Pełny tekst orzeczenia

3/1/B/2006

POSTANOWIENIE
z dnia 8 lutego 2006 r.
Sygn. akt Tw 23/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Wiesław Johann – sprawozdawca
Jerzy Stępień,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 sierpnia 2005 r. o odmowie nadania wnioskowi Krajowej Rady Notarialnej dalszego biegu w zakresie stwierdzenia zgodności:
art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.) z art. 2, art. 17, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 42, art. 51 i art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE:

Wnioskiem z 10 maja 2005 r. Krajowa Rada Notarialna zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 17, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 42, art. 51 i art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji; art. 35 w związku z art. 37 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 42 Konstytucji oraz, że art. 36 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez wskazanie, w jakim zakresie art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.) jest niezgodny z art. 51 Konstytucji, a także wskazanie, w jakim zakresie art. 16 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
W piśmie z 30 czerwca 2005 r. Krajowa Rada Notarialna odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
Postanowieniem z 12 sierpnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 2, art. 17, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 42, art. 51 i art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 51, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia jednoznacznie wskazuje na działanie wnioskodawcy, zmierzające do realizacji celów ogólnospołecznych, tzn. ochrony interesów każdego adresata kwestionowanych przepisów, a nie ochrony interesów członków Krajowej Rady Notarialnej. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarówno przedmiot, jak i wzorce kontroli nie dotyczą spraw, które, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, objęte są zakresem działania wnioskodawcy. Ustalenie powyższe stanowiło przesłankę odmowy nadania dalszego biegu tej części wniosku Krajowej Rady Notarialnej.
Badając zarzut niezgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 17, art. 42 oraz art. 2 ustawy zasadniczej, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), stwierdził oczywistą bezzasadność wniosku. Ustalenie powyższe stanowiło przesłankę odmowy nadania dalszego biegu tej części wniosku Krajowej Rady Notarialnej.
W zażaleniu z 26 sierpnia 2005 r. Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 sierpnia 2005 r., wnosząc „o jego uchylenie i przekazanie przedmiotowego wniosku do rozpoznania na rozprawie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny koncentruje się na analizie zarzutów w nim podniesionych i do tego ogranicza rozpoznanie środka odwoławczego, o którym mowa w art. 36 ust. 4-7 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zobowiązany jest, na podstawie powołanego wyżej art. 36 ustawy o TK, do badania legitymacji podmiotu, wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, domagającego się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Tylko wnikliwa kontrola każdego wniosku casu ad casum już w stadium rozpoznania wstępnego, prowadzić może do ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom podmiotów nieuprawnionych, jak też bezpodstawnej odmowie nadania biegu wnioskom podmiotów legitymowanych.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że „w każdym stadium postępowania (a tym bardziej w trakcie wstępnego rozpoznania – przyp. TK) należy badać, czy zachodzą ujemne przesłanki postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy, których zaistnienie skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania” (S. J. Jaworski, Uprawnienia podmiotów legitymowanych warunkowo do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Wybrane problemy) [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 132 i n.).
Na podmiotach, którym Konstytucja przyznaje szczegółową legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, ciąży obowiązek wykazania, że taką legitymację rzeczywiście posiadają w konkretnej sprawie. Legitymację procesową wnioskodawca musi posiadać na każdym etapie postępowania przed Trybunałem, również w trakcie kontroli wstępnej, realizowanej w trybie art. 36 ustawy o TK.

