K 23/02
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
76
POSTANOWIENIE
z dnia 16 października 2002 r.
Sygn. akt K 23/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Niemcewicz – przewodniczący
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2002 r. wniosku Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego “Solidarność” o zbadanie zgodności:
art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 33) oraz art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) a także art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
UZASADNIENIE:
I
1. W pismach z 14 lutego 2002 r. skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego jako wnioski, Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” domagała się zbadania zgodności art. 1 pkt 2) i art. 2 pkt 2) ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 33), art. 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu podano, iż jednym z podstawowych założeń reformy systemu oświaty wprowadzonej ustawą z 18 lutego 2000 r. było wprowadzenie nowych zasad wynagradzania nauczycieli. Podobnie, jedną z najistotniejszych zmian wprowadzonych ustawą z 20 lipca 2000 r. do ustawy o szkolnictwie wyższym, było określenie nowych zasad wynagradzania nauczycieli akademickich. W obu przypadkach ustawodawca przewidział stopniowe wprowadzanie zmian. Na mocy kwestionowanych przepisów ustaw zmieniających z 17 grudnia 2001 r. termin wejścia w życie kolejnych etapów reformy systemu wynagrodzeń został przesunięty na 1 stycznia 2003 r. Tej regulacji Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” zarzuca niezgodność z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Niezgodność ta przejawia się w dwóch płaszczyznach: niezachowaniu przewidzianego prawem trybu stanowienia przepisów (naruszenie art. 7 Konstytucji) oraz naruszeniu zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa a także zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Podstawowym argumentem uzasadniającym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest odwołanie się do ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, która w art. 19 przyznaje organizacjom związkowym prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek organów władzy kierowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwych władz związkowych. Ustawa wymaga, by związki miały 30-dniowy termin na przedstawienie swej opinii. W toku uchwalania kwestionowanych przepisów z 17 grudnia 2001 r., mimo iż niewątpliwie należą one do sfery podlegającej obowiązkowi konsultowania, nie zostały zachowane wymagania przewidziane w ustawie o związkach zawodowych. Projekty ustaw przewidujących zmiany wynagradzania nauczycieli i nauczycieli akademickich zostały przesłane do zaopiniowania Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” 21 listopada 2001 r., doręczono je Komisji 27 listopada, a już 17 grudnia Sejm uchwalił ustawy, nie czekając na opinię Związku. W ocenie wnioskodawcy, zaistnienie takiej sytuacji uzasadnia tezę, iż nastąpiło naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji opiera się na dwóch argumentach. Po pierwsze, w ocenie wnioskodawcy, kwestionowane przepisy, mimo iż pociągnęły za sobą skutki niekorzystne dla podmiotów prawa, weszły w życie bez zachowania odpowiedniego vacatio legis. Oznacza to naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, której elementem jest zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zaskoczenie nauczycieli odsunięciem w czasie podwyżek wynagrodzeń niewątpliwie jest sprzeczne z zasadą zaufania. Po drugie, oznacza ono jednocześnie naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Nauczyciele i nauczyciele akademiccy mogli bowiem oczekiwać dalszych, zgodnych z obowiązującymi ustawami, podwyżek wynagrodzeń z dniem 1 stycznia 2002 r. Wnioskodawca przyznaje, że w przed tą datą nie nabyli oni jeszcze prawa do podwyżki, jednak niewątpliwie przysługiwała im ekspektatywa prawa. Odsunięcie podwyżek w czasie oznacza, w ocenie wnioskodawcy, naruszenie tejże ekspektatywy zwiększenia wynagrodzenia.
