Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 28 stycznia 2004 r.
Sygn. akt Tw 74/02


Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Marek Safjan – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Teresa Dębowska-Romanowska
Marian Grzybowski
Adam Jamróz
Wiesław Johann
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Marek Mazurkiewicz
Andrzej Mączyński – pierwszy sprawozdawca
Jerzy Stępień
Mirosław Wyrzykowski – drugi sprawozdawca
Marian Zdyb
Bohdan Zdziennicki,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych,


p o s t a n a w i a:


nie uwzględnić zażalenia.


UZASADNIENIE:

1. W dniu 14 listopada 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 7 ust. 6 i 7 ustawy o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 18 ustawy o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) z art. 2 Konstytucji RP; art. 37 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz ust. 6, art. 38 ust. 6 i 8, art. 39 ust. 3 i 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; art. 39a ust. 5 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) z art. 2, art. 77, art. 45 ust. 1 i art. 7 ust. 2 Konstytucji RP; rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustalania cen urzędowych hurtowych i detalicznych na środki farmaceutyczne i materiały medyczne (Dz. U. Nr 29, poz. 274) z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie wykazu chorób oraz wykazu leków i materiałów medycznych, które ze względu na te choroby mogą być przepisywane bezpłatnie, za opłatą ryczałtową lub częściową opłatą (Dz. U. Nr 28, poz. 273) z art. 22, art. 32 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie wykazu leków podstawowych i uzupełniających oraz wysokości odpłatności za leki uzupełniające (Dz. U. Nr 28, poz. 272) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 5 kwietnia 2002 r. w sprawie ogłoszenia marż hurtowych i detalicznych, przyjętych do ustalenia urzędowych cen hurtowych i detalicznych środków farmaceutycznych i materiałów medycznych (Dz. Urz. Min. Zdrowia Nr 4, poz. 17) z art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050).

2. Postanowieniem z 7 lipca 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Po przeanalizowaniu treści art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 31, 36 i 39 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), a także przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), Trybunał uznał, że kwestionowane we wniosku przepisy nie należą do „zakresu działania” Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Odnoszą się one bowiem do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków występujących jako pracodawcy. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że skład zarządu, który podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, nie pokrywa się ze składem wynikającym z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego. Wykonując zarządzenie sędziego z 7 stycznia 2003 r. w piśmie procesowym dostarczonym 14 stycznia 2003 r. w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku, pełnomocnik wnioskodawcy nie wyjaśnił jednak skąd bierze się wspomniana rozbieżność.

3. W dniu 18 lipca 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo, w którym wnioskodawca wyjaśnił rozbieżności dotyczące składu zarządu ujawnionego w wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz tego, który podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

4. W dniu 22 lipca 2003 r. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych wniosła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o TK, a także naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 1 i art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. W zażaleniu wnioskodawca wnosi o nadanie dalszego biegu wnioskowi złożonemu 14 listopada 2003 r.
Zarzuty dotyczą w istocie dwóch spraw: po pierwsze, zdaniem PKPP nie jest dopuszczalne badanie przez Trybunał Konstytucyjny w fazie wstępnego rozpoznania wniosku, czy wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności konkretnych norm. Po drugie – wnioskodawca uważa, że wskazane we wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych przepisy dotyczą spraw objętych zakresem jej działania. Zakres ten powinien być wyznaczony przez Trybunał Konstytucyjny przy uwzględnieniu przepisów ustawy o organizacjach pracodawców oraz postanowień statutu PKPP. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych argumentuje, iż w świetle art. 191 Konstytucji zakres jej uprawnienia winien być ustalony zgodnie z przepisami Konstytucji, ustawy o organizacjach pracodawców (art. 1 i art. 5) oraz z postanowieniami statutu Konfederacji (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2). Zarówno ustawa, jak i statut określają bowiem zakres działania organizacji pracodawców.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzywszy kolejno te zarzuty, zważył co następuje:

I. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonemu postanowieniu niezgodność z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Jego zdaniem prowadzone w składzie jednoosobowym wstępne rozpoznanie wniosku nie może dotyczyć materialnej legitymacji wnioskodawcy posiadającego tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych wywodzi, że w toku wstępnego rozpoznania wniosku pochodzącego od podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, sędzia Trybunału może badać jedynie przesłanki formalne, w szczególności odnoszące się do wskazania podstawy prawnej wniosku. W konsekwencji, jedynie brak powołania przepisu prawa lub postanowienia statutu wnioskodawcy, wskazującego, że kwestionowany przepis ustawy lub innego aktu normatywnego dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu (art. 32 ust. 2 ustawy o TK), uzasadniać może, zdaniem wnioskodawcy, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi. Drugą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, tzn. jego oczywistą bezzasadność (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), wnioskodawca rozumie jako sytuację, w której „wskazane przepisy prawa lub postanowienia statutu a limine wykluczałyby legitymację wnioskodawcy”. PKPP odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 listopada 2001 r., K 14/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 265; 21 listopada 2001 r., K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 9 kwietnia 2002 r., K 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 23), podkreśla, że „badanie materialnej legitymacji wnioskodawców odbywało się przez skład Trybunału powołany do orzekania merytorycznego”. Dostrzega przy tym wprawdzie, że wskutek wstępnego badania wniosku wydawane były postanowienia odmawiające legitymacji wnioskodawcy (tj. postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi), lecz wskazując na uzasadnienie postanowienia z 19 listopada 2001 r. w sprawie T 52/01 (OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 56), podkreśla, że brak legitymacji wynikał wówczas z faktu, iż wnioskodawca nie był w ogóle podmiotem wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W konkluzji wnioskodawca twierdzi, iż zaskarżone postanowienie przeczy dotychczasowej – trafnej w ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych – praktyce Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy zarzut wnioskodawcy nie ma podstawy w treści powołanych przepisów.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o TK wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Uregulowanie tego problemu w przepisach Konstytucji dowodzi, że regulacja ta jest istotnym elementem przyjętego przez ustrojodawcę modelu kontroli konstytucyjności prawa. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o TK, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy w świetle obowiązujących przepisów prawa lub postanowień statutu rzeczywiście istnieje związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym, zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem zadań powierzonych danemu podmiotowi przez obowiązującą regulację konstytucyjną i ustawową. Interpretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne.
Trybunał w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2002 r. (K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76), że „na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu (aktu prawnego)”. Kwestia, czy przywołane we wniosku przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, może i musi być badana przede wszystkim w fazie wstępnego rozpoznania wniosku. Ma ona bowiem na celu zapobieżenie nadawaniu dalszego biegu wnioskom dotyczącym spraw, które przy rozpoznaniu merytorycznym podlegałyby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania merytorycznego orzeczenia ze względu na brak podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, jakoby wydanie postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy braki formalne wniosku nie zostały usunięte we wskazanym terminie lub w razie oczywistej bezzasadności wniosku.
Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy przepisy Konstytucji, ani ustawy o TK nie dają podstaw do wyróżnienia „formalnej” i „materialnej” legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Co więcej, Trybunał w obecnym składzie nie widzi potrzeby takiego wyróżniania legitymacji podmiotów uprawnionych na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Ponadto, nawet jeśliby przyjąć, że takie wyróżnienie jest uzasadnione doktrynalnie, to i tak, zarówno legitymacja „formalna”, jak i „materialna” podlegałyby ocenie Trybunału na każdym etapie postępowania, a więc również przy wstępnym rozpoznaniu wniosku.
Należy zauważyć, że w wielu przypadkach badanie „materialnej” legitymacji wnioskodawcy w stadium orzekania merytorycznego było konsekwencją wątpliwości, które zgłosili uczestnicy postępowania już po nadaniu biegu wnioskom (por. postanowienie z 27 września 2000 r., U 5/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 194; wyroki z: 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4; 7 maja 2001 r., K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82; postanowienie z 27 listopada 2001 r., K 14/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 265) lub gdy wątpliwości te dostrzegł wyznaczony w sprawie skład orzekający (por. postanowienia z: 21 listopada 2000 r., K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 29; 19 grudnia 2001 r., K 40/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 271). W żadnej jednak mierze przepisy ustawy o TK nie ograniczają kontroli legitymacji procesowej wnioskodawcy do etapu merytorycznego rozpoznania wniosku.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zarzut wnioskodawcy, w myśl którego postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych narusza art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o TK, należy uznać za oczywiście bezzasadny.

II. Kolejny zarzut wnioskodawcy opiera się na twierdzeniu, że zaskarżone postanowienie narusza – pod względem materialnym – art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 1 i art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców oraz w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przytoczone twierdzenie wnioskodawcy nie jest uzasadnione treścią obowiązujących przepisów. Przemawia za tym następująca argumentacja.