2. Pierwszy argument zażalenia kwestionuje przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny znaczenie terminu „sprawa”, o której stanowi art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej. Krajowa Rada Notarialna twierdzi, że „brak jest, poza specyfiką postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, argumentów dla przyjęcia autonomicznego znaczenia terminu «sprawa»”. Wnioskodawca definiując zaś, na użytek zażalenia, termin „sprawa”, posługuje się takim jego rozumieniem, które funkcjonuje wyłącznie na gruncie języka polskiego. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, słownikowe znaczenie określenia „sprawa” wystarcza, by podważyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym zarówno zaskarżony akt normatywny, jak i powołane dla jego kontroli wzorce, muszą dotyczyć spraw objętych zakresem działania podmiotu legitymowanego szczegółowo (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Krajowa Rada Notarialna dowodzi bowiem, że „wymaganie, aby dana norma – wzorzec kontroli – mieściła się w zakresie działania wnioskodawcy jest warunkiem niemożliwym do spełnienia”, w szczególności dlatego, „iż nie istnieje praktycznie, w przypadku podmiotów legitymowanych szczegółowo, norma konstytucyjna – wzorzec kontroli, która dotyczyłaby jednego tylko spośród nich”. W ocenie wnioskodawcy, konsekwencją przyjętego przez Trybunał znaczenia terminu „sprawa”, byłoby zatem pozbawienie podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 3-5 ustawy zasadniczej prawa do żądania zbadania konstytucyjności kwestionowanych norm.
Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że powyższe wyjaśnienia Krajowej Rady Notarialnej opierają się na nieporozumieniu. Po pierwsze, wnioskodawca ograniczając się do językowego rozumienia terminu „sprawa”, pomija – co istotne – okoliczność, iż Konstytucja wielokrotnie posługuje się określeniem „sprawa” (np. art. 45 ust. 1, art. 111 ust. 1, art. 125 ust. 1, art. 191 czy art. 193). Poprzestanie na znaczeniu słownikowym nie wystarcza jednak dla objaśnienia, czym jest „sprawa” w znaczeniu konstytucyjnym (por. wyroki TK z: 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109 czy 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). Stąd, Trybunał Konstytucyjny przypomina ponownie, że wstępne rozpoznanie wniosku obejmuje ustalenie, jakie „sprawy” objęte są zakresem działania wnioskodawcy, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, a następnie stwierdzenie, czy zaskarżony akt normatywny oraz powołane dla jego kontroli wzorce należą do uprzednio wyznaczonego zakresu działania podmiotu legitymowanego szczegółowo. W licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podnosił, że o ile, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, wnioskodawca ma zdolność kwestionowania danego przepisu, o tyle wskazane przezeń wzorce kontroli nie mieszczą się w jego zakresie działania. W tym znaczeniu zestawienie przedmiotu i wzorców kontroli pozwala uznać, że zakres działania podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, nie obejmuje rozpatrywanej „sprawy” i z tego powodu Trybunał odmawiał nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienie z 18 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo).
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny podkreśla raz jeszcze, że intencją ustrojodawcy, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, było przyznanie ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które odznaczają się pewnymi wspólnymi cechami. Są to – odpowiednio – interesy pracownicze, interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji zawodowej (art. 191 ust. 2 Konstytucji) należy wziąć pod uwagę to, że uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego zostało jej przyznane w tym samym przepisie, co uprawnienie związków zawodowych i organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). W konsekwencji, organizacja zawodowa występując o ochronę interesów związanych z zawodem wykonywanym przez jej członków, nie może abstrahować od zakresu swojego działania. Uzasadnieniem legitymacji będzie bowiem wykazanie, że wnioskodawca jest zarówno adresatem kwestionowanego aktu normatywnego (konkretnych przepisów), jak i wzorców kontroli (w tym konstytucyjnych), jeśli stawia zarzut ich naruszenia w kontekście ochrony interesów korporacyjnych.
Stanowisko Krajowej Rady Notarialnej, w którym przekonuje o pozbawieniu podmiotów legitymowanych szczegółowo prawa wnioskowania o zbadanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów, jest oczywiście bezzasadne, zwłaszcza w świetle praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Wyroki Trybunału potwierdzają bowiem jednoznacznie, że adresatami wielu postanowień ustawy zasadniczej są podmioty legitymowane szczegółowo (organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych, ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, kościoły i inne związki wyznaniowe), które wskazując zakres zaskarżenia, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, skutecznie inicjują postępowanie w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (por. wyroki TK z: 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38; 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK ZU nr 10/A/ 2004, poz. 103; 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5; 23 czerwca 2005 r., sygn. K 17/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 66).
Trybunał zwraca przy tym uwagę na niekonsekwencję i brak spójności w argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę. Skoro Krajowa Rada Notarialna, będąc podmiotem legitymowanym szczegółowo, nie mogłaby – jak twierdzi – kwestionować naruszenia konstytucyjnego wzorca kontroli, to dlaczego nie dostrzega rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który postanowił o nadaniu dalszego biegu jej wnioskowi w zakresie zbadania art. 35 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 2 i art. 42 Konstytucji oraz art. 36 tejże ustawy z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Krajowa Rada Notarialna odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 51 Konstytucji, wyjaśnia w zażaleniu, że „zbieranie i przekazywanie właśnie tych informacji (a nie informacji in genere) uważają notariusze za szkodliwe dla ich działalności zawodowej, gdyż poświęcają temu obowiązkowi czas i pieniądze. A nade wszystko działanie takie narusza zaufanie klientów do notariuszy”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że argumentacja wnioskodawcy w żadnej mierze nie podważa stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym wyżej ustalony zakres zaskarżenia nie jest sprawą należącą do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej. „Szkodliwość” kwestionowanych przepisów z punktu widzenia działalności zawodowej notariuszy (czas, pieniądze, brak zaufania klientów) jako uzasadnienie ich niezgodności z art. 51 ustawy zasadniczej, nadal przekonuje, że powołany przepis Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie.