Powyższe argumenty, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniają tezę o niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
2. Prokurator Generalny RP w piśmie z 21 sierpnia 2002 r. przedstawił stanowisko, iż postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podkreślił niewątpliwy fakt, iż – w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – Krajowej Komisji NSZZ “Solidarność” przysługuje legitymacja czynna do kwestionowania przepisów będących przedmiotem wniosku. Jednocześnie jednak podniósł rozbieżność treści uchwał Krajowej Komisji o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z treścią wniosków, jakie zostały złożone w sprawie. Uchwały te nie precyzują, które z przepisów ustaw mają być zaskarżone, ani nie wskazują wzorców kontroli konstytucyjnej. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie brak uchwały Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego.
W dalszej części uzasadnienia Prokurator Generalny powołał fragmenty uzasadnień kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zawierających interpretację przepisów dotyczących tzw. legitymacji szczególnej do występowania do Trybunału. Zdaniem Prokuratora, w świetle orzecznictwa wniosek nie może być uznany za pochodzący od podmiotu uprawnionego, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
3. Marszałek Sejmu RP w piśmie z 5 września 2002 r. wyraził stanowisko, iż kwestionowane przepisy ustaw zmieniających ustawę – Karta Nauczyciela i ustawę o szkolnictwie wyższym nie są niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji w uzasadnieniu podkreślono, że niedotrzymanie 30-dniowego terminu konsultacji, przewidzianego w ustawie o związkach zawodowych, wynikało z przyczyn obiektywnych. Rada Ministrów powołana w wyniku wyborów parlamentarnych z 23 września 2001 r. miała zbyt mało czasu, by – zachowując konstytucyjny termin przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej – zapewnić związkom zawodowym ustawowy okres na zaopiniowanie ustaw okołobudżetowych. Zwrócono też uwagę, że tryb konsultacji ze związkami zawodowymi określony jest w ustawie zwykłej; nie został podniesiony do rangi konstytucyjnej. Dlatego naruszenie go nie powinno być oceniane jako naruszenie Konstytucji.
W uzasadnieniu wskazano dalej na aktywny udział przedstawicieli Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ “Solidarność” w posiedzeniach komisji sejmowych oraz fakt, że do sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży wpłynęły opinie tychże związków na temat ustaw zmieniających ( z 3 i 5 grudnia 2001 r.) Opinia Krajowej Komisji NSZZ “Solidarność”, zdecydowanie krytyczna wobec planowanego zamrożenia płac w sferze budżetowej, wynikała też niewątpliwie ze stanowiska jej Prezydium w sprawie opinii o projektach ustaw okołobudżetowych z 10 grudnia 2001 r. W konsekwencji, Marszałek Sejmu stwierdza, że uchwalając kwestionowane ustawy z 17 grudnia 2001 r. Sejm znał stanowisko związków zawodowych i przyjął rządowe propozycji zmian w ustawach dotyczących oświaty i szkolnictwa wyższego mimo ich krytycznego stanowiska.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady przyzwoitej legislacji, Marszałek Sejmu jeszcze raz odwołał się do okoliczności towarzyszących uchwalaniu kwestionowanych ustaw. Stanowiły one element całego pakietu ustaw okołobudżetowych i w związku z tym konieczne było zachowanie konstytucyjnych terminów ich uchwalenia. Prace nad nimi były przedmiotem debaty publicznej w parlamencie i w mediach, więc – zdaniem Marszałka – trudno mówić o zaskoczeniu adresatów.
Gdy chodzi o naruszenie zasady ochrony praw nabytych, to w uzasadnieniu podkreślono, iż nie ma ona charakteru absolutnego. Możliwe jest odejście od niej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, ze względu na konieczność dania pierwszeństwa określonej, konstytucyjnej wartości. Marszałek Sejmu przypomina orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, iż drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Do takiej właśnie sytuacji odwołuje się uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela. Rada Ministrów wskazała tam, iż nowelizacja jest podyktowana koniecznością uregulowania finansów publicznych; stanowi jedno z rozwiązań przejściowych, niezbędnych dla odzyskania stabilnej kondycji finansów publicznych.
