P 14/05
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
69/4/A/2008
POSTANOWIENIE
z dnia 26 maja 2008 r.
Sygn. akt P 14/05
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Andrzej Rzepliński
Jerzy Stępień – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2008 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach:
czy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), rozumiany w sposób wyłączający możliwość wniesienia skargi przez gminę w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności (w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299, ze zm.), w sytuacji gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 165 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Dnia 16 lipca 1998 r. Burmistrz Miasta Cieszyna wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz Janiny i Stanisława Sztefków, przy czym opłatę za to przekształcenie ustalił w wysokości 224,50 zł, działając w tym zakresie na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, ze zm.).
W dniu 12 kwietnia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując sprawę o sygn. K. 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87), uznał niekonstytucyjność przepisów ustawy, stanowiących podstawę wydania powyższej decyzji administracyjnej w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym Burmistrz Miasta Cieszyna, na wniosek Zarządu Miasta Cieszyna, wznowił postępowanie w powyższej sprawie, działając na podstawie art. 145a i art. 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku czego decyzją wydaną 3 marca 2003 r. uchylił swoją decyzję z 16 lipca 1998 r. w części dotyczącej wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i określił nową opłatę w wysokości 8416 zł, wskazując w uzasadnieniu, iż wynika ona z rynkowej wartości nieruchomości i jest zgodna z aktualnym stanem prawnym dotyczącym podstawy określania tej opłaty.
Od powyższej decyzji Burmistrza Cieszyna odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) wnieśli Janina i Stanisław Sztefkowie oraz Prokurator Rejonowy w Cieszynie, z uwagi na fakt, iż wznowienie postępowania w sprawie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Zdaniem odwołujących się od powyższej decyzji statusu strony postępowania nie miał ani Burmistrz Miasta Cieszyna, ani Zarząd Miasta Cieszyna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 18 czerwca 2003 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie ponownego określenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, podzielając stanowisko odwołujących się w kwestii braku legitymacji organów gminy do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie. SKO w szczególności wskazało przy tym na art. 28 i art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego i przywołało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA nr 4/1990, poz. 7), z których wynika, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w którym decyzję wydał wójt (burmistrz) tej gminy.
Powyższą decyzję Gmina Cieszyn zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że postanowienie NSA z 15 października 1990 r. nie ma waloru źródła prawa, gdyż dotyczy jedynie innej, konkretnej sprawy, oraz że „gmina nie jest organem samym w sobie, ale działa przez swoje organy, które w różnych sytuacjach mają uprawnienia do działania”. Ponadto skarżący wskazał, że „realizacja wyroku” Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. K. 8/98, może nastąpić jedynie w sposób, w który dokonał tego Burmistrz Miasta Cieszyna.
Odpowiadając na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wydało 18 sierpnia 2004 r. decyzję uchylającą zarówno zaskarżoną swoją decyzję, jak i wcześniejszą decyzję Burmistrza Miasta Cieszyna oraz postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie o określenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. SKO zgodziło się ze stanowiskiem, że Gmina Cieszyn ma status strony wynikający z jej interesu prawnego, a wysokość spornej opłaty jest związana z przysługującym gminie przekształconym prawem własności. Jednocześnie SKO w Bielsku-Białej wyłączyło od rozpatrzenia wniosku gminy Cieszyn o wznowienie postępowania w sprawie o określenie spornej opłaty Burmistrza Miasta Cieszyna, jako pracownika Gminy Cieszyn, i wyznaczyło w jego miejsce Burmistrza Miasta Ustronia.
2. Powyższą decyzję SKO w Bielsku-Białej Janina i Stanisław Sztefkowie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Rozpatrując tę skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne.
Uzasadniając potrzebę wniesienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, WSA w Gliwicach podniósł, że problem, przed którym stanął, jest od dawna przedmiotem kontrowersji znajdującym swoje odbicie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Sprowadza się on do pytania, czy gmina ma legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy jej organ wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję w danej sprawie w pierwszej instancji, z uwagi na to, iż występuje on w roli podwójnej: organu administracji publicznej oraz organu gminy, który reprezentuje jej interesy. WSA w Gliwicach wskazał przy tym na ukształtowane dwa odmienne stanowiska w tej sprawie, przy czym – m.in. na podstawie wyroku NSA z 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04) – szeroko zrelacjonował stanowisko, według którego organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji w sprawie objętej postępowaniem nie może być stroną tego postępowania, choćby nawet decyzja taka dotykała jego praw lub obowiązków.
