Pełny tekst orzeczenia

199/5/B/2007


POSTANOWIENIE

z dnia 10 kwietnia 2007 r.
Sygn. akt Ts 90/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Ciemniewski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Kruk S.A. w sprawie zgodności:
1) art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 154, poz. 753, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
3) art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.) i art. 79 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają skuteczne podważenie jednoinstancyjnej decyzji organu administracji z art. 78 Konstytucji;
4) art. 78, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.), art. 47928-47935 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), oraz art. 15 i art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9 poz. 88, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 154, poz. 753, ze zm.), art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.) oraz art. 47929-47935 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.).

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 12 kwietnia 2006 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 154, poz. 753, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji; art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.) i art. 79 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają skuteczne podważenie jednoinstancyjnej decyzji organu administracji z art. 78 Konstytucji; art. 78, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ze zm.; dalej: ustawy o o.k.i k.), art. 47928-47935 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), oraz art. 15 i art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.; dalej: u. o k.s.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Skarżąca podnosi przede wszystkim, że ukształtowanie modelu odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji uniemożliwia podważenie tej decyzji zarówno na gruncie procedury cywilnej, jak i administracyjnej, powodując naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd wynikającego z art. 45 Konstytucji oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji zagwarantowanego przez art. 78 Konstytucji, a także prawa do sądu wskutek naruszenia zasad przyzwoitej legislacji wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK rozpatrywane jest nie w trybie administracyjnym, lecz w postępowaniu cywilnym przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Merytoryczne rozpoznanie odwołania, w sytuacji, gdy sporządził je adwokat lub radca prawny, uwarunkowane jest uiszczeniem opłaty stałej przy wniesieniu pisma do sądu. Odwołanie wnosi się przy tym za pośrednictwem Prezesa UOKiK, który przekazuje je do sądu, może jednak, nie przekazując sprawy, zmienić lub uchylić własną decyzję. Z tego względu strona nie zna chwili wniesienia odwołania do sądu i nie jest w stanie spełnić we właściwym czasie obowiązku opłacenia pisma. Taki ścisły rygoryzm, zdaniem skarżącej, pozbawia ją prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd oraz narusza zasadę równości, ze względu na to, że w sporze z zakresu prawa ochrony konkurencji i konsumentów, toczącym się pomiędzy Prezesem UOKiK a przedsiębiorcą, nie istnieje potrzeba ochrony słabszej strony przez nałożenie na podmiot profesjonalny dalej idących wymagań. Skarżąca podnosi ponadto, że z konstytucyjnego punktu widzenia nieuzasadnione jest zaskarżanie decyzji administracyjnych Prezesa UOKiK w trybie postępowania cywilnego w sytuacji, gdy funkcjonuje nowoczesny system kontroli decyzji administracyjnych sprawowany przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto, zdaniem skarżącej, § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wysokości wpisów w sprawach cywilnych, z którego wynika, że odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK podlega opłacie stałej, zostało wydane z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 37 ustawy o kosztach sądowych z 1967 r.
Skarżąca sformułowała powyższe zarzuty w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z 7 kwietnia 2005 r. (sygn. akt RWR-61-20/04/AW/8) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów działanie skarżącej polegające na zamieszczaniu w pismach kierowanych do konsumentów w toku czynności windykacyjnych haseł, treści, znaków graficznych oraz kolorystyki, mających na celu zastraszenie konsumentów, wywołanie w nich uczucia lęku oraz wywarcie presji psychicznej. Skarżąca wniosła do Prezesa UOKiK odwołanie, które zostało przez niego przekazane do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Postanowieniem z 6 lipca 2005 r. (sygn. akt XVII AmA 63/05) sąd ten odrzucił odwołanie skarżącej, z uzasadnieniem, że środek zaskarżenia podlegający opłacie stałej wnoszony przez adwokata lub radcę prawnego należy odrzucić bez wzywania do uiszczenia opłaty. Sąd wskazał, że od odwołania od decyzji Prezesa UOKiK pobiera się zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wpis stały, skarżąca zaś, zastępowana przez radcę prawnego, wpisu tego nie uiściła. Zażalenie na to postanowienie oddalił postanowieniem z 29 listopada 2005 r. (VI A Cz 1695/05) Sąd Apelacyjny w Warszawie, podzielając pogląd wyrażony przez Sąd Okręgowy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony tylko takich konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej rozstrzygnięcia opartego na zaskarżonym przepisie. Ponadto zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy.
Skarżąca zarzuca w skardze konstytucyjnej, że nieobowiązujący już § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wpisu w sprawach cywilnych narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji, ze względu na to, że wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37 – również nieobowiązującej – ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Kwestionowany przepis określa, że od odwołania od decyzji Prezesa UOKiK uiszcza się wpis stały oraz określa jego wysokość. Jak wskazano powyżej, skarga konstytucyjna jest dopuszczalna wówczas, gdy wskutek ostatecznego orzeczenia zostały naruszone konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej. Wskazany jako wzorzec kontroli art. 92 ust. 1 Konstytucji znajduje się w rozdziale III poświęconym źródłom prawa – nie tworzy więc prawa ani wolności jednostki, lecz determinuje obowiązki prawodawcy i określa standardy w zakresie tworzenia rozporządzeń. Z tego względu skarga konstytucyjna w tym zakresie nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 79 Konstytucji.