Przeciwstawiając się zarzutowi naruszenia art. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu podkreślił ponadto, że wynikająca z tego przepisu zasada sprawiedliwości społecznej nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 1 Konstytucji, w myśli którego Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Uwzględnienie tej normy nakazuje traktować zasadę sprawiedliwości społecznej jako czynnik prowadzący do sprawiedliwego wyważenia interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki. Wstrzymanie podwyżek wynagrodzeń nauczycieli i nauczycieli akademickich powinno być więc oceniane z punktu widzenia całego programu oszczędnościowego, jaki musiał być przyjęty w końcu 2001 r. dla uniknięcia gwałtownego wzrostu deficytu budżetowego. Jego następstwem jest to, iż państwo nie może się wywiązać z zobowiązań nie tylko wobec tej grupy podmiotów, w interesie których występuje wnioskodawca.
W ocenie Marszałka Sejmu powyższe argumentu uzasadniają tezę, iż kwestionowane przepisy nie są niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów aktów prawnych niższej rangi z przepisami aktów mających wyższą rangę w konstytucyjnej hierarchii aktów normatywnych. Legitymacja tych podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak charakter ograniczony. Przede wszystkim, przysługuje ona tylko organizacjom spełniającym wskazane wymagania, pod warunkiem, że kwestionowany “akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż – wobec wprowadzenia systemu prawa polskiego nowej instytucji powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznania sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw – nie ma potrzeby dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W konsekwencji wszystkie warunki, od których art. 191 ust. 1 pkt 4, jak i art. 191 ust. 2 uzależnia skuteczność wniosku, muszą być precyzyjnie wypełnione (por. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., K. 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149, 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114 oraz z 20 marca 2002 r., K 42/01 OTK ZU 2/A/2002, poz. 21).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż NSZZ “Solidarność” jest podmiotem legitymowanym do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, a także – że przepisy, której zostały zakwestionowane we wniosku dotyczą spraw objętych zakresem działania związku. Chodzi bowiem o wynagrodzenie za pracę. Zasadnicze wątpliwości budzi natomiast to, czy wnioski, jakie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego, rzeczywiście pochodzą od podmiotu uprawnionego, tj. od NSZZ “Solidarność”.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż – stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4, uprawnione do wszczynania kontroli konstytucyjnej są “ogólnokrajowe organy związku zawodowego”. Niewątpliwie w przypadku NSZZ “Solidarność” organem właściwym do występowania z wnioskiem do Trybunału jest Komisja Krajowa. Jak powszechnie wiadomo, organy kolegialne, a do takich należy Komisja Krajowa, podejmują i wyrażają swą wolę w formie uchwał. Uchwała w kwestii wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego stanowi więc conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku związku zawodowego. Nie budzi wątpliwości, że ogólnokrajowy organ jest konstytucyjnie uprawniony do złożenia wniosku, on też decyduje o przedmiocie i zakresie zaskarżenia.
Wniosek sformułowany przez prawników zatrudnionych przez związek zawodowy bez oparcia w uchwale ogólnokrajowego organu związku, choć wyrażony na papierze “firmowym” związku i opatrzony jego pieczęciami, należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pismo to pochodzi bowiem od osoby fizycznej, która je sporządziła i która – w sposób bezpodstawny – powołała się na wolę organu. Bez odpowiedniej uchwały, określającej przedmiot kontroli i wzorce konstytucyjne, brak podstawy faktycznej i prawnej, by pismo to przypisać związkowi. Taki “wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Kwestie te były wyjaśniane przez Trybunał Konstytucyjny, przy okazji rozpatrywania wniosków gmin (przykł. K. 12/98, OTK ZU z nr 6/1998, poz. 98, s. 536, gdzie czytamy: “Jak z powołanych przepisów konstytucyjnych jednoznacznie wynika, tylko organ stanowiący gminy jest uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem, w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji, jak i rozszerzania tego wniosku na dalszych etapach postępowania”; wcześniej podobnie K. 13/95, OTK w 1996, t. II, poz. 34, s. 88). Stanowisko to ma pełne zastosowanie także do wszystkich organizacji działających przez kolegialne organy.