Takie stanowisko budzi szereg wątpliwości, które wynikają z faktu nieuzasadnionego, zdaniem sądu przedstawiającego pytanie prawne, utożsamiania gminy z jej organem sprawującym zarazem funkcje z zakresu administracji publicznej i realizującym tym samym przyznane mu kompetencje organu administracyjnego. Zdanie to znajduje także oparcie w orzecznictwie zarówno NSA, jak i Sądu Najwyższego, przy czym z art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dane postępowanie dotyczy lub też kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, który wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zdaniem sądu, prawa obrony swego interesu prawnego przez gminę, a zatem i uprawnienia do występowania w danym postępowaniu na prawach strony, nie może podważyć fakt jednoczesnego przyznania organowi gminy władztwa administracyjnego do podejmowania w danej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych: „Fakt ów nie ma bowiem wpływu na uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania, gdyż o tym decydują nie procesowe, lecz materialnoprawne przesłanki. Obie rozważane okoliczności są zatem od siebie niezależne i w rezultacie gmina nie może stracić przymiotu strony w danym postępowaniu tylko z tego powodu, że jej organ uczestniczył w procesie decyzyjnym w ramach tego postępowania”. Jednocześnie sąd pytający podniósł okoliczność braku w systemie prawa jakiegokolwiek przepisu, który wprost przewidywałby w omawianej sytuacji utratę przez gminę prawa do występowania jako strona danego postępowania. Sąd odniósł się jednocześnie krytycznie do stanowiska „kompromisowego”, które w niniejszej sprawie reprezentuje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 18 sierpnia 2004 r., polegającego na przyznaniu gminie legitymacji procesowej z jednoczesnym wyłączeniem jej organu z orzekania w sprawie.
WSA w Gliwicach podniósł wreszcie, że krytykowane przezeń stanowisko, znajdujące odbicie w części orzecznictwa i doktryny, jest sprzeczne z określonymi w art. 2, art. 32, art. 45 i art. 165 Konstytucji zasadami, i dlatego sąd „postanowił poddać tę argumentację weryfikacji Trybunału Konstytucyjnego”, gdyż „pożądane jest – celem wyjaśnienia zreferowanych wątpliwości – przeprowadzenie przez Trybunał merytorycznej analizy konstytucyjności art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na zarzut odczytania go w sposób niekonstytucyjny”. W szczególności sąd wskazał, iż interpretacja art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączająca uprawnienie gminy do występowania w omawianych postępowaniach na prawach strony, narusza zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego określoną w art. 165 Konstytucji, gdyż pozbawia organy samorządu terytorialnego skutecznego instrumentu ochrony swych interesów, w tym wynikających z praw majątkowych, które z kolei stanowią istotny element konstrukcji polskiego samorządu terytorialnego, opartego m.in. na podmiotowości prawnej jego jednostek. Taka interpretacja kłóciłaby się także z wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu z uwagi na składające się na to prawo uprawnienie do uruchomienia procedury przed sądem i prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Pośrednio naruszałaby także art. 32 ust. 1 Konstytucji, traktując organy samorządu terytorialnego w sposób gorszy niż inne podmioty i to z przyczyn niemających podstawy prawnej – a więc w sposób dyskryminujący je. Wreszcie, zdaniem sądu, „kwestionowana praktyka stosowania art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji” i wynikającą zeń zasadą demokratycznego państwa prawnego.
3. Pismem z 29 listopada 2005 r. stanowisko w sprawie pytania prawnego WSA w Gliwicach zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), w związku z art. 193 Konstytucji – z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Prokurator Generalny podniósł, że wskazany w pytaniu prawnym art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest przepisem stanowiącym podstawę do rozstrzygania w sprawie toczącej się przed WSA w Gliwicach, z uwagi na to, iż sprawa ta toczy się z wniosku osób fizycznych, nie zaś organów gminy; nie służy więc do badania zdolności procesowej tych ostatnich do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Natomiast o tym, jaki inny podmiot – poza skarżącym – ma prawo do statusu strony w postępowaniu, decydować będzie nie art. 50 ust. 1, lecz art. 32 i art. 33 wspomnianej ustawy. A zatem – zdaniem Prokuratora Generalnego – postawione pytanie prawne nie spełnia wymogów stawianych mu w art. 193 Konstytucji, gdyż od odpowiedzi na to pytanie nie zależy rozstrzygnięcie sprawy, która toczy się przed tym sądem. Prokurator Generalny wskazał także, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji także nie był art. 50 wspomnianej ustawy, lecz art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego.
4. Pismem z 24 maja 2006 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który podzielił w całej rozciągłości argumentację Prokuratora Generalnego i wniósł o umorzenie postępowania. Marszałek Sejmu stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego wątpliwe jest, czy zaskarżony przepis jest przepisem, który będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed WSA w Gliwicach, który wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto dla orzeczenia o legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej, na podstawie której uznano, że Gmina Cieszyn, ze względu na swój interes prawny, może żądać wznowienia postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podstawowe znaczenie będzie miała ocena zgodności tej decyzji z art. 145a k.p.a., a nie – jak wskazuje WSA w Gliwicach – z zaskarżonym art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Stanowiący przedmiot pytania prawnego zadanego Trybunałowi Konstytucyjnemu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) brzmi:
„§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi”.
