Tw 63/02
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
11
POSTANOWIENIE
z dnia 17 marca 2003 r.
Sygn. akt Tw 63/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jerzy Stępień
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej w sprawie zgodności:
art. 5 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
U Z A S A D N I E N I E:
W dniu 30 września 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Izby Aptekarskiej w sprawie zgodności art. 5 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050, dalej: ustawa o cenach) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2002 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych poprzez doręczenie 5 egzemplarzy aktualnego regulaminu Naczelnej Izby Aptekarskiej, doręczenie 4 kopii uchwały Naczelnej Izby Aptekarskiej z 19 czerwca 2002 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego (Nr III/7/2002) oraz doręczenie 4 kopii wniosku.
W dniu 30 października 2002 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.
W świetle dostarczonych 30 października 2002 r. pism procesowych, ponownie, 18 listopada 2002 r., wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych, tym razem poprzez doręczenie uwierzytelnionego odpisu uchwały Krajowego Zjazdu Aptekarzy w sprawie wyboru aktualnego składu osobowego Prezydium, w związku z § 6 regulaminu organów Naczelnej Izby Aptekarskiej oraz doręczenie oryginału albo uwierzytelnionego odpisu uchwały Naczelnej Izby Aptekarskiej o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wraz z 4 kopiami, z którego wynikałoby, że uchwała została podjęta w ustawowym składzie Naczelnej Izby Aptekarskiej.
W dniu 28 listopada 2002 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku w konkretnej sprawie uzależnione jest od spełnienia przez wnioskodawcę przewidzianych prawem wymogów formalnych. Kontrolę w tym zakresie, zgodnie z art. 36 ustawy o TK, przeprowadza się we wstępnym rozpoznaniu wniosku na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Postępowanie wstępne, ma na celu weryfikację czy wniosek odpowiada wymogom formalnym i czy nie jest oczywiście bezzasadny. Trybunał bada w szczególności czy konkretny wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy spełniono wszystkie wymagania określone w art. 32 ustawy o TK.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu, należącego do kręgu organizacji i organów wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał znaczenie ograniczenia wprowadzonego w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustawy zasadniczej, mogą występować z wnioskami do Trybunału, „jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. W orzecznictwie Trybunału utrwaliła się ścisła wykładnia tego przepisu. Począwszy od postanowienia z 24 września 1996 r. Trybunał niezmiennie podkreśla, że „wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja ta jest powołana” (T 35/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 45; oraz U. 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 66; K. 20/98, OTK 1999, nr 1, poz. 5). Sformułowanie to przekłada się na wymóg ścisłego i bezpośredniego związku treści kwestionowanych przepisów z zakresem działania organizacji występującej z wnioskiem. Legitymacja do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, przysługuje jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych ściśle związanych z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego (por. postanowienie TK z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141).
2. Naczelna Izba Aptekarska działa na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, Naczelna Izba Aptekarska stanowi samorząd zawodu aptekarskiego, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Szczegółowe zadania samorządu aptekarskiego wymienia natomiast art. 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wobec uznania Naczelnej Izby Aptekarskiej za organizację zawodową, należy stwierdzić, iż przysługuje jej legitymacja do wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (art. 191 ust. 4 Konstytucji). Pozostaje jednak pytanie, czy wniosek Naczelnej Izby Aptekarskiej czyni zadość wymogom zawartym w art. 191 ust. 2 Konstytucji, w tym znaczeniu, że kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o cenach są bezpośrednio związane z interesem prawnym tej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym reprezentowanych przez nią członków.
Wykładnia przepisów Konstytucji prowadzi do wniosku, że nie każde sprawy z zakresu działania organizacji zawodowej mogą być podstawą wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm. Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4) wskazuje, że te kategorie pozostają ze sobą w ścisłej relacji. Organizacje zawodowe grupują osoby, które świadczą pracę, nie pozostając w stosunku podporządkowania. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć szczególną ochroną interesy gospodarcze, w postaci możliwości skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy stwierdzić, że legitymacja szczególna organizacji zawodowej dotyczy tylko takich interesów jej członków, które są bezpośrednio związane z wykonywaniem zawodu. Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów pracowniczych, pracodawców i zawodowych odbywa się na różnych płaszczyznach, choć płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Stosunki pracy stanowią jeden z aspektów działalności organizacji zawodowej w życiu gospodarczym. Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, przyznaje legitymację procesową przed Trybunałem jedynie organizacjom zawodowym, a nie organizacjom osób prowadzących działalność gospodarczą. Zatem przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia legitymacji organizacji zawodowych jedynie do spraw związanych z wykonywaniem zawodu, z wyłączeniem ochrony interesów gospodarczych.
Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zwrócić uwagę, iż Konstytucja wyraźnie oddziela samorząd zawodowy od samorządu gospodarczego. Choć art. 17 ust. 2 mówi tylko o innych (niż samorząd zawodowy) rodzajach samorządu, to w treści art. 61 wymieniono odrębnie samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy. W świetle Konstytucji nie jest zatem dopuszczalne kwalifikowanie określonej organizacji zarówno jako formy samorządu zawodowego, jak i samorządu gospodarczego. Konstytucyjnie rzecz biorąc są to dwie odrębne instytucje.
Mając na względzie powyższe rozważania Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż kwestionowane we wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej przepisy ustawy o cenach, nie odnoszą się do interesów tej organizacji, w takim rozumieniu, jakie wymaga art. 191 ust. 2 Konstytucji, ponieważ dotyczą sfery stosunków gospodarczych przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym.
3. Naczelna Izba Aptekarska we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, odnosząc się do wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, formułuje zarzut, iż uregulowania art. 5 ust. 4 oraz art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach, są sprzeczne z zasadą dobrej (przyzwoitej) legislacji oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uzasadniając swój zarzut wnioskodawca dowodzi, iż z racji wzajemnej sprzeczności art. 5 ust. 4 z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach, minister właściwy do spraw zdrowia nie ma, przy wydawaniu aktu wykonawczego, możliwości jednoczesnego zastosowania wytycznych co do treści, zawartych w tych przepisach ustawy. Ponadto Naczelna Izba Aptekarska stwierdza, iż wskazane uregulowania art. 5 ust. 4 oraz art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach dyskryminują przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych. Naczelna Izba Aptekarska, stwierdza także, iż określenie w art. 7 ust. 3 pkt 9 ustawy o cenach, limitu marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne o cenie hurtowej przekraczającej 100 złotych, stanowi dla przedsiębiorców prowadzących obrót apteczny swoistą „pułapkę”, uniemożliwiającą im racjonalne wywiązywanie się z ustawowej misji zaopatrywania ludności w leki.
Odnosząc się do zarzutów wyrażonych we wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej należy podkreślić, iż stosownie do art. 188 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stoi na straży hierarchicznej zgodności norm. Z tak ujętej regulacji konstytucyjnej wynika, iż zakres kompetencji Trybunału obejmuje jedynie kontrolę zgodności aktów normatywnych z aktami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje natomiast oceny przepisów ustawy pod kątem wzajemnej sprzeczności, a jedynie bada ich zgodność z podanym we wniosku wzorcem konstytucyjnym. Należy zatem stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do dokonywania oceny konstytucyjności ustawy o cenach, w oparciu o przedstawiony przez wnioskodawcę zarzut wzajemnej sprzeczności wskazanych przepisów art. 5 ust. 4 z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach.
4. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż stwierdzenie ewentualnej dyskryminacji przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, musi opierać się na ocenie całokształtu unormowania określającego rzeczywistą cenę tego rodzaju produktów. Regulacja prawna tego zagadnienia składa się z dwóch elementów. Obejmują one normę ustawową oraz uregulowania wynikające ze stosownego aktu wykonawczego. Przepisy art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach determinują jedynie wysokość urzędowej marży hurtowej i detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne. Natomiast, co sam zauważa wnioskodawca, urzędowe ceny hurtowe i detaliczne określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustalenia cen urzędowych hurtowych i detalicznych na środki farmaceutyczne i materiały medyczne (Dz. U. Nr 29, poz. 274 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma możliwości oceny zarzutu dyskryminacji, poprzez badanie jedynie tej części unormowania dotyczącego ceny środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, która wynika z ustawy o cenach, z pominięciem uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.
Mając na uwadze powyższe stanowisko Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż pomimo wielokrotnego powoływania się przez Naczelną Izbę Aptekarską w uzasadnieniu wniosku na postanowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, nie zostało ono zakwestionowane przez wnioskodawcę jako niezgodne z Konstytucją. Wyklucza to możliwość dokonania przez Trybunał Konstytucyjny oceny tego aktu prawnego, w zakresie sformułowanego we wniosku zarzutu dyskryminacji przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych. Z racji obowiązywania zasady związania Trybunału granicami wniosku, wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny może dokonywać oceny jedynie tego aktu ustawodawczego lub jego części, który wnioskodawca uprzednio wyraźnie wskazał we wniosku (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., K. 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50).
