SK 2/06
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
141/9/A/2006
POSTANOWIENIE
z dnia 24 października 2006 r.
Sygn. akt SK 2/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz
Marek Mazurkiewicz
Mirosław Wyrzykowski,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2006 r., skargi konstytucyjnej spółki Media Saturn Holding Polska sp. z o.o. o zbadanie zgodności:
1) art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
2) art. 184 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na zbędność orzekania.
UZASADNIENIE:
I
1. Spółka Media Saturn Holding Polska sp. z o.o. w skardze konstytucyjnej z 2 listopada 2005 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności:
a) art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji;
b) art. 184 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.
Izba Skarbowa w Warszawie decyzją z 20 września 2002 r. (nr PD-4218-240/KST/02) utrzymała w mocy decyzję Inspektora Kontroli Skarbowej w Warszawie określającą stratę podatkową spółki za 1999 r. W skardze skierowanej do NSA spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. W związku z wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę rozpatrzył Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku z 26 marca 2004 r. WSA oddalił skargę i podzielił stanowisko organów podatkowych, że na spółce ciążył obowiązek pełnego wyjaśnienia różnic inwentaryzacyjnych i udowodnienia w toku postępowania podatkowego przyczyn powstania strat.
W złożonej skardze kasacyjnej, spółka zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, wobec przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dokonania nowych ustaleń faktycznych, odmiennych niż dokonane przez organa podatkowe, co skutkuje sprzecznością istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2005 r. oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt FSK 1934/04). Uznał, że powołane w podstawie kasacyjnej przepisy postępowania nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Oparcie na tych przepisach skargi kasacyjnej było zatem błędne i nie może doprowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych, dokonanych przez sąd na podstawie akt sprawy. Wobec braku skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji, NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W ocenie skarżącej spółki, przepisy, na których oparł swój wyrok Naczelny Sąd Administracyjny, spowodowały naruszenie jego konstytucyjnych praw. W szczególności skarżąca wskazuje na naruszenie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podnosi, że obecny kształt postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pozwala oddalić skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a). Podstawy kasacyjne wskazuje art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 183 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zdaniem skarżącej, w konsekwencji takiego sformułowania przesłanek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zostaje zwolniony z obowiązku zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w rezultacie także legalności rozstrzygnięcia organu administracji. Tymczasem w świetle art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne, w zakresie określonym ustawą, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Chociaż postępowanie przed NSA jest postępowaniem w drugiej instancji, to skutkiem bardzo wąsko określonych podstaw kasacyjnych jest ograniczony zakres rozpoznania sprawy przez ten sąd.
Wadliwa konstrukcja wskazanych przepisów p.p.s.a. narusza zatem, w sposób rażący, prawo do sądu przez pozbawienie strony postępowania administracyjnego realnej możliwości przedstawienia zarzutów wskazujących na nieprawidłowe postępowanie WSA bądź organu administracji publicznej. Formalizm skargi kasacyjnej oraz rygoryzm postępowania, uniemożliwiający usunięcie braków formalnych skargi, powoduje, że jednostka, zaskarżając werdykt wojewódzkiego sądu administracyjnego, ma ograniczoną możliwość przedstawienia zarzutów.
W ocenie skarżącej spółki, skarga kasacyjna do NSA nie jest środkiem szczególnym, toteż ustawodawca nie był upoważniony do ograniczenia prawa strony do rozpoznania całości sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed tym sądem powinno mieć charakter postępowania reformatoryjnego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie sprawuje kontroli działalności administracji publicznej, ograniczając się jedynie do oceny postępowania wojewódzkich sądów administracyjnych. W konsekwencji w obrocie prawnym mogą pozostać wadliwe orzeczenia organów administracji.
Ograniczenie zakresu postępowania przed NSA narusza, zdaniem skarżącej spółki, także prawo jednostki do rzetelnego dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji). Dwuinstancyjność postępowania jest ściśle wkomponowana w model rzetelnego i sprawiedliwego sądownictwa i należy do obowiązujących międzynarodowych standardów praworządności. Daje gwarancje dwukrotnego, merytorycznego i pełnego rozpoznania sprawy przez właściwy i niezależny sąd. Jak podnosi skarżąca, w świetle zakwestionowanych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest jedynie do zbadania prawidłowości postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, i to w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. Pozwala na to niejasne sformułowanie zakwestionowanych przepisów, które nie spełniają kryteriów określoności.
