U 3/07
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
146/10/A/2007
POSTANOWIENIE
z dnia 21 listopada 2007 r.
Sygn. akt U 3/07
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jerzy Stępień – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Mirosław Wyrzykowski
Bohdan Zdziennicki,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2007 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania nieprawidłowości w działaniach organów Państwa w procesie przekształceń niektórych banków (M. P. Nr 24, poz. 265 i Nr 66, poz. 680 oraz z 2007 r. Nr 24, poz. 263), w brzmieniu nadanym uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie uchwały w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M. P. Nr 24, poz. 263) z art. 2, art. 7 oraz art. 111 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE
I
1. Grupa posłów z Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej wystąpiła 16 kwietnia 2007 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania nieprawidłowości w działaniach organów Państwa w procesie przekształceń niektórych banków (M. P. Nr 24, poz. 265 i Nr 66, poz. 680 oraz z 2007 r. Nr 24, poz. 263; dalej: uchwała w sprawie bankowej komisji śledczej), w brzmieniu nadanym uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie uchwały w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M. P. Nr 24, poz. 263, dalej: uchwała zmieniająca), z art. 2, art. 7 oraz art. 111 ust. 1 Konstytucji.
W pierwszej części uzasadnienia przedstawione zostały przesłanki dopuszczalności wniosku. Zdaniem wnioskodawców każdy akt prawny wydany przez Sejm może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jeśli cechuje się normatywnością. W opinii wnioskodawców przesłanka generalności jest spełniona, ponieważ norma zrekonstruowana na podstawie art. 2 uchwały w sprawie bankowej komisji śledczej skierowana jest do organu kolegialnego określonego rodzajowo nazwą własną, w skład którego nie wchodzą osoby wyróżnione pod względem ich tożsamości, lecz z powodu pełnionej funkcji (członek komisji śledczej). Spełniona jest także przesłanka abstrakcyjności zrekonstruowanej normy, ponieważ „działania bankowej komisji śledczej nie zostaną wyczerpane po ich jednokrotnym zastosowaniu, lecz będą powtarzały się w przyszłości”. W związku z tym należy uznać, że art. 2 uchwały w sprawie bankowej komisji śledczej podlega kontroli konstytucyjnej.
Przechodząc do uzasadnienia niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, wnioskodawcy podkreślają, że podstawowe znaczenie dla oceny przedmiotu działania bankowej komisji śledczej ma powołany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Zdaniem wnioskodawców dyrektywy zawarte w tym orzeczeniu odnośnie kształtowania przedmiotu działania komisji śledczej tylko częściowo zostały uwzględnione, a tym samym zasadnicze wady konstytucyjne nie zostały usunięte.
Wnioskodawcy uważają, że zakres podmiotowy, określony w art. 2 pkt 1 uchwały o bankowej komisji śledczej wydaje się być zgodny z zakresem kontroli jaką może prowadzić Sejm na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwości budzi jednak sformułowanie „organów im podlegających”, które ma charakter nieostry i niewypełniający warunku precyzyjności. Ponadto, zakres podmiotowy ulega rozszerzeniu w art. 2 pkt 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, obejmuje on bowiem: Radę Ministrów, poszczególnych ministrów oraz organy i osoby im podlegające, jak też pozostające w zakresie ich działania państwowe osoby prawne. Zdaniem wnioskodawców budzi to liczne wątpliwości dotyczące relacji między art. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 2 pkt 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, a w konsekwencji wskazuje na niezgodność tych przepisów z art. 2 Konstytucji.
Kolejny zarzut wnioskodawców koncentruje się wokół kwestii zakresu przedmiotowego, określonego w art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej. Zakres ten został wyznaczony poprzez wskazanie zdarzeń prawnych, uznanych za istotne ze względu na prowadzone śledztwo, takich jak m.in.: udzielanie zgód na utworzenie banków, udzielanie zezwoleń na utworzenie i rozpoczęcie działalności banków czy udzielanie zezwoleń na nabycie akcji banków. Zdaniem wnioskodawców kontrola tych zdarzeń może łączyć się z koniecznością wkraczania przez komisję śledczą na obszary wyłączone z jej kompetencji, takie jak kontrola decyzji podejmowanych przez organy niezależne – Prezes Narodowego Banku Polskiego czy Komisja Nadzoru Bankowego.