Należy podkreślić, że niepodjęcie stosownej uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (por. powołane wyroki).
2. W niniejszej sprawie do obu wniosków z 14 marca 2001 r. zostały dołączone uchwały Komisji Krajowej z 20 lutego 2002 r. Na pozór więc został spełniony warunek w postaci podjęcia uchwały o wszczęciu kontroli konstytucyjnej. Bliższa analiza wskazuje jednak, iż uchwały dołączone do wniosków nie wyrażają w sposób dostateczny woli związku zawodowego. Uzasadnienie tej tezy wymaga zestawienia treści każdej z uchwał z wnioskiem sformułowanym, w ocenie wnioskodawcy, na jej podstawie.
Uchwała KK nr 84/02 dotyczy wystąpienia “do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794)”. Petitum wniosku obejmuje “zbadanie zgodności art. 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP”. Zestawienie treści uchwały i wniosku pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że w uchwale Komisji Krajowej:
1) w ogóle nie przewidziano kontroli konstytucyjnej ustawy kwestionowanej we wniosku jako pierwsza (Dz. U. Nr 154, poz. 1794),
2) nie określono, które przepisy ustawy o zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) mają być poddane kontroli konstytucyjnej,
3) całkowicie pominięto wzorce kontroli konstytucyjnej.
Wszystkie brakujące elementy zostały uzupełnione przez autorów pisma określonego jako wniosek Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność”.
Uchwała KK nr 86/02 dotyczy wystąpienia “do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 4, poz. 33)”. Petitum wniosku obejmuje: “zbadanie zgodności art. 1 pkt 1) i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 4, poz. 33) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP”. Porównanie tych dwóch sformułowań pozwala stwierdzić, iż autorzy “wniosku” uzupełnili uchwałę Komisji Krajowej przez:
1) sprecyzowanie kwestionowanych przepisów ustawy,
2) określenie wzorców kontroli konstytucyjnej, całkowicie pominiętych w uchwale.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego braki obu uchwał Komisji Krajowej są tak istotne, iż trudno uznać, by wyrażały wolę tego organu wszczęcia kontroli konstytucyjnej. Ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że gdyby wnioski do Trybunału ograniczyły się do powtórzenia treści uchwał, nie mogłyby być rozpoznane z powodu braku określenia zakresu kontroli. W konsekwencji dość oczywista wydaje się ocena, że pisma, jakie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, nazwane wnioskami Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” w rzeczywistości nie pochodzą od tego organu. Zostały zatem sporządzone przez podmioty nieuprawnione do wszczęcia kontroli konstytucyjnej.
3. W przedstawionej sytuacji powstaje pytanie, czy Trybunał Konstytucyjny, na obecnym etapie postępowania, władny jest badać spełnienie warunków dopuszczenia wniosku do rozpoznania. Odpowiedź twierdząca wynika z całego dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Generalnie można stwierdzić, iż celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. W tych wszystkich przypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji – gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, wnioskowi został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności wniosku. W szczególności brak formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie “sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem “Trybunału”. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, iż w przypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania wnioskowi dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do “Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę zarządzenia sędziego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu przez Trybunał, uzasadniona wydaje się teza, iż Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające wnioskowi dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania wniosku. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności wniosku, oznaczałaby, iż czynności faktyczne podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu (aktu prawnego) (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/00, a także z 2002 r., K 42/01).
Wobec ustalenia, iż nie została podjęta uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów skazanych we wniosku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 16 października 2002 r.
