Pełny tekst orzeczenia

150/4/B/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 5 czerwca 2006 r.
Sygn. akt Tw 3/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Prezesa Zarządu Obywatelskiego Stowarzyszenia Konsumentów i Przedsiębiorców „W Jedności Siła” o stwierdzenie zgodności:
art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z art. 79 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

UZASADNIENIE:

Wnioskiem z 2 lutego 2006 r. Prezes Zarządu Obywatelskiego Stowarzyszenia Konsumentów i Przedsiębiorców „W Jedności Siła” wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest niezgodny z art. 79 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 2 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2006 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez: doręczenie decyzji lub uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy stanowiącej podstawę sporządzenia i złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (5 egzemplarzy); doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że decyzja lub uchwała została podjęta zgodnie ze statutem Stowarzyszenia (5 egzemplarzy); wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu przed Trybunałem; doręczenie 1 kopii wniosku, statutu wnioskodawcy i aktualnego wyciągu z rejestru sądowego.
Pismem z 11 kwietnia 2006 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji. Podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustawy zasadniczej, ustrojodawca przyznał tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczegółową), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu (art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej). Wniosek pochodzący od podmiotu legitymowanego szczegółowo powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz spełniać wymogi określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powoływać przepis prawa lub statutu wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK).
Zgodnie z art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji, wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Etap wstępnego rozpoznania zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), uzasadnionej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym wstępne rozpoznanie umożliwia już w początkowej fazie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania, badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa lub postanowień statutu rzeczywiście istnieje związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją poddaną kontroli. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienia z: 23 czerwca 2003 r., sygn. Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 81; 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., sygn. Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6).

2. W rozpoznawanej sprawie Obywatelskie Stowarzyszenie Konsumentów i Przedsiębiorców „W Jedności Siła” (dalej: Stowarzyszenie) przysługującą mu legitymację procesową wywodzi z art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, w myśl których z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm mogą wystąpić „ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców”, „(...) jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów konstytucyjnych, utrwalonym w orzecznictwie Trybunału, Stowarzyszenie nie spełnia wymogów, uzasadniających zaliczenie go do kategorii „ogólnokrajowych organizacji pracodawców”, mających zdolność wszczynania postępowań w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. Stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w procedurze wstępnego rozpoznania wniosku, uzasadniają następujące argumenty:

2.1. Z dokumentów przedstawionych w sprawie wynika, że Stowarzyszenie działa na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 ze zm.) i wpisane jest w Krajowym Rejestrze Sądowym do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy pod nr KRS 0000008073.
Statut Stowarzyszenia stanowi (§ 2 pkt 1), iż „jest (ono) (...) zrzeszeniem konsumentów, przedsiębiorców, rolników indywidualnych, artystów, twórców utworów niematerialnych, emerytów, rencistów i osób niepełnosprawnych”. W myśl postanowień statutu członkiem zwyczajnym Stowarzyszenia (§ 10 pkt 1) może zostać obywatel Polski lub cudzoziemiec, posiadający pełną zdolność do czynności prawnych, nie pozbawiony praw publicznych; członkiem honorowym (§ 11 pkt 1) może być każda osoba fizyczna zasłużona dla Stowarzyszenia, zaś członkiem wspierającym (§ 12 pkt 1) może być osoba fizyczna lub prawna, zainteresowana działalnością Stowarzyszenia, która zadeklaruje wsparcie finansowe lub rzeczowe na jego rzecz.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wnioskodawca wskazując podstawę swojej legitymacji procesowej, stwierdził: „(...) Stowarzyszenie jako organizacja przedsiębiorców (§ 2 pkt 1 statutu) spełnia zatem ustawowe kryteria dotyczące organizacji pracodawców (art. 1 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.) – ponieważ przedsiębiorcy zrzeszeni w Stowarzyszeniu są jednocześnie pracodawcami”.
Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem, że podstawę prawną tworzenia i działania organizacji pracodawców stanowi przywołana wyżej ustawa o organizacjach pracodawców. Pojęcie organizacji pracodawców winno być interpretowane przez pryzmat pojęcia pracodawcy. Organizacja pracodawców to bowiem, z istoty rzeczy, zrzeszenie podmiotów posiadających taki właśnie charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego interpretacja językowa pojęcia „pracodawca”, poparta treścią definicji legalnych zawartych w obowiązujących ustawach (art. 3 Kodeksu pracy oraz art. 1 ust. 2 ustawy o organizacjach pracodawców), nakazuje przyjąć, że pracodawcą jest „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. W wyniku nowelizacji art. 3 Kodeksu pracy ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127), atrybutem „pracodawcy” przestało być „prowadzenie działalności gospodarczej”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, okoliczność wskazania przesłanki „zatrudnienia pracowników” jako jedynej cechy konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniona przy badaniu legitymacji procesowej podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Na tej podstawie należy uznać, że organizacje pracodawców to tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy. W konsekwencji, prawo występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego mają w sposób bezpośredni związki pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców (por. postanowienie z 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02).
Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę cele statutowe Stowarzyszenia (§ 6) oraz zasady umożliwiające członkostwo np. konsumentom, artystom, emerytom, rencistom i osobom niepełnosprawnym (§ 2 pkt 1), stwierdza, że wnioskodawca nie jest organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej, co przesądza ostatecznie o braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, wystarczającą przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

