Pełny tekst orzeczenia

217/3/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 61/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marka i Elżbiety D., Bogny i Dariusza J. w sprawie zgodności:
art. 1 pkt 81 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1199, ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 3 marca 2009 r. zakwestionowana została zgodność art. 1 pkt 81 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1199, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut został sformułowany w sposób zakresowy – skarżący domagają się uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim „wprowadzając (…) instytucję zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego” nie uregulował zasad i wysokości „oprocentowania kwot wpłaconych przez podatnika tytułem zabezpieczenia zobowiązania podatkowego, ustalonego lub określonego w decyzji podatkowej – w części zwróconej podatnikowi”. Zdaniem skarżących unormowanie powyższe powinno być wzorowane na przepisach regulujących „zasady i wysokość oprocentowania nadpłaty”. Z tak określonym przedmiotem skargi powiązane zostały zarzuty naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony własności, zasady równości wobec prawa oraz zasady równej ochrony prawnej własności.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Rawiczu postanowieniami z 4 listopada 2005 r. (nr: EA/7240/12/05; EA/7240/13/05; EA/7240/14/05; EA/7240/15/05) postanowił o przyjęciu zabezpieczenia wykonania decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu z 5 października 2005 r. (nr: UKS 3004/2196/13/D-1/PIT; UKS 3005/1768/13/D-1/PIT; UKS 3004/1748/13/D-1/PIT; UKS 3004/1765/13/D-1/PIT). Skarżący dokonali wpłat depozytu w gotówce jako zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzjami z 31 sierpnia 2006 r. (nr: AI-D-4117-130/05; AI-D-4117-129/05; AI-D-4117-132/05; AI-D-4117-133/05) Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu uchylił w części decyzje organu pierwszej instancji z 5 października 2005 r. Skarżący wnioskami z 14 listopada 2006 r. wystąpili do Urzędu Skarbowego w Rawiczu o zwrot kwot stanowiących różnicę pomiędzy kwotą odsetek obliczonych od wpłaconego zabezpieczenia zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: o.p.), a kwotą odsetek wypłaconych przez ten urząd. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Rawiczu decyzjami z 18 grudnia 2006 r. (RP/8200-33/06; RP/8200-34/06; RP/8200-35/06; RP/8200-36/06) odmówił zwrotu tych kwot. Po rozpoznaniu odwołań decyzje organu pierwszej instancji zostały utrzymane w mocy zgodnie z treścią decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z 19 marca 2007 r. (nr: A1-N-4117/4/07; A1-N-4117/5/07; A1-N-4117/6/07; A1-N-4117/7/07). Skarżący wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które Sąd ten oddalił wyrokami z 8 sierpnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Po 993/07; I SA/Po 996/07; I SA/Po 994/07; I SA/Po 995/07). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne skarżących wyrokiem z 17 października 2008 r. (sygn. akt II FSK 1845/07).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi – między innymi – przez określenie przedmiotu skargi oraz wyjaśnienie, w jaki sposób regulacja stanowiąca przedmiot skargi prowadzi do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na zarządzenie z 20 sierpnia 2009 r. wskazano, że przedmiotem skargi jest art. 72 § 1 pkt 1 o.p. „w zakresie, w jakim od dnia 1 września 2005 r. nie uważa za nadpłatę – kwot wpłaconych przez podatnika na podstawie art. 224a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (…) w części zwróconej podatnikowi”; natomiast w razie uznania, iż kwota wpłacona przez podatnika na podstawie art. 224a o.p. nie mieści się w pojęciu nadpłaty, jako przedmiot skargi wskazano art. 78 o.p. oraz art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wynika szereg przesłanek, które warunkują możliwość przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania. I tak, zgodnie z art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, każdy skarżący jest zobowiązany do precyzyjnego określenia normatywnej podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, którego treścią było nieprawidłowe – bo w oparciu o niezgodną z Konstytucją regulację – ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Skarga musi zatem określać przepis, który służył do dekodowania normy prawnej kształtującej w sposób władczy sferę praw i wolności skarżącego.
Wymogiem formalnym skargi – jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – jest określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jest to warunek, którego celem jest uprawdopodobnienie stanu niekonstytucyjności. Dla jego spełnienia skarżący jest zobowiązany do określenia normy ustawowej kształtującej jego sytuację prawną, odnalezienia adekwatnej treściowo normy konstytucyjnej, a następnie ich porównania i wykazania wzajemnej sprzeczności. Omawiana przesłanka dopuszczalności skargi nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy skarżący – tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – przedmiotem zaskarżenia stara się uczynić pominięcia ustawodawcze.
Oczywistym wymogiem skargi jest także złożenie jej w materialnym terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego orzeczenia o jego wolnościach lub prawach (art. 46 ustawy o TK).
Na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny dokonuje wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych. Ten etap postępowania służy analizie skarg pod kątem spełnienia przedmiotowych warunków, a w razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie, wydawane jest postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na poważne wady formalne skargi odnoszące się do jej przedmiotu. Wynikają one z dwóch powodów.