Skarżąca wskazuje także, że art. 17 ustawy o kosztach sądowych i art. 79 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ograniczają prawo do zaskarżania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa UOKiK w sposób nieuzasadniony potrzebą ochrony konsumentów i naruszają tym samym art. 78 Konstytucji. Na wstępie należy zauważyć, że przepisy te nie tworzą łącznie normy prawnej. Art. 79 ustawy o o.k.i k. wyłącza możliwość wnoszenia środków odwoławczych od decyzji i postanowień Prezesa UOKiK w trybie postępowania administracyjnego, natomiast art. 17 ustawy o k.s. przewiduje, że pisma wnoszone w trybie postępowania cywilnego przez adwokatów lub radców prawnych podlegające opłacie stałej i nieopłacone przy wniesieniu podlegają odrzuceniu bez wzywania do uiszczenia opłaty.
Ze względu na argumentację podnoszoną w uzasadnieniu Trybunał ogranicza się w tym miejscu do oceny zasadności zarzutów odnoszących się do art. 79 ustawy o o.k.i k. Skarżąca podnosi, że dla zagwarantowania zaskarżalności decyzji prezesa UOKiK wystarczający i odpowiedni byłby tryb administracyjny, nie ma natomiast potrzeby kontroli tego rodzaju orzeczeń w trybie postępowania cywilnego. Problem tzw. postępowań hybrydowych, łączących w sobie elementy postępowania administracyjnego i cywilnego, był już, przynajmniej częściowo, przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego. Dla niniejszej skargi konstytucyjnej istotne znaczenie ma przede wszystkim wyrok z 12 czerwca 2002 r. (P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42), ale również wyrok z 16 listopada 1999 r. (SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158). W obydwu orzeczeniach Trybunał zwraca uwagę, że art. 78 Konstytucji gwarantuje stronie możliwość zaskarżenia – szeroko rozumianego jako ponowna merytoryczna kontrola orzeczenia – orzeczenia wydanego w pierwszej instancji; podczas gdy zasada instancyjności postępowania sądowego, wynikająca z art. 176 ust. 1 Konstytucji nie jest elementem prawa do sądu, lecz prawo to wzmacnia, gwarantując proceduralną kontrolę postępowania sądowego (wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117; wyrok TK z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143).
Skarżąca zarzuca, że odwołanie w trybie postępowania cywilnego narusza jej prawo do zaskarżenia decyzji prezesa UOKiK, ze względu na to, że może ona być podważona jedynie przez wniesienie obwarowanego ścisłymi wymogami formalnymi odwołania do sądu. W świetle wskazanego orzecznictwa Trybunału zarzut ten jawi się jako oczywiście bezzasadny – Konstytucja pozostawia bowiem ustawodawcy stosunkowo szeroką (ale nie nieograniczoną) swobodę tworzenia systemu zaskarżania orzeczeń. Ponowna kontrola (zaskarżenie sensu stricte) decyzji Prezesa UOKiK w rozumieniu art. 78 Konstytucji jest więc w tym wypadku zagwarantowana. Trybunał zwracał natomiast uwagę, że taki system zaskarżania nie jest mechanizmem kontroli instancyjnej sensu stricte (wyrok z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42).
Skarżąca podnosi ponadto, że art. 78, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ust. o o.k.i k. oraz art. 47928-47935 k.p.c. naruszają art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, zwracając uwagę, że zarzut ten podnoszony był przez sam Trybunał w wyroku z 12 czerwca 2002 r. (P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42). Skarżąca kwestionuje niniejszym cały model postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa UOKiK (instytucję prawną). Prawo do sądu i zasada poprawnej legislacji byłaby więc naruszona przez to, że wskazane przepisy wymuszają na stronie stosowanie dwóch odmiennych reżimów prawnych, powodują niespójności do co stosowania m.in. zasady kontradyktoryjności i zasady prawdy materialnej. Skarżąca wskazuje, że te same cele mogłyby zostać osiągnięte przez zastosowanie nowoczesnych – i obowiązujących już, zasad postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Trybunał zauważa, że prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji w istocie mogłoby zostać naruszone przez takie ukształtowanie postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia danej sprawy, które nie gwarantuje odpowiedniego dla charakteru danej sprawy sposobu jej rozpatrzenia. W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżąca nie wykazała jednak, w jaki sposób doszło do tak rozumianego naruszenia, podnosi jedynie argumenty natury abstrakcyjnej. Co więcej, w przedstawionych okolicznościach skarżąca nie jest w stanie spełnić tej przesłanki ze względu na to, że sprawa nie została merytorycznie rozpatrzona w postępowaniu cywilnym (odwołanie zostało odrzucone z przyczyn formalnych), nie jest więc możliwe wskazanie okoliczności, które uwzględniałby sąd administracyjny, a których rozpoznanie nie było dopuszczalne przed sądem cywilnym. Z tego względu należy odmówić skardze konstytucyjnej nadania dalszego biegu w zakresie zarzutu ukształtowania modelu procedury odwoławczej od decyzji Prezesa UOKiK w sposób naruszający prawo do sądu, tj. w odniesieniu do art. 79, art. 80, art. 81 i art. 100h ustawy o o.k.i k. oraz art. 47929-47935 k.p.c. Oceny tej nie zmienia wskazanie jako wzorca kontroli również art. 2 Konstytucji. Wprawdzie w orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, że zasada państwa prawnego może stanowić źródło praw i wolności jednostki, konieczne jednak jest ich dokładne wskazanie. Skarżąca ogranicza się jednak do argumentacji opartej na naruszeniu zasady prawidłowej legislacji, która takich praw ani wolności nie tworzy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało orzec jak na wstępie.