P 38/05
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Grażyna Szałygo
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
123/9/A/2006
WYROK
z dnia 17 października 2006 r.
Sygn. akt P 38/05*
* Sentencja została ogłoszona dnia 25 października 2006 r. w Dz. U. Nr 193, poz. 1429.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Adam Jamróz
Ewa Łętowska
Bohdan Zdziennicki,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 17 października 2006 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
czy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), upoważniający Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych wypadkach do przyznania emerytury i renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001, Nr 120, poz. 1252, Nr 121, poz. 1264, Nr 144, poz. 1530, Nr 191, poz. 1954, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236, poz. 2355, z 2005 r. Nr 167, poz. 1397 i Nr 169, poz. 1412 i 1421 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711) jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
UZASADNIENIE:
I
1. Postanowieniem z 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1525/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: „Czy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), upoważniający Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych wypadkach do przyznania emerytury i renty w warunkach i wysokości innej niż określona w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji?”
Wątpliwości WSA co do konstytucyjności wskazanego w pytaniu przepisu pojawiły się na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 25 kwietnia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z 31 maja 2005 r., Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskodawcy renty specjalnej określonej w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS). W ocenie Prezesa Rady Ministrów, wnioskodawca nie spełniał przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia w szczególnym trybie.
Skarżący zaskarżył decyzję Prezesa Rady Ministrów z 31 maja 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej do WSA w Warszawie, podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem „prawa materialnego przez niezastosowanie wobec niego art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS”. Skarżący uznał, że spełnia warunki do nabycia świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Rozpoznając skargę, WSA stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS budzi liczne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, ponieważ nie zawiera przejrzystych zasad przyznawania świadczenia, co powoduje, że obywatele w podobnych stanach faktycznych są traktowani niejednakowo, z naruszeniem reguł przewidzianych w przepisach dotyczących zabezpieczenia społecznego.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że zakwestionowany przepis pozostawia „nadmierną swobodę wykładni organowi, który sam określa, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek”, przez co jest niezgodny z zasadami państwa prawnego. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie „szczególnie uzasadniony przypadek” powoduje, że Prezes Rady Ministrów może całkowicie uznaniowo decydować – według kryteriów tylko mu znanych i przez niego określonych – o przyznaniu emerytury lub renty określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto sąd pytający wskazał, że treść zakwestionowanego przepisu jest niedookreślona, co może prowadzić do sprzeczności z wymogami przyzwoitej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem WSA, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – wbrew konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji – wprowadza nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów ubezpieczanych w systemie ubezpieczeń społecznych. W oparciu o art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ administracji państwowej może niejednakowo i całkowicie dowolnie traktować adresatów omawianej normy.
Zastrzeżenie sądu pytającego budzi także zgodność kwestionowanego przepisu z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W ocenie sądu pytającego, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprowadza do systemu ubezpieczeń społecznych rozwiązanie pozwalające na przyznanie świadczeń bez uwzględnienia składki płaconej przez określony podmiot i odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Możliwość przyznania renty specjalnej, bez konieczności spełnienia jakichkolwiek warunków, godzi w istotę ubezpieczenia społecznego i wprowadza pozaustawowy tryb otrzymywania uprawnień emerytalnych lub rentowych.
2. Odnosząc się do pytania WSA, w pisemnym stanowisku, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionego pytania Prokurator Generalny poprzedził uwagą natury formalnej, wyrażając wątpliwość, czy przedstawione pytanie prawne spełnia wymogi, o których mowa w art. 193 Konstytucji i art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej ustawa o TK). Z przepisów tych wynika, że warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest wykazanie ścisłego związku między wynikiem badania przez Trybunał konstytucyjności przepisu a wynikiem konkretnego postępowania, toczącego się przed sądem. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Prokuratora, taki związek nie występuje. Sąd pytający nie wykazał bowiem, jaki wpływ na sytuację prawną zainteresowanego miałoby uznanie przez Trybunał Konstytucyjny zarówno konstytucyjności, jak i niekonstytucyjności badanego przepisu. Prokurator Generalny podkreślił również, że uznanie zasadności zarzutów, podnoszonych w pytaniu prawnym, wymagałoby nie tyle usunięcia z porządku prawnego omawianego przepisu, lecz uzupełnienia go. Trybunał nie dysponuje kompetencjami do uzupełnienia przepisów i nie może zastąpić ustawodawcy w stosowaniu prawa.