Po pierwsze, skarżący określają zaskarżone przepisy w sposób niejasny, nieprecyzyjny i – zwłaszcza w kontekście wywodów zawartych w piśmie procesowym z 20 sierpnia 2009 r. – wzajemnie sprzeczny. Wątpliwości dotyczące przedmiotu skargi wiążą się już z jej petitum, z którego nie wynika w sposób niewątpliwy, czy skarżący dopatrują się niekonstytucyjności w art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej, czy też w art. 224a o.p., który to przepis został znowelizowany właśnie przez art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej. Wyjaśnienia tej kwestii nie można doszukać się również w uzasadnieniu skargi. Z uwagi na powyższe wątpliwości skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych. Nie uczynili tego jednak w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego, przeciwnie – zawarli w niej wywody, które spowodowały jeszcze więcej trudności w określeniu przedmiotu skargi. Niejasne w tym kontekście są zwłaszcza fragmenty pisma, w których niekonstytucyjność ma wynikać – zdaniem skarżących – z treści art. 72 § 1 pkt 1 i art. 78 o.p. Przepisy te nie zostały wskazane w skardze jako jej przedmiot, a w uzasadnieniu nie zawarto dotyczącej ich argumentacji. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK jednym z warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest jej złożenie w zawitym terminie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 2/01 (wyrok z 26 marca 2002 r., OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jest to ostateczny termin do sformułowania elementów skargi konstytucyjnej. Związany granicami kognicji Trybunał Konstytucyjny nie może zatem merytorycznie rozpatrzyć zarzutów sformułowanych przez skarżących po upływie trzech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku (zob. postanowienie z 21 stycznia 1998 r., Ts 2/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 21 oraz wyrok z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Skoro część zarzutów niekonstytucyjności została sformułowana w piśmie stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, należało dojść do wniosku, że skarżący rozszerzyli zarzuty skargi po upływie trzech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku w ich sprawie.
W nadesłanym piśmie procesowym podkreśla się również (podobnie, choć nie wprost uczyniono w skardze konstytucyjnej), że zarzuty niekonstytucyjności odnoszą się do art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej. Takie określenie przedmiotu skargi musi zostać uznane za wadliwe. Jak podniesiono w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 12 listopada 2002 r.: „Prawo do skargi konstytucyjnej na gruncie art. 79 Konstytucji dotyczy (…) jedynie naruszeń gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności w przepisach ustaw lub innych aktów normatywnych (verba legis: »w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie«). Przepisy te powinny zostać dokładnie wskazane w treści skargi (…)”. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestia ta była wielokrotnie podnoszona we wcześniejszym orzecznictwie i nie budzi wątpliwości w świetle obowiązującego prawa (SK 40/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 81).
Mając na względzie powyższe rozważania, należy uznać, że art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie. Nie mógł nią być choćby z tego względu, że jako przepis nowelizujący „skonsumował się” z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jego znaczenie normatywne wyczerpało się w momencie modyfikacji przepisu ustawowego i nie podobna twierdzić, że stanowił on podstawę rozstrzygnięcia, gdyż na przeszkodzie temu stał nieabstrakcyjny charakter normy płynącej z art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej. Istota normy zmieniającej sprowadza się do tego, że jej dyspozycja nie dotyczy zachowań powtarzalnych, nie mogła więc zostać wykorzystana w procesie stosowania prawa.
Już więc w tym miejscu należy podkreślić, że skardze nie może być nadany dalszy bieg z uwagi na niewłaściwe określenie jej przedmiotu.
Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę na dalsze nieprawidłowości skargi konstytucyjnej. W piśmie wielokrotnie stwierdzono, że przedmiotem tego środka ochrony wolności i praw jest zaniechanie prawodawcze. Wobec niejasności wywodów w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarga konstytucyjna służy eliminowaniu z porządku prawnego przepisów, w treści których istnieje wada skutkująca naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw, jej celem nie jest zaś kontrola braku regulacji. Brak ten może przy tym przybrać dwie formy – zaniechania prawodawczego albo pominięcia prawodawczego. Zaniechanie polega na tym, że ustawodawca pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym. Ze względu na to, że polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, to choćby obowiązek wydania danego aktu wynikał z norm konstytucyjnych, nie ma możliwości wnoszenia takich spraw do Trybunału.
Od zaniechania ustawodawczego należy natomiast odróżnić pominięcie legislacyjne, czyli sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, w myśl którego w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie jej zakresu, w szczególności rozważenie jej na tle zasady równości (zob. m.in. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, a także liczne późniejsze orzeczenia, w tym np. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jest zatem ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których – w związku z naturą objętej aktem regulacji – mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Prowadzi to do wniosku, że parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, jeśli jednak decyzja taka zostanie już podjęta – regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Pominięcie ustawodawcze zachodzi więc wtedy, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji, którego brakuje, a z uwagi na podobieństwo do istniejących unormowań należy oczekiwać jego istnienia.
W oparciu o przedstawione kryteria Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarga konstytucyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Skarżący oczekują traktowania sum depozytowych na równi z nadpłatą podatku, nie biorąc pod uwagę różnic istniejących między podatkiem nienależnie zapłaconym, a depozytem pieniężnym dobrowolnie uiszczonym w celu zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego. Postulowana przez skarżących zmiana stanu prawnego nie nawiązuje do istniejących rozwiązań, nie można przeto uznać, że skarżący wskazali, w jaki sposób doszło do naruszenia ich konstytucyjnych praw. Oczekiwanie ustalenia odsetek od depozytu zabezpieczającego wykonanie zobowiązania w wysokości przewidzianej dla odsetek wypłacanych od nadpłaty podatku nie koresponduje z istotą form zabezpieczenia wykonania zobowiązania, o których mowa w art. 33d o.p., jest wręcz z nią niespójne.
Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że skarga odnosi się do pominięcia legislacyjnego, to w takim wypadku należało dokładnie oznaczyć przepis, którego zakres zastosowania jest zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować (postanowienie TK z 24 października 2007 r., Ts 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 37). Takiej argumentacji skarga nie zawiera, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie jest władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK).

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.