Ustawy, o których mowa w art. 50 § 2, w obecnym stanie prawnym nie dotyczą legitymacji procesowej jednostek samorządu terytorialnego.
Pytanie prawne przedstawiane w trybie art. 193 Konstytucji zmierza – podobnie jak wniosek i skarga konstytucyjna – do pozbawienia mocy obowiązującej (wyeliminowania z systemu prawa) kwestionowanego przepisu, przy czym szczególną cechą i zarazem celem tej instytucji jest, w odróżnieniu od skargi prowadzącej do tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności normy już zastosowanej przez sąd bądź organ administracji publicznej, zapobiegnięcie wydaniu orzeczenia biorącego za podstawę przepis niezgodny z Konstytucją.
Odwołując się do wcześniejszych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, należy wyróżnić trzy przesłanki warunkujące odpowiedź na pytanie prawne. Przesłanka pierwsza związana jest z podmiotem pytającym. Może nim być wyłącznie sąd. Druga przesłanka odnosi się do przedmiotu pytania prawnego. Musi ono obejmować akt prawny lub jego część; sąd musi sformułować i uzasadnić zarzut jego niezgodności z aktem normatywnym wyższej rangi w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Przesłanka trzecia to wykazanie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne i rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok z 13 grudnia 2000 r., w sprawie o sygn. P. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 302).
Jest oczywiste w świetle powyższych uwag, że dwie pierwsze przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Nie sposób natomiast mówić – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – o wykazaniu przez sąd przedstawiający pytanie, że spełniona w niniejszym wypadku została także przesłanka trzecia.
Na wstępie rozważań prowadzących do zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawy stanowiska należy stwierdzić, że z treści przytoczonych przepisów art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego – rozważana wyłącznie na gruncie cytowanego tu przepisu nie jest expressis verbis wykluczona. Należy przy tym zauważyć, że norma prawna będąca przedmiotem procesu stosowania prawa bywa konstruowana niejednokrotnie na podstawie nie jednego, lecz wielu przepisów prawa, szczególnie gdy chodzi o pełne zrekonstruowanie jej hipotezy. Sąd zadający pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu winien w takim wypadku wskazać wszystkie istotne przepisy, które – jego zdaniem – taką normę współtworzą; nie może natomiast ograniczyć się do jednego z nich. Trybunał Konstytucyjny nie jest przy tym uprawniony do uzupełniania postawionego pytania prawnego, a tym bardziej do jego modyfikacji czy korekty. Jest natomiast obowiązany odpowiedzieć na pytanie prawne sądu, o ile odpowiada ono ściśle wymaganiom wynikającym z art. 193 Konstytucji, a więc gdy sąd zadający pytanie wykaże, że od odpowiedzi na to pytanie zależy w rzeczywistości rozstrzygnięcie sprawy, która przed nim się toczy. Jak wyjaśnił bowiem już Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie, potrzeba uzyskania odpowiedzi ze strony Trybunału Konstytucyjnego musi być tego rodzaju, że sąd przedstawiający pytanie prawne nie mógłby rozstrzygnąć toczącej się przed nim sprawy bez wcześniejszej odpowiedzi na to pytanie, gdyż samo rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uzależnione jest właśnie od treści odpowiedzi (zob. postanowienie z 14 grudnia 2004 r., sygn. P 32/02, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 123).
W świetle art. 193 Konstytucji, pytanie prawne nie może zmierzać do abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności przepisów oraz musi wiązać się ze sprawą w sposób, który determinuje konieczność orzekania przez sąd. Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem wyręczać sądów w kompetencjach stosowania prawa, a zatem także w aktach jego wykładni. Należy także przypomnieć, że od chwili wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Trybunałowi Konstytucyjnemu nie przysługuje już kompetencja dokonywania wykładni powszechnie wiążącej. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny podziela zdanie, wyrażone zarówno przez Marszałka Sejmu, jak i przez Prokuratora Generalnego, o niedopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie, a zatem i o konieczności umorzenia niniejszego postępowania.
2. Należy także zauważyć, że samo zagadnienie zawarte w pytaniu prawnym WSA w Gliwicach jest niewątpliwie doniosłe z punktu widzenia procedury administracyjnej i prawidłowości funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, a także ochrony praw nabytych osób, na których rzecz przekształcono użytkowanie wieczyste w prawo własności. O doniosłości postawionego problemu świadczy, oprócz samego pytania prawnego, obszerne i – co należy podkreślić – niejednolite, przytoczone w uzasadnieniu pytania, orzecznictwo w podobnych sprawach, a także obszerność i niejednolitość wypowiedzi doktryny, do której odwołuje się sąd. Dylematy te zostały przedstawione m.in. w opracowaniu K. J. Antkowiaka pt. Organ gminy a jej interes prawny („Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 1-2/2005, s. 121-144). Brak zgodnego stanowiska w tej kwestii zarówno wśród reprezentantów doktryny prawnej, jak i organów stosujących prawo nie pozbawia jednak sądu przedstawiającego pytanie prawne możliwości swobodnego orzekania w tej sprawie, na podstawie własnych ustaleń, także w zakresie obowiązującego stanu prawnego podczas procesu stosowania prawa, tym bardziej że dylemat sądu pytającego dotyczy właściwej interpretacji przepisów, która – jak wynika z treści uzasadnienia pytania prawnego – może prowadzić do wykładni w zgodzie z Konstytucją.