5. Biorąc pod uwagę sformułowany przez wnioskodawcę zarzut dyskryminacji przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, należy ponadto ocenić zasadność przywołanego we wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej wzorca kontroli w postaci art. 2 Konstytucji. W obowiązującym stanie prawnym niektóre zasady i reguły konstytucyjne znajdują wyraz nie tylko w ogólnej klauzuli art. 2 Konstytucji, ale również – niekiedy w sposób znacznie konkretniejszy – w dalszych szczegółowych postanowieniach tego aktu. W tym zakresie, klauzula demokratycznego państwa prawnego utraciła swój samoistny charakter, gdyż wynikające z niej zasady zostały powtórzone i rozwinięte w szczegółowych przepisach Konstytucji. W nawiązaniu do tego stanowiska Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w przypadku zakwestionowania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją w oparciu o zarzut dyskryminacji określonej grupy podmiotów gospodarczych, podstawę kontroli konstytucyjności powinny stanowić szczegółowe przepisy konstytucyjne wyrażające m.in. zasadę równości oraz zasadę wolności działalności gospodarczej. W takich sytuacjach nie ma natomiast potrzeby, a w związku z obowiązywaniem zasady powagi rzeczy osądzonej jest niekiedy niedopuszczalne, powoływanie – jako podstawy kontroli – zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada ta pełni wówczas przede wszystkim funkcję wskazówki dla interpretacji wymienionych, szczegółowych przepisów ustawy zasadniczej (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Nie bardzo także wiadomo, jakie elementy zasady demokratycznego państwa prawnego, z punktu widzenia zasady równości, nie powołanej jednak przez wnioskodawcę, mogłyby być wzorcem kontroli skarżonych norm w niniejszej sprawie.
6. Trybunał Konstytucyjny uznaje za oczywiście bezzasadne stanowisko Naczelnej Izby Aptekarskiej, wedle którego wprowadzenie w art. 7 ust. 3 pkt 9 ustawy o cenach limitu marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne o cenie hurtowej przekraczającej 100 złotych, stanowi dla przedsiębiorców prowadzących obrót apteczny swoistą „pułapkę”. Należy podkreślić, iż wyprowadzony przez TK z zasady demokratycznego państwa prawnego nakaz stanowienia prawa w taki sposób, aby nie było ono swoistą „pułapką” dla obywatela, obejmuje dwa istotne elementy. Pierwszy z nich wyraża się w obowiązku ustawodawcy do ustanawiania „odpowiedniej” vacatio legis. Drugi element, to nakaz stanowienia prawa w sposób przewidywalny dla obywatela, umożliwiający mu poczucie względnej stabilności prawa.
Wnioskodawca nie kwestionuje sposobu wprowadzenia powyższych przepisów. Natomiast, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sztywne uregulowanie zasad obliczania marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne na poziomie ustawowym zapobiega wielokrotnym i często nieprzewidywalnym dla przedsiębiorców zmianom regulacji w drodze aktów podustawowych wydawanych przez Ministra Zdrowia. Tym samym gwarantuje przedsiębiorcom zajmującym się obrotem tymi produktami zdecydowanie większą stabilność, niż w przypadku pozostawienia tego zakresu regulacji rozstrzygnięciom w formie rozporządzenia. Twierdzenie wnioskodawcy, iż art. 7 ust. 3 pkt 9 ustawy o cenach, w zakresie w jakim przepis ten ustala limit marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne o cenie hurtowej przekraczającej 100 złotych stanowić ma – w świetle art. 2 Konstytucji – dla podmiotów prowadzących obrót apteczny swoistą „pułapkę”, należy zatem uznać za oczywiście bezzasadne. Taka kwalifikacja tej części zarzutów przedstawionych we wniosku nie wyklucza natomiast, możliwości kwestionowania w przyszłości powyższej regulacji ustawowej w trybie abstrakcyjnej kontroli norm, w świetle innych norm konstytucyjnych, które byłyby w tym względzie adekwatne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
5
POSTANOWIENIE
z dnia 17 marca 2003 r.