Sygn. akt K 23/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Niemcewicz – przewodniczący
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2002 r. wniosku Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego “Solidarność” o zbadanie zgodności:
art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 33) oraz art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) a także art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
UZASADNIENIE:
I
1. W pismach z 14 lutego 2002 r. skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego jako wnioski, Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” domagała się zbadania zgodności art. 1 pkt 2) i art. 2 pkt 2) ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 33), art. 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu podano, iż jednym z podstawowych założeń reformy systemu oświaty wprowadzonej ustawą z 18 lutego 2000 r. było wprowadzenie nowych zasad wynagradzania nauczycieli. Podobnie, jedną z najistotniejszych zmian wprowadzonych ustawą z 20 lipca 2000 r. do ustawy o szkolnictwie wyższym, było określenie nowych zasad wynagradzania nauczycieli akademickich. W obu przypadkach ustawodawca przewidział stopniowe wprowadzanie zmian. Na mocy kwestionowanych przepisów ustaw zmieniających z 17 grudnia 2001 r. termin wejścia w życie kolejnych etapów reformy systemu wynagrodzeń został przesunięty na 1 stycznia 2003 r. Tej regulacji Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” zarzuca niezgodność z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Niezgodność ta przejawia się w dwóch płaszczyznach: niezachowaniu przewidzianego prawem trybu stanowienia przepisów (naruszenie art. 7 Konstytucji) oraz naruszeniu zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa a także zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Podstawowym argumentem uzasadniającym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest odwołanie się do ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, która w art. 19 przyznaje organizacjom związkowym prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek organów władzy kierowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwych władz związkowych. Ustawa wymaga, by związki miały 30-dniowy termin na przedstawienie swej opinii. W toku uchwalania kwestionowanych przepisów z 17 grudnia 2001 r., mimo iż niewątpliwie należą one do sfery podlegającej obowiązkowi konsultowania, nie zostały zachowane wymagania przewidziane w ustawie o związkach zawodowych. Projekty ustaw przewidujących zmiany wynagradzania nauczycieli i nauczycieli akademickich zostały przesłane do zaopiniowania Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” 21 listopada 2001 r., doręczono je Komisji 27 listopada, a już 17 grudnia Sejm uchwalił ustawy, nie czekając na opinię Związku. W ocenie wnioskodawcy, zaistnienie takiej sytuacji uzasadnia tezę, iż nastąpiło naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji opiera się na dwóch argumentach. Po pierwsze, w ocenie wnioskodawcy, kwestionowane przepisy, mimo iż pociągnęły za sobą skutki niekorzystne dla podmiotów prawa, weszły w życie bez zachowania odpowiedniego vacatio legis. Oznacza to naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, której elementem jest zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zaskoczenie nauczycieli odsunięciem w czasie podwyżek wynagrodzeń niewątpliwie jest sprzeczne z zasadą zaufania. Po drugie, oznacza ono jednocześnie naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Nauczyciele i nauczyciele akademiccy mogli bowiem oczekiwać dalszych, zgodnych z obowiązującymi ustawami, podwyżek wynagrodzeń z dniem 1 stycznia 2002 r. Wnioskodawca przyznaje, że w przed tą datą nie nabyli oni jeszcze prawa do podwyżki, jednak niewątpliwie przysługiwała im ekspektatywa prawa. Odsunięcie podwyżek w czasie oznacza, w ocenie wnioskodawcy, naruszenie tejże ekspektatywy zwiększenia wynagrodzenia.
Powyższe argumenty, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniają tezę o niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
2. Prokurator Generalny RP w piśmie z 21 sierpnia 2002 r. przedstawił stanowisko, iż postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podkreślił niewątpliwy fakt, iż – w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – Krajowej Komisji NSZZ “Solidarność” przysługuje legitymacja czynna do kwestionowania przepisów będących przedmiotem wniosku. Jednocześnie jednak podniósł rozbieżność treści uchwał Krajowej Komisji o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z treścią wniosków, jakie zostały złożone w sprawie. Uchwały te nie precyzują, które z przepisów ustaw mają być zaskarżone, ani nie wskazują wzorców kontroli konstytucyjnej. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie brak uchwały Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego.