Sąd, zadając pytanie prawne w niniejszej sprawie, zmierza w istocie rzeczy bezpośrednio nie tyle do uzyskania odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w formie wyroku interpretacyjnego, z założeniem, że norma wyprowadzona z tego przepisu ma takie znaczenie, jakie nadano mu w pytaniu, ale przede wszystkim – i tak Trybunał Konstytucyjny odczytuje rzeczywisty cel pytania – do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwiema interpretacjami występującymi w orzecznictwie i doktrynie, różnie definiującymi pozycję ustrojową gminy i jej organów w toku takich postępowań, bądź to administracyjnych, bądź cywilnych, w których gmina występuje w charakterze strony. Sąd pytający oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego dokonania oceny rozbieżności w orzecznictwie oraz wyraźnego wskazania, która linia orzecznicza nie budzi zastrzeżeń natury konstytucyjnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się już jednak pogląd, że nie można zadawać pytań prawnych w celu uzyskania wiążącej wykładni danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny oraz że nie jest on kontrolerem interpretacji przepisów dokonywanej w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem ze stosowaniem prawa, które w praktyce przybrało formy patologiczne (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Sytuacja byłaby więc inna, gdyby jedno z przedstawionych stanowisk co do rozumienia przepisu (normy) było co najmniej utrwalone w orzecznictwie sądowym i jednocześnie pozostawało w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym. Tak jednak, co sąd przekonująco wykazał w uzasadnieniu pytania, nie jest. W niniejszym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z tak jednoznacznie ukształtowaną przez praktykę sądową interpretacją zaskarżonego art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że wykluczałoby to możliwość wniesienia skargi przez organ gminy w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności. Gdyby tak właśnie było, rzeczywista, wynikająca z praktyki sądowej, treść art. 50 mogłaby być poddana testowi konstytucyjności. Podobnie stać by się mogło, gdyby orzecznictwo sądowe nadało temu artykułowi znaczenie przeciwne, dopuszczające legitymację organu gminy do sądowej ochrony swych interesów, choć w niniejszym wypadku taki stan rzeczy, sądząc z treści uzasadnienia pytania, nie skłaniałby sądu zadającego pytanie do poszukiwania weryfikacji swego rozumowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny, o czym była już wcześniej mowa, nie jest jednak organem władzy sądowniczej powołanym do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Wymagają one natomiast samodzielnej interpretacyjnej aktywności sądu z wykorzystaniem, z jednej strony, technik interpretacyjnych, w myśl zasady omnia sunt interpretanda, aż po ewentualne sięgnięcie – z drugiej strony – po instytucję pytania prawnego właściwego dla specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem adresowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli więc wątpliwości sądu mogą być usunięte w drodze wykładni albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości konstytucyjnej przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy bowiem, na podstawie art. 8 Konstytucji, mogą bezpośrednio stosować ustawę zasadniczą; powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (por. postanowienia z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03 oraz z 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268). Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Na marginesie powyższych uwag należy jedynie zwrócić uwagę, że usunięcie w 1994 r. z systemu prawnego dawnego art. 27a k.p.a., wprowadzonego wcześniej z myślą o istotnym ograniczeniu możliwości występowania organów gminy w postępowaniach, w których gmina jest stroną, któremu to przepisowi Trybunał Konstytucyjny nadał uchwałą w sprawie o sygn. W. 3/92 (z 23 czerwca 1993 r., OTK w 1993 r., cz. II, poz. 46) znaczenie ograniczające w istotnym stopniu możliwość występowania organów gminy także w postępowaniach cywilnych – samo przez się ukazało wyraźną perspektywę interpretacyjną, wynikającą z zastosowania wykładni celowościowej (teleologicznej). Warto w tym miejscu odnotować także, iż w najnowszej literaturze przedmiotu (por. G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, „Samorząd Terytorialny” nr 1-2/2008) pojawiają się głosy współbrzmiące z wyżej wskazaną perspektywą interpretacyjną.
Sąd przedstawiający pytanie ma więc nie tylko możliwość, ale i obowiązek zastosowania właściwej – jego zdaniem – wykładni obowiązujących przepisów, kierując się przy tym nie tylko orzecznictwem innych sądów, które to orzecznictwo nie wiąże WSA w Gliwicach w toku rozpoznawania sprawy, na tle której zadano niniejsze pytanie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 26 maja 2008 r.