Wnioskodawcy twierdzą także, że w treści art. 2 uchwały o bankowej komisji śledczej można odnaleźć liczne nieostre, wieloznaczne pojęcia i zwroty, takie jak: „przekształcenia własnościowe i kapitałowe”, „prawidłowość i celowość” czy „okoliczności, które mogłyby wywołać lub wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności”, których użycie czyni „niemożliwym uznanie przedmiotu jej działania jako «określony» w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji”.
Niekonstytucyjność zakresu przedmiotowego bankowej komisji śledczej przejawia się także w dopuszczeniu do „arbitralnego i subiektywnego wyboru przez nią spraw”, co jest niezgodne z zakazem subdelegacji kompetencji Sejmu na komisję śledczą. W opinii wnioskodawców, w związku z posługiwaniem się wyłącznie kategoriami zdarzeń prawnych, nie zaś konkretnymi przypadkami, dla tego rodzaju działań stosowniejszą formą byłaby „zwykła kontrola”, nie zaś śledztwo sejmowe.
Wszystkie te argumenty wskazują na niezgodność przepisów art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, określających zakres przedmiotowy, z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawcy uważają również, że ze względu na brak bezpośrednich wskazówek interpretacyjnych zawartych w obecnej wersji tytułu i art. 1 uchwały o bankowej komisji śledczej, ustalenie zakresu czasowego przedmiotu jej prac nastąpić może jedynie pośrednio w drodze analizy aktów normatywnych wymienionych w jego treści, co należy uznać za niezgodne z art. 2 Konstytucji.
2. W piśmie z 14 czerwca 2007 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji, a postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Odnosząc się do kwestii normatywności uchwał Sejmu, powołujących komisje śledcze, Prokurator Generalny przypomniał, że w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/07, Trybunał Konstytucyjny uznał normatywność uchwały o bankowej komisji śledczej, w części określającej zadania komisji, a oceny tej nie może zmienić nadanie nowego brzmienia zakwestionowanym zakresowo przepisom tej uchwały.
Prokurator Generalny nie podziela wątpliwości wnioskodawców odnośnie zakresu podmiotowego uchwały o bankowej komisji śledczej. Jego zdaniem zarówno „organy i osoby podlegające” Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, Ministrowi Finansów, Ministrowi Przekształceń Własnościowych, Ministrowi Skarbu, Urzędowi Antymonopolowemu, Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i „państwowe osoby prawne” pozostające w zakresie działań Rady Ministrów, poszczególnych ministrów oraz organów i osób im podlegających tworzą element systemu organizacyjnego działający na podstawie odpowiednich aktów kreacyjnych i tym samym dają się zidentyfikować i policzyć. W jego opinii potwierdzeniem ostrożności uchwałodawcy przy określaniu kręgu podmiotów poddanych badaniu przez bankową komisję śledczą jest fragment punktu 1 w art. 2 omawianej uchwały, w którym dopuszcza się śledztwo parlamentarne wobec członków Komisji Nadzoru Bankowego, ale tylko tych, którzy zasiadają w niej jako osoby reprezentujące instytucje rządowe. Regulacja ta jest zgodna ze wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego zamieszczonymi w uzasadnieniu do wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06.
Zdaniem Prokuratora Generalnego również przedmiot badania bankowej komisji śledczej został wyraźnie sprecyzowany w znowelizowanej uchwale. Kontrola komisji została ograniczona do badania decyzji taksatywnie wymienionych w art. 2 pkt 1 lit. a-e, które podejmowały podmioty zaliczane do administracji publicznej, do kontroli których Sejm ma konstytucyjne umocowanie. Dotyczy ona udziału tych organów w procesach przekształceń (kapitałowych i własnościowych) banków, które przed zmianą swej struktury pozostawały domeną Skarbu Państwa, jako wyłącznego lub większościowego akcjonariusza. Prokurator Generalny podkreśla, że pomimo niewymienienia nazw banków, ich katalog został rodzajowo określony – przez wskazanie w uchwale o bankowej komisji śledczej ustaw, na podstawie których banki te utworzono. W jego opinii desygnat pojęcia „sprawa”, którą ma badać komisja, wiąże się z pewnym stopniem ogólności, dlatego zakres działania tej komisji nie może być określony zbyt kazuistycznie.