Skarżąca spółka wywodzi, że w świetle zakwestionowanych przepisów jednostka została pozbawiona prawa do sądu, jako prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sprawność i szybkość postępowania nie stanowi dostatecznego usprawiedliwienia ograniczenia praw jednostki w postępowaniu sądowym. Ustawodawca naruszył zatem zasadę proporcjonalności.
Jak podnosi skarżąca spółka, zaskarżone przepisy naruszają także zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), gdyż na ich podstawie Naczelny Sąd Administracyjny może w tożsamych sytuacjach prawnych i faktycznych wydać odmienne orzeczenia, powołując się na związanie podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej. W ocenie skarżącej, nie istnieje kryterium, które daje podstawy do różnego traktowania stron w postępowaniu przed NSA. Nieprecyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych, spowodowane niejasną konstrukcją przepisów, nie może przesądzać o zakresie prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 6 października 2006 r. przedstawił wyjaśnienia w sprawie skargi, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy p.p.s.a. są zgodne z powołanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi.
Zdaniem Sejmu, zarzuty przedstawione w skardze są nieuzasadnione. Złożenie skargi kasacyjnej powoduje wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego celem jest kontrola orzeczenia i postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, wszczętego złożeniem skargi na decyzję administracyjną lub inny akt czy czynność administracji publicznej. Skarżący może więc w postępowaniu przed NSA podnosić zarzut naruszenia prawa materialnego i – jeżeli miało ono wpływ na załatwienie sprawy – naruszenia postępowania, tak przez wojewódzki sąd administracyjny, który rozpatrywał sprawę będącą przedmiotem skargi, jak i przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, inny akt albo podjął zaskarżoną czynność. Aktualne sądownictwo administracyjne jest sądownictwem dwuinstancyjnym. Skarżący ma prawo do sądu drugiej instancji i udziału w postępowaniu prowadzonym przez ten sąd, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie p.p.s.a.
W ocenie Sejmu, zakwestionowane przepisy nie naruszają zasady proporcjonalności i równości, wyprowadzonej z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, gdyż nie uprzywilejowują żadnej ze stron postępowania. Wydawanie przez NSA odmiennych orzeczeń, w tożsamych sytuacjach prawnych i faktycznych, jeżeli ma to miejsce, jest spowodowane inną oceną orzekających sędziów co do istnienia podstawy prawnej do złożenia skargi kasacyjnej.
Jak wywodzi Sejm, zaskarżone przepisy nie ograniczają ani prawa do sądu (art. 45 Konstytucji), ani prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych przez sąd w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Ustawa p.p.s.a. dokłada starań, aby przedmiotem postępowania przed NSA były istotne naruszenia prawa materialnego i postępowania, tak przez wojewódzki sąd administracyjny, jak i organów administracji publicznej, których działanie (zaniechanie) zostało zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej, rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, obejmuje art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 oraz art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Kwestionowane przepisy były już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w kontekście tych samych wzorców konstytucyjnych, które powołali skarżący w niniejszej sprawie.
Wyrokiem z 20 września 2006 r. (sygn. SK 63/05) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji oraz że art. 184 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 170, poz. 1223 z 26 września 2006 r.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanej w uzasadnieniu wyroku, regulacja zawarta w badanych przepisach nie ustanawia żadnych podmiotowych ani przedmiotowych ograniczeń prawa do wnoszenia skargi kasacyjnej, przez co spełnia podnoszony w orzecznictwie Trybunału wymóg dostępności środka zaskarżenia. Kwestionowane przepisy nie ograniczają także możliwości uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego, zapewniają właściwy jego kształt, chroniący przed arbitralnością orzekania i nierównym traktowaniem, a także nie zamykają drogi do uzyskania wyroku sądu drugiej instancji.
W powołanym wyroku z 20 września 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odniósł się zatem do zarzutów, które, co do istoty, zostały podniesione także w skardze konstytucyjnej spółki Media Saturn Holding Polska sp. z o.o.
Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie o sygn. SK 63/05 nie pozostaje bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zbędność orzekania zachodzi, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli, pod kątem jego zgodności z Konstytucją, w innej sprawie (zob. postanowienie TK z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60 oraz powołane tam orzeczenia).
Zważywszy, że przedmiot niniejszej sprawy jest tożsamy z materią, co do której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się szczegółowo we wspomnianym wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, postępowanie w sprawie badania zgodności zakwestionowanych przepisów ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi należało umorzyć ze względu na zbędność orzekania.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
POSTANOWIENIE
z dnia 24 października 2006 r.