Z tych względów, w ocenie Prokuratora Generalnego, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wobec niedopuszczalności wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Przechodząc do oceny konstytucyjności przepisu, będącego przedmiotem pytania prawnego, Prokurator Generalny nie podzielił poglądu WSA o naruszeniu zasady prawidłowej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Uznał, że zarzut braku precyzji w sformułowaniu warunków uzyskania renty specjalnej nie może być uznany za wadę legislacyjną. Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w innej wysokości niż określone w ustawie, jeżeli w jego ocenie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające taką decyzję. Prokurator Generalny wyjaśnił, że „uznaniowość” przy podejmowaniu decyzji, w sprawie świadczenia przyznawanego w szczególnym trybie, nie oznacza jednocześnie (podnoszonej przez WSA) „dowolności” z uwagi na art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach rentach z FUS.
Przystępując do odpowiedzi na pytanie, czy regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie prowadzi do nierównego traktowania jej adresatów, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają szczególny charakter, gdyż finansowane są z budżetu państwa. Dlatego adresatów badanej normy prawnej nie można zaliczyć do tej grupy podmiotów, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają z systemu ubezpieczeń społecznych. Ze względu na brak relewancji między adresatami zaskarżonej normy prawnej a osobami objętymi ubezpieczeniem uprawniającym do świadczeń z FUS, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach rentach z FUS nie może być oceniany jako godzący w konstytucyjną zasadę równości.
Oceniając zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny podniósł, że powołany w pytaniu prawnym wzorzec konstytucyjnej kontroli wydaje się nieadekwatny do oceny konstytucyjności przepisu objętego pytaniem prawnym.
3. W pisemnym stanowisku z 11 lipca 2006 r. Marszałek Sejmu wniósł w imieniu Sejmu o stwierdzenie zgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ze wskazanymi przepisami Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, analiza przedstawionego w pytaniu prawnym przepisu prowadzi do wniosku, że jest on skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, gdyż jasno określa przedmiot decyzji oraz podmiot uprawniony do jej podjęcia. Argumentację sądu pytającego, że użyte w zaskarżonym przepisie wyrażenie „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” narusza art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznaje za bezzasadną. Wskazane wyrażenie, w ocenie Marszałka, jest typową klauzulą generalną, zastosowaną przez ustawodawcę w celu uelastycznienia przepisu oraz wprowadzenia do systemu prawa pewnych wartości, do których można się odwołać przy wykładni prawa.
Ponadto nieporozumieniem jest zawarte w pytaniu stwierdzenie (wynikające z braku rozróżnienia przez sąd pytający ustawodawcy i podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji), że racjonalny ustawodawca nie przyznaje nieusprawiedliwionych, niepopartych żadnymi obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów jednej grupie podmiotów, podczas gdy odmawia innej. Marszałek Sejmu podkreśla, że wspólną cechą istotną podmiotów, o których mowa w art. 82 ustawy z o emeryturach i rentach z FUS, jest nie tylko przesłanka podmiotowa, tj. obywatelstwo (jak to uznał sąd pytający, który na tym budował swoją argumentację dotyczącą naruszenia zasady równości), ale i przesłanka przedmiotowa, tj. szczególnie uzasadniony przypadek, z którego dany podmiot wywodzi swoje prawa. Oznacza to, że każdy podmiot, spełniający wymagania ustawowe, otrzyma emeryturę lub rentę z FUS, a każdy podmiot charakteryzujący się jakimś szczególnym przypadkiem może ubiegać się o emeryturę lub rentę z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zatem wątpliwość, czy zaskarżony przepis narusza zasadę równości, Marszałek Sejmu, uznaje za nietrafną.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zaskarżony przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Przewidziane w zaskarżonym przepisie upoważnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznania emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie narusza prawa do zabezpieczenia społecznego żadnej osoby, a jest wręcz rozszerzeniem kategorii podmiotów wskazanych w tym artykule Konstytucji.