Prokurator Generalny nie podziela zarzutu o występowaniu w uchwale nieostrych i wieloznacznych zwrotów. Jego zdaniem pojęcie „przekształcenia kapitałowe i własnościowe” od kilkunastu lat używane jest w języku potocznym jako synonim prywatyzacji. Z kolei pojęcie „prawidłowość i celowość” występuje w licznych ustawach, gdzie jest kierowane do organów kontrolnych. Ponadto zwrot ten podobnie jak zwrot „istnienia okoliczności, które mogłyby wywoływać bądź wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności” (w poprzednim brzmieniu: „ewentualne występowanie konfliktu interesów wpływających na brak bezstronności przy dokonywaniu rozstrzygnięć”) nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z 22 września 2006 r.
Odnosząc się do kwestii zakresu czasowego przedmiotu bankowej komisji śledczej Prokurator Generalny zauważa, że uchwałodawca zaniechał wskazywania dat wytyczających granice, wewnątrz których lokują się decyzje kontrolowanych organów, wychodząc z założenia, że daty te pośrednio wyznaczają powołane tam akty prawne. W jego opinii skoro zaskarżony art. 2 uchwały o bankowej komisji śledczej nie zawiera treści, uznawanej przez wnioskodawców za niekonstytucyjną, to za niedopuszczalne uznać należy wydanie orzeczenia w tym zakresie.
3. W piśmie z 24 września 2007 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu uważa, że użyte w art. 2 pkt 1 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej zwroty „podległe” oraz „pozostające w ich zakresie działania państwowe osoby prawne” oznaczają podmioty powiązane z badanymi organami władzy publicznej zależnością służbową lub organizacyjną, a zarazem podlegające funkcji kontrolnej Sejmu, co wynika bezpośrednio z przepisów ustaw bądź też z aktów kreacyjnych poszczególnych podmiotów. Ponadto, niezrozumiały jest zarzut dotyczący rozszerzenia właściwości komisji w pkt 6 art. 2 zakwestionowanej uchwały. Każdy z punktów art. 2 opisuje określone zadania komisji o różnym charakterze i zakresie. Nie oznacza to jednak, że każdy z tych punktów musi odnosić się do tego samego zakresu podmiotów.
Odnosząc się do zarzutu objęcia zakresem podmiotowym przez uchwałę o bankowej komisji śledczej organów władzy publicznej niepodlegających kontroli Sejmu, takich jak Komisja Nadzoru Bankowego oraz organy Narodowego Banku Polskiego, Marszałek Sejmu powołał się na wyrok TK z 22 września 2006 r. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że Sejm może pośrednio realizować swoje kompetencje śledcze wobec członków KNB – poprzez kontrolę zachowań wchodzących w skład KNB osób wywodzących się z organów władzy publicznej lub stanowiących ich reprezentantów, które podlegają kontroli parlamentarnej, a także że „Sejm nie jest upoważniony do powołania komisji śledczej do zbadania działalności Narodowego Banku Polskiego, Prezesa NBP lub innych organów NBP”. W opinii Marszałka Sejmu, chodzi o działalność rozumianą jako wykonywanie przez Narodowy Bank Polski zadań określonych w art. 227 ust. 1 Konstytucji. Komisja śledcza może zatem skorzystać z informacji, które posiadają osoby wchodzące w skład organów NBP, jeśli dotyczą one działań podmiotów wymienionych w art. 2 pkt 1 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, pod warunkiem, że nie będą poruszane zagadnienia związane z działaniami tych osób jako organów NBP.
Marszałek Sejmu nie podziela także wątpliwości związanych z pojęciem „przekształcenia kapitałowe i własnościowe”. Wnioskodawcy niewłaściwie interpretują przepis art. 2 pkt 6 uchwały o bankowej komisji śledczej. Sprawą, dla której powołuje się komisję śledczą, nie są bowiem „przekształcenia kapitałowe i własnościowe”, ale działania osób, organów i podmiotów podjęte w związku z przekształceniami banków, o których mowa w art. 2 pkt 6 powoływanej uchwały.