Sygn. akt SK 2/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz
Marek Mazurkiewicz
Mirosław Wyrzykowski,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2006 r., skargi konstytucyjnej spółki Media Saturn Holding Polska sp. z o.o. o zbadanie zgodności:
1) art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
2) art. 184 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na zbędność orzekania.
UZASADNIENIE:
I
1. Spółka Media Saturn Holding Polska sp. z o.o. w skardze konstytucyjnej z 2 listopada 2005 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności:
a) art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji;
b) art. 184 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz art. 176 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.
Izba Skarbowa w Warszawie decyzją z 20 września 2002 r. (nr PD-4218-240/KST/02) utrzymała w mocy decyzję Inspektora Kontroli Skarbowej w Warszawie określającą stratę podatkową spółki za 1999 r. W skardze skierowanej do NSA spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. W związku z wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę rozpatrzył Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku z 26 marca 2004 r. WSA oddalił skargę i podzielił stanowisko organów podatkowych, że na spółce ciążył obowiązek pełnego wyjaśnienia różnic inwentaryzacyjnych i udowodnienia w toku postępowania podatkowego przyczyn powstania strat.
W złożonej skardze kasacyjnej, spółka zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, wobec przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dokonania nowych ustaleń faktycznych, odmiennych niż dokonane przez organa podatkowe, co skutkuje sprzecznością istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2005 r. oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt FSK 1934/04). Uznał, że powołane w podstawie kasacyjnej przepisy postępowania nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Oparcie na tych przepisach skargi kasacyjnej było zatem błędne i nie może doprowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych, dokonanych przez sąd na podstawie akt sprawy. Wobec braku skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji, NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W ocenie skarżącej spółki, przepisy, na których oparł swój wyrok Naczelny Sąd Administracyjny, spowodowały naruszenie jego konstytucyjnych praw. W szczególności skarżąca wskazuje na naruszenie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podnosi, że obecny kształt postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pozwala oddalić skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a). Podstawy kasacyjne wskazuje art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 183 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zdaniem skarżącej, w konsekwencji takiego sformułowania przesłanek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zostaje zwolniony z obowiązku zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w rezultacie także legalności rozstrzygnięcia organu administracji. Tymczasem w świetle art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne, w zakresie określonym ustawą, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Chociaż postępowanie przed NSA jest postępowaniem w drugiej instancji, to skutkiem bardzo wąsko określonych podstaw kasacyjnych jest ograniczony zakres rozpoznania sprawy przez ten sąd.
Wadliwa konstrukcja wskazanych przepisów p.p.s.a. narusza zatem, w sposób rażący, prawo do sądu przez pozbawienie strony postępowania administracyjnego realnej możliwości przedstawienia zarzutów wskazujących na nieprawidłowe postępowanie WSA bądź organu administracji publicznej. Formalizm skargi kasacyjnej oraz rygoryzm postępowania, uniemożliwiający usunięcie braków formalnych skargi, powoduje, że jednostka, zaskarżając werdykt wojewódzkiego sądu administracyjnego, ma ograniczoną możliwość przedstawienia zarzutów.
W ocenie skarżącej spółki, skarga kasacyjna do NSA nie jest środkiem szczególnym, toteż ustawodawca nie był upoważniony do ograniczenia prawa strony do rozpoznania całości sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed tym sądem powinno mieć charakter postępowania reformatoryjnego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie sprawuje kontroli działalności administracji publicznej, ograniczając się jedynie do oceny postępowania wojewódzkich sądów administracyjnych. W konsekwencji w obrocie prawnym mogą pozostać wadliwe orzeczenia organów administracji.
Ograniczenie zakresu postępowania przed NSA narusza, zdaniem skarżącej spółki, także prawo jednostki do rzetelnego dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji). Dwuinstancyjność postępowania jest ściśle wkomponowana w model rzetelnego i sprawiedliwego sądownictwa i należy do obowiązujących międzynarodowych standardów praworządności. Daje gwarancje dwukrotnego, merytorycznego i pełnego rozpoznania sprawy przez właściwy i niezależny sąd. Jak podnosi skarżąca, w świetle zakwestionowanych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest jedynie do zbadania prawidłowości postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, i to w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. Pozwala na to niejasne sformułowanie zakwestionowanych przepisów, które nie spełniają kryteriów określoności.