Marszałek Sejmu nie podzielił również poglądu o naruszeniu art. 67 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, ponieważ warunki i tryb otrzymywania emerytury lub renty, określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie są tożsame z pojęciem zakresu i formy otrzymywania zabezpieczenia społecznego, które muszą być regulowane ustawowo.
II
Na rozprawie 17 października 2006 r. stawili się uczestnicy postępowania i podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Pytanie prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczy art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, upoważniającego do przyznania świadczenia w jednym z dwóch szczególnych trybów przewidzianych w dziale VI (art. 82-84) tejże ustawy.
Zakwestionowany przepis uprawnia Prezesa Rady Ministrów „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” do przyznania świadczenia emerytalnego lub rentowego na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie ustawy, czy świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 83 tej ustawy. Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek „szczególnie uzasadniony”, upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd.
Znamienne jest również upoważnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznania świadczenia wyższego niż to, które ewentualnie przysługiwałoby konkretnej osobie na warunkach czy według wyliczeń przewidzianych w szerzej pojętych przepisach emerytalno-rentowych (K. Antonów, M. Bartnicki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Kraków 2004, s. 298).
W odniesieniu do wykładni wyrażenia „szczególnie uzasadnionego przypadku”, orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/1954/04, Lex 171678). Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/144/05, Lex 171714).
W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149).
Wyjątkową pozycję świadczeń przyznawanych w trybie określonym w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podkreśla ich finansowanie z budżetu państwa (art. 84 tej ustawy). W przypadku emerytur i rent z FUS, a zatem finansowanych w zasadzie ze składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, nabycie do nich prawa zależy od spełnienia ustawowych, ściśle określonych warunków.
Sama wysokość świadczenia jest szczegółowo uregulowana w ustawie. Emerytury i renty przyznawane przez Prezesa RM pozostają w oderwaniu od kryteriów przyznania emerytury lub renty stosowanych w systemie składkowym.
2. Wnioskując o kontrolę zgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 2 Konstytucji, w ramach zestawu zasad wywiedzionych z tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, WSA wskazał jako istotne zasadę przyzwoitej legislacji i określoności przepisów prawa. W ocenie sądu pytającego kwestionowany przepis „pozostawia nadmierną swobodę wykładni organowi, który sam określa, co stanowi szczególny przypadek”. Umożliwia to Prezesowi Rady Ministrów przyznanie emerytury i renty na zasadach innych niż określone w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Sformułowanie zawarte w omawianym przepisie „daje Prezesowi Rady Ministrów prawo do przyznawania świadczenia według kryteriów tylko jemu znanych i przez niego określanych”. W ocenie sądu pytającego takie rozwiązanie „daje nadmierną władzę Prezesowi Rady Ministrów w tak delikatnej dziedzinie, jaką są ubezpieczenia społeczne” i w konsekwencji „narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa”.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela przytoczonych tu zarzutów sądu pytającego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ratio legis instytucji „emerytury specjalnej” (znanej także poprzedniemu stanowi prawnemu) nie budzi istotnych wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu „niepowtarzalne”, zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji. W ocenie nauki prawa „nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego” (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Tym samym nieostrość nie jest zawsze – jak zdaje się sugerować sąd pytający – czymś złym, wymagającym bezwzględnie likwidacji. Ograniczenie nieostrości powinno być zgodne z zamiarem prawodawcy. Świadczenia, o których mowa, ze swej istoty – jak słusznie zauważa Prokurator Generalny – mają charakter wyjątkowy. Z tej przyczyny brak sprecyzowania w omawianym przepisie warunków ich uzyskania nie może być uznany za wadę legislacyjną.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, swoboda Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji nie oznacza dowolności. Jak bowiem stanowi art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej – w terminie do 31 stycznia każdego roku kalendarzowego – informację o przyznanych w tym trybie, w roku poprzedzającym, emeryturach i rentach, co stwarza warunki dla poddania tego typu decyzji kontroli sejmowej. Kwestią praktyki i stosowania prawa jest, czy tego typu kontrola wykonywana jest w sposób efektywny i skuteczny.