Odpowiadając na zarzut używania w kwestionowanej uchwale pojęć nieostrych, takich jak „prawidłowość” i „celowość”, Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że omawiane zwroty są powszechnie używane w prawodawstwie polskim. Odnosząc się do sformułowania „okoliczności, które mogłyby wywoływać bądź wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności”, Marszałek Sejmu wskazuje podobne rozwiązania, które funkcjonują w polskim systemie prawnym, np. art. 41 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.), zgodnie z którym sędzia ulega wyłączeniu, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Ponadto, Marszałek Sejmu zwraca uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż posługiwanie się przez prawodawcę pojęciami niedookreślonymi nie jest konstytucyjnie niedopuszczalne in genere, a w niektórych przypadkach jest wręcz nieuniknione (wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2).
Marszałek Sejmu nie podziela również zarzutów wnioskodawców co do „braku bezpośredniego wyznaczenia zakresu czasowego przedmiotu bankowej komisji śledczej”. Zakres czasowy można wyznaczyć z jednej strony poprzez określenie daty wejścia w życie aktów normatywnych, na podstawie których dokonywano badanych przez komisję czynności, z drugiej poprzez datę zakończenia czynności, których badaniem ma się zajmować komisja.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją może wystąpić – między innymi – grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była grupa posłów na Sejm RP V kadencji.
W dniu 4 listopada 2007 r. – stosownie do art. 98 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oraz postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 79, poz. 841), zakończyła się V kadencja Sejmu RP, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Kadencja Sejmu rozpoczyna się bowiem w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji (art. 98 ust. 1 Konstytucji).
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa TK, wygaśnięcie mandatu posłów skutkuje utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy (por. orzeczenie z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K. 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 czerwca 1993 r., sygn. K. 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 26; 4 listopada 1997 r., sygn. K. 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K. 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58, oraz z 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 26 października 2005 r., sygn. K 48/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 109; 8 listopada 2005 r., sygn. K 3/04, OTK ZU nr /10/A/2005, poz. 121; 15 listopada 2005 r., sygn. K 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 124; 15 listopada 2005 r., sygn. K 29/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 123).
Utrata legitymacji czynnej przez wnioskodawcę nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy i dlatego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 listopada 2007 r.
Sygn. akt U 3/07
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jerzy Stępień – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Mirosław Wyrzykowski
Bohdan Zdziennicki,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2007 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania nieprawidłowości w działaniach organów Państwa w procesie przekształceń niektórych banków (M. P. Nr 24, poz. 265 i Nr 66, poz. 680 oraz z 2007 r. Nr 24, poz. 263), w brzmieniu nadanym uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie uchwały w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M. P. Nr 24, poz. 263) z art. 2, art. 7 oraz art. 111 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE
I
1. Grupa posłów z Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej wystąpiła 16 kwietnia 2007 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania nieprawidłowości w działaniach organów Państwa w procesie przekształceń niektórych banków (M. P. Nr 24, poz. 265 i Nr 66, poz. 680 oraz z 2007 r. Nr 24, poz. 263; dalej: uchwała w sprawie bankowej komisji śledczej), w brzmieniu nadanym uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie uchwały w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M. P. Nr 24, poz. 263, dalej: uchwała zmieniająca), z art. 2, art. 7 oraz art. 111 ust. 1 Konstytucji.
W pierwszej części uzasadnienia przedstawione zostały przesłanki dopuszczalności wniosku. Zdaniem wnioskodawców każdy akt prawny wydany przez Sejm może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jeśli cechuje się normatywnością. W opinii wnioskodawców przesłanka generalności jest spełniona, ponieważ norma zrekonstruowana na podstawie art. 2 uchwały w sprawie bankowej komisji śledczej skierowana jest do organu kolegialnego określonego rodzajowo nazwą własną, w skład którego nie wchodzą osoby wyróżnione pod względem ich tożsamości, lecz z powodu pełnionej funkcji (członek komisji śledczej). Spełniona jest także przesłanka abstrakcyjności zrekonstruowanej normy, ponieważ „działania bankowej komisji śledczej nie zostaną wyczerpane po ich jednokrotnym zastosowaniu, lecz będą powtarzały się w przyszłości”. W związku z tym należy uznać, że art. 2 uchwały w sprawie bankowej komisji śledczej podlega kontroli konstytucyjnej.