Sygn. akt Tw 63/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jerzy Stępień
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej w sprawie zgodności:
art. 5 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
U Z A S A D N I E N I E:
W dniu 30 września 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Izby Aptekarskiej w sprawie zgodności art. 5 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050, dalej: ustawa o cenach) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2002 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych poprzez doręczenie 5 egzemplarzy aktualnego regulaminu Naczelnej Izby Aptekarskiej, doręczenie 4 kopii uchwały Naczelnej Izby Aptekarskiej z 19 czerwca 2002 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego (Nr III/7/2002) oraz doręczenie 4 kopii wniosku.
W dniu 30 października 2002 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.
W świetle dostarczonych 30 października 2002 r. pism procesowych, ponownie, 18 listopada 2002 r., wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych, tym razem poprzez doręczenie uwierzytelnionego odpisu uchwały Krajowego Zjazdu Aptekarzy w sprawie wyboru aktualnego składu osobowego Prezydium, w związku z § 6 regulaminu organów Naczelnej Izby Aptekarskiej oraz doręczenie oryginału albo uwierzytelnionego odpisu uchwały Naczelnej Izby Aptekarskiej o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wraz z 4 kopiami, z którego wynikałoby, że uchwała została podjęta w ustawowym składzie Naczelnej Izby Aptekarskiej.
W dniu 28 listopada 2002 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku w konkretnej sprawie uzależnione jest od spełnienia przez wnioskodawcę przewidzianych prawem wymogów formalnych. Kontrolę w tym zakresie, zgodnie z art. 36 ustawy o TK, przeprowadza się we wstępnym rozpoznaniu wniosku na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Postępowanie wstępne, ma na celu weryfikację czy wniosek odpowiada wymogom formalnym i czy nie jest oczywiście bezzasadny. Trybunał bada w szczególności czy konkretny wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy spełniono wszystkie wymagania określone w art. 32 ustawy o TK.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu, należącego do kręgu organizacji i organów wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał znaczenie ograniczenia wprowadzonego w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustawy zasadniczej, mogą występować z wnioskami do Trybunału, „jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. W orzecznictwie Trybunału utrwaliła się ścisła wykładnia tego przepisu. Począwszy od postanowienia z 24 września 1996 r. Trybunał niezmiennie podkreśla, że „wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja ta jest powołana” (T 35/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 45; oraz U. 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 66; K. 20/98, OTK 1999, nr 1, poz. 5). Sformułowanie to przekłada się na wymóg ścisłego i bezpośredniego związku treści kwestionowanych przepisów z zakresem działania organizacji występującej z wnioskiem. Legitymacja do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, przysługuje jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych ściśle związanych z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego (por. postanowienie TK z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141).
2. Naczelna Izba Aptekarska działa na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, Naczelna Izba Aptekarska stanowi samorząd zawodu aptekarskiego, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Szczegółowe zadania samorządu aptekarskiego wymienia natomiast art. 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wobec uznania Naczelnej Izby Aptekarskiej za organizację zawodową, należy stwierdzić, iż przysługuje jej legitymacja do wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (art. 191 ust. 4 Konstytucji). Pozostaje jednak pytanie, czy wniosek Naczelnej Izby Aptekarskiej czyni zadość wymogom zawartym w art. 191 ust. 2 Konstytucji, w tym znaczeniu, że kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o cenach są bezpośrednio związane z interesem prawnym tej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym reprezentowanych przez nią członków.
Wykładnia przepisów Konstytucji prowadzi do wniosku, że nie każde sprawy z zakresu działania organizacji zawodowej mogą być podstawą wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm. Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4) wskazuje, że te kategorie pozostają ze sobą w ścisłej relacji. Organizacje zawodowe grupują osoby, które świadczą pracę, nie pozostając w stosunku podporządkowania. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć szczególną ochroną interesy gospodarcze, w postaci możliwości skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy stwierdzić, że legitymacja szczególna organizacji zawodowej dotyczy tylko takich interesów jej członków, które są bezpośrednio związane z wykonywaniem zawodu. Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów pracowniczych, pracodawców i zawodowych odbywa się na różnych płaszczyznach, choć płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Stosunki pracy stanowią jeden z aspektów działalności organizacji zawodowej w życiu gospodarczym. Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, przyznaje legitymację procesową przed Trybunałem jedynie organizacjom zawodowym, a nie organizacjom osób prowadzących działalność gospodarczą. Zatem przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia legitymacji organizacji zawodowych jedynie do spraw związanych z wykonywaniem zawodu, z wyłączeniem ochrony interesów gospodarczych.
Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zwrócić uwagę, iż Konstytucja wyraźnie oddziela samorząd zawodowy od samorządu gospodarczego. Choć art. 17 ust. 2 mówi tylko o innych (niż samorząd zawodowy) rodzajach samorządu, to w treści art. 61 wymieniono odrębnie samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy. W świetle Konstytucji nie jest zatem dopuszczalne kwalifikowanie określonej organizacji zarówno jako formy samorządu zawodowego, jak i samorządu gospodarczego. Konstytucyjnie rzecz biorąc są to dwie odrębne instytucje.
Mając na względzie powyższe rozważania Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż kwestionowane we wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej przepisy ustawy o cenach, nie odnoszą się do interesów tej organizacji, w takim rozumieniu, jakie wymaga art. 191 ust. 2 Konstytucji, ponieważ dotyczą sfery stosunków gospodarczych przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym.
3. Naczelna Izba Aptekarska we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, odnosząc się do wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, formułuje zarzut, iż uregulowania art. 5 ust. 4 oraz art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach, są sprzeczne z zasadą dobrej (przyzwoitej) legislacji oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uzasadniając swój zarzut wnioskodawca dowodzi, iż z racji wzajemnej sprzeczności art. 5 ust. 4 z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach, minister właściwy do spraw zdrowia nie ma, przy wydawaniu aktu wykonawczego, możliwości jednoczesnego zastosowania wytycznych co do treści, zawartych w tych przepisach ustawy. Ponadto Naczelna Izba Aptekarska stwierdza, iż wskazane uregulowania art. 5 ust. 4 oraz art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach dyskryminują przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych. Naczelna Izba Aptekarska, stwierdza także, iż określenie w art. 7 ust. 3 pkt 9 ustawy o cenach, limitu marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne o cenie hurtowej przekraczającej 100 złotych, stanowi dla przedsiębiorców prowadzących obrót apteczny swoistą „pułapkę”, uniemożliwiającą im racjonalne wywiązywanie się z ustawowej misji zaopatrywania ludności w leki.
Odnosząc się do zarzutów wyrażonych we wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej należy podkreślić, iż stosownie do art. 188 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stoi na straży hierarchicznej zgodności norm. Z tak ujętej regulacji konstytucyjnej wynika, iż zakres kompetencji Trybunału obejmuje jedynie kontrolę zgodności aktów normatywnych z aktami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje natomiast oceny przepisów ustawy pod kątem wzajemnej sprzeczności, a jedynie bada ich zgodność z podanym we wniosku wzorcem konstytucyjnym. Należy zatem stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do dokonywania oceny konstytucyjności ustawy o cenach, w oparciu o przedstawiony przez wnioskodawcę zarzut wzajemnej sprzeczności wskazanych przepisów art. 5 ust. 4 z art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach.
4. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż stwierdzenie ewentualnej dyskryminacji przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, musi opierać się na ocenie całokształtu unormowania określającego rzeczywistą cenę tego rodzaju produktów. Regulacja prawna tego zagadnienia składa się z dwóch elementów. Obejmują one normę ustawową oraz uregulowania wynikające ze stosownego aktu wykonawczego. Przepisy art. 7 ust. 3 pkt 8 i 9 ustawy o cenach determinują jedynie wysokość urzędowej marży hurtowej i detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne. Natomiast, co sam zauważa wnioskodawca, urzędowe ceny hurtowe i detaliczne określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustalenia cen urzędowych hurtowych i detalicznych na środki farmaceutyczne i materiały medyczne (Dz. U. Nr 29, poz. 274 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma możliwości oceny zarzutu dyskryminacji, poprzez badanie jedynie tej części unormowania dotyczącego ceny środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, która wynika z ustawy o cenach, z pominięciem uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.
Mając na uwadze powyższe stanowisko Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż pomimo wielokrotnego powoływania się przez Naczelną Izbę Aptekarską w uzasadnieniu wniosku na postanowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, nie zostało ono zakwestionowane przez wnioskodawcę jako niezgodne z Konstytucją. Wyklucza to możliwość dokonania przez Trybunał Konstytucyjny oceny tego aktu prawnego, w zakresie sformułowanego we wniosku zarzutu dyskryminacji przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych. Z racji obowiązywania zasady związania Trybunału granicami wniosku, wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny może dokonywać oceny jedynie tego aktu ustawodawczego lub jego części, który wnioskodawca uprzednio wyraźnie wskazał we wniosku (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., K. 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50).