W dalszej części uzasadnienia Prokurator Generalny powołał fragmenty uzasadnień kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zawierających interpretację przepisów dotyczących tzw. legitymacji szczególnej do występowania do Trybunału. Zdaniem Prokuratora, w świetle orzecznictwa wniosek nie może być uznany za pochodzący od podmiotu uprawnionego, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
3. Marszałek Sejmu RP w piśmie z 5 września 2002 r. wyraził stanowisko, iż kwestionowane przepisy ustaw zmieniających ustawę – Karta Nauczyciela i ustawę o szkolnictwie wyższym nie są niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji w uzasadnieniu podkreślono, że niedotrzymanie 30-dniowego terminu konsultacji, przewidzianego w ustawie o związkach zawodowych, wynikało z przyczyn obiektywnych. Rada Ministrów powołana w wyniku wyborów parlamentarnych z 23 września 2001 r. miała zbyt mało czasu, by – zachowując konstytucyjny termin przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej – zapewnić związkom zawodowym ustawowy okres na zaopiniowanie ustaw okołobudżetowych. Zwrócono też uwagę, że tryb konsultacji ze związkami zawodowymi określony jest w ustawie zwykłej; nie został podniesiony do rangi konstytucyjnej. Dlatego naruszenie go nie powinno być oceniane jako naruszenie Konstytucji.
W uzasadnieniu wskazano dalej na aktywny udział przedstawicieli Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ “Solidarność” w posiedzeniach komisji sejmowych oraz fakt, że do sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży wpłynęły opinie tychże związków na temat ustaw zmieniających ( z 3 i 5 grudnia 2001 r.) Opinia Krajowej Komisji NSZZ “Solidarność”, zdecydowanie krytyczna wobec planowanego zamrożenia płac w sferze budżetowej, wynikała też niewątpliwie ze stanowiska jej Prezydium w sprawie opinii o projektach ustaw okołobudżetowych z 10 grudnia 2001 r. W konsekwencji, Marszałek Sejmu stwierdza, że uchwalając kwestionowane ustawy z 17 grudnia 2001 r. Sejm znał stanowisko związków zawodowych i przyjął rządowe propozycji zmian w ustawach dotyczących oświaty i szkolnictwa wyższego mimo ich krytycznego stanowiska.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady przyzwoitej legislacji, Marszałek Sejmu jeszcze raz odwołał się do okoliczności towarzyszących uchwalaniu kwestionowanych ustaw. Stanowiły one element całego pakietu ustaw okołobudżetowych i w związku z tym konieczne było zachowanie konstytucyjnych terminów ich uchwalenia. Prace nad nimi były przedmiotem debaty publicznej w parlamencie i w mediach, więc – zdaniem Marszałka – trudno mówić o zaskoczeniu adresatów.
Gdy chodzi o naruszenie zasady ochrony praw nabytych, to w uzasadnieniu podkreślono, iż nie ma ona charakteru absolutnego. Możliwe jest odejście od niej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, ze względu na konieczność dania pierwszeństwa określonej, konstytucyjnej wartości. Marszałek Sejmu przypomina orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, iż drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Do takiej właśnie sytuacji odwołuje się uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela. Rada Ministrów wskazała tam, iż nowelizacja jest podyktowana koniecznością uregulowania finansów publicznych; stanowi jedno z rozwiązań przejściowych, niezbędnych dla odzyskania stabilnej kondycji finansów publicznych.
