K 8/04
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
89/5/A/2008
POSTANOWIENIE
z dnia 9 czerwca 2008 r.
Sygn. akt K 8/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Jerzy Stępień – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
1) art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
2) przepisów rozdziału 4, zatytułowanego „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
3) art. 7b ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 51 ust. 2 Konstytucji;
4) art. 36c ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 7 Konstytucji;
5) art. 36c ust. 15 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 47 i art. 49 Konstytucji;
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności:
1) art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) przepisów rozdziału 4, zatytułowanego „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 36c ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 7 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 15 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 47 i art. 49 Konstytucji,
na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Pismem z 3 marca 2004 r. (nr RPO-451020-VI/03/RZ oraz RPO-455775-VI/03/RZ) Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik albo RPO) wystąpił o stwierdzenie niezgodności ze wskazanymi normami konstytucyjnymi szeregu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, ze zm.; dalej: u.k.s.). RPO zarzucił w szczególności:
1) art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.k.s., według którego podstawę do wszczęcia kontroli skarbowej, tj. czynności z zakresu postępowania przygotowawczego oraz czynności operacyjnych, stanowi „wpisanie przez dyrektora urzędu skarbowego określonego podatnika do planu kontroli” – naruszenie konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania podatników przez prawo, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) przepisom rozdziału 4 „Wywiad skarbowy”, regulującym w art. 36a-36e u.k.s. odmiennie niż art. 237-241 kodeksu postępowania karnego dopuszczalność i zakres stosowania technik operacyjnych kontroli i utrwalania rozmów telefonicznych oraz utrwalania za pomocą środków technicznych treści przekazów informacji innych niż rozmowy telefoniczne – naruszenie zasady jednolitości prawa, zasady ochrony życia prywatnego i wolności oraz ochrony komunikowania się, tj. art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 7b u.k.s., nadającemu organom kontroli skarbowej uprawnienia do zbierania, przetwarzania i wykorzystywania wszelkich danych osobowych oraz do żądania od innych administratorów danych udostępniania posiadanych informacji bez ograniczenia, że żądanie takie może dotyczyć tylko osób, w stosunku do których prowadzone jest dochodzenie lub śledztwo i tylko w zakresie, w jakim wymaga tego prowadzone postępowanie – naruszenie art. 51 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 3 u.k.s., dającemu sądowi uprawnienia do wydania zezwolenia na odstąpienie od zniszczenia materiałów operacyjnych uzyskanych w okolicznościach, których sąd nie usankcjonował ex post, o którym mowa w ust. 2 art. 36c – naruszenie art. 7 Konstytucji,
5) art. 36c ust. 15 u.k.s., który zezwala organom kontroli skarbowej na utrwalanie za pomocą środków technicznych treści przekazów informacji bez zarządzenia sądu w sytuacji, gdy nadawca lub odbiorca informacji wyraża na to zgodę, w odniesieniu do odbierającego lub nadającego – naruszenie praw określonych w art. 47 i art. 49 Konstytucji,
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s., który zezwala organom kontroli skarbowej na przekazywanie informacji, uzyskanych w czasie prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych lub czynności podejmowanych na podstawie art. 36b ust. 1 ustawy, innym, w ustawie nieokreślonym podmiotom – naruszenie postanowienia art. 51 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Rzecznika, treść art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.k.s. prowadzi do nierówności podatników wobec prawa. O przeprowadzeniu kontroli skarbowej decyduje bowiem dyrektor urzędu kontroli skarbowej, poprzez umieszczenie podatnika w tzw. planie kontroli. Co więcej, ustawa wprowadza własne zasady postępowania kontrolnego, dopuszczające kontrolę każdej osoby fizycznej i prawnej – według oceny dyrektora urzędu kontroli skarbowej lub na polecenie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, a tym samym dopuszcza zastosowanie w stosunku do kontrolowanego wszelkich środków operacyjnych bez wykazania niezbędnej potrzeby uzasadnionej podejrzeniami o popełnienie przestępstwa i wszczęcia postępowania przygotowawczego. Samo pojęcie kontroli skarbowej jest zwrotem niedookreślonym, co zdaniem Rzecznika narusza zasady przyzwoitej legislacji; pojęcie to jest stosowane do postępowania przygotowawczego, opracowania operacyjnego i postępowania podatkowego. Prawa podatnika w kontroli skarbowej nie są dostatecznie określone, a więc nie są odpowiednio chronione, szczególnie w toku tzw. opracowania operacyjnego.
Rzecznik podniósł, że stanowienie odmiennych procedur postępowania kontrolno-skarbowego od zawartych w kodeksie postępowania karnego czy kodeksie karnym skarbowym narusza jednolity system postępowania przygotowawczego, a przez to konstytucyjną zasadę, że organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa oraz chronią prawa wszystkich obywateli, tj. art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustawa o kontroli skarbowej – w ocenie RPO wyrażonej w piśmie z 3 marca 2004 r. – nadaje pracownikom kontroli skarbowej uprawnienia do podejmowania środków i metod nakierowanych na podmioty, wobec których nawet nie wszczęto formalnego postępowania przygotowawczego. Środki i techniki operacyjne mogą być natomiast stosowane zarówno do celów uzupełniających kontrolę planową, jak i w sprawach niecierpiących zwłoki i bez zgody sądu okręgowego, a także dla celów prewencyjnych wobec każdego podatnika wytypowanego przez urząd, bez wszczęcia przeciwko podatnikowi formalnego postępowania podatkowego, dochodzenia czy śledztwa wedle zasad postępowania karnego bądź karnego skarbowego.