Uznaniowy charakter decyzji Prezesa Rady Ministrów nie wyklucza również jej sądowej kontroli. Prezes Rady Ministrów podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/144/05, Lex 171714).
Pytający sąd nie wskazał wypadków takiego stosowania art. 82 ust. 1 ustawy, które potwierdzałyby praktycznie jego zarzuty i obawy. Stosowanie prawa nie podlega co prawda kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jednak – jak wielokrotnie podkreślał Trybunał – często umożliwia ustalenie właściwego sensu przepisów i, co za tym idzie, może pomóc w ocenie ich konstytucyjności.
W tym stanie rzeczy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 2 Konstytucji nie znajdują wystarczającego uzasadnienia.
3. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez kwestionowane unormowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Sformułowanie tego zarzutu jest następstwem innego niż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienia przez sąd pytający implikacji konstytucyjnej zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swym orzecznictwie, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie.
Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak też cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35).
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K. 10/96 „Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (lub – alternatywnie – uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie” (orzeczenie z 3 września 1996 r., OTK ZU nr 4/1996, poz. 33). Do tego poglądu nawiązują, przede wszystkim, wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97 (OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70) i 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98 (OTK ZU nr 3/1999, poz. 40) oraz szereg orzeczeń wydanych w okresie późniejszym.
Wbrew przypomnianym tu ustaleniom Trybunału Konstytucyjnego pytający sąd zarzuca ustawodawcy, że podmioty, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, traktuje inaczej niż podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy, podkreślając przy tym, że podmioty określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zostały wymienione w jej art. 2 ust. 1 i 2. Sytuacja prawna tych dwóch grup podmiotów pozostaje różna.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, powoduje, że jego podmiotów nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Zróżnicowanie to ma zatem mocne uzasadnienie we wspomnianym wcześniej ratio legis kwestionowanego przepisu.
Występowania relewantnych podstaw zróżnicowania podmiotów, o których mowa w ustawie o emeryturach i renach z FUS, nie przekreśla fakt, że kwestionowany przepis umieszczony został w ustawie, która zasadniczo reguluje przyznawanie emerytur i rent (i innych świadczeń) z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to bowiem zabieg techniczno-legislacyjny niemający bezpośredniego i merytorycznego wpływu na treść zawartych w akcie postanowień, jakkolwiek samo umiejscowienie rozpatrywanego przepisu trudno uznać za najbardziej właściwe.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nic nie stoi na przeszkodzie różnemu potraktowaniu przez ustawodawcę każdej z wyodrębnionych grup podmiotów. W tej sytuacji art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 67 ust. 1 Konstytucji, w warunkach wykazanej już specyfiki świadczenia przyznawanego na podstawie kwestionowanego przepisu, wzorzec Konstytucyjny należy uznać za nieadekwatny.
Art. 67 ust. 1 Konstytucji gwarantuje obywatelom „prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego”.
Zdanie drugie tego przepisu – „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” – nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustrojodawcy było pozostawienie zakresu i form realizacji tego prawa ustawodawcy. Już z tego powodu pytający sąd, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, winien wykazać, że Sejm i Senat przy stanowieniu kwestionowanego unormowania naruszyły określone normy, zasady bądź wartości konstytucyjne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za tego rodzaju uzasadnienie nie można uznać zarzutu niezachowania przy przyznawaniu świadczeń na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wymogów obowiązujących przy ubieganiu się o emerytury lub renty finansowane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestionowany przepis dotyczy bowiem innych sytuacji. Uzyskiwane na jego podstawie świadczenia nie zależą wprost od wystąpienia niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo ani od osiągnięcia wieku emerytalnego. Tym samym art. 67 ust. 1 Konstytucji, odnoszący się do okoliczności innych niż sytuacja określona w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może być uznany za odpowiedni wzorzec kontroli kwestionowanego przez sąd pytający przepisu.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
WYROK
z dnia 17 października 2006 r.
