Pełny tekst orzeczenia

105

POSTANOWIENIE
z dnia 14 kwietnia 2004 r.
Sygn. akt Tw 22/03


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski – przewodniczący
Adam Jamróz – sprawozdawca
Andrzej Mączyński,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 sierpnia 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych,


p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.


UZASADNIENIE:

1. W dniu 26 czerwca 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o zbadanie zgodności art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 40 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 pkt 2 i § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166) z art. 92 i art. 49 Konstytucji oraz z art. 40 ust. 2, art. 67 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne; § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 92 i art. 22 Konstytucji oraz z art. 40 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne; § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 7 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 ze zm.); § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 92 Konstytucji oraz z art. 40 ustawy – Prawo telekomunikacyjne; § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 2 i art. 22 Konstytucji; § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 22, art. 49 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 40 ust. 2, art. 67 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne; § 13 ust. 1 i 2 w zw. z § 10 ust. 1, § 11 pkt 2 oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 2 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 14 sierpnia 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Trybunał uznał, że kwestionowane we wniosku przepisy nie należą do „zakresu działania” Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Odnoszą się one bowiem do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków występujących jako pracodawcy.

3. W dniu 27 sierpnia 2003 r. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych wniosła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 sierpnia 2003 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), a także naruszenie art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. W zażaleniu wnioskodawca wnosi o nadanie dalszego biegu wnioskowi złożonemu 14 listopada 2003 r.

Zarzuty dotyczą w istocie dwóch spraw. Po pierwsze, zdaniem PKPP nie jest dopuszczalne badanie przez Trybunał Konstytucyjny w fazie wstępnego rozpoznania wniosku, czy wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności konkretnych norm. Po drugie – wnioskodawca uważa, że wskazane we wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych przepisy dotyczą spraw objętych zakresem jej działania. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych argumentuje, iż w świetle art. 191 Konstytucji zakres jej uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego winien być ustalony zgodnie z przepisami Konstytucji, przepisami ustawy o organizacjach pracodawców (art. 1 i art. 5) oraz z postanowieniami statutu Konfederacji (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2). Zarówno ustawa, jak i statut określają bowiem zakres działania organizacji pracodawców.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonemu postanowieniu niezgodność z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Jego zdaniem prowadzone w składzie jednoosobowym wstępne rozpoznanie wniosku nie może dotyczyć materialnej legitymacji wnioskodawcy posiadającego tzw. ograniczoną zdolność wnioskową. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych wywodzi, że w toku wstępnego rozpoznania wniosku pochodzącego od podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, sędzia Trybunału może badać jedynie przesłanki formalne, w szczególności odnoszące się do wskazania podstawy prawnej wniosku. W konsekwencji, jedynie brak powołania przepisu prawa lub postanowienia statutu wnioskodawcy, wskazującego, że kwestionowany przepis ustawy lub innego aktu normatywnego dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu (art. 32 ust. 2 ustawy o TK), uzasadniać może, zdaniem wnioskodawcy, odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi. Drugą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, tzn. jego oczywistą bezzasadność (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), wnioskodawca rozumie jako sytuację, w której „wskazane przepisy prawa lub postanowienia statutu a limine wykluczałyby legitymację wnioskodawcy”. PKPP odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (postanowienia TK z: 27 listopada 2001 r., K 14/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 265; 21 listopada 2001 r., K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 9 kwietnia 2002 r., K 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 23), podkreśla, że „badanie materialnej legitymacji wnioskodawców odbywało się przez skład Trybunału powołany do orzekania merytorycznego”. Dostrzega przy tym wprawdzie, że wskutek wstępnego badania wniosku wydawane były postanowienia odmawiające legitymacji wnioskodawcy (tj. postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi), lecz wskazując na uzasadnienie postanowienia z 19 listopada 2001 r. w sprawie T 52/01 (OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 56), podkreśla, że brak legitymacji wynikał wówczas z faktu, iż wnioskodawca nie był w ogóle podmiotem wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W konkluzji wnioskodawca twierdzi, iż zaskarżone postanowienie przeczy dotychczasowej – trafnej w ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych – praktyce Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy zarzut wnioskodawcy nie ma podstawy w treści powołanych przepisów.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o TK wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskową (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o TK, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy w świetle obowiązujących przepisów prawa lub postanowień statutu rzeczywiście istnieje związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.
W postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. wydanym w pełnym składzie (Tw 74/02) Trybunał Konstytucyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2002 r. (K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76), zgodnie z którym „na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu (aktu prawnego)”. Trybunał Konstytucyjny jest zatem zobowiązany na etapie wstępnego rozpoznania do badania czy kwestionowane we wniosku przepisy dotyczą zakresu działania wnioskodawcy. Ma ono bowiem zapobiegać nadawaniu dalszego biegu wnioskom dotyczącym spraw, które przy rozpoznaniu merytorycznym podlegałyby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania merytorycznego orzeczenia ze względu na brak podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK (Tw 74/02). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, jakoby wydanie postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu było możliwe jedynie w sytuacji, gdy braki formalne wniosku nie zostały usunięte we wskazanym terminie lub w razie oczywistej bezzasadności wniosku.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zarzut wnioskodawcy, w myśl którego postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych narusza art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o TK, należy uznać za oczywiście bezzasadny.