1. W świetle obowiązującej regulacji konstytucyjnej i ustawowej niedopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce zarówno wtedy, gdy pochodzi od podmiotu, który nie został wskazany w art. 191 ust. 1 Konstytucji, jak i wtedy, gdy jego przedmiotem są przepisy, które dotyczą spraw nie objętych zakresem działania podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 Konstytucji. Należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy wnioskodawca jest podmiotem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych działa na podstawie ustawy o organizacjach pracodawców. Nie wynika z tego jednak automatycznie, że jest ona organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Uprawnienie do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem oparte na normie rangi konstytucyjnej. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach „zwykłych”, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia, mimo że jest to materią regulowaną przepisami Konstytucji i już choćby z tej racji – bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego – nie może być rozszerzana w drodze ustawodawstwa zwykłego.
Z czysto językowego punktu widzenia pojęcie „organizacji pracodawców” obejmuje swym zakresem organizację typu zrzeszeniowego, której członkami są wyłącznie osoby będące pracodawcami. Należy tu zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny przyjmował w swoim dotychczasowym orzecznictwie, iż pojęcie „związku zawodowego”, występujące w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, obejmuje także ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych, utworzone na podstawie art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.), a więc nie tylko organizacje zrzeszające osoby będące pracownikami. Choć przemawiałoby to za analogicznym rozszerzeniem pojęcia „organizacji pracodawców”, przez objęcie jego zakresem także zrzeszeń związków pracodawców, to jednak niezbędna jest dokładniejsza analiza tego zagadnienia.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że o przynależności do konstytucyjnej kategorii „organizacji pracodawców” nie decyduje jedynie kryterium czysto formalne, tj. działanie na podstawie określonej ustawy, ale również kryterium materialne, tj. posiadanie przez dane zrzeszenie pewnych koniecznych cech, wynikających nie tylko z wykładni językowej, ale i systemowej tekstu Konstytucji. Pojęcie organizacji pracodawców, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, winno być więc traktowane w pewnym stopniu autonomicznie wobec takiego samego pojęcia na gruncie ustawy o organizacjach pracodawców. Choć są to pojęcia naturalnie z sobą powiązane, to niekoniecznie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu.
Ustawa o organizacjach pracodawców reguluje status prawny trzech typów organizacji: związków pracodawców, federacji związków pracodawców oraz konfederacji pracodawców, wspomina także o międzynarodowych organizacjach pracodawców. Nie wszystkie typy organizacji, o jakich wspomina ustawa o organizacjach pracodawców, mieszczą się w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W szczególności nie posiadają prawa występowania do Trybunału Konstytucyjnego organizacje pracodawców, których zakres terytorialny nie obejmuje obszaru całego kraju (por. postanowienia z: 30 marca 1999 r., T. 3/99 OTK ZU nr 1/B//2002, poz. 15; 12 lutego 2003 r., Tw 59/02, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 8; 25 marca 2003 r., Tw 75/02, niepublikowane; dotyczą analogicznego problemu w odniesieniu do związków zawodowych).
Pojęcie organizacji pracodawców winno być interpretowane, przede wszystkim, przez pryzmat pojęcia pracodawcy. Organizacja pracodawców to bowiem, z istoty rzeczy, zrzeszenie podmiotów posiadających taki właśnie charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego interpretacja językowa tego ostatniego pojęcia, poparta treścią definicji legalnych zawartych w obowiązujących ustawach (art. 3 kodeksu pracy i art. 1 ust. 2 ustawy o organizacjach pracodawców), nakazuje przyjąć, iż pracodawcą jest „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Na tej podstawie stwierdzić należy, że organizacje pracodawców, to tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy. Oznacza to, że prawo występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego mają w sposób bezpośredni związki pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców.
Wolność zrzeszania obejmuje nie tylko pracodawców, ale również zrzeszenia ich organizacji. Jak wynika z art. 2 ustawy o organizacjach pracodawców, prawo tworzenia federacji i konfederacji przysługuje nie samym pracodawcom, ale ich związkom. Dlatego do federacji lub konfederacji należeć mogą organizacje społeczne (związki pracodawców), które same nie muszą posiadać statusu pracodawcy. Ustawa o organizacjach pracodawców nie wprowadza zbiorowego członkostwa pracodawców – członków związku w federacji lub konfederacji, do której ten związek należy. Potwierdza to również art. 7 statutu PKPP, z którego nie wynika, aby członkami tej organizacji musieli być pracodawcy.
W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na wątpliwość, jaka powstaje w odniesieniu do statusu prawnego Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych zarejestrowanej jako „związek pracodawców”. Przywołany art. 7 statutu PKPP, określając jej członków, wymienia: związki pracodawców, federacje związków pracodawców i inne zrzeszenia organizacji działające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej oraz pracodawców posiadających szczególną pozycję gospodarczą i znaczenie w stosunkach pracy. W świetle zaś art. 1 ust. 1 ustawy o organizacjach pracodawców „pracodawcy mają prawo tworzyć (...) związki według swojego uznania, jak też przystępować do tych organizacji (...)”, przy czym „pracodawcą w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 2) jest podmiot, o którym mowa w art. 3 Kodeksu pracy”. Dlatego, w ocenie Trybunału, zasady członkostwa w Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w większej mierze odpowiadają regułom, jakie ustawa (art. 2) stawia członkostwu w konfederacji („związki pracodawców mają prawo tworzenia (...) konfederacji, jak też przystępowania do nich (...)”), niż związkowi pracodawców.
Dla wyjaśnienia, czy zrzeszenia związków pracodawców są podmiotami uprawnionymi do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, należy odwołać się m.in. do wykładni systemowej obowiązującej Konstytucji. Pojęcie organizacji pracodawców występuje, przede wszystkim, w jej art. 59, który gwarantuje pracodawcom wolność zrzeszania się we „własne” organizacje. Konstytucja gwarantuje organizacjom pracodawców prawo do rokowań ze związkami zawodowymi (w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych) oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień (art. 59 ust. 2 Konstytucji). W tym zakresie ustawowe uprawnienia federacji i konfederacji z jednej, a związków pracodawców z drugiej strony, są zróżnicowane. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy o organizacjach pracodawców tylko związki pracodawców uczestniczą w prowadzeniu rokowań zbiorowych, w zawieraniu układów zbiorowych oraz innych porozumień w zakresie objętym ich celami statutowymi.
Zgodnie z art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców, podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów „zrzeszonych członków”. Stąd też federacje i konfederacje pracodawców reprezentują bezpośrednio interesy związków pracodawców, ale niewątpliwie również interesy pracodawców, choć z ustawy wynika jedynie „pośredni” charakter tej reprezentacji. Art. 5 ust. 1 statutu PKPP określa jej zadania jako „reprezentowanie (...) interesów zrzeszonych w niej pracodawców” (tu PKPP jako „związek pracodawców”). Trybunał dostrzega także wątpliwości, związane z brzmieniem art. 6 pkt 3 statutu PKPP, odnoszącym się do „opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw w zakresie objętym zadaniami związków pracodawców”. Skoro ustawa o organizacjach pracodawców (art. 16 ust. 1) uprawnienie takie przyznaje organizacjom pracodawców, reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), to na podstawie postanowień statutu PKPP trudno stwierdzić, czy Konfederacja spełnia wymogi określone w art. 7 tejże ustawy, legitymujące ją do korzystania z przyznanych uprawnień.
Sygnalizowany przez Trybunał Konstytucyjny problem wyraźnej niespójności statutu PKPP z ustawą o organizacjach pracodawców dotyczy pozycji prawnej Konfederacji. Występuje ona bowiem w podwójnej roli: zarówno jako związek pracodawców, jak też jako konfederacja w ścisłym ustawowym rozumieniu tego pojęcia. Dlatego Trybunał uznał za niezbędne wyjaśnienie, czy zaskarżona regulacja ustawowa dotyczy zakresu działalności pracodawców zrzeszonych w PKPP jako związku pracodawców, czy też zakresu działalności związków pracodawców zrzeszonych w PKPP jako konfederacji.
Odpowiedzi na powyższe pytanie udzielił sam wnioskodawca, uzasadniając legitymację Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (s. 2-3 wniosku). Wskazał kategorie pracodawców działających w ramach swej działalności gospodarczej na rynku farmaceutycznym. Wnioskodawca stwierdził jednocześnie, że wymienione kategorie przedsiębiorców zasadniczo pozostają członkami związku branżowego tworzącego Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych, tj. Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Chemii i Farmacji, a ponadto wielu przedsiębiorców zrzeszonych jest w innych związkach branżowych oraz w związkach regionalnych Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych.
Trybunał uznaje zatem, że wobec przytoczonych wyżej argumentów mimo wątpliwości w sprawie statusu prawnego Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, jest ona organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP.