Sygn. akt P 38/05*
* Sentencja została ogłoszona dnia 25 października 2006 r. w Dz. U. Nr 193, poz. 1429.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Adam Jamróz
Ewa Łętowska
Bohdan Zdziennicki,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 17 października 2006 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
czy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), upoważniający Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych wypadkach do przyznania emerytury i renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001, Nr 120, poz. 1252, Nr 121, poz. 1264, Nr 144, poz. 1530, Nr 191, poz. 1954, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236, poz. 2355, z 2005 r. Nr 167, poz. 1397 i Nr 169, poz. 1412 i 1421 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711) jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
UZASADNIENIE:
I
1. Postanowieniem z 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1525/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: „Czy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), upoważniający Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych wypadkach do przyznania emerytury i renty w warunkach i wysokości innej niż określona w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji?”
Wątpliwości WSA co do konstytucyjności wskazanego w pytaniu przepisu pojawiły się na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 25 kwietnia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z 31 maja 2005 r., Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskodawcy renty specjalnej określonej w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS). W ocenie Prezesa Rady Ministrów, wnioskodawca nie spełniał przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia w szczególnym trybie.
Skarżący zaskarżył decyzję Prezesa Rady Ministrów z 31 maja 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej do WSA w Warszawie, podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem „prawa materialnego przez niezastosowanie wobec niego art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS”. Skarżący uznał, że spełnia warunki do nabycia świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Rozpoznając skargę, WSA stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS budzi liczne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, ponieważ nie zawiera przejrzystych zasad przyznawania świadczenia, co powoduje, że obywatele w podobnych stanach faktycznych są traktowani niejednakowo, z naruszeniem reguł przewidzianych w przepisach dotyczących zabezpieczenia społecznego.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że zakwestionowany przepis pozostawia „nadmierną swobodę wykładni organowi, który sam określa, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek”, przez co jest niezgodny z zasadami państwa prawnego. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie „szczególnie uzasadniony przypadek” powoduje, że Prezes Rady Ministrów może całkowicie uznaniowo decydować – według kryteriów tylko mu znanych i przez niego określonych – o przyznaniu emerytury lub renty określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto sąd pytający wskazał, że treść zakwestionowanego przepisu jest niedookreślona, co może prowadzić do sprzeczności z wymogami przyzwoitej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem WSA, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – wbrew konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji – wprowadza nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów ubezpieczanych w systemie ubezpieczeń społecznych. W oparciu o art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ administracji państwowej może niejednakowo i całkowicie dowolnie traktować adresatów omawianej normy.
Zastrzeżenie sądu pytającego budzi także zgodność kwestionowanego przepisu z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W ocenie sądu pytającego, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprowadza do systemu ubezpieczeń społecznych rozwiązanie pozwalające na przyznanie świadczeń bez uwzględnienia składki płaconej przez określony podmiot i odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Możliwość przyznania renty specjalnej, bez konieczności spełnienia jakichkolwiek warunków, godzi w istotę ubezpieczenia społecznego i wprowadza pozaustawowy tryb otrzymywania uprawnień emerytalnych lub rentowych.
2. Odnosząc się do pytania WSA, w pisemnym stanowisku, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionego pytania Prokurator Generalny poprzedził uwagą natury formalnej, wyrażając wątpliwość, czy przedstawione pytanie prawne spełnia wymogi, o których mowa w art. 193 Konstytucji i art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej ustawa o TK). Z przepisów tych wynika, że warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest wykazanie ścisłego związku między wynikiem badania przez Trybunał konstytucyjności przepisu a wynikiem konkretnego postępowania, toczącego się przed sądem. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Prokuratora, taki związek nie występuje. Sąd pytający nie wykazał bowiem, jaki wpływ na sytuację prawną zainteresowanego miałoby uznanie przez Trybunał Konstytucyjny zarówno konstytucyjności, jak i niekonstytucyjności badanego przepisu. Prokurator Generalny podkreślił również, że uznanie zasadności zarzutów, podnoszonych w pytaniu prawnym, wymagałoby nie tyle usunięcia z porządku prawnego omawianego przepisu, lecz uzupełnienia go. Trybunał nie dysponuje kompetencjami do uzupełnienia przepisów i nie może zastąpić ustawodawcy w stosowaniu prawa.