Sygn. akt P 14/05
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Andrzej Rzepliński
Jerzy Stępień – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2008 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach:
czy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), rozumiany w sposób wyłączający możliwość wniesienia skargi przez gminę w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności (w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299, ze zm.), w sytuacji gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 165 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Dnia 16 lipca 1998 r. Burmistrz Miasta Cieszyna wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz Janiny i Stanisława Sztefków, przy czym opłatę za to przekształcenie ustalił w wysokości 224,50 zł, działając w tym zakresie na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, ze zm.).
W dniu 12 kwietnia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując sprawę o sygn. K. 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87), uznał niekonstytucyjność przepisów ustawy, stanowiących podstawę wydania powyższej decyzji administracyjnej w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym Burmistrz Miasta Cieszyna, na wniosek Zarządu Miasta Cieszyna, wznowił postępowanie w powyższej sprawie, działając na podstawie art. 145a i art. 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku czego decyzją wydaną 3 marca 2003 r. uchylił swoją decyzję z 16 lipca 1998 r. w części dotyczącej wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i określił nową opłatę w wysokości 8416 zł, wskazując w uzasadnieniu, iż wynika ona z rynkowej wartości nieruchomości i jest zgodna z aktualnym stanem prawnym dotyczącym podstawy określania tej opłaty.
Od powyższej decyzji Burmistrza Cieszyna odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) wnieśli Janina i Stanisław Sztefkowie oraz Prokurator Rejonowy w Cieszynie, z uwagi na fakt, iż wznowienie postępowania w sprawie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Zdaniem odwołujących się od powyższej decyzji statusu strony postępowania nie miał ani Burmistrz Miasta Cieszyna, ani Zarząd Miasta Cieszyna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 18 czerwca 2003 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie ponownego określenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, podzielając stanowisko odwołujących się w kwestii braku legitymacji organów gminy do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie. SKO w szczególności wskazało przy tym na art. 28 i art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego i przywołało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA nr 4/1990, poz. 7), z których wynika, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w którym decyzję wydał wójt (burmistrz) tej gminy.
Powyższą decyzję Gmina Cieszyn zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że postanowienie NSA z 15 października 1990 r. nie ma waloru źródła prawa, gdyż dotyczy jedynie innej, konkretnej sprawy, oraz że „gmina nie jest organem samym w sobie, ale działa przez swoje organy, które w różnych sytuacjach mają uprawnienia do działania”. Ponadto skarżący wskazał, że „realizacja wyroku” Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. K. 8/98, może nastąpić jedynie w sposób, w który dokonał tego Burmistrz Miasta Cieszyna.
Odpowiadając na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wydało 18 sierpnia 2004 r. decyzję uchylającą zarówno zaskarżoną swoją decyzję, jak i wcześniejszą decyzję Burmistrza Miasta Cieszyna oraz postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie o określenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. SKO zgodziło się ze stanowiskiem, że Gmina Cieszyn ma status strony wynikający z jej interesu prawnego, a wysokość spornej opłaty jest związana z przysługującym gminie przekształconym prawem własności. Jednocześnie SKO w Bielsku-Białej wyłączyło od rozpatrzenia wniosku gminy Cieszyn o wznowienie postępowania w sprawie o określenie spornej opłaty Burmistrza Miasta Cieszyna, jako pracownika Gminy Cieszyn, i wyznaczyło w jego miejsce Burmistrza Miasta Ustronia.
2. Powyższą decyzję SKO w Bielsku-Białej Janina i Stanisław Sztefkowie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Rozpatrując tę skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne.
Uzasadniając potrzebę wniesienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, WSA w Gliwicach podniósł, że problem, przed którym stanął, jest od dawna przedmiotem kontrowersji znajdującym swoje odbicie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Sprowadza się on do pytania, czy gmina ma legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy jej organ wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję w danej sprawie w pierwszej instancji, z uwagi na to, iż występuje on w roli podwójnej: organu administracji publicznej oraz organu gminy, który reprezentuje jej interesy. WSA w Gliwicach wskazał przy tym na ukształtowane dwa odmienne stanowiska w tej sprawie, przy czym – m.in. na podstawie wyroku NSA z 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04) – szeroko zrelacjonował stanowisko, według którego organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji w sprawie objętej postępowaniem nie może być stroną tego postępowania, choćby nawet decyzja taka dotykała jego praw lub obowiązków.