2. Wnioskodawca kwestionuje również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym intencją ustrojodawcy było przyznanie, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które odznaczają się pewnymi wspólnymi cechami. Trybunał wskazał, że są to odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu.
Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji trzeba wziąć pod uwagę to, że uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego zostało jej przyznane w tym samym przepisie, co uprawnienie związków zawodowych i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Ponadto zagadnienie zrzeszania się w organizacjach pracodawców i związkach zawodowych, jak również ich podstawowe uprawnienia zostały uregulowane w jednym przepisie Konstytucji (art. 59). Takie rozwiązanie wskazuje na to, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, jako decydującego o tym, które przepisy mogą być kwestionowane w ich wniosku, powinno zostać dokonane jednolicie.
Trybunał Konstytucyjny w pełni podtrzymuje wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, iż posłużenie się przez Konstytucję nazwą „pracodawca”, a nie „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy. Zgodzić się ponadto należy z twierdzeniem wyrażonym w tymże postanowieniu, że „racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym)”. Trybunał podkreślił, że skoro ustrojodawca nie przyjął takiego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do ich pozycji jako pracodawców.
Podkreślenia wymaga rozstrzygnięcie ustawodawcy, zgodnie z którym art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks Pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127) wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję pojęcia pracodawcy. W znowelizowanym brzmieniu za pracodawcę został uznany podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, czyli „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Atrybutem „pracodawcy” przestało być natomiast „prowadzenie działalności gospodarczej” (tak w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zdaniem Trybunału, okoliczność wskazania przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy, konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o którego ochronę występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Zdaniem Trybunału, przywoływana wyżej legalna definicja pracodawcy nie daje podstaw do twierdzenia, że zatrudnianie pracowników jest podyktowane wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej. Istnieją kategorie pracodawców, które z założenia nie mogą lub nie muszą prowadzić działalności gospodarczej – np. przewodniczący klubów lub kół parlamentarnych (art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 19 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora; Dz. U. Nr 73, poz. 350 ze zm.) oraz posłowie (art. 23 ust. 4 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora), jak również partie polityczne (art. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych; Dz. U. z 2001 Nr 79, poz. 857 ze zm.) czy fundacje (art. 1 i 11 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach; Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.). Z tego punktu widzenia nie jest właściwe postrzeganie organizacji pracodawców jako zrzeszenia powołanego w celu ochrony interesów innych niż pracodawców, w szczególności gospodarczych, członków tejże organizacji. Rola, jaką Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych faktycznie odgrywa w życiu gospodarczym, nie może mieć wpływu na postrzeganie jej zakresu działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Ochroną prawną za pomoc instrumentu w postaci uprawnienia do wystąpienia w roli wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym objęte są tylko te interesy członków Konfederacji, które w przeważającym stopniu związane są z zatrudnianiem pracowników. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd, że norma, która ogranicza zakres uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli przepisów prawnych do przepisów dotyczących sfery stosunków pracy, jest wprost wyrażona w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd przedstawiony w kwestionowanym postanowieniu z 7 lipca 2003 r., iż organizacja pracodawców nie jest uprawniona do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku dotyczącego przepisów odnoszących się do działalności gospodarczej poza sferą stosunków pracy.

3. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonemu postanowieniu brak wzięcia pod uwagę postanowień statutu PKPP. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 statutu Konfederacji ma ona na celu oddziaływanie na kształtowanie ustawodawstwa gospodarczego i socjalnego wspierającego harmonijny rozwój gospodarki polskiej i stosunków pracy oraz uwzględniającego prawa i interesy zrzeszonych pracodawców poprzez występowanie do organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego i organów sądowych w sprawach dotyczących zrzeszonych organizacji oraz praw i interesów pracodawców. Zdaniem wnioskodawcy, takie sformułowanie statutu uprawnia Konfederację do występowania do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie aktów normatywnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej.
Trybunał raz jeszcze podkreśla, że uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost z Konstytucji. Z tego względu, przepisy ustaw i postanowień statutów podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie mogą samodzielnie decydować o istnieniu tego uprawnienia. Sprawy te należą bowiem obecnie do materii konstytucyjnej. Treść przepisów ustawowych, a także, na mocy art. 32 ust. 2 ustawy o TK, postanowień statutów wnioskodawców ma znaczenie jedynie dla ustalenia, czy kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu występującego z konkretnym wnioskiem.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przepisy ustawy o organizacjach pracodawców wyznaczają jednoznacznie zakres działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, a zatem również określają zakres uprawnienia tychże organizacji do występowania przed Trybunałem w roli wnioskodawcy. Trybunał ponownie podkreśla, że do „zakresu działania organizacji pracodawców” należą sprawy związane z zatrudnianiem przez nich pracowników. Dlatego postanowienia statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych mówiące o „oddziaływaniu na kształtowanie ustawodawstwa gospodarczego” (art. 5 ust. 3 statutu Konfederacji) nie mogą mieć zastosowania przy ustalaniu zakresu działania Konfederacji jako kryterium wyznaczającego kategorie przepisów, które Konfederacja może kwestionować w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy objęte rozpatrywanym wnioskiem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych odnoszą się do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków, którzy występują jako pracodawcy. Wnioskodawca sam potwierdza, że zaskarżone przepisy „wyznaczają poziom możliwego do zrealizowania zysku z obrotu produktami leczniczymi i materiałami medycznymi, a zatem mają bezpośredni wpływ na działalność gospodarczą prowadzoną przez członków PKPP”. Przesądza to jednoznacznie o tym, że zakwestionowana regulacja odnosi się do sfery gospodarczej, a nie do sfery stosunków związanych z zatrudnianiem.
W świetle powyższych ustaleń Trybunału należy uznać, że kwestionowane we wniosku przepisy nie mieszczą się w zakresie działania Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.

III. Wnioskodawca zarzucił również postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r. niezgodność z art. 2 i art. 7 Konstytucji przez to, że w sposób nieuzasadniony zmienia „interpretację normy konstytucyjnej”. W uzasadnieniu zażalenia przywołuje się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r. (sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56). W tej sprawie Trybunał dopuścił do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych dotyczącego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2000 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz zasad stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami i szczepionkami oraz środkami antykoncepcyjnymi (Dz. U. Nr 25, poz. 302). Zdaniem wnioskodawcy przedmiot sprawy o sygn. U 7/00 oraz Tw 74/02 jest tożsamy i z tego względu niezasadna jest odmowa nadania biegu wnioskowi w rozważanej sprawie. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane w zażaleniu postanowienie „pozostaje w sprzeczności z dotychczasową praktyką Trybunału”, której, w przekonaniu Konfederacji, dał m.in. wyraz w przywołanym wyżej wyroku z 10 kwietnia 2001 r.

1. W sprawie o sygn. U 7/00. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, ale w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie zajął się zagadnieniem uprawnienia Konfederacji do złożenia wniosku w tej sprawie. Należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że sprawa ta zawisła również przed TK z wniosku Naczelnej Izby Aptekarskiej. Ponieważ uprawnienie Naczelnej Izby Aptekarskiej do wystąpienia z takim wnioskiem nie ulegało wątpliwości, a żaden z uczestników postępowania nie wnosił o zbadanie uprawnienia Konfederacji, Trybunał nie zajmował się oddzielnie legitymacją procesową Konfederacji. Z faktu, że w trakcie tamtego postępowania Trybunał nie wypowiedział się na temat legitymacji Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, nie można wyprowadzić wniosku, że w obecnej sprawie Trybunał Konstytucyjny musi przyjąć istnienie po stronie Konfederacji uprawnienie do kwestionowania przepisów wskazanych we wniosku.

2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu wnioskodawcy, iż zaskarżone postanowienie stanowi odwrót od linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, afirmującej uprawnienie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w sprawach oceny zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, którym wnioskodawca zarzuca naruszenie podstawowych praw i wolności pracodawców w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Zdaniem Trybunału, analiza orzeczeń podjętych z inicjatywy ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (Konfederacji Pracodawców Polskich oraz Konfederacji Pracodawców Prywatnych) nie uprawnia do twierdzenia, o istnieniu „linii wyrokowania” Trybunału Konstytucyjnego w sprawach inicjowanych przez tę grupę wnioskodawców. Wręcz przeciwnie, obecna sprawa, rozpatrywana w pełnym składzie, daje wyraz rozbieżności ocen w kwestiach rozumienia pojęcia „organizacji pracodawców” i zakresu jej uprawnienia do występowania w roli wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Trybunał przypomina, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, uchwalonej na podstawie jej art. 197, ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w czterech sprawach z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 września 2000 r., U 5/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 194; 27 listopada 2001 r., K 14/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 265; 8 października 2001 r., K 40/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 220; 30 maja 2001 r., T 3/01, OTK ZU nr 18/2002, poz. 32) oraz w sześciu sprawach z wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 21 listopada 2000 r., K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299; 9 października 2002 r., K 37/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 72; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 81; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 14 sierpnia 2003 r., Tw 22/03, niepublikowane; oraz zaskarżone postanowienie z 7 lipca 2003 r.) Trybunał umorzył postępowanie lub odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na brak uprawnienia podmiotu (K 37/01 – w zakresie dwóch z pięciu zaskarżonych przepisów).
W dwóch sprawach z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich (wyrok z 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4 i wyrok z 7 maja 2001 r., K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82), w związku z wątpliwościami uczestnika postępowania (Prokuratora Generalnego), który kwestionował legitymację procesową Konfederacji, Trybunał stwierdził dopuszczalność wniosków i rozpatrzył je merytorycznie.
W sprawie z połączonych wniosków Konfederacji Pracodawców Polskich i Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy (wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251), Trybunał umorzył postępowanie z wniosku Konfederacji na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (wycofanie wniosku na rozprawie). We wspomnianej już sprawie z połączonych wniosków Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych i Naczelnej Izby Aptekarskiej (wyrok z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56), Trybunał wydając wyrok, nie rozważał problemu legitymacji procesowej Konfederacji. Sprawa z wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (wyrok z 18 listopada 2002 r., K 37/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 82) nie budziła wątpliwości w płaszczyźnie „zdolności wnioskowej” Konfederacji, gdyż Trybunał, po pierwsze, wypowiedział się na jej temat w poprzedzającym wyrok postanowieniu z 9 października 2002 r. (K 37/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 72), po drugie zaś, zaskarżone przepisy kodeksu pracy uzasadniały istnienie interesu prawnego wnioskodawcy, działającego jako pracodawca. Dopiero zatem w sprawie z wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (wyrok z 28 stycznia 2003 r., K 2/02 OTK, ZU nr 1/A/2003, poz. 4), Trybunał po raz pierwszy przyjął legitymację Konfederacji co do kwestii związanych z zakresem swobody gospodarczej (wniosek obejmował przepisy ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.).