Przechodząc do uzasadnienia niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, wnioskodawcy podkreślają, że podstawowe znaczenie dla oceny przedmiotu działania bankowej komisji śledczej ma powołany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Zdaniem wnioskodawców dyrektywy zawarte w tym orzeczeniu odnośnie kształtowania przedmiotu działania komisji śledczej tylko częściowo zostały uwzględnione, a tym samym zasadnicze wady konstytucyjne nie zostały usunięte.
Wnioskodawcy uważają, że zakres podmiotowy, określony w art. 2 pkt 1 uchwały o bankowej komisji śledczej wydaje się być zgodny z zakresem kontroli jaką może prowadzić Sejm na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwości budzi jednak sformułowanie „organów im podlegających”, które ma charakter nieostry i niewypełniający warunku precyzyjności. Ponadto, zakres podmiotowy ulega rozszerzeniu w art. 2 pkt 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, obejmuje on bowiem: Radę Ministrów, poszczególnych ministrów oraz organy i osoby im podlegające, jak też pozostające w zakresie ich działania państwowe osoby prawne. Zdaniem wnioskodawców budzi to liczne wątpliwości dotyczące relacji między art. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 2 pkt 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, a w konsekwencji wskazuje na niezgodność tych przepisów z art. 2 Konstytucji.
Kolejny zarzut wnioskodawców koncentruje się wokół kwestii zakresu przedmiotowego, określonego w art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej. Zakres ten został wyznaczony poprzez wskazanie zdarzeń prawnych, uznanych za istotne ze względu na prowadzone śledztwo, takich jak m.in.: udzielanie zgód na utworzenie banków, udzielanie zezwoleń na utworzenie i rozpoczęcie działalności banków czy udzielanie zezwoleń na nabycie akcji banków. Zdaniem wnioskodawców kontrola tych zdarzeń może łączyć się z koniecznością wkraczania przez komisję śledczą na obszary wyłączone z jej kompetencji, takie jak kontrola decyzji podejmowanych przez organy niezależne – Prezes Narodowego Banku Polskiego czy Komisja Nadzoru Bankowego.
Wnioskodawcy twierdzą także, że w treści art. 2 uchwały o bankowej komisji śledczej można odnaleźć liczne nieostre, wieloznaczne pojęcia i zwroty, takie jak: „przekształcenia własnościowe i kapitałowe”, „prawidłowość i celowość” czy „okoliczności, które mogłyby wywołać lub wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności”, których użycie czyni „niemożliwym uznanie przedmiotu jej działania jako «określony» w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji”.
Niekonstytucyjność zakresu przedmiotowego bankowej komisji śledczej przejawia się także w dopuszczeniu do „arbitralnego i subiektywnego wyboru przez nią spraw”, co jest niezgodne z zakazem subdelegacji kompetencji Sejmu na komisję śledczą. W opinii wnioskodawców, w związku z posługiwaniem się wyłącznie kategoriami zdarzeń prawnych, nie zaś konkretnymi przypadkami, dla tego rodzaju działań stosowniejszą formą byłaby „zwykła kontrola”, nie zaś śledztwo sejmowe.
Wszystkie te argumenty wskazują na niezgodność przepisów art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, określających zakres przedmiotowy, z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawcy uważają również, że ze względu na brak bezpośrednich wskazówek interpretacyjnych zawartych w obecnej wersji tytułu i art. 1 uchwały o bankowej komisji śledczej, ustalenie zakresu czasowego przedmiotu jej prac nastąpić może jedynie pośrednio w drodze analizy aktów normatywnych wymienionych w jego treści, co należy uznać za niezgodne z art. 2 Konstytucji.
2. W piśmie z 14 czerwca 2007 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji, a postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Odnosząc się do kwestii normatywności uchwał Sejmu, powołujących komisje śledcze, Prokurator Generalny przypomniał, że w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/07, Trybunał Konstytucyjny uznał normatywność uchwały o bankowej komisji śledczej, w części określającej zadania komisji, a oceny tej nie może zmienić nadanie nowego brzmienia zakwestionowanym zakresowo przepisom tej uchwały.