W toku kontroli skarbowej upoważnieni pracownicy mogą żądać od wszystkich organów i służb przekazywania im wszelkich przetworzonych przez operatorów posiadanych informacji (art. 7b u.k.s.). Ustawa nie zawiera zastrzeżenia, że żądania te nie mogą przekraczać zakresu informacji niezbędnych dla prowadzonej sprawy i że żądanie takie powinno zawierać uzasadnienie oraz podlegać kontroli, uprawnienie to natomiast nie powinno – bez wykazania niezbędnej potrzeby i przy zachowaniu zasady proporcjonalności – naruszać prawa do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji), a także konstytucyjnego zakazu pozyskiwania i gromadzenia informacji o obywatelach w zakresie przekraczającym ilość niezbędną w demokratycznym państwie prawa (art. 51 Konstytucji). Art. 7b u.k.s. stanowi jednocześnie, że już samo zwrócenie się o przekazanie przetworzonych danych o podatniku podlega ochronie informacji niejawnych.
Art. 36c ust. 2 u.k.s. dopuszcza podejmowanie kontroli operacyjnej, bez zgody sądu wyrażonej w stosownym postanowieniu, jeżeli jednocześnie Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wystąpi do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia w tej materii. De lege lata sąd wydaje zgodę w terminie 5 dni od dnia zarządzenia takiej kontroli operacyjnej, co – w ocenie Rzecznika – w praktyce oznacza, że niezależnie od decyzji sądu kontrola taka może trwać przez 5 dni. Ponadto w sytuacji gdy sąd nie udzieli akceptacji ex post na prowadzoną kontrolę operacyjną, materiały uzyskane w jej wyniku powinny zostać zniszczone, jednakże sąd może odstąpić od ich zniszczenia, mocą kwestionowanego art. 36c ust. 3, jeżeli stanowią dowód w sprawie lub wskazują na zamiar popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Narusza to zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji), albowiem wszystkie organy państwa mają obowiązek działać w granicach prawa, podczas gdy na podstawie niniejszego przepisu sąd może pozostawić w obiegu operacyjno-dochodzeniowym materiał uzyskany w sposób nielegalny.
Zdaniem Rzecznika, w państwie prawa nie mogą obowiązywać różne zasady ochrony konstytucyjnych praw i wolności obywatela w zależności od tego, jaki organ prowadzi postępowanie. Nie ma więc podstaw do regulowania zasad prowadzenia kontroli i utrwalania rozmów oraz innych przekazów informacji niż rozmowy telefoniczne w sposób odmienny od ustanowionego w kodeksie postępowania karnego w art. 237-242. RPO zauważył także, że skarżone przepisy umożliwiają inspektorowi kontroli skarbowej prowadzenie kontroli operacyjnej bez zgody sądu, po uzyskaniu pisemnej zgody nadawcy lub odbiorcy przekazu informacji, co stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do ochrony życia prywatnego, wolności oraz prawa do ochrony tajemnicy komunikowania się.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że organy kontroli skarbowej mogą podejmować czynności operacyjno-rozpoznawcze dla celów prewencyjnych wobec każdego podejrzewanego o popełnienie przestępstwa lub wykroczenia. Mogą też uzyskiwać dane chronione tajemnicą zawodową, które nie muszą być dostępne organowi kontroli skarbowej, na potrzeby prowadzonego postępowania kontrolnego. W ocenie Rzecznika rodzi się zatem obawa o zaistnienie możliwości niewłaściwego wykorzystania uzyskanych informacji. Podstawowe prawo człowieka, jakim jest wolność osobista, podlega ochronie prawnej, a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji).
2. W piśmie z 20 maja 2004 r. (nr PR II 490/18/04) Prokurator Generalny zajął następujące stanowisko:
1) art. 12 ust. 1, 2, 3 u.k.s. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 36c ust. 4 u.k.s. jest zgodny z art. 2 oraz art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 7b u.k.s jest niezgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 3 u.k.s jest niezgodny z art. 7 Konstytucji,
5) art. 36c ust. 15 u.k.s jest niezgodny z art. 47 i art. 49 Konstytucji,
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s jest zgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Prokuratora Generalnego, naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie można wywodzić z przepisu nakazującego przeprowadzenie kontroli skarbowej zgodnie z planem kontroli, ani z uprawnienia dyrektorów urzędów kontroli skarbowej do ustalenia tych planów. Art. 12 u.k.s. nie różnicuje podmiotów w ich prawach i obowiązkach. Okoliczność, że wszczęcie kontroli następuje zgodnie z reżimem innym niż określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), nie dowodzi zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów, oba typy kontroli bowiem służą do różnych celów. Także brak ustawowej definicji kontroli skarbowej nie może stanowić o niekonstytucyjności regulacji, która tej kontroli dotyczy.
