanie zarzutów wobec przepisu który ustala jednakową opłatę za egzamin dla osób zajmujących stanowiska inne niż w pkt 1-6 tegoż § 15 ust. 1, świadczy o niejasnej intencji przeświecającej wnioskodawcy, skoro praktycznie kwestionuje on zasadność gradacji opłat.
4. W stanowisku zajętym na piśmie Minister Finansów z całą mocą podkreślił, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ wnioskodawca nie ma legitymacji do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że Związek Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne jest jedną z kilku działających w Polsce organizacji zrzeszających podmioty prowadzące działalność w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych. Z tego względu nie można go uznać za organizację o charakterze “ogólnopolskim”. Tym samym wnioskodawca nie spełnia przesłanki art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP.
Ponadto – zdaniem Ministra Finansów – wnioskodawca nawet nie spróbował wykazać, w jaki sposób przepisy rozporządzenia i ustawy o grach losowych dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. Minister Finansów stwierdził, że nawet jeśli uznać iż wnioskodawca miał legitymację do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, to i tak pozostaje otwarta sprawa dopełnienia przez niego procedury wynikającej z trybu prac wewnątrz organizacji. W tym zakresie przedstawił argumenty zbieżne ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego.
Odnosząc się merytorycznie do przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów nie uznał żadnego z nich za zasadny, przedstawiając argumentację podobną jak Prokurator Generalny. Nie podzielając stanowiska wnioskodawcy, a także stanowiska Prokuratora Generalnego odnośnie niezgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o grach losowych oraz z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Minister Finansów stwierdził:
Wnioskodawca zarzucając brak “zróżnicowanego systemu uzyskania świadectw zawodowych dotyczących różnych stanowisk” nie dostrzegł, że prawodawca w § 11 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że egzamin obejmuje sprawdzenie znajomości przepisów o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach “w zakresie niezbędnym do zajmowania danego stanowiska”. (Minister Finansów zwraca uwagę, że wnioskodawca cytując § 11 konsekwentnie opuszcza podkreślony fragment tekstu). Zdaniem Ministra Finansów treść § 11 wydaje się w sposób wystarczający różnicować poziom i zakres wymaganej od zdających wiedzy – największe wymagania odnoszą się do osób zarządzających podmiotem. Wymaga się od nich nie tylko znajomości przepisów ustawy o grach losowych ale i wszystkich rozporządzeń wykonawczych. W stosunku do osób ubiegających się o inne stanowiska, wymagania są odpowiednio niższe. Zdaniem Ministra Finansów trudno oczekiwać, aby pracodawca przepisami rangi rozporządzenia ustalał listę pytań dla osób ubiegających się o określone stanowiska w zakładach prowadzących gry losowe, zakłady wzajemne i gry na automatach. Nieporozumieniem jest oczekiwanie od Ministra Finansów, iż będzie on organizował, poprzedzające egzamin, kursy i szkolenia dla pracowników podmiotów prowadzących gry i zakłady. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji. Nie ma przepisów prawnych które zobowiązywałyby Ministra Finansów do organizowania szkoleń dla pracowników podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemnie, a ustawodawca nie zakreślił dla Ministra Finansów tak szerokiej delegacji.
Minister Finansów nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez § 11 rozporządzenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, bowiem – jego zdaniem – wnioskodawca nie sprecyzował, na czym to naruszenie miałoby polegać.
5. Trybunał Konstytucyjny pismem z 6 lutego 2002 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy zwrócił się o nadesłanie w terminie 7 dni uchwały uprawnionego statutowo organu Związku, która upoważniła zarząd do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie.
Wnioskodawca nadesłał do Trybunału Konstytucyjnego uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z 24 października 2001 r., upoważniającą Zarząd Związku do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy o grach losowych i z przepisami Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W toku całego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, aż do wydania wyroku w sprawie, Trybunał jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania.
2. Związek Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie, będący w niniejszej sprawie wnioskodawcą, działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U.Nr 55, poz. 235 ze zm.). Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy związku, zakres ich uprawnień, tryb ich wyboru i odwołania oraz okres kadencji powinien określać statut związku pracodawców. Regulacja ta znajduje zastosowanie do Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne z siedzibą w Warszawie. Statut tego Związku przewiduje, iż jego organami są: Zgromadzenie Ogólne, Zarząd i Komisja Rewizyjna. Po dokonaniu analizy statutu Trybunał Konstytucyjny uznał, że organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest Zgromadzenie Ogólne, najwyższy organ władzy Związku.
