Pełny tekst orzeczenia

164/11/A/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2007 r.
Sygn. akt K 24/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Stępień – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Marian Grzybowski
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2007 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
1) art. 1 i art. 2 w związku z art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 in fine, art. 7 ust. 1 zdanie drugie, art. 27 ust. 7 w związku z ust. 5 i 6 zdanie drugie art. 27, art. 41 ust. 4 w związku z ust. 3 art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709) z art. 26 ust. 1 i art. 134 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 60 ust. 6 w związku z ust. 5 art. 60, art. 76 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 art. 76 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711) z art. 26 ust. 1 i art. 134 ust. 2 Konstytucji;
3) art. 8 pkt 1 lit. b ustawy z 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego z art. 134 Konstytucji;
4) art. 67 ust 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284-285) oraz art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167);
5) art. 67 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego w zakresie dotyczącym osób, o których mowa w art. 66 tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.



UZASADNIENIE

I

1. Wnioskiem z 17 lipca 2006 r. grupa 52 posłów na Sejm wniosła o stwierdzenie niezgodności:
– art. 1 i art. 2 w związku z art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 in fine, art. 7 ust. 1 zdanie drugie, art. 27 ust. 7 w związku z ust. 5 i 6 zdanie drugie art. 27, art. 41 ust. 4 w związku z ust. 3 art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709; dalej: ustawa o służbach) z art. 26 ust. 1 i art. 134 ust. 2 Konstytucji,
– art. 60 ust. 6 w związku z ust. 5 art. 60, art. 76 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 art. 76 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711; dalej: ustawa wprowadzająca) z art. 26 ust. 1 i art. 134 ust. 2 Konstytucji,
– art. 8 pkt 1 lit. b ustawy wprowadzającej z art. 134 Konstytucji,
– art. 67 ust. 1 ustawy wprowadzającej z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) oraz art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167),
– art. 67 ust. 3 ustawy wprowadzającej w zakresie dotyczącym osób, o których mowa w art. 66 tej ustawy, z art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku zwrócono uwagę, że Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego (dalej: SKW i SWW) są urzędami administracji rządowej, a ich szefowie centralnymi organami administracji rządowej. Szef SKW i szef SWW podlegają Ministrowi Obrony Narodowej, z zastrzeżeniem określonych w ustawie uprawnień Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, w przypadku jego powołania. Natomiast w razie ogłoszenia powszechnej lub częściowej mobilizacji oraz w czasie wojny, SKW i SWW stają się z mocy prawa częścią Sił Zbrojnych RP. W efekcie SKW i SWW tylko okazjonalnie stanowią część składową Sił Zbrojnych RP. Zdaniem wnioskodawców – zgodnie art. 26 ust. 1 Konstytucji – oznacza to, że Siły Zbrojne RP mają konstytucyjną wyłączność na realizowanie określonych konstytucyjnie zadań.
Z powyższego wynika wniosek, że zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP nie mogą zapewniać centralne organy administracji rządowej i urzędy administracji rządowej. W przeciwnym razie dochodziłoby do obchodzenia konstytucyjnej określoności tych zadań. Stąd zarzut sprzeczności art. 1, art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o służbach z art. 26 ust. 1 Konstytucji.
Odnośnie sformułowanych w art. 26 ust. 1 kompetencji wyłącznych Sił Zbrojnych RP i wykonywania tych kompetencji, ustawodawca konstytucyjny rozróżnił tylko czas pokoju (art. 134 ust. 2 Konstytucji) i czas wojny (art. 134 ust. 4 Konstytucji). W tym kontekście, za niedopuszczalne uznać należy działania ustawodawcy zwykłego, polegające na tym, że określona służba, decydująca o zdolności bojowej Sił Zbrojnych, zmienia zakres swoich kompetencji na czas pokoju i czas wojny, tj. w razie ogłoszenia powszechnej lub częściowej mobilizacji. Stąd zarzut sprzeczności art. 8 pkt 1 lit. b ustawy wprowadzającej z przepisami art. 134 Konstytucji. W tym ostatnim przepisie Konstytucji wskazano „czas pokoju” i „czas wojny”, a nie wskazano „powszechnej lub częściowej mobilizacji”.