Z tych względów, w ocenie Prokuratora Generalnego, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wobec niedopuszczalności wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Przechodząc do oceny konstytucyjności przepisu, będącego przedmiotem pytania prawnego, Prokurator Generalny nie podzielił poglądu WSA o naruszeniu zasady prawidłowej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Uznał, że zarzut braku precyzji w sformułowaniu warunków uzyskania renty specjalnej nie może być uznany za wadę legislacyjną. Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w innej wysokości niż określone w ustawie, jeżeli w jego ocenie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające taką decyzję. Prokurator Generalny wyjaśnił, że „uznaniowość” przy podejmowaniu decyzji, w sprawie świadczenia przyznawanego w szczególnym trybie, nie oznacza jednocześnie (podnoszonej przez WSA) „dowolności” z uwagi na art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach rentach z FUS.
Przystępując do odpowiedzi na pytanie, czy regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie prowadzi do nierównego traktowania jej adresatów, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają szczególny charakter, gdyż finansowane są z budżetu państwa. Dlatego adresatów badanej normy prawnej nie można zaliczyć do tej grupy podmiotów, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają z systemu ubezpieczeń społecznych. Ze względu na brak relewancji między adresatami zaskarżonej normy prawnej a osobami objętymi ubezpieczeniem uprawniającym do świadczeń z FUS, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach rentach z FUS nie może być oceniany jako godzący w konstytucyjną zasadę równości.
Oceniając zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny podniósł, że powołany w pytaniu prawnym wzorzec konstytucyjnej kontroli wydaje się nieadekwatny do oceny konstytucyjności przepisu objętego pytaniem prawnym.
3. W pisemnym stanowisku z 11 lipca 2006 r. Marszałek Sejmu wniósł w imieniu Sejmu o stwierdzenie zgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ze wskazanymi przepisami Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, analiza przedstawionego w pytaniu prawnym przepisu prowadzi do wniosku, że jest on skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, gdyż jasno określa przedmiot decyzji oraz podmiot uprawniony do jej podjęcia. Argumentację sądu pytającego, że użyte w zaskarżonym przepisie wyrażenie „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” narusza art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznaje za bezzasadną. Wskazane wyrażenie, w ocenie Marszałka, jest typową klauzulą generalną, zastosowaną przez ustawodawcę w celu uelastycznienia przepisu oraz wprowadzenia do systemu prawa pewnych wartości, do których można się odwołać przy wykładni prawa.
Ponadto nieporozumieniem jest zawarte w pytaniu stwierdzenie (wynikające z braku rozróżnienia przez sąd pytający ustawodawcy i podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji), że racjonalny ustawodawca nie przyznaje nieusprawiedliwionych, niepopartych żadnymi obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów jednej grupie podmiotów, podczas gdy odmawia innej. Marszałek Sejmu podkreśla, że wspólną cechą istotną podmiotów, o których mowa w art. 82 ustawy z o emeryturach i rentach z FUS, jest nie tylko przesłanka podmiotowa, tj. obywatelstwo (jak to uznał sąd pytający, który na tym budował swoją argumentację dotyczącą naruszenia zasady równości), ale i przesłanka przedmiotowa, tj. szczególnie uzasadniony przypadek, z którego dany podmiot wywodzi swoje prawa. Oznacza to, że każdy podmiot, spełniający wymagania ustawowe, otrzyma emeryturę lub rentę z FUS, a każdy podmiot charakteryzujący się jakimś szczególnym przypadkiem może ubiegać się o emeryturę lub rentę z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zatem wątpliwość, czy zaskarżony przepis narusza zasadę równości, Marszałek Sejmu, uznaje za nietrafną.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zaskarżony przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Przewidziane w zaskarżonym przepisie upoważnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznania emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie narusza prawa do zabezpieczenia społecznego żadnej osoby, a jest wręcz rozszerzeniem kategorii podmiotów wskazanych w tym artykule Konstytucji.