Co do zarzutu formułowanego pod adresem przepisów rozdziału 4 ustawy („Wywiad skarbowy”), a ilustrowanego przykładem podsłuchu zarządzanego w ramach kontroli operacyjnej, Prokurator Generalny poddał ocenie tylko art. 36c ust. 4 pkt 3 u.k.s., albowiem w jego opinii nie jest możliwe poddanie zbiorczej ocenie przepisów określających uprawnienia wywiadu skarbowego przez pryzmat oceny tylko jednej czynności. Podsłuch stosowany w trybie wskazanego artykułu ustawy ma charakter podsłuchu pozaprocesowego, w odróżnieniu od podsłuchu uregulowanego w przepisach k.p.k.; możliwość zastosowania podsłuchu w ramach kontroli operacyjnej przez wywiad skarbowy przed wszczęciem postępowania karnego nie narusza zatem zasady jednolitości prawa. Ponadto ustawa ściśle określa sytuacje, które uzasadniają działania ingerujące w sferę konstytucyjnych praw i wolności obywatela, oraz zawiera gwarancje nienadużywania tej instytucji. W ocenie Prokuratora ingerencja kontroli operacyjnej w konstytucyjnie chronione prawa spełnia warunek konieczności, nie jest też nadmierna, obwarowana jest gwarancjami chroniącymi przed jej nadużyciem, a także w sposób dostateczny zabezpiecza materiały przed ich nieuprawnionym wykorzystaniem. Z tych powodów Prokurator wnosi o uznanie zgodności art. 36c ust. 4 ustawy z art. 2 oraz art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny podzielił natomiast zasadność zarzutu niezgodności art. 7b u.k.s z art. 51 ust. 2 Konstytucji z uwagi na niedookreśloność jego treści co od zakresu udostępnionych informacji. Uprawnienie organów kontroli skarbowej do zbierania, wykorzystywania i przetwarzania informacji, w tym danych osobowych, bez określenia szczegółowego zakresu, którego te informacje mogą dotyczyć, oznacza – w opinii Prokuratora Generalnego – nadmierną swobodę inspektorów kontroli skarbowej i pracowników jednostek kontroli skarbowej wkraczania w sferę prywatności obywateli. Zakwestionowany przepis jest sformułowany ogólnie i nieprecyzyjnie do tego stopnia, że uniemożliwia to ocenę, czy przesłanka niezbędności uzyskiwania danych osobowych została zrealizowana. Zasadny jest również – w ocenie Prokuratora Generalnego – zarzut niezgodności art. 36c ust. 3 skarżonej ustawy z art. 7 Konstytucji. Ustawodawca przepisem wskazanego artykułu wprowadził stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, w którym materiały uzyskane w wyniku niezalegalizowanej kontroli stanowić będą legalny dowód popełnienia przestępstwa. Analogiczne stanowisko Prokurator wyraził odnośnie do zarzutu niezgodności art. 36c ust. 15 u.k.s. z art. 47 i art. 49 Konstytucji. Gwarantowana konstytucyjnie tajemnica komunikowania się chroni uczestników procesu wymiany informacji, przede wszystkim przed arbitralną ingerencją organów państwa. Gwarancje te dotyczą w równym stopniu każdego z komunikujących się podmiotów, a więc zgoda jednego z nich na dokonanie czynności w ramach kontroli operacyjnej, oznaczałaby pozbawienie ochrony konstytucyjnej drugiego podmiotu.
Niezasadny w opinii Prokuratora Generalnego jest natomiast zarzut niezgodności art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s. z art. 51 ust. 2 Konstytucji. Z treści art. 36e ust. 2 w związku z art. 36j ust. 1 u.k.s. wynika, że udostępnienie informacji o osobie, uzyskanych w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz na podstawie art. 36f ust. 2, dozwolone jest wyłącznie na żądanie sądu lub prokuratora, a także Szefa Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych. Wykorzystanie niniejszych informacji może nastąpić tylko w celu wszczęcia lub prowadzenia postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia. Cel przekazania informacji – wszczęcie lub prowadzenie postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia – dowodzi, że udostępnienie tych informacji jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
3. W piśmie z 18 kwietnia 2005 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 7b u.k.s jest zgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 12 u.k.s jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 36a-36e u.k.s są zgodne z art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 3 u.k.s jest zgodny z art. 7 Konstytucji,
5) art. 36c ust. 15 u.k.s jest zgodny z art. 47 i art. 49 Konstytucji,
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s jest zgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Marszałek Sejmu uznał stanowisko wnioskodawcy za oparte na błędnym założeniu, iż tylko ustawy karnoprawne są właściwe do zamieszczenia w nich regulacji mających na celu wykrycie przestępstwa. Tymczasem ustawa o kontroli skarbowej stanowi lex specialis w stosunku do unormowań kodeksowych.
Udostępnienie danych, o których mowa w art. 7b u.k.s., następuje na podstawie pisemnego upoważnienia, podpisanego przez właściwy organ kontroli skarbowej. Dostęp do danych zawartych w bazach jest możliwy tylko w celu realizacji zadań ustawowych organów kontroli skarbowej określonych w art. 2 i art. 3 u.k.s. Przywołując zaś orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu podkreślił znaczenie równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnej.
Za całkowicie bezzasadny uznał Marszałek Sejmu zarzut naruszenia przez art. 12 u.k.s. art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku nie wyjaśnia bowiem, na czym polega nierówność podatników wobec prawa. Nietrafne jest również stwierdzenie, jakoby „objęcie planową kontrolą skarbową” wystarczyło do przeprowadzenia kontroli. Przepis ten stanowi swoistą instrukcję postępowania dla organów kontroli skarbowej, natomiast nie reguluje praw i obowiązków podatników. Prawo dyrektora urzędu kontroli skarbowej do ustalania planu kontroli w żaden sposób nie różnicuje sytuacji prawnej podatników.
W kwestii zarzutów adresowanych do art. 36a-36e u.k.s. Marszałek podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie o sygn. K 4/04. Ponadto za bezzasadny uznał zarzut niezgodności tych przepisów z art. 2 Konstytucji z powodu braku definicji legalnej pojęcia „kontrola skarbowa”. Ustawa o kontroli skarbowej precyzyjnie określa cele kontroli skarbowej, podmioty jej podlegające, organy uprawnione do jej przeprowadzenia i ich uprawnienia, a przepisy Konstytucji nie nakładają na ustawodawcę obowiązku zamieszczania w ustawach definicji legalnych używanych w nich pojęć.