Na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium czuwa Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, wykonując zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 2 i 3 Konstytucji). W szczególności Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP (art. 134 ust. 1 Konstytucji), przy czym zwierzchnictwo to sprawuje w czasie pokoju za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej (art. 134 ust. 2 Konstytucji), a związane z tym kompetencje Prezydenta szczegółowo określa ustawa (art. 134 ust. 6 Konstytucji). Z powołanych uregulowań konstytucyjnych wynika, że za niezgodne z art. 134 ust. 2 Konstytucji należy uznać wprowadzenie do ustawy instytucji Ministra Koordynatora Służb Specjalnych – art. 3 ust. 2 in fine ustawy o służbach. Minister Koordynator Służb Specjalnych występuje tutaj jako sui generis organ administracji rządowej, z którym Minister Obrony Narodowej ma uzgadniać wytyczne określające kierunki działania SKW i SWW. Szczegółowe zadania bezpośrednie Ministra Koordynatora Służb Specjalnych wobec SKW i SWW formułuje art. 27 ust. 7 w związku z art. 27 ust. 5 i 6 zdanie drugie, a także art. 41 ust. 4 w związku z ust. 3 art. 41 ustawy o służbach i dlatego też należy uznać niezgodność tych przepisów z art. 134 ust. 2 Konstytucji, jak też niezgodność z tym przepisem Konstytucji art. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 in fine, art. 7 ust. 1 zdanie drugie ustawy o służbach oraz art. 60 ust. 6 w związku z ust. 5 art. 60, art. 76 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 art. 76 ustawy wprowadzającej. Przepisy te są również niezgodne z art. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca wskazał także na niedopuszczalność jednoczesnego należenia SKW i SWW na podstawie kwestionowanych ustaw, oraz ich nienależenia do Sił Zbrojnych RP w świetle unormowań konstytucyjnych. Stąd wskazana niezgodność art. 1 i art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 in fine, art. 7 ust. 1 zdanie drugie, art. 27 ust. 7 w związku z ust. 5 i 6 zdanie drugie art. 27, art. 41 ust. 4 w związku z ust. 3 art. 41 ustawy o służbach oraz art. 60 ust. 6 w związku z ust. 5 art. 60, art. 76 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 art. 76 ustawy wprowadzającej – zarówno z art. 134 ust. 2 Konstytucji (wyłączne kompetencje Ministra Obrony Narodowej), jak i art. 26 ust. 1 Konstytucji (wyłączne kompetencje Sił Zbrojnych).
Ponadto wnioskodawca zauważył, że przepisy zawarte w art. 67 ust. 1 pkt 1-10 ustawy wprowadzającej naruszają zakaz samooskarżania wyprowadzany z zasady demokratycznego państwa prawnego, a także z prawa do rzetelnego procesu sądowego, które wynika z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zakaz samooskarżenia został również expressis verbis sformułowany w art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu. Tym samym należy uznać, że art. 67 ust. 1 pkt 1-10 ustawy wprowadzającej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji oraz z art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu.
Wnioskodawca zakwestionował również zgodność art. 67 ust. 1 ustawy wprowadzającej z art. 7 Konstytucji, gdyż nie można skontrolować legalności działań funkcjonariuszy publicznych decydujących o zaangażowaniu do SKW i SWW aktualnych żołnierzy i pracowników WSI. Wynika to stąd, że ustawodawca nie wyjaśnia, czy ujawnienie danych o działalności naruszycielskiej stanowi negatywne kryterium weryfikacyjne. Oznacza to wprowadzenie do ustawy elementów arbitralności, a to pozwala sformułować zarzut niezgodności art. 67 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy wprowadzającej z art. 2 Konstytucji oraz z art. 24 Konstytucji (prawo do pracy). Naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego polega tutaj na niespełnieniu przez ustawodawcę zwykłego wymogu dostatecznej określoności, wyprowadzanego przez orzecznictwo konstytucyjne właśnie z art. 2 Konstytucji.
We wniosku zarzucono również niezgodność art. 67 ust. 3 ustawy wprowadzającej z art. 2 i art. 7 oraz art. 22 Konstytucji w zakresie, w jakim dotyczy osób wyszczególnionych w art. 66 ustawy, a więc byłych żołnierzy i pracowników WSI. Przepis ten statuuje bowiem nadmierną możliwość oceny dokonywanej przez funkcjonariusza publicznego.
Warunku niearbitralności nie spełnia również art. 67 ust. 1 ustawy wprowadzającej, gdyż ustawodawca nie wyjaśnia, czy ujawnienie danych o działalności naruszycielskiej stanowi negatywne kryterium weryfikacyjne. Oznacza to, że doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ponieważ nie został spełniony wymóg dostatecznej określoności ustawy.
Podkreślono też, że ustawodawca mógł osiągnąć cele ustawy bez naruszania Konstytucji a skoro tak, to należy stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady konieczności (proporcjonalności). Przepisy zawarte w art. 67 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej są zatem niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji w takim samym zakresie, w jakim są niezgodne z art. 22 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu, gdyż bez spełnienia wymogu konieczności ograniczają prawa człowieka do pracy oraz naruszają zakaz samooskarżenia.