Marszałek Sejmu nie podzielił również poglądu o naruszeniu art. 67 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, ponieważ warunki i tryb otrzymywania emerytury lub renty, określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie są tożsame z pojęciem zakresu i formy otrzymywania zabezpieczenia społecznego, które muszą być regulowane ustawowo.
II
Na rozprawie 17 października 2006 r. stawili się uczestnicy postępowania i podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Pytanie prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczy art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, upoważniającego do przyznania świadczenia w jednym z dwóch szczególnych trybów przewidzianych w dziale VI (art. 82-84) tejże ustawy.
Zakwestionowany przepis uprawnia Prezesa Rady Ministrów „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” do przyznania świadczenia emerytalnego lub rentowego na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie ustawy, czy świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 83 tej ustawy. Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek „szczególnie uzasadniony”, upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd.
Znamienne jest również upoważnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznania świadczenia wyższego niż to, które ewentualnie przysługiwałoby konkretnej osobie na warunkach czy według wyliczeń przewidzianych w szerzej pojętych przepisach emerytalno-rentowych (K. Antonów, M. Bartnicki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Kraków 2004, s. 298).
W odniesieniu do wykładni wyrażenia „szczególnie uzasadnionego przypadku”, orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/1954/04, Lex 171678). Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/144/05, Lex 171714).
W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149).
Wyjątkową pozycję świadczeń przyznawanych w trybie określonym w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podkreśla ich finansowanie z budżetu państwa (art. 84 tej ustawy). W przypadku emerytur i rent z FUS, a zatem finansowanych w zasadzie ze składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, nabycie do nich prawa zależy od spełnienia ustawowych, ściśle określonych warunków.
Sama wysokość świadczenia jest szczegółowo uregulowana w ustawie. Emerytury i renty przyznawane przez Prezesa RM pozostają w oderwaniu od kryteriów przyznania emerytury lub renty stosowanych w systemie składkowym.
2. Wnioskując o kontrolę zgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 2 Konstytucji, w ramach zestawu zasad wywiedzionych z tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, WSA wskazał jako istotne zasadę przyzwoitej legislacji i określoności przepisów prawa. W ocenie sądu pytającego kwestionowany przepis „pozostawia nadmierną swobodę wykładni organowi, który sam określa, co stanowi szczególny przypadek”. Umożliwia to Prezesowi Rady Ministrów przyznanie emerytury i renty na zasadach innych niż określone w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Sformułowanie zawarte w omawianym przepisie „daje Prezesowi Rady Ministrów prawo do przyznawania świadczenia według kryteriów tylko jemu znanych i przez niego określanych”. W ocenie sądu pytającego takie rozwiązanie „daje nadmierną władzę Prezesowi Rady Ministrów w tak delikatnej dziedzinie, jaką są ubezpieczenia społeczne” i w konsekwencji „narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa”.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela przytoczonych tu zarzutów sądu pytającego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ratio legis instytucji „emerytury specjalnej” (znanej także poprzedniemu stanowi prawnemu) nie budzi istotnych wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu „niepowtarzalne”, zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji. W ocenie nauki prawa „nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego” (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Tym samym nieostrość nie jest zawsze – jak zdaje się sugerować sąd pytający – czymś złym, wymagającym bezwzględnie likwidacji. Ograniczenie nieostrości powinno być zgodne z zamiarem prawodawcy. Świadczenia, o których mowa, ze swej istoty – jak słusznie zauważa Prokurator Generalny – mają charakter wyjątkowy. Z tej przyczyny brak sprecyzowania w omawianym przepisie warunków ich uzyskania nie może być uznany za wadę legislacyjną.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, swoboda Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji nie oznacza dowolności. Jak bowiem stanowi art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej – w terminie do 31 stycznia każdego roku kalendarzowego – informację o przyznanych w tym trybie, w roku poprzedzającym, emeryturach i rentach, co stwarza warunki dla poddania tego typu decyzji kontroli sejmowej. Kwestią praktyki i stosowania prawa jest, czy tego typu kontrola wykonywana jest w sposób efektywny i skuteczny.
