Pełny tekst orzeczenia

59/2/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 26 listopada 2008 r.
Sygn. akt Tw 9/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Polkowicach w sprawie zgodności:
1) art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.) z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 25 marca 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Polkowicach o zbadanie zgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.; dalej: prawo geologiczne i górnicze) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także art. 84 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2008 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wyjaśnienie, w jaki sposób zaskarżony art. 84 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego, wobec brzmienia art. 84 ust. 5 tejże ustawy, narusza – zdaniem wnioskodawcy – art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Pismem z 9 czerwca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonego braku formalnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli wniosek, pytanie prawne albo skarga konstytucyjna pochodzi od uprawnionego podmiotu. Podmiotem takim, w myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Legitymacja rad gmin, rad powiatów i sejmików województw została jednak ograniczona warunkiem konstytucyjnym, by akt normatywny, o kontrolę którego wnoszą, dotyczył spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo art. 32 ust. 2 ustawy o TK rozstrzyga, że wniosek pochodzący od tych organów „powinien zawierać także powołanie przepisu prawa [...], wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.
Stosownie do treści art. 36 ustawy o TK wniosek złożony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Etap wstępnego rozpoznania ma zapobiegać wypadkom nadania biegu wnioskowi, gdy brak jest legitymacji podmiotu do złożenia wniosku. Tym samym, już początkowa faza postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzi do eliminacji spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania i które z tej przyczyny trzeba byłoby umorzyć z uwagi na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Zaznaczyć należy, że badanie legitymacji do złożenia wniosku może następować w każdej fazie postępowania, a zatem brak legitymacji pociągający za sobą umorzenie postępowania może być stwierdzony już po nadaniu biegu wnioskowi.
W trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem jest organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) oraz czy powołane przezeń przepisy prawa rzeczywiście wskazują na związek między zakresem działania wnioskodawcy i zaskarżonym aktem normatywnym (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. Rada Miejska w Polkowicach kwestionuje zgodność art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także zgodność art. 84 ust. 4 tejże ustawy z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Przepisy art. 84 zaskarżonej ustawy stanowią, że: „przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę” (ust. 1); „opłatę eksploatacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej ze złoża” (ust. 2); „opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę towarzyszącą ustala się jako iloczyn kwoty stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny towarzyszącej wydobytej w okresie rozliczeniowym” (ust. 3); „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, stawki opłat, o których mowa w ust. 2, dla poszczególnych rodzajów kopalin. Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, będzie kierowała się zasadą, iż ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek opłat” (ust. 4); „górną i dolną granicę stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin określa załącznik do ustawy, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7” (ust. 5); „górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych, określone w załączniku do ustawy, podlegają corocznie zmianie stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy” (ust. 6); „na podstawie wskaźnika, o którym mowa w ust. 6, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy” (ust. 7).

3. Pozostaje zatem kwestia oceny, czy wskazane wyżej zaskarżone przepisy prawa geologicznego i górniczego dotyczą spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Polkowicach (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

3.1. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania” Rady Miejskiej w Polkowicach przede wszystkim wyznaczają przepisy konstytucyjne i ustawowe, kształtujące kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

3.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni zwrotu „sprawy objęte zakresem działania”, użytego w treści art. 191 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i powołane tam orzeczenia). Trybunał ustalił, że zwrot „sprawy objęte zakresem działania” typologicznie należy rozumieć bardziej w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” niż ogólnego wskazania „zadania wnioskodawcy” (por. postanowienie TK z 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2). Oznacza to, że nie spełnia wymagań art. 191 ust. 2 Konstytucji sytuacja, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego występuje z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w jakiejkolwiek sprawie „dotyczącej” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami (a więc działania, do których podjęcia wnioskodawca jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu terytorialnego.

3.3. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega ani w Konstytucji, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w innych ustawach takiej regulacji, która przewidywałaby jakąkolwiek aktywną rolę dla Rady Miejskiej w Polkowicach (ani w ogóle dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego), wynikającą i uzasadnioną brzmieniem zaskarżonych przepisów prawa geologicznego i górniczego. W szczególności Rada Miejska w Polkowicach nie ma żadnych powinności działania w sytuacjach wskazanych w tych przepisach.
Zgodnie z art. 84 ust. 8 kwestionowanej ustawy, to przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi bez wezwania opłatę eksploatacyjną na rachunki bankowe podmiotów określonych w art. 86 (gminy lub gmin, na terenie których jest prowadzona działalność objęta koncesją oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Natomiast w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji (zawierającej dane dotyczące np. złoża, rodzaju, ilości wydobytej kwartalnie kopaliny, przyjętej stawki, wysokości ustalonej opłaty) albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty. To właśnie przedsiębiorca oraz organ koncesyjny są bezpośrednimi adresatami norm prawnych wynikających z zaskarżonego art. 84 ust. 1-3 prawa geologicznego i górniczego. Kolejnymi adresatami pozostają Rada Ministrów (art. 84 ust. 4-5) jako organ zobligowany do wydania rozporządzenia oraz minister właściwy do spraw środowiska (art. 84 ust. 6-7) jako organ zobligowany do ogłoszenia w Monitorze Polskim, w drodze obwieszczenia, górnych i dolnych granic stawek opłat eksploatacyjnych na następny rok kalendarzowy.

3.4. Rola gminy w procesie ustalenia i wniesienia opłaty eksploatacyjnej (określona notabene nie przez zaskarżony art. 87 ust. 1-7, ale przez niekwestionowane we wniosku art. 84 ust. 8 i art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego) jest jedynie bierna. Jeżeli przedsiębiorca (lub organ koncesyjny) ustali kwartalnie wysokość opłaty eksploatacyjnej, to następnie przedsiębiorca wnosi jej 60% w drodze czynności materialno-technicznej na rachunek bankowy gminy lub gmin, na terenie których jest prowadzona działalność objęta koncesją. Gmina jest więc jedynie beneficjentem, który nie może odmówić przyjęcia pieniędzy z opłaty, należnych jej od przedsiębiorcy. Uzyskane w ten sposób środki, będące opłatą eksploatacyjną, stają się dochodami gmin (por. art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539), którymi te mogą swobodnie dysponować w ramach zakreślonych przez przepisy o finansach samorządowych i finansach publicznych. Środki uzyskane z opłat eksploatacyjnych są z punktu widzenia gmin zwykłymi źródłami dochodów. Nie istnieje obowiązek tworzenia z nich ani funduszy celowych, ani pokrywania wyłącznie wydatków związanych z naprawieniem szkód górniczych.

3.5. Osiągając ex lege korzyść majątkową z opłat eksploatacyjnych, gminy nie stają się jednak stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, które dotyczą ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05), a ich organy stanowiące nie uzyskują żadnych szczególnych obowiązków czy praw. Jedynie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji przez organ koncesyjny gmina może uczestniczyć na prawach strony (art. 84 ust. 10a zaskarżonej ustawy).

4. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołany przez Radę Miejską w Polkowicach art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego nie stanowi wystarczającej podstawy materialnej dla uznania, że zakwestionowane przepisy art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Skoro art. 86 ust. 1 powołanej wyżej ustawy czyni gminę wyłącznie beneficjentem obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę, to w konsekwencji – co oczywiste – nie przyznaje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego żadnej kompetencji. Tym samym zaskarżone przepisy, normując materię, która zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym nie odnosi się do zakresu działania Rady Miejskiej w Polkowicach, przesądzają o braku zdolności wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny, że Rada Miejska w Polkowicach nie jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania konstytucyjności art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego, uzasadnia, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.