Podzielając pogląd o istnieniu pewnej sprzeczności między ust. 2 i 3 art. 36c u.k.s., Marszałek Sejmu stwierdził, że pozostają one w stosunku do siebie w relacji lex generalis – lex specialis. Nadto w sytuacji uregulowanej w ust. 3 nie można mówić o działaniu niezgodnym z zasadą praworządności, gdyż to sąd na wniosek uprawnionych organów dokonuje oceny zasadności odstąpienia od zniszczenia materiałów stanowiących dowód przestępstwa. Chodzi tutaj o wypadki, kiedy przepisy innych ustaw pozwalają na przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych.
Co do zarzutów skierowanych wobec art. 36c ust. 15 u.k.s. Marszałek Sejmu stwierdził, że zgoda na ingerencję w sferę prywatności, poprzez kontrolę operacyjną przekazu informacji w wypadku gdy jedna ze stron tego przekazu wyraziła swoją wolę na piśmie, a zgoda taka zostaje wyrażona w sposób świadomy i niewymuszony, słusznie zwalnia od obowiązku uzyskania zgody sądu na kontrolę operacyjną; ingerencja jest więc dokonywana za wiedzą i zgodą tej osoby. Ustawowe określenie możliwości stosowania kontroli operacyjnej także w innym trybie niż przewidziany w art. 36c ust. 1-9 u.k.s. pozostaje w zgodzie z art. 47 i art. 49 Konstytucji.
Bezzasadny jest zdaniem Marszałka Sejmu wreszcie zarzut postawiony wobec art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s. Wskazane w przepisie informacje mogą być udostępniane wyłącznie na żądanie sądu, prokuratora lub Szefa Krajowego Biura Informacji Kryminalnych i wykorzystane tylko w celu wszczęcia lub prowadzenia postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia. Zachowane zostały zatem konstytucyjne wymogi: forma ustawy, precyzyjne określenie celu udostępnienia informacji oraz przesłanka niezbędności w demokratycznym państwie prawnym.
4. W piśmie z 2 sierpnia 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał zarzuty postawione we wniosku z 3 marca 2004 r. Niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2005 r. (sygn. K 4/04), stwierdzającego niezgodność niektórych przepisów ustawy o kontroli skarbowej, zmienionej ustawą z 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zarzuty zawarte w powołanym wniosku pozostały – w opinii RPO – aktualne.
5. Pismem z 15 stycznia 2007 r. RPO ograniczył wniosek do zarzutów dotyczących:
1) art. 7b u.k.s., nadającego organom kontroli skarbowej uprawnienia do zbierania, przetwarzania i wykorzystywania wszelkich danych osobowych oraz do żądania od innych administratorów danych udostępnienia posiadanych informacji bez ograniczenia, że żądanie takie może dotyczyć tylko osób, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie – jako niezgodnego z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s., który zezwala organom kontroli skarbowej na przekazywanie informacji uzyskanych w czasie prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych lub czynności podejmowanych na podstawie art. 36b ust. 1 (w petitum pisma procesowego RPO powołano mylnie art. 3b ust. 1 ustawy) innym, w ustawie bliżej nieokreślonym organom – jako niezgodnego z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
RPO cofnął natomiast wniosek w zakresie dotyczącym badania ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi art. 12 ust. 1, 2 i 3, przepisów rozdziału 4 „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e u.k.s., art. 36c ust. 3 u.k.s. oraz art. 36c ust. 15 u.k.s., wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Uzasadniając wycofanie wniosku, RPO powołał się na treść wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2005 r. (sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64) oraz z 12 grudnia 2005 r. (sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132), a także zmiany wprowadzone ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1413). Powołaną ustawą uchylono kwestionowane przepisy art. 36c ust. 3 i art. 36c ust. 15 u.k.s. oraz wprowadzono zmiany treści przepisów art. 36a-36e u.k.s. w zakresie, w jakim umożliwiają one identyfikację abonentów urządzeń telekomunikacyjnych. Rezygnację z zarzutów stawianych art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.k.s. RPO uzasadnił uznaniem słuszności argumentów zawartych w pismach Sejmu i Prokuratora Generalnego – odpowiednio – z 18 kwietnia 2005 r. i 20 maja 2004 r.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wszczęcie postępowania przed Trybunałem następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu (ust. 1); wnioskodawca może – aż do rozpoczęcia rozprawy – wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę (ust. 2).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112 oraz por. postanowienia TK: z 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; z 8 marca 2000 r., sygn. K. 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; z 5 czerwca 2000 r., sygn. P. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 146; z 28 marca 2001 r., sygn. P 14/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 57; z 28 czerwca 2006 r., sygn. P 5/06, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 75; z 27 lutego 2007 r., sygn. P 44/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 19 oraz z 13 marca 2007 r., sygn. K 3/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 35).
RPO pismem z 15 stycznia 2007 r. wycofał wniosek w zakresie zbadania zgodności art. 12 u.k.s. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przepisów rozdziału 4, zatytułowanego „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e u.k.s. z art. 2, art. 47, art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 36c ust. 3 u.k.s. z art. 7 Konstytucji oraz art. 36c ust. 15 u.k.s. z art. 47 i art. 49 Konstytucji. Wobec tego postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu, zaś merytoryczna kontrola Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie ograniczona została do badania zgodności art. 7b oraz art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s. z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 9 czerwca 2008 r.
