Pełny tekst orzeczenia

78

POSTANOWIENIE
z dnia 12 lutego 2003 r.
Sygn. akt Tw 72/02


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w sprawie zgodności:
1) art. 137 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1990 r. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz. U. Nr 99, poz. 440) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 42 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

5 listopada 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w sprawie zgodności art. 137 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1990 r. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz. U. Nr 99, poz. 440) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 42 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2002 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego poprzez nadesłanie 5 egzemplarzy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego.
16 października 2002 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonego przez Trybunał braku formalnego wniosku oraz dosłał pełnomocnictwo.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Art. 191 Konstytucji zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów uprawnionych do składania wniosków o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Przepis ten wymienia dwie grupy podmiotów. Po pierwsze, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji wystąpić mogą podmioty legitymowane generalnie, wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Drugą grupę stanowią podmioty mające legitymację szczególną – to znaczy takie, które mogą wystąpić z wnioskiem jedynie w przypadku, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Takie ukształtowanie legitymacji szczególnej wynika jasno z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona została wykładnia dotycząca legitymacji obydwu grup podmiotów. Jak wielokrotnie twierdził Trybunał, uprawnienie wąskiego grona naczelnych organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą, jaką dany organ pełni w systemie organów państwa. W tym świetle sam fakt przyznania prawa inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym podmiotom określonym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, stanowi istotny wyjątek.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149; 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna. Stanowisko Trybunału jest zbieżne z poglądami doktryny, której przedstawiciele podkreślają, że „nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).
W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm może wystąpić ogólnokrajowy organ związków zawodowych. Użyty w przepisie przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę związków zawodowych uprawnionych do występowania z wnioskiem. Przymiotnik ten nie odnosi się wprawdzie do związku, lecz do organu, jednak logika nakazuje w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taki związek zawodowy, który swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem – związek ogólnokrajowy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że – obowiązująca zgodnie z art. 59 ust. 1 Konstytucji – zasada wolności zrzeszania się, rozwinięta między innymi w ustawie o związkach zawodowych, gwarantuje obywatelom dużą swobodę tworzenia organizacji społecznych. Do utworzenia związku zawodowego wystarczy zgodna wola 10 osób fizycznych. Sama rejestracja związku i związane z tym nadanie mu osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o jego zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Gdyby – wobec tak niskiego progu wymagań stawianych organizatorom – w istocie każdy zarejestrowany związek mógł inicjować abstrakcyjną kontrolę aktów normatywnych, okazałoby się, że grupa 10 osób może kwestionować konstytucyjność ustaw. Poważną barierę stanowi wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wymaganie ogólnokrajowego charakteru związku.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że pojęcie „związku ogólnokrajowego” występuje w ustawach (o związkach zawodowych, o Trójstronnej Komisji..., o radiofonii i telewizji), jednak brak jego legalnej definicji. „Ogólnokrajowy związek zawodowy” musi być odróżniony – z jednej strony – od struktur ponadzwiązkowych (federacji) tworzonych na podstawie art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), a z drugiej strony – od organizacji związkowych o mniejszym zasięgu i od struktur wewnątrzzwiązkowych (organizacji zakładowych, branżowych). Wobec braku ustawowej definicji, konieczne jest wskazanie kryteriów pozwalających wyróżnić związek ogólnokrajowy. Zadanie było łatwiejsze w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie postępowania dotyczącego rejestracji związków zawodowych (Dz. U. Nr 77, poz. 340). Rozporządzenie to przewidywało, iż rejestr składa się z 3 działów: w dziale A wpisywano organizacje związkowe oraz ich jednostki organizacyjne, w dziale B – ogólnokrajowe związki międzybranżowe, w dziale C – ogólnokrajowe zrzeszenia międzybranżowe. W okresie obowiązywania tej regulacji Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że fakt wpisania danego związku w dziale B rejestru nakazuje przyjąć, iż chodzi o związek ogólnokrajowy (por. postanowienie z 18 listopada 1998, K. 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5). Z chwilą uchylenia rozporządzenia (1 stycznia 2001 r.), odpadło kryterium formalne. Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) przewiduje jednolity rejestr związków zawodowych, a wśród danych ujawnianych w rejestrze nie ma informacji o ogólnokrajowym charakterze związku. Sąd rejestrowy w postępowaniu o wpis nie bada więc w ogóle tej cechy związku. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek zawodowy, nie może się ograniczyć do odczytania jego nazwy, ani też deklaracji zawartej w statucie. Okoliczność, iż w nazwie związku figuruje słowo „ogólnokrajowy” w żadnym razie nie może być uznana za decydującą o legitymacji organów takiego związku do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Podobnie, na pewno nie jest rozstrzygający przepis statutu. Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oceny tej należy przede wszystkim dokonywać korzystając z danych ujawnionych w rejestrze, w szczególności z wpisów zawartych w dziale I, rubryka 3, obejmująca jednostki terenowe lub oddziały organizacji.