Prokurator Generalny nie podziela wątpliwości wnioskodawców odnośnie zakresu podmiotowego uchwały o bankowej komisji śledczej. Jego zdaniem zarówno „organy i osoby podlegające” Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, Ministrowi Finansów, Ministrowi Przekształceń Własnościowych, Ministrowi Skarbu, Urzędowi Antymonopolowemu, Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i „państwowe osoby prawne” pozostające w zakresie działań Rady Ministrów, poszczególnych ministrów oraz organów i osób im podlegających tworzą element systemu organizacyjnego działający na podstawie odpowiednich aktów kreacyjnych i tym samym dają się zidentyfikować i policzyć. W jego opinii potwierdzeniem ostrożności uchwałodawcy przy określaniu kręgu podmiotów poddanych badaniu przez bankową komisję śledczą jest fragment punktu 1 w art. 2 omawianej uchwały, w którym dopuszcza się śledztwo parlamentarne wobec członków Komisji Nadzoru Bankowego, ale tylko tych, którzy zasiadają w niej jako osoby reprezentujące instytucje rządowe. Regulacja ta jest zgodna ze wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego zamieszczonymi w uzasadnieniu do wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06.
Zdaniem Prokuratora Generalnego również przedmiot badania bankowej komisji śledczej został wyraźnie sprecyzowany w znowelizowanej uchwale. Kontrola komisji została ograniczona do badania decyzji taksatywnie wymienionych w art. 2 pkt 1 lit. a-e, które podejmowały podmioty zaliczane do administracji publicznej, do kontroli których Sejm ma konstytucyjne umocowanie. Dotyczy ona udziału tych organów w procesach przekształceń (kapitałowych i własnościowych) banków, które przed zmianą swej struktury pozostawały domeną Skarbu Państwa, jako wyłącznego lub większościowego akcjonariusza. Prokurator Generalny podkreśla, że pomimo niewymienienia nazw banków, ich katalog został rodzajowo określony – przez wskazanie w uchwale o bankowej komisji śledczej ustaw, na podstawie których banki te utworzono. W jego opinii desygnat pojęcia „sprawa”, którą ma badać komisja, wiąże się z pewnym stopniem ogólności, dlatego zakres działania tej komisji nie może być określony zbyt kazuistycznie.
Prokurator Generalny nie podziela zarzutu o występowaniu w uchwale nieostrych i wieloznacznych zwrotów. Jego zdaniem pojęcie „przekształcenia kapitałowe i własnościowe” od kilkunastu lat używane jest w języku potocznym jako synonim prywatyzacji. Z kolei pojęcie „prawidłowość i celowość” występuje w licznych ustawach, gdzie jest kierowane do organów kontrolnych. Ponadto zwrot ten podobnie jak zwrot „istnienia okoliczności, które mogłyby wywoływać bądź wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności” (w poprzednim brzmieniu: „ewentualne występowanie konfliktu interesów wpływających na brak bezstronności przy dokonywaniu rozstrzygnięć”) nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z 22 września 2006 r.
Odnosząc się do kwestii zakresu czasowego przedmiotu bankowej komisji śledczej Prokurator Generalny zauważa, że uchwałodawca zaniechał wskazywania dat wytyczających granice, wewnątrz których lokują się decyzje kontrolowanych organów, wychodząc z założenia, że daty te pośrednio wyznaczają powołane tam akty prawne. W jego opinii skoro zaskarżony art. 2 uchwały o bankowej komisji śledczej nie zawiera treści, uznawanej przez wnioskodawców za niekonstytucyjną, to za niedopuszczalne uznać należy wydanie orzeczenia w tym zakresie.
3. W piśmie z 24 września 2007 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że art. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu uważa, że użyte w art. 2 pkt 1 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej zwroty „podległe” oraz „pozostające w ich zakresie działania państwowe osoby prawne” oznaczają podmioty powiązane z badanymi organami władzy publicznej zależnością służbową lub organizacyjną, a zarazem podlegające funkcji kontrolnej Sejmu, co wynika bezpośrednio z przepisów ustaw bądź też z aktów kreacyjnych poszczególnych podmiotów. Ponadto, niezrozumiały jest zarzut dotyczący rozszerzenia właściwości komisji w pkt 6 art. 2 zakwestionowanej uchwały. Każdy z punktów art. 2 opisuje określone zadania komisji o różnym charakterze i zakresie. Nie oznacza to jednak, że każdy z tych punktów musi odnosić się do tego samego zakresu podmiotów.