Skarżąca spółka wywodzi, że w świetle zakwestionowanych przepisów jednostka została pozbawiona prawa do sądu, jako prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sprawność i szybkość postępowania nie stanowi dostatecznego usprawiedliwienia ograniczenia praw jednostki w postępowaniu sądowym. Ustawodawca naruszył zatem zasadę proporcjonalności.
Jak podnosi skarżąca spółka, zaskarżone przepisy naruszają także zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), gdyż na ich podstawie Naczelny Sąd Administracyjny może w tożsamych sytuacjach prawnych i faktycznych wydać odmienne orzeczenia, powołując się na związanie podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej. W ocenie skarżącej, nie istnieje kryterium, które daje podstawy do różnego traktowania stron w postępowaniu przed NSA. Nieprecyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych, spowodowane niejasną konstrukcją przepisów, nie może przesądzać o zakresie prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 6 października 2006 r. przedstawił wyjaśnienia w sprawie skargi, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy p.p.s.a. są zgodne z powołanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi.
Zdaniem Sejmu, zarzuty przedstawione w skardze są nieuzasadnione. Złożenie skargi kasacyjnej powoduje wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego celem jest kontrola orzeczenia i postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, wszczętego złożeniem skargi na decyzję administracyjną lub inny akt czy czynność administracji publicznej. Skarżący może więc w postępowaniu przed NSA podnosić zarzut naruszenia prawa materialnego i – jeżeli miało ono wpływ na załatwienie sprawy – naruszenia postępowania, tak przez wojewódzki sąd administracyjny, który rozpatrywał sprawę będącą przedmiotem skargi, jak i przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, inny akt albo podjął zaskarżoną czynność. Aktualne sądownictwo administracyjne jest sądownictwem dwuinstancyjnym. Skarżący ma prawo do sądu drugiej instancji i udziału w postępowaniu prowadzonym przez ten sąd, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie p.p.s.a.
W ocenie Sejmu, zakwestionowane przepisy nie naruszają zasady proporcjonalności i równości, wyprowadzonej z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, gdyż nie uprzywilejowują żadnej ze stron postępowania. Wydawanie przez NSA odmiennych orzeczeń, w tożsamych sytuacjach prawnych i faktycznych, jeżeli ma to miejsce, jest spowodowane inną oceną orzekających sędziów co do istnienia podstawy prawnej do złożenia skargi kasacyjnej.
Jak wywodzi Sejm, zaskarżone przepisy nie ograniczają ani prawa do sądu (art. 45 Konstytucji), ani prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych przez sąd w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Ustawa p.p.s.a. dokłada starań, aby przedmiotem postępowania przed NSA były istotne naruszenia prawa materialnego i postępowania, tak przez wojewódzki sąd administracyjny, jak i organów administracji publicznej, których działanie (zaniechanie) zostało zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej, rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, obejmuje art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 oraz art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Kwestionowane przepisy były już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w kontekście tych samych wzorców konstytucyjnych, które powołali skarżący w niniejszej sprawie.
Wyrokiem z 20 września 2006 r. (sygn. SK 63/05) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji oraz że art. 184 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 170, poz. 1223 z 26 września 2006 r.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanej w uzasadnieniu wyroku, regulacja zawarta w badanych przepisach nie ustanawia żadnych podmiotowych ani przedmiotowych ograniczeń prawa do wnoszenia skargi kasacyjnej, przez co spełnia podnoszony w orzecznictwie Trybunału wymóg dostępności środka zaskarżenia. Kwestionowane przepisy nie ograniczają także możliwości uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego, zapewniają właściwy jego kształt, chroniący przed arbitralnością orzekania i nierównym traktowaniem, a także nie zamykają drogi do uzyskania wyroku sądu drugiej instancji.
W powołanym wyroku z 20 września 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odniósł się zatem do zarzutów, które, co do istoty, zostały podniesione także w skardze konstytucyjnej spółki Media Saturn Holding Polska sp. z o.o.
Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie o sygn. SK 63/05 nie pozostaje bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zbędność orzekania zachodzi, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli, pod kątem jego zgodności z Konstytucją, w innej sprawie (zob. postanowienie TK z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60 oraz powołane tam orzeczenia).
Zważywszy, że przedmiot niniejszej sprawy jest tożsamy z materią, co do której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się szczegółowo we wspomnianym wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, postępowanie w sprawie badania zgodności zakwestionowanych przepisów ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi należało umorzyć ze względu na zbędność orzekania.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.