4. Krajowa Rada Notarialna odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyjaśnia, że „(...) podmiotami, których ustawa dotyczy są również notariusze, których działalność zawodowa, na gruncie przepisów powszechnie obowiązującego prawa jest działalnością gospodarczą. Skoro zatem notariusze zostali uznani za przedsiębiorców, mogą korzystać z wolności działalności gospodarczej”.
Trybunał Konstytucyjny odsyła w tym miejscu do ustaleń przedstawionych w punkcie 2 niniejszego postanowienia. Podkreśla jedynie, że użycie w przepisie konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4) zwrotów „organizacja zawodowa” oraz „organizacja pracodawców”, nie zaś „osoba prowadząca działalność gospodarczą” czy „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów uprawnionych oraz określenia granic zaskarżenia (przedmiot i wzorce kontroli), w jakich mogą wnioskować o zbadanie hierarchicznej zgodności norm.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza iż art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej są nieadekwatnymi wzorcami kontroli, w aspekcie legitymacji Krajowej Rady Notarialnej, którą wyznaczają „sprawy objęte jej zakresem działania”.

5. Krajowa Rada Notarialna nie przedstawiła stanowiska w odniesieniu do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie przez omyłkę twierdzi w zażaleniu, iż Trybunał „uznał zdolność przepisu art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji do bycia wzorcem kontroli”.

6. Krajowa Rada Notarialna odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 17 Konstytucji, nadal przekonuje, że zaskarżone przepisy „stanowią podstawę odpowiedzialności karnej, której skutkiem może być uniemożliwienie wykonywania, chronionego przez art. 17 ust. 1 Konstytucji, zawodu zaufania publicznego”.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje zatem stwierdzoną w zaskarżonym postanowieniu oczywistą bezzasadność wniosku, podkreślając że podniesiony przez Krajową Radę Notarialną zarzut dotyczy explicite „normy prawno-karnej”, której przecież nie wyraża żaden z przepisów, określonych w tej grupie jako przedmiot kontroli.

7. Krajowa Rada Notarialna odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 42 Konstytucji, wyraża pogląd oparty na nieporozumieniu (podobnie jak w pkt 5 niniejszego postanowienia). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że brak merytorycznego związku przedmiotu kontroli z powołanymi wzorcami kontroli (por. pkt 6 niniejszego postanowienia) stanowił podstawę odmowy zbadania zgodności tej grupy przepisów z art. 42 Konstytucji.
Natomiast nie budzi wątpliwości legitymacja Krajowej Rady Notarialnej do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli art. 35 w związku z art. 37 kwestionowanej ustawy z art. 42 Konstytucji (w tym zakresie Trybunał nadał wnioskowi dalszy bieg). Wnioskodawca jest bowiem adresatem zarówno zaskarżonego przepisu, jak i wzorca kontroli, a przedstawione dowody uzasadniają, że żądanie zbadania zgodności norm, podejmuje w celu ochrony interesów wynikających z wykonywanego przez swoich członków zawodu.

8. Krajowa Rada Notarialna odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 8, art. 11, art. 12 i art. 16 ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu z art. 2 Konstytucji, wyjaśnia, że „jeżeli z treści tego przepisu (art. 2 Konstytucji) można wyinterpretować (...) takie zasady, jak przyzwoitej legislacji czy zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, to dostatecznym uzasadnieniem dla rażącego naruszenia tych zasad jest wprowadzenie do systemu prawa penalizacji zachowań przez prawo nakazanych (oczywista sprzeczność)”.
Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że powyższy argument (choć również retoryczne pytania postawione w zażaleniu) nadal trudno uznać za „dowody popierające” niezgodność kwestionowanych przepisów ustawy z art. 2 Konstytucji. Krajowa Rada Notarialna nie wskazała merytorycznych zarzutów, które obligowałyby Trybunał do ich rozpatrzenia. Z tego względu należy podtrzymać stwierdzoną w zaskarżonym postanowieniu oczywistą bezzasadność żądania kontroli tej grupy przepisów z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny przyznaje, że Krajowa Rada Notarialna wnioskiem z 10 maja 2005 r. po raz pierwszy inicjuje postępowanie w sprawie zbadania konstytucyjności kwestionowanej ustawy. Natomiast we wniosku z 19 lipca 2004 r. (zob. postanowienie z 22 grudnia 2004 r., sygn. Tw 30/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 5) przepisy ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu oraz przepisy Konstytucji zostały powołane jako wzorce kontroli.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.