Takie stanowisko budzi szereg wątpliwości, które wynikają z faktu nieuzasadnionego, zdaniem sądu przedstawiającego pytanie prawne, utożsamiania gminy z jej organem sprawującym zarazem funkcje z zakresu administracji publicznej i realizującym tym samym przyznane mu kompetencje organu administracyjnego. Zdanie to znajduje także oparcie w orzecznictwie zarówno NSA, jak i Sądu Najwyższego, przy czym z art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dane postępowanie dotyczy lub też kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, który wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zdaniem sądu, prawa obrony swego interesu prawnego przez gminę, a zatem i uprawnienia do występowania w danym postępowaniu na prawach strony, nie może podważyć fakt jednoczesnego przyznania organowi gminy władztwa administracyjnego do podejmowania w danej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych: „Fakt ów nie ma bowiem wpływu na uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania, gdyż o tym decydują nie procesowe, lecz materialnoprawne przesłanki. Obie rozważane okoliczności są zatem od siebie niezależne i w rezultacie gmina nie może stracić przymiotu strony w danym postępowaniu tylko z tego powodu, że jej organ uczestniczył w procesie decyzyjnym w ramach tego postępowania”. Jednocześnie sąd pytający podniósł okoliczność braku w systemie prawa jakiegokolwiek przepisu, który wprost przewidywałby w omawianej sytuacji utratę przez gminę prawa do występowania jako strona danego postępowania. Sąd odniósł się jednocześnie krytycznie do stanowiska „kompromisowego”, które w niniejszej sprawie reprezentuje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 18 sierpnia 2004 r., polegającego na przyznaniu gminie legitymacji procesowej z jednoczesnym wyłączeniem jej organu z orzekania w sprawie.
WSA w Gliwicach podniósł wreszcie, że krytykowane przezeń stanowisko, znajdujące odbicie w części orzecznictwa i doktryny, jest sprzeczne z określonymi w art. 2, art. 32, art. 45 i art. 165 Konstytucji zasadami, i dlatego sąd „postanowił poddać tę argumentację weryfikacji Trybunału Konstytucyjnego”, gdyż „pożądane jest – celem wyjaśnienia zreferowanych wątpliwości – przeprowadzenie przez Trybunał merytorycznej analizy konstytucyjności art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na zarzut odczytania go w sposób niekonstytucyjny”. W szczególności sąd wskazał, iż interpretacja art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączająca uprawnienie gminy do występowania w omawianych postępowaniach na prawach strony, narusza zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego określoną w art. 165 Konstytucji, gdyż pozbawia organy samorządu terytorialnego skutecznego instrumentu ochrony swych interesów, w tym wynikających z praw majątkowych, które z kolei stanowią istotny element konstrukcji polskiego samorządu terytorialnego, opartego m.in. na podmiotowości prawnej jego jednostek. Taka interpretacja kłóciłaby się także z wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu z uwagi na składające się na to prawo uprawnienie do uruchomienia procedury przed sądem i prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Pośrednio naruszałaby także art. 32 ust. 1 Konstytucji, traktując organy samorządu terytorialnego w sposób gorszy niż inne podmioty i to z przyczyn niemających podstawy prawnej – a więc w sposób dyskryminujący je. Wreszcie, zdaniem sądu, „kwestionowana praktyka stosowania art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji” i wynikającą zeń zasadą demokratycznego państwa prawnego.
3. Pismem z 29 listopada 2005 r. stanowisko w sprawie pytania prawnego WSA w Gliwicach zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), w związku z art. 193 Konstytucji – z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Prokurator Generalny podniósł, że wskazany w pytaniu prawnym art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest przepisem stanowiącym podstawę do rozstrzygania w sprawie toczącej się przed WSA w Gliwicach, z uwagi na to, iż sprawa ta toczy się z wniosku osób fizycznych, nie zaś organów gminy; nie służy więc do badania zdolności procesowej tych ostatnich do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Natomiast o tym, jaki inny podmiot – poza skarżącym – ma prawo do statusu strony w postępowaniu, decydować będzie nie art. 50 ust. 1, lecz art. 32 i art. 33 wspomnianej ustawy. A zatem – zdaniem Prokuratora Generalnego – postawione pytanie prawne nie spełnia wymogów stawianych mu w art. 193 Konstytucji, gdyż od odpowiedzi na to pytanie nie zależy rozstrzygnięcie sprawy, która toczy się przed tym sądem. Prokurator Generalny wskazał także, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji także nie był art. 50 wspomnianej ustawy, lecz art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego.
4. Pismem z 24 maja 2006 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który podzielił w całej rozciągłości argumentację Prokuratora Generalnego i wniósł o umorzenie postępowania. Marszałek Sejmu stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego wątpliwe jest, czy zaskarżony przepis jest przepisem, który będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed WSA w Gliwicach, który wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto dla orzeczenia o legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej, na podstawie której uznano, że Gmina Cieszyn, ze względu na swój interes prawny, może żądać wznowienia postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podstawowe znaczenie będzie miała ocena zgodności tej decyzji z art. 145a k.p.a., a nie – jak wskazuje WSA w Gliwicach – z zaskarżonym art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Stanowiący przedmiot pytania prawnego zadanego Trybunałowi Konstytucyjnemu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) brzmi:
„§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi”.