Przeciwstawiając się zarzutowi naruszenia art. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu podkreślił ponadto, że wynikająca z tego przepisu zasada sprawiedliwości społecznej nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 1 Konstytucji, w myśli którego Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Uwzględnienie tej normy nakazuje traktować zasadę sprawiedliwości społecznej jako czynnik prowadzący do sprawiedliwego wyważenia interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki. Wstrzymanie podwyżek wynagrodzeń nauczycieli i nauczycieli akademickich powinno być więc oceniane z punktu widzenia całego programu oszczędnościowego, jaki musiał być przyjęty w końcu 2001 r. dla uniknięcia gwałtownego wzrostu deficytu budżetowego. Jego następstwem jest to, iż państwo nie może się wywiązać z zobowiązań nie tylko wobec tej grupy podmiotów, w interesie których występuje wnioskodawca.
W ocenie Marszałka Sejmu powyższe argumentu uzasadniają tezę, iż kwestionowane przepisy nie są niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów aktów prawnych niższej rangi z przepisami aktów mających wyższą rangę w konstytucyjnej hierarchii aktów normatywnych. Legitymacja tych podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak charakter ograniczony. Przede wszystkim, przysługuje ona tylko organizacjom spełniającym wskazane wymagania, pod warunkiem, że kwestionowany “akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż – wobec wprowadzenia systemu prawa polskiego nowej instytucji powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznania sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw – nie ma potrzeby dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W konsekwencji wszystkie warunki, od których art. 191 ust. 1 pkt 4, jak i art. 191 ust. 2 uzależnia skuteczność wniosku, muszą być precyzyjnie wypełnione (por. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., K. 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149, 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114 oraz z 20 marca 2002 r., K 42/01 OTK ZU 2/A/2002, poz. 21).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż NSZZ “Solidarność” jest podmiotem legitymowanym do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, a także – że przepisy, której zostały zakwestionowane we wniosku dotyczą spraw objętych zakresem działania związku. Chodzi bowiem o wynagrodzenie za pracę. Zasadnicze wątpliwości budzi natomiast to, czy wnioski, jakie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego, rzeczywiście pochodzą od podmiotu uprawnionego, tj. od NSZZ “Solidarność”.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż – stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4, uprawnione do wszczynania kontroli konstytucyjnej są “ogólnokrajowe organy związku zawodowego”. Niewątpliwie w przypadku NSZZ “Solidarność” organem właściwym do występowania z wnioskiem do Trybunału jest Komisja Krajowa. Jak powszechnie wiadomo, organy kolegialne, a do takich należy Komisja Krajowa, podejmują i wyrażają swą wolę w formie uchwał. Uchwała w kwestii wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego stanowi więc conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku związku zawodowego. Nie budzi wątpliwości, że ogólnokrajowy organ jest konstytucyjnie uprawniony do złożenia wniosku, on też decyduje o przedmiocie i zakresie zaskarżenia.
Wniosek sformułowany przez prawników zatrudnionych przez związek zawodowy bez oparcia w uchwale ogólnokrajowego organu związku, choć wyrażony na papierze “firmowym” związku i opatrzony jego pieczęciami, należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pismo to pochodzi bowiem od osoby fizycznej, która je sporządziła i która – w sposób bezpodstawny – powołała się na wolę organu. Bez odpowiedniej uchwały, określającej przedmiot kontroli i wzorce konstytucyjne, brak podstawy faktycznej i prawnej, by pismo to przypisać związkowi. Taki “wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Kwestie te były wyjaśniane przez Trybunał Konstytucyjny, przy okazji rozpatrywania wniosków gmin (przykł. K. 12/98, OTK ZU z nr 6/1998, poz. 98, s. 536, gdzie czytamy: “Jak z powołanych przepisów konstytucyjnych jednoznacznie wynika, tylko organ stanowiący gminy jest uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem, w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji, jak i rozszerzania tego wniosku na dalszych etapach postępowania”; wcześniej podobnie K. 13/95, OTK w 1996, t. II, poz. 34, s. 88). Stanowisko to ma pełne zastosowanie także do wszystkich organizacji działających przez kolegialne organy.
Należy podkreślić, że niepodjęcie stosownej uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (por. powołane wyroki).