W tym świetle należało rozważyć, czy Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy, spełnia kryteria umożliwiające uznanie go za ogólnokrajowy związek zawodowy. Według aktualnego odpisu z rejestru, wnioskodawca w niniejszej sprawie, Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy, nie posiada żadnych jednostek terenowych ani oddziałów. Dokumenty złożone do Trybunału Konstytucyjnego wraz z wnioskiem z 23 października 2002 r. oraz pismem z 11 grudnia 2002 r. świadczą, iż Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy nie posiada obecnie żadnej struktury terenowej. Wynika stąd, że nie ma on faktycznej możliwości prowadzenia działalności statutowej w skali całego kraju. Również we wniosku nie przywołano żadnych argumentów, które uzasadniałyby ogólnokrajowy status wnioskodawcy. Trybunał w obecnym składzie stwierdza zatem, że Ogólnopolskiemu Akademickiemu Związkowi Zawodowemu nie można przypisać przymiotu związku ogólnokrajowego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Należy zatem uznać, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.
Okoliczność, iż Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy nie jest związkiem ogólnokrajowym stanowi wystarczające uzasadnienie dla postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi pochodzącemu od tej organizacji. Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi jeszcze jedna przyczyna podjęcia takiej decyzji. Jest nią mianowicie brak bezpośredniego związku między kwestionowanymi przepisami a zakresem działania wnioskodawcy.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał znaczenie ograniczenia wprowadzonego w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, a zatem także związki zawodowe, mogą występować z wnioskami do Trybunału, „jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. W orzecznictwie Trybunału utrwaliła się ścisła wykładnia tego przepisu. Począwszy od postanowienia z 24 września 1996 r. Trybunał niezmiennie podkreśla, że „wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja ta jest powołana” (U. 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 66; tak samo K. 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5). Sformułowanie to przekłada się na wymóg ścisłego i bezpośredniego związku treści kwestionowanych przepisów z zakresem działania organizacji występującej z wnioskiem. W orzeczeniu z 28 czerwca 2000 r. (U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149) czytamy, iż „legitymacja ta przysługuje jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych ściśle związanych z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego”. Trybunał Konstytucyjny nie widzi żadnych szczególnych racji, aby w rozpatrywanej obecnie sprawie odstępować od ustalonego stanowiska. Konieczne jest więc zbadanie, czy kwestionowane przepisy pozostają w koniecznym związku z zakresem działania wnioskodawcy.
Brak legitymacji związku zawodowego do kwestionowania zgodności przepisu ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji jest oczywisty, i to w oderwaniu od analizy zarówno zakresu działania tego związku, jak i treści przepisu, któremu zarzuca się naruszenie Konstytucji. Art. 92 ust. 1 Konstytucji, zamieszczony w rozdziale odnoszącym się do źródeł prawa, stanowi jedną z norm ogólnych, konstytuujących system źródeł prawa w Rzeczypospolitej, a ściślej – wyraża on zasadę hierarchicznej budowy tego systemu, przez wprowadzenie ścisłych ram stanowienia aktów wykonawczych. Tego rodzaju norma, wyznaczająca granice działania władzy, nie zawierająca żadnych rozstrzygnięć co do praw lub obowiązków obywateli, z założenia nie może naruszać ich interesów. Dlatego, nie analizując nawet treści upoważnienia ustawowego zawartego w kwestionowanym art. 137 ustawy o szkolnictwie wyższym, z góry trzeba odrzucić uprawnienie związku zawodowego do wszczęcia kontroli konstytucyjnej tego przepisu.
Gdy zaś chodzi o pozostałe przepisy, których kontroli domaga się wnioskodawca, tj. § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz. U. Nr 99, poz. 440), wprowadzają one ograniczoną jawność postępowania przed komisją dyscyplinarną (ust. 1) oraz dają przewodniczącemu możliwość wyłączenia jawności rozprawy (ust. 2). W ocenie Trybunału, regulacje te nie mają bezpośredniego związku z celami organizacji zawodowych.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że związki zawodowe, zgodnie z ustawą, są powołane do określonych celów; ogólnie ujmując – do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników (art. 1 ustawy). Związki zawodowe bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ustawy). Przepisy ustawy pozwalają uznać, iż istotą działania związku zawodowego jest reprezentacja praw i interesów zawodowych i socjalnych, bezpośrednio związanych z pracowniczym statusem jego członków (patrz. postanowienie TK z 18 listopada 1998 r., K. 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5). Zadaniem związków zawodowych nie jest więc obrona konstytucyjnych praw i wolności obywateli w ogólności. Twierdzenie to odnosi się także do Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego, mimo że w § 5 statutu tej organizacji jako jedno z jej zadań wskazano „ochronę, obronę i egzekwowanie konstytucyjnych praw i wolności członków Związku”. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że taka deklaracja, zawarta w statucie związku zawodowego, nie może zmienić jego natury. W konsekwencji, deklaracja ta nie może skutecznie rozszerzyć legitymacji do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by związek ten był uprawniony do inicjowania kontroli konstytucyjnej w każdej sytuacji, gdy – w ocenie władz związku – zachodzi naruszenie któregokolwiek z przepisów Konstytucji statuujących prawa i wolności obywateli.

Z powyższych względów należało orzec, jak w sentencji.


5