Sygn. akt K 8/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Jerzy Stępień – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
1) art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
2) przepisów rozdziału 4, zatytułowanego „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
3) art. 7b ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 51 ust. 2 Konstytucji;
4) art. 36c ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 7 Konstytucji;
5) art. 36c ust. 15 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 47 i art. 49 Konstytucji;
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności:
1) art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) przepisów rozdziału 4, zatytułowanego „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 36c ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 7 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 15 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 47 i art. 49 Konstytucji,
na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Pismem z 3 marca 2004 r. (nr RPO-451020-VI/03/RZ oraz RPO-455775-VI/03/RZ) Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik albo RPO) wystąpił o stwierdzenie niezgodności ze wskazanymi normami konstytucyjnymi szeregu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, ze zm.; dalej: u.k.s.). RPO zarzucił w szczególności:
1) art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.k.s., według którego podstawę do wszczęcia kontroli skarbowej, tj. czynności z zakresu postępowania przygotowawczego oraz czynności operacyjnych, stanowi „wpisanie przez dyrektora urzędu skarbowego określonego podatnika do planu kontroli” – naruszenie konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania podatników przez prawo, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) przepisom rozdziału 4 „Wywiad skarbowy”, regulującym w art. 36a-36e u.k.s. odmiennie niż art. 237-241 kodeksu postępowania karnego dopuszczalność i zakres stosowania technik operacyjnych kontroli i utrwalania rozmów telefonicznych oraz utrwalania za pomocą środków technicznych treści przekazów informacji innych niż rozmowy telefoniczne – naruszenie zasady jednolitości prawa, zasady ochrony życia prywatnego i wolności oraz ochrony komunikowania się, tj. art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 7b u.k.s., nadającemu organom kontroli skarbowej uprawnienia do zbierania, przetwarzania i wykorzystywania wszelkich danych osobowych oraz do żądania od innych administratorów danych udostępniania posiadanych informacji bez ograniczenia, że żądanie takie może dotyczyć tylko osób, w stosunku do których prowadzone jest dochodzenie lub śledztwo i tylko w zakresie, w jakim wymaga tego prowadzone postępowanie – naruszenie art. 51 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 3 u.k.s., dającemu sądowi uprawnienia do wydania zezwolenia na odstąpienie od zniszczenia materiałów operacyjnych uzyskanych w okolicznościach, których sąd nie usankcjonował ex post, o którym mowa w ust. 2 art. 36c – naruszenie art. 7 Konstytucji,
5) art. 36c ust. 15 u.k.s., który zezwala organom kontroli skarbowej na utrwalanie za pomocą środków technicznych treści przekazów informacji bez zarządzenia sądu w sytuacji, gdy nadawca lub odbiorca informacji wyraża na to zgodę, w odniesieniu do odbierającego lub nadającego – naruszenie praw określonych w art. 47 i art. 49 Konstytucji,
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s., który zezwala organom kontroli skarbowej na przekazywanie informacji, uzyskanych w czasie prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych lub czynności podejmowanych na podstawie art. 36b ust. 1 ustawy, innym, w ustawie nieokreślonym podmiotom – naruszenie postanowienia art. 51 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Rzecznika, treść art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.k.s. prowadzi do nierówności podatników wobec prawa. O przeprowadzeniu kontroli skarbowej decyduje bowiem dyrektor urzędu kontroli skarbowej, poprzez umieszczenie podatnika w tzw. planie kontroli. Co więcej, ustawa wprowadza własne zasady postępowania kontrolnego, dopuszczające kontrolę każdej osoby fizycznej i prawnej – według oceny dyrektora urzędu kontroli skarbowej lub na polecenie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, a tym samym dopuszcza zastosowanie w stosunku do kontrolowanego wszelkich środków operacyjnych bez wykazania niezbędnej potrzeby uzasadnionej podejrzeniami o popełnienie przestępstwa i wszczęcia postępowania przygotowawczego. Samo pojęcie kontroli skarbowej jest zwrotem niedookreślonym, co zdaniem Rzecznika narusza zasady przyzwoitej legislacji; pojęcie to jest stosowane do postępowania przygotowawczego, opracowania operacyjnego i postępowania podatkowego. Prawa podatnika w kontroli skarbowej nie są dostatecznie określone, a więc nie są odpowiednio chronione, szczególnie w toku tzw. opracowania operacyjnego.
Rzecznik podniósł, że stanowienie odmiennych procedur postępowania kontrolno-skarbowego od zawartych w kodeksie postępowania karnego czy kodeksie karnym skarbowym narusza jednolity system postępowania przygotowawczego, a przez to konstytucyjną zasadę, że organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa oraz chronią prawa wszystkich obywateli, tj. art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustawa o kontroli skarbowej – w ocenie RPO wyrażonej w piśmie z 3 marca 2004 r. – nadaje pracownikom kontroli skarbowej uprawnienia do podejmowania środków i metod nakierowanych na podmioty, wobec których nawet nie wszczęto formalnego postępowania przygotowawczego. Środki i techniki operacyjne mogą być natomiast stosowane zarówno do celów uzupełniających kontrolę planową, jak i w sprawach niecierpiących zwłoki i bez zgody sądu okręgowego, a także dla celów prewencyjnych wobec każdego podatnika wytypowanego przez urząd, bez wszczęcia przeciwko podatnikowi formalnego postępowania podatkowego, dochodzenia czy śledztwa wedle zasad postępowania karnego bądź karnego skarbowego.