Uznaniowy charakter decyzji Prezesa Rady Ministrów nie wyklucza również jej sądowej kontroli. Prezes Rady Ministrów podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/144/05, Lex 171714).
Pytający sąd nie wskazał wypadków takiego stosowania art. 82 ust. 1 ustawy, które potwierdzałyby praktycznie jego zarzuty i obawy. Stosowanie prawa nie podlega co prawda kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jednak – jak wielokrotnie podkreślał Trybunał – często umożliwia ustalenie właściwego sensu przepisów i, co za tym idzie, może pomóc w ocenie ich konstytucyjności.
W tym stanie rzeczy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 2 Konstytucji nie znajdują wystarczającego uzasadnienia.
3. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez kwestionowane unormowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Sformułowanie tego zarzutu jest następstwem innego niż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienia przez sąd pytający implikacji konstytucyjnej zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swym orzecznictwie, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie.
Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak też cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35).
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K. 10/96 „Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (lub – alternatywnie – uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie” (orzeczenie z 3 września 1996 r., OTK ZU nr 4/1996, poz. 33). Do tego poglądu nawiązują, przede wszystkim, wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97 (OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70) i 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98 (OTK ZU nr 3/1999, poz. 40) oraz szereg orzeczeń wydanych w okresie późniejszym.
Wbrew przypomnianym tu ustaleniom Trybunału Konstytucyjnego pytający sąd zarzuca ustawodawcy, że podmioty, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, traktuje inaczej niż podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy, podkreślając przy tym, że podmioty określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zostały wymienione w jej art. 2 ust. 1 i 2. Sytuacja prawna tych dwóch grup podmiotów pozostaje różna.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, powoduje, że jego podmiotów nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Zróżnicowanie to ma zatem mocne uzasadnienie we wspomnianym wcześniej ratio legis kwestionowanego przepisu.
Występowania relewantnych podstaw zróżnicowania podmiotów, o których mowa w ustawie o emeryturach i renach z FUS, nie przekreśla fakt, że kwestionowany przepis umieszczony został w ustawie, która zasadniczo reguluje przyznawanie emerytur i rent (i innych świadczeń) z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to bowiem zabieg techniczno-legislacyjny niemający bezpośredniego i merytorycznego wpływu na treść zawartych w akcie postanowień, jakkolwiek samo umiejscowienie rozpatrywanego przepisu trudno uznać za najbardziej właściwe.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nic nie stoi na przeszkodzie różnemu potraktowaniu przez ustawodawcę każdej z wyodrębnionych grup podmiotów. W tej sytuacji art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 67 ust. 1 Konstytucji, w warunkach wykazanej już specyfiki świadczenia przyznawanego na podstawie kwestionowanego przepisu, wzorzec Konstytucyjny należy uznać za nieadekwatny.
Art. 67 ust. 1 Konstytucji gwarantuje obywatelom „prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego”.
Zdanie drugie tego przepisu – „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” – nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustrojodawcy było pozostawienie zakresu i form realizacji tego prawa ustawodawcy. Już z tego powodu pytający sąd, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, winien wykazać, że Sejm i Senat przy stanowieniu kwestionowanego unormowania naruszyły określone normy, zasady bądź wartości konstytucyjne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za tego rodzaju uzasadnienie nie można uznać zarzutu niezachowania przy przyznawaniu świadczeń na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wymogów obowiązujących przy ubieganiu się o emerytury lub renty finansowane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestionowany przepis dotyczy bowiem innych sytuacji. Uzyskiwane na jego podstawie świadczenia nie zależą wprost od wystąpienia niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo ani od osiągnięcia wieku emerytalnego. Tym samym art. 67 ust. 1 Konstytucji, odnoszący się do okoliczności innych niż sytuacja określona w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może być uznany za odpowiedni wzorzec kontroli kwestionowanego przez sąd pytający przepisu.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.