2. Kolejny zarzut wnioskodawcy opiera się na twierdzeniu, że zaskarżone postanowienie narusza – pod względem materialnym – art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 1 i art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców oraz w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Zdaniem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przysługujące organizacji pracodawców obejmuje również kwestie związane z zakresem swobody gospodarczej.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w przywołanym postanowieniu (Tw 74/02), iż powyższe twierdzenie wnioskodawcy nie jest uzasadnione treścią obowiązujących przepisów. Przemawia za tym następująca argumentacja przytoczona w tymże postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego.
Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji trzeba wziąć pod uwagę to, że uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego zostało jej przyznane w tym samym przepisie, co uprawnienie związków zawodowych i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Również zagadnienie zrzeszania się w organizacjach pracodawców i związkach zawodowych, jak również ich podstawowe uprawnienia zostały uregulowane w jednym przepisie Konstytucji (art. 59). Takie rozwiązanie wskazuje na to, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, jako kryterium decydującego o tym, które przepisy mogą być kwestionowane w ich wniosku, powinno zostać dokonane jednakowo w stosunku do tych trzech typów podmiotów.
Należy również podkreślić, że posłużenie się przez Konstytucję nazwą „pracodawca”, a nie „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy. Zgodzić się należy z twierdzeniem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że „racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym)”. Trybunał podkreślił, że skoro ustrojodawca nie przyjął takiego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do ich pozycji jako pracodawców.
Mając na uwadze powyższą argumentację, należy stwierdzić, że ochroną prawną za pomocą instrumentu w postaci uprawnienia do wystąpienia w roli wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym objęte są tylko te interesy członków Konfederacji, które w przeważającym stopniu związane są z zatrudnianiem pracowników. Trybunał Konstytucyjny zgadza się również z poglądem, że norma, która ogranicza zakres uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli przepisów prawnych do przepisów dotyczących sfery stosunków pracy, jest wprost wyrażona w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd przedstawiony w kwestionowanym postanowieniu z 14 sierpnia 2003 r., iż organizacja pracodawców nie jest uprawniona do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku dotyczącego przepisów odnoszących się do działalności gospodarczej, jako nie związanej bezpośrednio ze sferą stosunków pracy.