3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że nadesłaną przez pełnomocnika wnioskodawcy przy piśmie z 13 lutego 2002 r. uchwałę w sprawie wszczęcia przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia z ustawą o grach losowych i z Konstytucją podjął uprawniony statutowo organ Związku. Uchwała ta określa zakres zaskarżenia, wskazuje wzorce badania zgodności z ustawą i z Konstytucją, a także określa organ statutowy Związku który ma wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że uchwała w przedmiocie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta w terminie znacznie późniejszym, niż data wpłynięcia wniosku w przedmiotowej sprawie do Trybunału. Pismo nazwane “wnioskiem” datowane 10 maja 2001 r. wpłynęło 16 maja 2001 r., natomiast uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Ogólnego Związku została podjęta 24 października 2001 r. W konsekwencji tego “wniosek” sformułowany przez pełnomocnika wnioskodawcy należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pochodzi on od pełnomocnika ustanowionego przez Prezesa Zarządu Związku, który bezpodstawnie powołał się na wolę ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców.
Należy podkreślić, że niepodjęcie przez uprawnioną ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia wówczas gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną, pozwala na nadanie dalszego biegu wnioskowi i na rozpatrzenie wniosku. W przypadku gdy uchwała nie została podjęta przed wystąpieniem z wnioskiem, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (orzeczenie TK z 24 września 1996 r., sygn. K. 13/95, OTK w 1996 r., tom II, poz. 34; wyrok TK z 3 listopada 1998 r., sygn. K. 12/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 98 oraz postanowienie z 16 stycznia 2001 r., sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że brak taki jest nieusuwalny i późniejsze podjęcie stosownej uchwały nie może sanować braku legitymacji. O ile możliwe jest konwalidowanie czynności pełnomocnika zdziałanych z przekroczeniem umocowania poprzez oświadczenie woli mocodawcy (art. 103 kc), o tyle nie jest dopuszczalne konwalidowanie czynności dokonanych przez organ osoby prawnej – czynności takie są po prostu nieważne (art. 39 kc). Niedopuszczalność analogicznego stosowania art. 103 kc do osób prawnych, potwierdzona przez Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 1996 r. sygn. I CKN 22/96 (OSN z 1997 r., nr 6-7, poz. 75) wynika przede wszystkim z faktu, iż odmiennie niż zakres uprawnień pełnomocnika, który jest określony przez wolę mocodawcy i który może swobodnie, także post factum, akceptować działania swojego reprezentanta, to kompetencje organów osoby prawnej – w tym przypadku wnioskodawcy – są określone ustawowo i, co do zasady, nie mogą być przenoszone na inne podmioty.
W niniejszej sprawie chodzi o konstytucyjnie określoną, niewątpliwie wyłączną kompetencję ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Tak jak nie jest możliwe przeniesienie kompetencji do wystąpienia z wnioskiem, tak nie jest możliwe sanowanie “wniosku” złożonego przez pełnomocnika w drodze później podjętej uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 16 stycznia 2001 r., sygn. T. 55/00, OTK ZU Nr 1/B/2002, poz. 29). Fakt, że Prezes Zarządu udzielił, bardzo ogólnie sformułowanego, pełnomocnictwa do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie oznacza, że był on władny podjąć taką decyzję. Bowiem Prezes Zarządu nie został upoważniony w tym czasie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przez Zgromadzenie Ogólne. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że pełnomocnictwo o którym mowa dotknięte jest także inną wadą skutkującą jego nieważnością – zgodnie z § 24 statutu Związku – do składania oświadczeń woli i występowania w imieniu Związku wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu łącznie.
Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nadesłana w odpowiedzi na zarządzenie sędziego z 7 lutego 2002 r. uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Ogólnego Związku, podjęta już po wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału, nie usuwa braku legitymacji czynnej podmiotu kierującego wniosek do Trybunału, bowiem nie jest w stanie sanować nieważności wcześniejszych od daty jej podjęcia działań tak pełnomocnika jak i Prezesa Zarządu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.