2.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że w obowiązującym stanie prawnym, kontroli legitymacji czynnej wnioskodawcy, który uznaje się za „ogólnopolską organizację pracodawców”, nie można ograniczyć jedynie do odczytywania jego nazwy, czy też wywiedzenia ogólnokrajowego charakteru ze względu na statutowo określony terytorialny zakres działania, obejmujący obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 4 pkt 2). Stwierdzenie, iż władze danej organizacji są uprawnione do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone oceną merytoryczną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter ogólnokrajowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, badania takiego należy dokonywać, korzystając – przede wszystkim – z danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności z wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237 ze zm.).
Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dołączonego do akt niniejszej sprawy, że wnioskodawca nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3, działu 1 rejestru.
Trybunał stwierdza zatem, że Stowarzyszeniu nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa uprawnia do odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania w sprawie kontroli zgodności norm jest uchwała podjęta przez ogólnokrajowe władze organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Dla ustalenia, że wniosek złożony do Trybunału pochodzi od konstytucyjnie wskazanego podmiotu, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego podmiotu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku odpisu uchwały tego organu.
Treść uchwały i wniosku musi być zbieżna, ale nie znaczy to, że sprecyzowane w ustawie o TK wymagania co do treści wniosku odnoszą się także do uchwały. Minimalna zbieżność, która musi cechować wniosek i uchwałę, obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego wyższego rzędu (wzorzec kontroli), którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie z 10 marca 2004 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 9). Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem, który nie stanowi realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajową władzę podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, nie może być uznane, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK, za pismo skutecznie wszczynające postępowanie w sprawie kontroli norm.

3.1. Trybunał ustalił, iż w myśl § 19 pkt 1 statutu, organami wykonawczymi Stowarzyszenia są Zarząd i Prezes Zarządu. Do kompetencji Zarządu należy opracowywanie i uchwalanie planów pracy i działalności Stowarzyszenia (§ 20 pkt 1 lit. c), natomiast Prezes Zarządu reprezentuje Stowarzyszenie na zewnątrz i działa w jego imieniu (§ 21 pkt 1 lit. a).
Trybunał Konstytucyjny na podstawie analizy akt doręczonych w rozpatrywanej sprawie stwierdza, że uchwała wyrażająca wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w ogóle nie została podjęta przez Zarząd, będący władzą statutową Stowarzyszenia. Za uchwałę taką nie można bowiem uznać uchwały Nr 2/01/06 Zarządu z 14 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia planu pracy i działalności Stowarzyszenia w roku 2006 r., w szczególności zaś jej pkt 1 lit. d w brzmieniu „podejmowanie inicjatyw na rzecz doskonalenia przepisów prawa w oparciu o par. 7 pkt 6 Statutu” (tzn. wypowiadanie się w sprawach publicznych, formułowanie i ogłaszanie stanowisk w sprawach istotnych (...)). Uchwała ta, co oczywiste, nie wyraża woli wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz nie wskazuje zarówno przedmiotu, jak i wzorców kontroli.

3.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla również, że podstawy wystąpienia z wnioskiem nie stanowi tym bardziej Decyzja Nr 8/01/06 Prezesa Zarządu z 21 stycznia 2006 r., który powołując się na pkt 1 lit. d uchwały Zarządu z 14 stycznia 2006 r. oraz postanowienia statutu (§ 21 pkt 1 lit. a i b w zw. z § 24 pkt 2 i § 6 pkt 3) postanowił skierować do Trybunału wniosek „w sprawie zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” oraz „reprezentować osobiście Stowarzyszenie przed Trybunałem (...)” w tej sprawie.

3.3. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że etap wstępnego rozpoznania wniosku wymagał powyższych wyjaśnień, mimo jednoznacznego stwierdzenia (pkt 2 postanowienia), że Stowarzyszenie nie jest podmiotem legitymowanym do występowania z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm.

4. Z tych samych względów Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne przypomnieć, że Stowarzyszenie wnioskując o kontrolę art. 48 ust. 1 ustawy o TK, występuje o ochronę interesu ogólnospołecznego (wszystkich adresatów tego przepisu), a nie interesu prawnego swoich członków, jeśli nawet utożsamia ich jedynie z pracodawcami. Kwestionowany art. 48 ust. 1 ustawy o TK nie dotyczy bowiem, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, spraw objętych zakresem działania Stowarzyszenia, co oznacza, że i z tego powodu „wnioskodawca w niniejszej sprawie” nie może skutecznie żądać zbadania jego hierarchicznej zgodności.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można było na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji zaliczyć Stowarzyszenia do kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i dlatego, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, należało odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.