3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu wnioskodawcy wobec zaskarżonego postanowienia, że nie wzięło pod uwagę postanowień statutu PKPP przy wyznaczaniu zakresu jej działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 statutu Konfederacji ma ona na celu oddziaływanie na kształtowanie ustawodawstwa gospodarczego i socjalnego wspierającego harmonijny rozwój gospodarki polskiej i stosunków pracy oraz uwzględniającego prawa i interesy zrzeszonych pracodawców poprzez występowanie do organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego i organów sądowych w sprawach dotyczących zrzeszonych organizacji oraz praw i interesów pracodawców. Zdaniem wnioskodawcy, takie sformułowanie statutu uprawnia Konfederację do występowania do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie aktów normatywnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej.
Trybunał raz jeszcze podkreśla, że uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost z Konstytucji. Z tego względu, przepisy ustaw i postanowień statutów podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie mogą samodzielnie decydować o istnieniu tego uprawnienia. Sprawy te należą bowiem obecnie do materii konstytucyjnej. Treść przepisów ustawowych, a także, na mocy art. 32 ust. 2 ustawy o TK, postanowień statutów wnioskodawców może mieć jedynie znaczenie pomocnicze dla ustalenia, czy kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu występującego z konkretnym wnioskiem.
Trybunał Konstytucyjny uznał w cytowanym postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02), że przepis art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przepisy ustawy o organizacjach pracodawców wyznaczają jednoznacznie zakres działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, a zatem również określają zakres uprawnienia tychże organizacji do występowania przed Trybunałem w roli wnioskodawcy. Trybunał ponownie podkreśla, że do „zakresu działania organizacji pracodawców” należą sprawy związane z zatrudnianiem przez nich pracowników. Dlatego postanowienia statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych mówiące o „oddziaływaniu na kształtowanie ustawodawstwa gospodarczego” (art. 5 ust. 3 statutu Konfederacji) nie mogą mieć zastosowania przy ustalaniu zakresu działania Konfederacji jako kryterium wyznaczającego kategorie przepisów, które Konfederacja może kwestionować w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

4. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje również swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż przepisy objęte rozpatrywanym wnioskiem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych odnoszą się do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do sytuacji prawnych jej członków, którzy występują jako pracodawcy. Wnioskodawca sam nie kwestionuje takiego charakteru skarżonych regulacji. Ich związek ze stosunkami pracy może mieć co najwyżej charakter pośredni poprzez sytuację finansową przedsiębiorców i w ramach tworzenia, utrzymywania i likwidowania miejsc pracy. Z punktu widzenia pracodawcy są to zagadnienia dotyczące gospodarczych aspektów prowadzenia przedsiębiorstwa. Przesądza to jednoznacznie o tym, że zakwestionowana regulacja odnosi się do sfery działalności gospodarczej, a nie do sfery stosunków związanych z zatrudnianiem.
Artykuł 40 ustawy – Prawo telekomunikacyjne nakłada na operatorów obowiązek wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Art. 40 ust. 3 stanowi, że szczegółowe wymagania i sposób wykonywania tych obowiązków oraz przypadki, w których wykonanie tego obowiązku przez operatora może być odroczone. Kwestionowane we wniosku przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, § 3 pkt 2, § 5 pkt 7 określają szczegółowo obowiązki, do wykonywania których są zobowiązani operatorzy. Natomiast § 6 i § 7 tegoż rozporządzenia regulują sposób wykonywania tych obowiązków. Przepisy § 11 pkt 2 i § 13 kwestionowanego rozporządzenia określają, w jakich przypadkach możliwe jest odroczenie wykonywania obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż zarówno treść, jak i sposób wykonywania tych obowiązków, nakazuje stwierdzić, że odnoszą się one do przedsiębiorców, ale nie regulują ich praw i obowiązków jako pracodawców. Są one bowiem nałożone „na przedsiębiorcę w zakresie prowadzenia przez niego działalności polegającej na eksploatacji sieci publicznej”.

W świetle powyższych ustaleń Trybunału należy uznać, że kwestionowane we wniosku przepisy nie mieszczą się w zakresie działania Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił jak w sentencji.


6