2. W niniejszej sprawie do obu wniosków z 14 marca 2001 r. zostały dołączone uchwały Komisji Krajowej z 20 lutego 2002 r. Na pozór więc został spełniony warunek w postaci podjęcia uchwały o wszczęciu kontroli konstytucyjnej. Bliższa analiza wskazuje jednak, iż uchwały dołączone do wniosków nie wyrażają w sposób dostateczny woli związku zawodowego. Uzasadnienie tej tezy wymaga zestawienia treści każdej z uchwał z wnioskiem sformułowanym, w ocenie wnioskodawcy, na jej podstawie.
Uchwała KK nr 84/02 dotyczy wystąpienia “do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794)”. Petitum wniosku obejmuje “zbadanie zgodności art. 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP”. Zestawienie treści uchwały i wniosku pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że w uchwale Komisji Krajowej:
1) w ogóle nie przewidziano kontroli konstytucyjnej ustawy kwestionowanej we wniosku jako pierwsza (Dz. U. Nr 154, poz. 1794),
2) nie określono, które przepisy ustawy o zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) mają być poddane kontroli konstytucyjnej,
3) całkowicie pominięto wzorce kontroli konstytucyjnej.
Wszystkie brakujące elementy zostały uzupełnione przez autorów pisma określonego jako wniosek Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność”.
Uchwała KK nr 86/02 dotyczy wystąpienia “do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 4, poz. 33)”. Petitum wniosku obejmuje: “zbadanie zgodności art. 1 pkt 1) i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 4, poz. 33) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP”. Porównanie tych dwóch sformułowań pozwala stwierdzić, iż autorzy “wniosku” uzupełnili uchwałę Komisji Krajowej przez:
1) sprecyzowanie kwestionowanych przepisów ustawy,
2) określenie wzorców kontroli konstytucyjnej, całkowicie pominiętych w uchwale.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego braki obu uchwał Komisji Krajowej są tak istotne, iż trudno uznać, by wyrażały wolę tego organu wszczęcia kontroli konstytucyjnej. Ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że gdyby wnioski do Trybunału ograniczyły się do powtórzenia treści uchwał, nie mogłyby być rozpoznane z powodu braku określenia zakresu kontroli. W konsekwencji dość oczywista wydaje się ocena, że pisma, jakie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, nazwane wnioskami Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” w rzeczywistości nie pochodzą od tego organu. Zostały zatem sporządzone przez podmioty nieuprawnione do wszczęcia kontroli konstytucyjnej.
3. W przedstawionej sytuacji powstaje pytanie, czy Trybunał Konstytucyjny, na obecnym etapie postępowania, władny jest badać spełnienie warunków dopuszczenia wniosku do rozpoznania. Odpowiedź twierdząca wynika z całego dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Generalnie można stwierdzić, iż celem rozpoznania wstępnego – zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu wnioskom, które nie odpowiadają warunkom formalnym, są oczywiście bezzasadne oraz pochodzą od podmiotów nieuprawnionych. W tych wszystkich przypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji – gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy – niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, wnioskowi został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności wniosku. W szczególności brak formalnych przeszkód do jej stwierdzenia na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie “sędziego Trybunału” nie jest orzeczeniem “Trybunału”. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, iż w przypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania wnioskowi dalszego biegu, wnioskodawcy służy zażalenie do “Trybunału” (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę zarządzenia sędziego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu przez Trybunał, uzasadniona wydaje się teza, iż Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające wnioskowi dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania wniosku. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności wniosku, oznaczałaby, iż czynności faktyczne podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Trybunału wyrażone w innych orzeczeniach, iż na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy do inicjowania kontroli konstytucyjnej konkretnego przepisu (aktu prawnego) (por. postanowienie TK z 21 listopada 2001 r., K. 31/00, a także z 2002 r., K 42/01).
Wobec ustalenia, iż nie została podjęta uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów skazanych we wniosku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.