W toku kontroli skarbowej upoważnieni pracownicy mogą żądać od wszystkich organów i służb przekazywania im wszelkich przetworzonych przez operatorów posiadanych informacji (art. 7b u.k.s.). Ustawa nie zawiera zastrzeżenia, że żądania te nie mogą przekraczać zakresu informacji niezbędnych dla prowadzonej sprawy i że żądanie takie powinno zawierać uzasadnienie oraz podlegać kontroli, uprawnienie to natomiast nie powinno – bez wykazania niezbędnej potrzeby i przy zachowaniu zasady proporcjonalności – naruszać prawa do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji), a także konstytucyjnego zakazu pozyskiwania i gromadzenia informacji o obywatelach w zakresie przekraczającym ilość niezbędną w demokratycznym państwie prawa (art. 51 Konstytucji). Art. 7b u.k.s. stanowi jednocześnie, że już samo zwrócenie się o przekazanie przetworzonych danych o podatniku podlega ochronie informacji niejawnych.
Art. 36c ust. 2 u.k.s. dopuszcza podejmowanie kontroli operacyjnej, bez zgody sądu wyrażonej w stosownym postanowieniu, jeżeli jednocześnie Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wystąpi do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia w tej materii. De lege lata sąd wydaje zgodę w terminie 5 dni od dnia zarządzenia takiej kontroli operacyjnej, co – w ocenie Rzecznika – w praktyce oznacza, że niezależnie od decyzji sądu kontrola taka może trwać przez 5 dni. Ponadto w sytuacji gdy sąd nie udzieli akceptacji ex post na prowadzoną kontrolę operacyjną, materiały uzyskane w jej wyniku powinny zostać zniszczone, jednakże sąd może odstąpić od ich zniszczenia, mocą kwestionowanego art. 36c ust. 3, jeżeli stanowią dowód w sprawie lub wskazują na zamiar popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Narusza to zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji), albowiem wszystkie organy państwa mają obowiązek działać w granicach prawa, podczas gdy na podstawie niniejszego przepisu sąd może pozostawić w obiegu operacyjno-dochodzeniowym materiał uzyskany w sposób nielegalny.
Zdaniem Rzecznika, w państwie prawa nie mogą obowiązywać różne zasady ochrony konstytucyjnych praw i wolności obywatela w zależności od tego, jaki organ prowadzi postępowanie. Nie ma więc podstaw do regulowania zasad prowadzenia kontroli i utrwalania rozmów oraz innych przekazów informacji niż rozmowy telefoniczne w sposób odmienny od ustanowionego w kodeksie postępowania karnego w art. 237-242. RPO zauważył także, że skarżone przepisy umożliwiają inspektorowi kontroli skarbowej prowadzenie kontroli operacyjnej bez zgody sądu, po uzyskaniu pisemnej zgody nadawcy lub odbiorcy przekazu informacji, co stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do ochrony życia prywatnego, wolności oraz prawa do ochrony tajemnicy komunikowania się.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że organy kontroli skarbowej mogą podejmować czynności operacyjno-rozpoznawcze dla celów prewencyjnych wobec każdego podejrzewanego o popełnienie przestępstwa lub wykroczenia. Mogą też uzyskiwać dane chronione tajemnicą zawodową, które nie muszą być dostępne organowi kontroli skarbowej, na potrzeby prowadzonego postępowania kontrolnego. W ocenie Rzecznika rodzi się zatem obawa o zaistnienie możliwości niewłaściwego wykorzystania uzyskanych informacji. Podstawowe prawo człowieka, jakim jest wolność osobista, podlega ochronie prawnej, a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji).
2. W piśmie z 20 maja 2004 r. (nr PR II 490/18/04) Prokurator Generalny zajął następujące stanowisko:
1) art. 12 ust. 1, 2, 3 u.k.s. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 36c ust. 4 u.k.s. jest zgodny z art. 2 oraz art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 7b u.k.s jest niezgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 3 u.k.s jest niezgodny z art. 7 Konstytucji,
5) art. 36c ust. 15 u.k.s jest niezgodny z art. 47 i art. 49 Konstytucji,
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s jest zgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Prokuratora Generalnego, naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie można wywodzić z przepisu nakazującego przeprowadzenie kontroli skarbowej zgodnie z planem kontroli, ani z uprawnienia dyrektorów urzędów kontroli skarbowej do ustalenia tych planów. Art. 12 u.k.s. nie różnicuje podmiotów w ich prawach i obowiązkach. Okoliczność, że wszczęcie kontroli następuje zgodnie z reżimem innym niż określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), nie dowodzi zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów, oba typy kontroli bowiem służą do różnych celów. Także brak ustawowej definicji kontroli skarbowej nie może stanowić o niekonstytucyjności regulacji, która tej kontroli dotyczy.