Odnosząc się do zarzutu objęcia zakresem podmiotowym przez uchwałę o bankowej komisji śledczej organów władzy publicznej niepodlegających kontroli Sejmu, takich jak Komisja Nadzoru Bankowego oraz organy Narodowego Banku Polskiego, Marszałek Sejmu powołał się na wyrok TK z 22 września 2006 r. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że Sejm może pośrednio realizować swoje kompetencje śledcze wobec członków KNB – poprzez kontrolę zachowań wchodzących w skład KNB osób wywodzących się z organów władzy publicznej lub stanowiących ich reprezentantów, które podlegają kontroli parlamentarnej, a także że „Sejm nie jest upoważniony do powołania komisji śledczej do zbadania działalności Narodowego Banku Polskiego, Prezesa NBP lub innych organów NBP”. W opinii Marszałka Sejmu, chodzi o działalność rozumianą jako wykonywanie przez Narodowy Bank Polski zadań określonych w art. 227 ust. 1 Konstytucji. Komisja śledcza może zatem skorzystać z informacji, które posiadają osoby wchodzące w skład organów NBP, jeśli dotyczą one działań podmiotów wymienionych w art. 2 pkt 1 i 6 uchwały o bankowej komisji śledczej, pod warunkiem, że nie będą poruszane zagadnienia związane z działaniami tych osób jako organów NBP.
Marszałek Sejmu nie podziela także wątpliwości związanych z pojęciem „przekształcenia kapitałowe i własnościowe”. Wnioskodawcy niewłaściwie interpretują przepis art. 2 pkt 6 uchwały o bankowej komisji śledczej. Sprawą, dla której powołuje się komisję śledczą, nie są bowiem „przekształcenia kapitałowe i własnościowe”, ale działania osób, organów i podmiotów podjęte w związku z przekształceniami banków, o których mowa w art. 2 pkt 6 powoływanej uchwały.
Odpowiadając na zarzut używania w kwestionowanej uchwale pojęć nieostrych, takich jak „prawidłowość” i „celowość”, Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że omawiane zwroty są powszechnie używane w prawodawstwie polskim. Odnosząc się do sformułowania „okoliczności, które mogłyby wywoływać bądź wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności”, Marszałek Sejmu wskazuje podobne rozwiązania, które funkcjonują w polskim systemie prawnym, np. art. 41 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.), zgodnie z którym sędzia ulega wyłączeniu, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Ponadto, Marszałek Sejmu zwraca uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż posługiwanie się przez prawodawcę pojęciami niedookreślonymi nie jest konstytucyjnie niedopuszczalne in genere, a w niektórych przypadkach jest wręcz nieuniknione (wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2).
Marszałek Sejmu nie podziela również zarzutów wnioskodawców co do „braku bezpośredniego wyznaczenia zakresu czasowego przedmiotu bankowej komisji śledczej”. Zakres czasowy można wyznaczyć z jednej strony poprzez określenie daty wejścia w życie aktów normatywnych, na podstawie których dokonywano badanych przez komisję czynności, z drugiej poprzez datę zakończenia czynności, których badaniem ma się zajmować komisja.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją może wystąpić – między innymi – grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była grupa posłów na Sejm RP V kadencji.
W dniu 4 listopada 2007 r. – stosownie do art. 98 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oraz postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 79, poz. 841), zakończyła się V kadencja Sejmu RP, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Kadencja Sejmu rozpoczyna się bowiem w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji (art. 98 ust. 1 Konstytucji).
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa TK, wygaśnięcie mandatu posłów skutkuje utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy (por. orzeczenie z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K. 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 czerwca 1993 r., sygn. K. 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 26; 4 listopada 1997 r., sygn. K. 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K. 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58, oraz z 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 26 października 2005 r., sygn. K 48/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 109; 8 listopada 2005 r., sygn. K 3/04, OTK ZU nr /10/A/2005, poz. 121; 15 listopada 2005 r., sygn. K 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 124; 15 listopada 2005 r., sygn. K 29/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 123).
Utrata legitymacji czynnej przez wnioskodawcę nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy i dlatego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.