5. Biorąc pod uwagę sformułowany przez wnioskodawcę zarzut dyskryminacji przedsiębiorców zajmujących się obrotem aptecznym względem hurtowników i wytwórców środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, należy ponadto ocenić zasadność przywołanego we wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej wzorca kontroli w postaci art. 2 Konstytucji. W obowiązującym stanie prawnym niektóre zasady i reguły konstytucyjne znajdują wyraz nie tylko w ogólnej klauzuli art. 2 Konstytucji, ale również – niekiedy w sposób znacznie konkretniejszy – w dalszych szczegółowych postanowieniach tego aktu. W tym zakresie, klauzula demokratycznego państwa prawnego utraciła swój samoistny charakter, gdyż wynikające z niej zasady zostały powtórzone i rozwinięte w szczegółowych przepisach Konstytucji. W nawiązaniu do tego stanowiska Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w przypadku zakwestionowania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją w oparciu o zarzut dyskryminacji określonej grupy podmiotów gospodarczych, podstawę kontroli konstytucyjności powinny stanowić szczegółowe przepisy konstytucyjne wyrażające m.in. zasadę równości oraz zasadę wolności działalności gospodarczej. W takich sytuacjach nie ma natomiast potrzeby, a w związku z obowiązywaniem zasady powagi rzeczy osądzonej jest niekiedy niedopuszczalne, powoływanie – jako podstawy kontroli – zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada ta pełni wówczas przede wszystkim funkcję wskazówki dla interpretacji wymienionych, szczegółowych przepisów ustawy zasadniczej (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Nie bardzo także wiadomo, jakie elementy zasady demokratycznego państwa prawnego, z punktu widzenia zasady równości, nie powołanej jednak przez wnioskodawcę, mogłyby być wzorcem kontroli skarżonych norm w niniejszej sprawie.
6. Trybunał Konstytucyjny uznaje za oczywiście bezzasadne stanowisko Naczelnej Izby Aptekarskiej, wedle którego wprowadzenie w art. 7 ust. 3 pkt 9 ustawy o cenach limitu marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne o cenie hurtowej przekraczającej 100 złotych, stanowi dla przedsiębiorców prowadzących obrót apteczny swoistą „pułapkę”. Należy podkreślić, iż wyprowadzony przez TK z zasady demokratycznego państwa prawnego nakaz stanowienia prawa w taki sposób, aby nie było ono swoistą „pułapką” dla obywatela, obejmuje dwa istotne elementy. Pierwszy z nich wyraża się w obowiązku ustawodawcy do ustanawiania „odpowiedniej” vacatio legis. Drugi element, to nakaz stanowienia prawa w sposób przewidywalny dla obywatela, umożliwiający mu poczucie względnej stabilności prawa.
Wnioskodawca nie kwestionuje sposobu wprowadzenia powyższych przepisów. Natomiast, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sztywne uregulowanie zasad obliczania marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne na poziomie ustawowym zapobiega wielokrotnym i często nieprzewidywalnym dla przedsiębiorców zmianom regulacji w drodze aktów podustawowych wydawanych przez Ministra Zdrowia. Tym samym gwarantuje przedsiębiorcom zajmującym się obrotem tymi produktami zdecydowanie większą stabilność, niż w przypadku pozostawienia tego zakresu regulacji rozstrzygnięciom w formie rozporządzenia. Twierdzenie wnioskodawcy, iż art. 7 ust. 3 pkt 9 ustawy o cenach, w zakresie w jakim przepis ten ustala limit marży detalicznej na środki farmaceutyczne i materiały medyczne o cenie hurtowej przekraczającej 100 złotych stanowić ma – w świetle art. 2 Konstytucji – dla podmiotów prowadzących obrót apteczny swoistą „pułapkę”, należy zatem uznać za oczywiście bezzasadne. Taka kwalifikacja tej części zarzutów przedstawionych we wniosku nie wyklucza natomiast, możliwości kwestionowania w przyszłości powyższej regulacji ustawowej w trybie abstrakcyjnej kontroli norm, w świetle innych norm konstytucyjnych, które byłyby w tym względzie adekwatne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
5