Ustawy, o których mowa w art. 50 § 2, w obecnym stanie prawnym nie dotyczą legitymacji procesowej jednostek samorządu terytorialnego.
Pytanie prawne przedstawiane w trybie art. 193 Konstytucji zmierza – podobnie jak wniosek i skarga konstytucyjna – do pozbawienia mocy obowiązującej (wyeliminowania z systemu prawa) kwestionowanego przepisu, przy czym szczególną cechą i zarazem celem tej instytucji jest, w odróżnieniu od skargi prowadzącej do tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności normy już zastosowanej przez sąd bądź organ administracji publicznej, zapobiegnięcie wydaniu orzeczenia biorącego za podstawę przepis niezgodny z Konstytucją.
Odwołując się do wcześniejszych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, należy wyróżnić trzy przesłanki warunkujące odpowiedź na pytanie prawne. Przesłanka pierwsza związana jest z podmiotem pytającym. Może nim być wyłącznie sąd. Druga przesłanka odnosi się do przedmiotu pytania prawnego. Musi ono obejmować akt prawny lub jego część; sąd musi sformułować i uzasadnić zarzut jego niezgodności z aktem normatywnym wyższej rangi w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Przesłanka trzecia to wykazanie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne i rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok z 13 grudnia 2000 r., w sprawie o sygn. P. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 302).
Jest oczywiste w świetle powyższych uwag, że dwie pierwsze przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Nie sposób natomiast mówić – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – o wykazaniu przez sąd przedstawiający pytanie, że spełniona w niniejszym wypadku została także przesłanka trzecia.
Na wstępie rozważań prowadzących do zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawy stanowiska należy stwierdzić, że z treści przytoczonych przepisów art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego – rozważana wyłącznie na gruncie cytowanego tu przepisu nie jest expressis verbis wykluczona. Należy przy tym zauważyć, że norma prawna będąca przedmiotem procesu stosowania prawa bywa konstruowana niejednokrotnie na podstawie nie jednego, lecz wielu przepisów prawa, szczególnie gdy chodzi o pełne zrekonstruowanie jej hipotezy. Sąd zadający pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu winien w takim wypadku wskazać wszystkie istotne przepisy, które – jego zdaniem – taką normę współtworzą; nie może natomiast ograniczyć się do jednego z nich. Trybunał Konstytucyjny nie jest przy tym uprawniony do uzupełniania postawionego pytania prawnego, a tym bardziej do jego modyfikacji czy korekty. Jest natomiast obowiązany odpowiedzieć na pytanie prawne sądu, o ile odpowiada ono ściśle wymaganiom wynikającym z art. 193 Konstytucji, a więc gdy sąd zadający pytanie wykaże, że od odpowiedzi na to pytanie zależy w rzeczywistości rozstrzygnięcie sprawy, która przed nim się toczy. Jak wyjaśnił bowiem już Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie, potrzeba uzyskania odpowiedzi ze strony Trybunału Konstytucyjnego musi być tego rodzaju, że sąd przedstawiający pytanie prawne nie mógłby rozstrzygnąć toczącej się przed nim sprawy bez wcześniejszej odpowiedzi na to pytanie, gdyż samo rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uzależnione jest właśnie od treści odpowiedzi (zob. postanowienie z 14 grudnia 2004 r., sygn. P 32/02, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 123).
W świetle art. 193 Konstytucji, pytanie prawne nie może zmierzać do abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności przepisów oraz musi wiązać się ze sprawą w sposób, który determinuje konieczność orzekania przez sąd. Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem wyręczać sądów w kompetencjach stosowania prawa, a zatem także w aktach jego wykładni. Należy także przypomnieć, że od chwili wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Trybunałowi Konstytucyjnemu nie przysługuje już kompetencja dokonywania wykładni powszechnie wiążącej. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny podziela zdanie, wyrażone zarówno przez Marszałka Sejmu, jak i przez Prokuratora Generalnego, o niedopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie, a zatem i o konieczności umorzenia niniejszego postępowania.
2. Należy także zauważyć, że samo zagadnienie zawarte w pytaniu prawnym WSA w Gliwicach jest niewątpliwie doniosłe z punktu widzenia procedury administracyjnej i prawidłowości funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, a także ochrony praw nabytych osób, na których rzecz przekształcono użytkowanie wieczyste w prawo własności. O doniosłości postawionego problemu świadczy, oprócz samego pytania prawnego, obszerne i – co należy podkreślić – niejednolite, przytoczone w uzasadnieniu pytania, orzecznictwo w podobnych sprawach, a także obszerność i niejednolitość wypowiedzi doktryny, do której odwołuje się sąd. Dylematy te zostały przedstawione m.in. w opracowaniu K. J. Antkowiaka pt. Organ gminy a jej interes prawny („Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 1-2/2005, s. 121-144). Brak zgodnego stanowiska w tej kwestii zarówno wśród reprezentantów doktryny prawnej, jak i organów stosujących prawo nie pozbawia jednak sądu przedstawiającego pytanie prawne możliwości swobodnego orzekania w tej sprawie, na podstawie własnych ustaleń, także w zakresie obowiązującego stanu prawnego podczas procesu stosowania prawa, tym bardziej że dylemat sądu pytającego dotyczy właściwej interpretacji przepisów, która – jak wynika z treści uzasadnienia pytania prawnego – może prowadzić do wykładni w zgodzie z Konstytucją.