IV. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na jeszcze jedną okoliczność stanowiącą przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, która została wskazana w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r. W zażaleniu wnioskodawca nie odniósł się jednak do tej kwestii.
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał wskazał, że: „skład zarządu, który podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, nie pokrywa się ze składem, wynikającym z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego”. Rozbieżność ta została dopiero wyjaśniona w piśmie PKPP z 17 lipca 2002 r., czyli po wydaniu postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi. W swym wcześniejszym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania swojego uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przed wydaniem postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Należy zatem uznać, że zarządzenie sędziego o uzupełnieniu braków formalnych wniosku nie zostało wykonane i, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, odmowa nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych była także z tego powodu uzasadniona.

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.


Zdanie odrębne sędziego
Mirosława Wyrzykowskiego


Zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. w sprawie Tw 74/02, w szczególności do punktu II uzasadnienia.

1. Punktem wyjścia uzasadnienia przedmiotowego postanowienia jest konstrukcyjne założenie, że w Konstytucji RP nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a mianowicie poprzez instytucję powszechnej skargi konstytucyjnej i prawo sądów do przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych. Konkluzja Trybunału brzmi: w tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do wszczynania kontroli konstytucyjności prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów.

Wyrażam pogląd, że nie istnieje wskazany związek przyczynowy między faktem rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania przed Trybunałem a dyrektywą przeciwdziałającą rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów. Po pierwsze dlatego, że argument o rozszerzeniu zakresu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed TK stanowi wątpliwą przesłankę wniosku o „braku potrzeby” rozszerzenia kręgu podmiotów legitymowanych jako aksjologicznej podstawie uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Po drugie – zastosowanie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego jako instrumentu kontroli konstytucyjności prawa jest warunkowane precyzyjnie określonymi przesłankami co powoduje, że instrumenty te nie są instrumentami abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa, a zatem nie mogą być wykorzystane dla realizacji celu, jaki jest przypisywany tej formie kontroli. ` Po trzecie, jak postaram się przedstawić to w dalszej części mego wywodu, Trybunał Konstytucyjny przyjmując założenie (oparte na stwierdzeniu, że wystarczająco już poszerzono zakres możliwości wszczynania postępowania), że nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania, dla uzasadnienia swego stanowiska przyjął – bez dających się zrekonstruować podstaw – wykładnię zawężającą.

2. Można przypuszczać, że argument o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej ma swoje źródło w drugim założeniu (o znacznie poważniejszym ciężarze gatunkowym), a mianowicie, iż „przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot zgodnie z obowiązującą regulacją konstytucyjną i ustawową. Interpretowanie rozszerzająco tego uprawnienia jest niedopuszczalne”.
Na użytek niniejszego postanowienia Trybunał odstąpił od przyjętej klasyfikacji legitymacji regulowanej w przypadku art. 191 ust. 1 pkt 2-5 „szczególnej” czy „ograniczonej”, przyjmując koncepcję legitymacji „wyjątkowej”.
Jednakże teza Trybunału Konstytucyjnego o „wyjątkowym” charakterze wskazanego uprawnienia nie została udowodniona. Oczywiste jest zróżnicowanie charakteru uprawnień różnych podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 Konstytucji, ale nie można wnioskować, że prawo inicjowania przyznane podmiotom określonym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ma charakter „wyjątkowy” w stosunku do podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 i 6 Konstytucji.

Po pierwsze dlatego, że nie ma ani normatywnych (konstytucyjnych), ani doktrynalnych podstaw dla stwierdzenia, że uprawnienia podmiotów innych niż określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 mają charakter „reguły”, zaś wyjątkiem są uprawnienia innych podmiotów określonych w tym artykule Konstytucji.

Po drugie, podmioty inne niż określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, których legitymacja stanowi „regułę” czy „zasadę”, nie mają jednorodnego charakteru. Wystarczy wskazać różnicę między uprawnieniami Prezydenta RP a uprawnieniami Krajowej Rady Sądownictwa, czy też podmiotów określonych w art. 79 Konstytucji, by powziąć zasadniczą wątpliwość co do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie opozycji „reguła – wyjątek”, na której zasadza się rozumowanie Trybunału odnośnie przesłanek dopuszczalności wystąpienia do Trybunału przez wnioskodawcę, czyli Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych.