Co do zarzutu formułowanego pod adresem przepisów rozdziału 4 ustawy („Wywiad skarbowy”), a ilustrowanego przykładem podsłuchu zarządzanego w ramach kontroli operacyjnej, Prokurator Generalny poddał ocenie tylko art. 36c ust. 4 pkt 3 u.k.s., albowiem w jego opinii nie jest możliwe poddanie zbiorczej ocenie przepisów określających uprawnienia wywiadu skarbowego przez pryzmat oceny tylko jednej czynności. Podsłuch stosowany w trybie wskazanego artykułu ustawy ma charakter podsłuchu pozaprocesowego, w odróżnieniu od podsłuchu uregulowanego w przepisach k.p.k.; możliwość zastosowania podsłuchu w ramach kontroli operacyjnej przez wywiad skarbowy przed wszczęciem postępowania karnego nie narusza zatem zasady jednolitości prawa. Ponadto ustawa ściśle określa sytuacje, które uzasadniają działania ingerujące w sferę konstytucyjnych praw i wolności obywatela, oraz zawiera gwarancje nienadużywania tej instytucji. W ocenie Prokuratora ingerencja kontroli operacyjnej w konstytucyjnie chronione prawa spełnia warunek konieczności, nie jest też nadmierna, obwarowana jest gwarancjami chroniącymi przed jej nadużyciem, a także w sposób dostateczny zabezpiecza materiały przed ich nieuprawnionym wykorzystaniem. Z tych powodów Prokurator wnosi o uznanie zgodności art. 36c ust. 4 ustawy z art. 2 oraz art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny podzielił natomiast zasadność zarzutu niezgodności art. 7b u.k.s z art. 51 ust. 2 Konstytucji z uwagi na niedookreśloność jego treści co od zakresu udostępnionych informacji. Uprawnienie organów kontroli skarbowej do zbierania, wykorzystywania i przetwarzania informacji, w tym danych osobowych, bez określenia szczegółowego zakresu, którego te informacje mogą dotyczyć, oznacza – w opinii Prokuratora Generalnego – nadmierną swobodę inspektorów kontroli skarbowej i pracowników jednostek kontroli skarbowej wkraczania w sferę prywatności obywateli. Zakwestionowany przepis jest sformułowany ogólnie i nieprecyzyjnie do tego stopnia, że uniemożliwia to ocenę, czy przesłanka niezbędności uzyskiwania danych osobowych została zrealizowana. Zasadny jest również – w ocenie Prokuratora Generalnego – zarzut niezgodności art. 36c ust. 3 skarżonej ustawy z art. 7 Konstytucji. Ustawodawca przepisem wskazanego artykułu wprowadził stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, w którym materiały uzyskane w wyniku niezalegalizowanej kontroli stanowić będą legalny dowód popełnienia przestępstwa. Analogiczne stanowisko Prokurator wyraził odnośnie do zarzutu niezgodności art. 36c ust. 15 u.k.s. z art. 47 i art. 49 Konstytucji. Gwarantowana konstytucyjnie tajemnica komunikowania się chroni uczestników procesu wymiany informacji, przede wszystkim przed arbitralną ingerencją organów państwa. Gwarancje te dotyczą w równym stopniu każdego z komunikujących się podmiotów, a więc zgoda jednego z nich na dokonanie czynności w ramach kontroli operacyjnej, oznaczałaby pozbawienie ochrony konstytucyjnej drugiego podmiotu.
Niezasadny w opinii Prokuratora Generalnego jest natomiast zarzut niezgodności art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s. z art. 51 ust. 2 Konstytucji. Z treści art. 36e ust. 2 w związku z art. 36j ust. 1 u.k.s. wynika, że udostępnienie informacji o osobie, uzyskanych w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz na podstawie art. 36f ust. 2, dozwolone jest wyłącznie na żądanie sądu lub prokuratora, a także Szefa Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych. Wykorzystanie niniejszych informacji może nastąpić tylko w celu wszczęcia lub prowadzenia postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia. Cel przekazania informacji – wszczęcie lub prowadzenie postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia – dowodzi, że udostępnienie tych informacji jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
3. W piśmie z 18 kwietnia 2005 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 7b u.k.s jest zgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 12 u.k.s jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 36a-36e u.k.s są zgodne z art. 2, art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
4) art. 36c ust. 3 u.k.s jest zgodny z art. 7 Konstytucji,
5) art. 36c ust. 15 u.k.s jest zgodny z art. 47 i art. 49 Konstytucji,
6) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s jest zgodny z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Marszałek Sejmu uznał stanowisko wnioskodawcy za oparte na błędnym założeniu, iż tylko ustawy karnoprawne są właściwe do zamieszczenia w nich regulacji mających na celu wykrycie przestępstwa. Tymczasem ustawa o kontroli skarbowej stanowi lex specialis w stosunku do unormowań kodeksowych.
Udostępnienie danych, o których mowa w art. 7b u.k.s., następuje na podstawie pisemnego upoważnienia, podpisanego przez właściwy organ kontroli skarbowej. Dostęp do danych zawartych w bazach jest możliwy tylko w celu realizacji zadań ustawowych organów kontroli skarbowej określonych w art. 2 i art. 3 u.k.s. Przywołując zaś orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu podkreślił znaczenie równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnej.
Za całkowicie bezzasadny uznał Marszałek Sejmu zarzut naruszenia przez art. 12 u.k.s. art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku nie wyjaśnia bowiem, na czym polega nierówność podatników wobec prawa. Nietrafne jest również stwierdzenie, jakoby „objęcie planową kontrolą skarbową” wystarczyło do przeprowadzenia kontroli. Przepis ten stanowi swoistą instrukcję postępowania dla organów kontroli skarbowej, natomiast nie reguluje praw i obowiązków podatników. Prawo dyrektora urzędu kontroli skarbowej do ustalania planu kontroli w żaden sposób nie różnicuje sytuacji prawnej podatników.
W kwestii zarzutów adresowanych do art. 36a-36e u.k.s. Marszałek podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie o sygn. K 4/04. Ponadto za bezzasadny uznał zarzut niezgodności tych przepisów z art. 2 Konstytucji z powodu braku definicji legalnej pojęcia „kontrola skarbowa”. Ustawa o kontroli skarbowej precyzyjnie określa cele kontroli skarbowej, podmioty jej podlegające, organy uprawnione do jej przeprowadzenia i ich uprawnienia, a przepisy Konstytucji nie nakładają na ustawodawcę obowiązku zamieszczania w ustawach definicji legalnych używanych w nich pojęć.