Sąd, zadając pytanie prawne w niniejszej sprawie, zmierza w istocie rzeczy bezpośrednio nie tyle do uzyskania odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w formie wyroku interpretacyjnego, z założeniem, że norma wyprowadzona z tego przepisu ma takie znaczenie, jakie nadano mu w pytaniu, ale przede wszystkim – i tak Trybunał Konstytucyjny odczytuje rzeczywisty cel pytania – do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwiema interpretacjami występującymi w orzecznictwie i doktrynie, różnie definiującymi pozycję ustrojową gminy i jej organów w toku takich postępowań, bądź to administracyjnych, bądź cywilnych, w których gmina występuje w charakterze strony. Sąd pytający oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego dokonania oceny rozbieżności w orzecznictwie oraz wyraźnego wskazania, która linia orzecznicza nie budzi zastrzeżeń natury konstytucyjnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się już jednak pogląd, że nie można zadawać pytań prawnych w celu uzyskania wiążącej wykładni danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny oraz że nie jest on kontrolerem interpretacji przepisów dokonywanej w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem ze stosowaniem prawa, które w praktyce przybrało formy patologiczne (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Sytuacja byłaby więc inna, gdyby jedno z przedstawionych stanowisk co do rozumienia przepisu (normy) było co najmniej utrwalone w orzecznictwie sądowym i jednocześnie pozostawało w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym. Tak jednak, co sąd przekonująco wykazał w uzasadnieniu pytania, nie jest. W niniejszym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z tak jednoznacznie ukształtowaną przez praktykę sądową interpretacją zaskarżonego art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że wykluczałoby to możliwość wniesienia skargi przez organ gminy w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności. Gdyby tak właśnie było, rzeczywista, wynikająca z praktyki sądowej, treść art. 50 mogłaby być poddana testowi konstytucyjności. Podobnie stać by się mogło, gdyby orzecznictwo sądowe nadało temu artykułowi znaczenie przeciwne, dopuszczające legitymację organu gminy do sądowej ochrony swych interesów, choć w niniejszym wypadku taki stan rzeczy, sądząc z treści uzasadnienia pytania, nie skłaniałby sądu zadającego pytanie do poszukiwania weryfikacji swego rozumowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny, o czym była już wcześniej mowa, nie jest jednak organem władzy sądowniczej powołanym do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Wymagają one natomiast samodzielnej interpretacyjnej aktywności sądu z wykorzystaniem, z jednej strony, technik interpretacyjnych, w myśl zasady omnia sunt interpretanda, aż po ewentualne sięgnięcie – z drugiej strony – po instytucję pytania prawnego właściwego dla specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem adresowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli więc wątpliwości sądu mogą być usunięte w drodze wykładni albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości konstytucyjnej przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy bowiem, na podstawie art. 8 Konstytucji, mogą bezpośrednio stosować ustawę zasadniczą; powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (por. postanowienia z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03 oraz z 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268). Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Na marginesie powyższych uwag należy jedynie zwrócić uwagę, że usunięcie w 1994 r. z systemu prawnego dawnego art. 27a k.p.a., wprowadzonego wcześniej z myślą o istotnym ograniczeniu możliwości występowania organów gminy w postępowaniach, w których gmina jest stroną, któremu to przepisowi Trybunał Konstytucyjny nadał uchwałą w sprawie o sygn. W. 3/92 (z 23 czerwca 1993 r., OTK w 1993 r., cz. II, poz. 46) znaczenie ograniczające w istotnym stopniu możliwość występowania organów gminy także w postępowaniach cywilnych – samo przez się ukazało wyraźną perspektywę interpretacyjną, wynikającą z zastosowania wykładni celowościowej (teleologicznej). Warto w tym miejscu odnotować także, iż w najnowszej literaturze przedmiotu (por. G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, „Samorząd Terytorialny” nr 1-2/2008) pojawiają się głosy współbrzmiące z wyżej wskazaną perspektywą interpretacyjną.
Sąd przedstawiający pytanie ma więc nie tylko możliwość, ale i obowiązek zastosowania właściwej – jego zdaniem – wykładni obowiązujących przepisów, kierując się przy tym nie tylko orzecznictwem innych sądów, które to orzecznictwo nie wiąże WSA w Gliwicach w toku rozpoznawania sprawy, na tle której zadano niniejsze pytanie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.