Uprawnienie podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-4 jest „zwykłym” uprawnieniem konstytucyjnym (podobnie jak innych podmiotów określonych w tym artykule Konstytucji), tyle, że obwarowanym dodatkowymi warunkami. Z faktu, iż Konstytucja dodatkowo określa warunki skorzystania z prawa do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie mogę jednak wyprowadzić wniosku, że uprawnienie to ma charakter wyjątkowy. Konstytucja zawiera regulacje, które stanowią wyjątek od zasad w niej określonych, ale jeżeli tak stanowi, to ustrojodawca posługuje się inną konstrukcją (por. kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta), aniżeli konstrukcja sugerowana przez Trybunał Konstytucyjny w przyjętym rozumowaniu.
Oznacza to, że przyjmując wskazane założenia Trybunał doszedł do trudnych do zaakceptowania konkluzji co do charakteru uprawnień podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, w szczególności dokonał niewłaściwej wykładni zakresu i funkcji tych przepisów z punktu widzenia uprawnień wskazanych podmiotów do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Nie mogę zgodzić się z drugim elementem konstruującym uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie, iż „okoliczność wskazania przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy, konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym) musi być... uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców....”. Ten wniosek Trybunał wyprowadza z definicji pracodawcy zawartej w art. 3 kodeksu pracy.
Pomijam wątpliwość, jaka rodzi się na tle tak formułowanej definicji pojęcia konstytucyjnego poprzez proste odniesienie się do definicji ustawowej, bowiem sam Trybunał wielokrotnie podkreślał, że nie jest poprawne definiowanie pojęć konstytucyjnych wyłącznie poprzez definicje ustawowe.
Oczywiste jest, że istnieją kategorie pracodawców, którzy nie mogą lub nie muszą prowadzić działalności gospodarczej, jak też oczywiste jest, że wszyscy (a co najmniej ogromna większość) prowadzący działalność gospodarczą, czyli realizujący konstytucyjną zasadę gospodarki rynkowej, dla realizacji swego celu ekonomicznego zatrudniają pracowników i w tym także sensie są pracodawcami nie tylko w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy, ale przede wszystkim w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Działalność gospodarcza prowadzona jest w formach prawnych, których elementem składowym jest więź prawna między podmiotem prowadzącym tę działalność (pracodawcą) a osobami zatrudnionymi przez ten podmiot dla realizacji owej funkcji (pracownicy). Ta więź nie powstałaby i nie istniałaby, gdyby nie zasadniczy (by nie powiedzieć – wyłączny) cel istnienia pracodawcy jakim jest działalność gospodarcza.
Jest to stwierdzenie tym ważniejsze, że wbrew stanowisku Trybunału atrybutem „pracodawcy” nie przestało być prowadzenie działalności gospodarczej (jak to było w brzmieniu sprzed nowelizacji kodeksu pracy), bowiem ustawodawca nie wyłączył spośród kategorii pracodawców tych, którzy prowadzą działalność gospodarczą.

4. Wyłączenie z zakresu pojęcia „pracodawcy” tych elementów konstrukcyjnych, które – dla znacznej części pracodawców – stanowią istotę „bycia” pracodawcą, a mianowicie zatrudnianie pracowników dla realizacji celu gospodarczego doprowadziło Trybunał Konstytucyjny do trudnej do zaakceptowania tezy – iż „... przepisy objęte rozpatrywanym wnioskiem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych odnoszą się do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków, którzy występują jako pracodawcy”, stwierdzając – poprawnie – że „przesądza to jednoznacznie o tym, że zakwestionowana regulacja odnosi się do sfery gospodarczej, a nie do sfery stosunków związanych z zatrudnieniem”. Wskazana wyżej w p. 2 mego stanowiska koncepcja przyjęta przez Trybunał w zakresie rozumienia legitymacji skargowej „pracodawców”, musiała doprowadzić do trudnego do zaakceptowania wniosku w zakresie nieuznawania interesów gospodarczych tych pracodawców, którzy prowadzą działalność gospodarczą, jako godnych uwzględnienia interesów prawnych, przesądzających o legitymacji w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Konieczne jest więc w tej sytuacji podkreślenie, że stosunki pracy stanowią tylko jedno z kryteriów kształtujących zakres działania wnioskodawcy, będący podstawą dla ustalenia „interesu prawnego” chronionego przez pracodawcę. Trudno bowiem podważać tezę, iż zatrudnianie pracowników jest zawsze immanentną, aczkolwiek nie wyłączną, cechą prowadzonej przez pracodawcę działalności gospodarczej. W ujęciu funkcjonalnym należy zatem traktować pracodawcę jako przedsiębiorcę, którego „prawa i interesy” charakteryzuje trwały związek z gwarantowaną przez Konstytucję zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22). Jeżeli przyjąć, że działalność gospodarcza polega na podejmowaniu decyzji co do tego, kto, co, kiedy, ile, w jaki sposób i dla kogo ma produkować (świadczyć usługi), to ustalenie na gruncie prawnym znaczenia pojęcia „przedsiębiorca” pozwala określić granice „interesu prawnego”, który uzasadnia podejmowanie interwencji w razie naruszenia lub niedopuszczalnego ograniczenia swobody działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) podmioty mogące uzyskać status przedsiębiorcy to osoby fizyczne, osoby prawne oraz nie mające osobowości prawnej spółki prawa handlowego. Elementem pozwalającym zaliczyć dany podmiot do kategorii przedsiębiorców jest podejmowanie i prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, tzn. zarobkowej działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej, usługowej oraz poszukiwania, rozpoznawania i eksploatacji zasobów naturalnych, w sposób zorganizowany i ciągły. Zorganizowanie działalności, w aspekcie formalnym, oznacza wykonanie podstawowych obowiązków dotyczących np. rejestracji działalności, zgłoszenia statystycznego, podatkowego i w zakresie ubezpieczeń społecznych, nawiązanie kontaktów handlowych z innymi przedsiębiorcami lub konsumentami; w aspekcie materialnym, w myśl art. 55 kodeksu cywilnego, będzie to stworzenie przedsiębiorstwa, opartego na składnikach materialnych i niematerialnych (np. firma /nazwa/, nieruchomości i ruchomości oraz klientela, renoma).
Prawo działalności gospodarczej wymaga od przedsiębiorcy, by prowadzona przez niego działalność miała charakter „zarobkowy”, tzn. przynosiła zysk. Działalność gospodarcza jest wtedy zarobkowa, gdy jest zdolna do potencjalnego chociażby generowania zysku, gdy jej przeznaczeniem jest zapewnienie określonego dochodu (por. M. Szydło, Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim, Przegląd Sądowy Nr 7-8/2002).