Podzielając pogląd o istnieniu pewnej sprzeczności między ust. 2 i 3 art. 36c u.k.s., Marszałek Sejmu stwierdził, że pozostają one w stosunku do siebie w relacji lex generalis – lex specialis. Nadto w sytuacji uregulowanej w ust. 3 nie można mówić o działaniu niezgodnym z zasadą praworządności, gdyż to sąd na wniosek uprawnionych organów dokonuje oceny zasadności odstąpienia od zniszczenia materiałów stanowiących dowód przestępstwa. Chodzi tutaj o wypadki, kiedy przepisy innych ustaw pozwalają na przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych.
Co do zarzutów skierowanych wobec art. 36c ust. 15 u.k.s. Marszałek Sejmu stwierdził, że zgoda na ingerencję w sferę prywatności, poprzez kontrolę operacyjną przekazu informacji w wypadku gdy jedna ze stron tego przekazu wyraziła swoją wolę na piśmie, a zgoda taka zostaje wyrażona w sposób świadomy i niewymuszony, słusznie zwalnia od obowiązku uzyskania zgody sądu na kontrolę operacyjną; ingerencja jest więc dokonywana za wiedzą i zgodą tej osoby. Ustawowe określenie możliwości stosowania kontroli operacyjnej także w innym trybie niż przewidziany w art. 36c ust. 1-9 u.k.s. pozostaje w zgodzie z art. 47 i art. 49 Konstytucji.
Bezzasadny jest zdaniem Marszałka Sejmu wreszcie zarzut postawiony wobec art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s. Wskazane w przepisie informacje mogą być udostępniane wyłącznie na żądanie sądu, prokuratora lub Szefa Krajowego Biura Informacji Kryminalnych i wykorzystane tylko w celu wszczęcia lub prowadzenia postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia. Zachowane zostały zatem konstytucyjne wymogi: forma ustawy, precyzyjne określenie celu udostępnienia informacji oraz przesłanka niezbędności w demokratycznym państwie prawnym.
4. W piśmie z 2 sierpnia 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał zarzuty postawione we wniosku z 3 marca 2004 r. Niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2005 r. (sygn. K 4/04), stwierdzającego niezgodność niektórych przepisów ustawy o kontroli skarbowej, zmienionej ustawą z 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zarzuty zawarte w powołanym wniosku pozostały – w opinii RPO – aktualne.
5. Pismem z 15 stycznia 2007 r. RPO ograniczył wniosek do zarzutów dotyczących:
1) art. 7b u.k.s., nadającego organom kontroli skarbowej uprawnienia do zbierania, przetwarzania i wykorzystywania wszelkich danych osobowych oraz do żądania od innych administratorów danych udostępnienia posiadanych informacji bez ograniczenia, że żądanie takie może dotyczyć tylko osób, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie – jako niezgodnego z art. 51 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s., który zezwala organom kontroli skarbowej na przekazywanie informacji uzyskanych w czasie prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych lub czynności podejmowanych na podstawie art. 36b ust. 1 (w petitum pisma procesowego RPO powołano mylnie art. 3b ust. 1 ustawy) innym, w ustawie bliżej nieokreślonym organom – jako niezgodnego z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
RPO cofnął natomiast wniosek w zakresie dotyczącym badania ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi art. 12 ust. 1, 2 i 3, przepisów rozdziału 4 „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e u.k.s., art. 36c ust. 3 u.k.s. oraz art. 36c ust. 15 u.k.s., wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Uzasadniając wycofanie wniosku, RPO powołał się na treść wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2005 r. (sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64) oraz z 12 grudnia 2005 r. (sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132), a także zmiany wprowadzone ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1413). Powołaną ustawą uchylono kwestionowane przepisy art. 36c ust. 3 i art. 36c ust. 15 u.k.s. oraz wprowadzono zmiany treści przepisów art. 36a-36e u.k.s. w zakresie, w jakim umożliwiają one identyfikację abonentów urządzeń telekomunikacyjnych. Rezygnację z zarzutów stawianych art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.k.s. RPO uzasadnił uznaniem słuszności argumentów zawartych w pismach Sejmu i Prokuratora Generalnego – odpowiednio – z 18 kwietnia 2005 r. i 20 maja 2004 r.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wszczęcie postępowania przed Trybunałem następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu (ust. 1); wnioskodawca może – aż do rozpoczęcia rozprawy – wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę (ust. 2).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112 oraz por. postanowienia TK: z 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; z 8 marca 2000 r., sygn. K. 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; z 5 czerwca 2000 r., sygn. P. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 146; z 28 marca 2001 r., sygn. P 14/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 57; z 28 czerwca 2006 r., sygn. P 5/06, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 75; z 27 lutego 2007 r., sygn. P 44/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 19 oraz z 13 marca 2007 r., sygn. K 3/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 35).
RPO pismem z 15 stycznia 2007 r. wycofał wniosek w zakresie zbadania zgodności art. 12 u.k.s. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przepisów rozdziału 4, zatytułowanego „Wywiad skarbowy”, tj. art. 36a-36e u.k.s. z art. 2, art. 47, art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 36c ust. 3 u.k.s. z art. 7 Konstytucji oraz art. 36c ust. 15 u.k.s. z art. 47 i art. 49 Konstytucji. Wobec tego postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu, zaś merytoryczna kontrola Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie ograniczona została do badania zgodności art. 7b oraz art. 36e ust. 2 pkt 4 u.k.s. z art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.