2. Pismem z 12 października 2006 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, którzy uznał, że zakwestionowane przepisy nie są niezgodne ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że punktem wyjścia wniosku grupy posłów jest pogląd, iż skoro ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic służą Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej (art. 26 ust. 1 Konstytucji), to tym samym zdolności bojowej Sił Zbrojnych nie mogą zapewniać centralne organy administracji rządowej i urzędy administracji rządowej, jakimi – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o służbach – są te służby i ich szefowie. W piśmie podkreślono, że pogląd ten jest płaszczyzną, na której wnioskodawca sytuuje dalsze zarzuty o niekonstytucyjności innych przepisów ustawy o służbach a także ustawy wprowadzającej.
Ustosunkowując się do powyższego stanowiska Prokurator Generalny podkreślił, że kompetencje obu służb wskazują na ich pomocniczą – w zakresie prewencji i wykrywania zagrożeń dla Sił Zbrojnych – rolę w kształtowaniu poziomu ich zdolności obronnych i bojowych. Nie można tego utożsamiać z decydowaniem o zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP przez te służby. Czymś innym jest przyczynianie się do zdolności bojowej tych Sił Zbrojnych, rozumiane jako proces permanentny przy zaangażowaniu różnych podmiotów, a czymś innym służenie Sił Zbrojnych celom wskazanym w art. 26 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny zauważył też, że nie budzą wątpliwości konstytucyjnych zaskarżone kompetencje Ministra Koordynatora Służb Specjalnych. Kwestionowane przepisy nie naruszają Konstytucji. Za konkluzją tą przemawia okazjonalność tych kompetencji, ograniczona do wypadków ściśle określonych w obu zaskarżonych ustawach. Zaskarżone przepisy nie upoważniają Ministra Koordynatora do adresowania do innych ministrów władczych decyzji. Przepisy te wyłączają również Ministra Koordynatora z procedury opiniowania kandydatów na szefów obu służb, co pozwala na jego usytuowanie w strukturze administracji rządowej na pozycji „swoistego pomocnika” Prezesa Rady Ministrów.

3. Dnia 24 listopada 2006 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, który uznał, że zaskarżone przepisy nie są niezgodne ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli.
Odwołując się do obowiązującego stanu prawnego i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek stwierdził, że to ustawodawca ma określać skład Sił Zbrojnych RP w taki sposób, aby mogły one właściwie zrealizować zadania, o których mowa w art. 26 ust. 1 Konstytucji. Zadań tych nie można uznać za ,,kompetencje wyłącznie konstytucyjnie określone”. Zadania związane z zapewnieniem suwerenności i bezpieczeństwa zewnętrznego Rzeczypospolitej Polskiej mogą być też realizowane przez wojska sojusznicze na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych. Z drugiej strony ustawy dopuszczają możliwość użycia Sił Zbrojnych RP do akcji mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zwalczania klęsk żywiołowych, czy też do działań poza granicami kraju.
Powołane ustawą o SKW oraz SWW służby specjalne mają m.in. za zadanie ochronę przed zagrożeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP. Z przepisów wymienionej ustawy nie wynika, że służby te mają tę zdolność bojową bezpośrednio zapewniać. Co do zasady więc usytuowanie SKW i SWW jako centralnego organu administracji rządowej z zadaniami polegającymi na zapewnieniu należytego funkcjonowania Sił Zbrojnych RP nie stanowi nowego, wcześniej nieznanego rozwiązania w polskim ustawodawstwie. Określając w ustawie skład Sił Zbrojnych RP ustawodawca miał kompetencje do wskazania kryteriów zakwalifikowania poszczególnych instytucji w skład tych sił.
W piśmie zauważono również, że nietrafny jest zarzut, iż niezgodnie z Konstytucją wprowadzono ustawą o służbach i ustawą wprowadzającą Ministra Koordynatora Służb Specjalnych. Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego generalnie nie wchodzą w czasie pokoju w skład Sił Zbrojnych RP i zaskarżone kompetencje Ministra Koordynatora nie budzą wątpliwości. Nietrafne są też zarzuty naruszenia zakazu samooskarżania. Odnotowano, że procedura weryfikacyjna, której jednym z elementów jest składanie oświadczeń, nie da się sklasyfikować jako „sprawa karna” lub „sprawa cywilna”, które podlegają kontroli sądowej. Procedura ta dotyczy zagadnienia dostępu do służby publicznej obwarowanego licznymi kryteriami.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją może wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w rozpoznawanej sprawie była grupa 52 posłów Sejmu V kadencji. W chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca posiadał legitymację do zainicjowania postępowania przed Trybunałem.
Dnia 7 września 2007 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej podjął uchwałę o skróceniu V kadencji Sejmu RP (Dz. U. Nr 163, poz. 1154). Postanowieniem z 7 września 2007 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zarządził wybory do Sejmu i Senatu na 21 października 2007 r.
Postanowieniem z 24 października 2007 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 79, poz. 841), Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyznaczył pierwsze posiedzenie Sejmu VI kadencji na 5 listopada 2007 r. Poprzedniego dnia upłynęła zatem V kadencja Sejmu RP, a tym samym wygasły mandaty posłów tej kadencji. W związku z wygaśnięciem mandatów posłów, którzy złożyli wniosek do Trybunału, przestał istnieć podmiot legitymowany do dalszego występowania w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem. Zaistniała więc – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – podstawa prawna do umorzenia postępowania.
Powyższe skutki prawne wynikające z zasady dyskontunuacji prac parlamentu Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie podtrzymuje w swoim dotychczasowym orzecznictwie (por. orzeczenie z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K. 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 kwietnia 1993 r., sygn. K. 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 26, 4 października 1997 r., sygn. K. 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52, 12 listopada 1997 r., sygn. K. 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58, 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262, 25 października 2005 r., sygn. K 37/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 106, z 26 października 2005 r., sygn. K 48/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 109).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.