5. Trybunał Konstytucyjny przypominając elementy prawne kształtujące status przedsiębiorcy, uznaje wszakże, że pojęcie „interes prawny”, o ochronę którego występuje pracodawca, powołując się na art. 192 ust. 2 Konstytucji, musi podlegać ocenie także z punktu widzenia prowadzonej przez ten podmiot działalności gospodarczej. Ta kwestia niewątpliwie wchodzi w zakres spraw objętych statutowym działaniem reprezentacji pracodawców (por. art. 4, art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 i 10 statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych). Określanie celów statutowych stowarzyszeń jest realizacją konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 12) i zależy od tego, jak ją określają i realizują w działaniu sami zrzeszający się. Zbadanie przez Trybunał zdolności inicjowania kontroli konstytucyjności aktów normatywnych przez organizację wskazaną w art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji obejmuje stwierdzenie istnienia przepisów prawa i (lub) statutu, które mają określać zakres działania w taki sposób, aby mieścił się w nim przedmiot kontroli, a także ocenę, czy zakres działania tak oznaczony rzeczywiście odpowiada temu, co jest nim określone w statucie.
Wniosek ten potwierdza Trybunał Konstytucyjny w tej – niekonsekwentnej – części uzasadnienia, gdy stwierdza, że prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot (podkr. moje M.W.) zgodnie z obowiązującą regulacją konstytucyjną i ustawową. Pośrednio więc Trybunał uznaje, że istnieje zgodny z obowiązującą regulacją konstytucyjną i ustawową szczególny charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. Z całą pewnością nie można mówić o szczególnym rodzaju działalności, co podkreśla Trybunał, w przypadku przyjęcia jako podstawy definicji pojęcia „pracodawca” wyłącznie kryteriów określonych w art. 3 kodeksu pracy.

6. Pragnę zwrócić uwagę na okoliczność, iż skoro Trybunał Konstytucyjny uznaje, że „organizacje pracodawców to tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy.... [co oznacza] ...że prawo występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego mają w sposób bezpośredni związki pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców” i skoro Trybunał nie kwestionuje tych cech u PKPP, to niezrozumiałe jest odmówienie legitymacji tej organizacji do wniesienia wniosku o kontrolę konstytucyjności zakwestionowanych przepisów.
Co ważniejsze jednak, to poważne ryzyko, jakie związane jest z przyjętym przez Trybunał zawężającym rozumieniem pojęcia „pracodawca”. W wyniku interpretacji dokonanej przez Trybunał, z którą nie mogę się zgodzić, nastąpiło wyeliminowanie z mechanizmu inicjowania kontroli konstytucyjności ustawodawstwa gospodarczego najbardziej właściwych podmiotów, jakimi są pracodawcy prowadzący działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny – z przyczyn, których nie można odnaleźć w uzasadnieniu niniejszego postanowienia – dokonał zawężenia swojej kognicji w zakresie spraw związanych z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej, wolnej konkurencji i społecznej gospodarki rynkowej. Z nie dających się zrekonstruować przyczyn odstąpił od zasady in dubio pro actione, a tym samym blokując realizację zasady in dubio pro libertate economiae.

7. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych, jako wnioskodawca w niniejszej sprawie, wnosząc o kontrolę zaskarżonych przepisów, uprawdopodobniła, iż regulacje te naruszają interesy gospodarcze jej członków, mających status pracodawców. W uzasadnieniu wniosku potwierdziła bowiem wyraźnie, że kwestionowane przepisy „wyznaczają poziom możliwego do zrealizowania zysku z obrotu produktami leczniczymi i materiałami medycznymi, a zatem mają bezpośredni wpływ na działalność gospodarczą prowadzoną przez członków PKPP”.
W tym świetle należało uwzględnić zarzut wnioskodawcy i uznać, że przepisy kwestionowane przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych mieszczą się w jej zakresie działania, co oznacza, że jest ona uprawniona w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm odnoszących się do spraw ze sfery stosunków gospodarczych.

8. Dodatkowo należy wskazać, że powołane wzorce konstytucyjne, których naruszenie zarzuca wnioskodawca, niewątpliwie dotyczą praw i wolności konstytucyjnych, służących zarówno osobom fizycznym, jak i osobom prawnym (własność, wolność, swoboda gospodarcza). Tak więc i z tego względu, Trybunał Konstytucyjny powinien był uznać dopuszczalność legitymacji wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie.


16