Pełny tekst orzeczenia

397/5/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 5 lipca 2010 r.
Sygn. akt Ts 83/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marka B. w sprawie zgodności:
art. 111 pkt 10, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593) z art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 31 marca 2010 r., sporządzonej przez radcę prawnego, zakwestionowana została zgodność art. 111 pkt 10, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593) z art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga konstytucyjna nie zawiera jednak uzasadnienia niekonstytucyjności przepisów, skarżący natomiast szeroko i krytycznie odniósł się do wydanych w sprawie rozstrzygnięć i to zarówno organów administracji publicznej, jak i orzeczeń sądów administracyjnych. W konkluzji skargi konstytucyjnej stwierdzono jedynie, że „Szef Sztabu Generalnego nigdy nie miał i nie ma prawa zwalniać żołnierzy zawodowych będących w bezpośredniej podległości Ministra Obrony Narodowej, niezależnie od stopnia (…), co w sposób jednoznaczny ustawodawca określił w ostatniej noweli pragmatycznej (…)”. Działanie Szefa Sztabu Generalnego skarżący uznał za „naruszenie art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej”.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.
Decyzją z 16 lipca 2002 r. (nr 555) Minister Obrony Narodowej zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 22 lipca 2002 r. przeniósł do rezerwy kadrowej. Rozkazem z 25 lutego 2005 r. (nr 151/Pers./P-1) Szef Sztabu Generalnego WP zwolnił skarżącego z dniem 21 lipca 2005 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy kadrowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe po upływie odpowiedniego okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. W wyniku wniesionego odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją z 6 maja 2005 r. (nr 529/Kadr) utrzymał w mocy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego z 25 lutego 2005 r. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą, która została oddalona wyrokiem tego sądu z 12 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1153/05). Także wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1265/06). Wnioskiem z 3 kwietnia 2008 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z 6 maja 2005 r. Decyzją z 13 maja 2008 r. (nr 568/Kadr) Minister Obrony Narodowej odmówił wszczęcia postępowania. Decyzją z 7 października 2008 r. (nr 953/Kadr) Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący zaskarżył zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenia do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1736/08) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 20 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 950/09).
Zarządzeniem z 6 maja 2010 r. skarżący został wezwany – między innymi – do wyjaśnienia, w jaki sposób przepisy stanowiące przedmiot zaskarżenia stanowiły podstawę ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji orzeczenia, z wydaniem którego skarżący wiąże zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw podmiotowych. W odpowiedzi na zarządzenie skarżący ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi zaś muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zawsze więc wcześniej musi toczyć się przed jednym z organów władzy publicznej postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego, zakończone wydaniem orzeczenia, mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, w stosunku do którego nie będzie przysługiwał już żaden środek prawny pozwalający na uruchomienie innego postępowania, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie tego orzeczenia. Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny (postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267). W innym orzeczeniu Trybunał stwierdził: „zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności w skardze konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach” (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku z 6 lutego 2002 r. (SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.
Dla oceny strony formalnej skargi istotne znaczenie ma fakt uruchomienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), a tym samym rezygnacji z wniesienia skargi konstytucyjnej po uzyskaniu ostatecznego orzeczenia w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że między postępowaniem administracyjnym głównym – służącym wzruszeniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny I instancji, a postępowaniem nadzwyczajnym (np. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej albo wznowienie postępowania) zachodzą daleko idące różnice. Pierwsze z wymienionych postępowań – które może toczyć się zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji – służy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z kolei przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowań „nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej (…), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym” (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 96). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organy administracji publicznej badają zaistnienie przesłanek stwierdzenia tej nieważności, z kolei na etapie sądowym sądy kontrolują legalność działania organów administracji w tym zakresie. Postępowanie nadzwyczajne nie jest więc kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe, lecz w którym postępowanie dowodowe ma jedynie odpowiedzieć na pytanie co do naruszenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Różnica między postępowaniem administracyjnym głównym i nadzwyczajnym wyraża się więc w ich przedmiocie. Postępowanie główne służy ustaleniu zakresu praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego, o czym władczo rozstrzygają organy administracyjne. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracyjny, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP z 1996 r., nr 18, poz. 258).
Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego: „działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji” (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sytuacja prawna skarżącego została ukształtowana w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1265/06). Podejmowane później przez skarżącego kroki prawne należy ocenić (z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej) jako zbędne.
Reasumując, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wskazane jako ostateczne orzeczenie NSA z 2010 r. zapadło w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W jego toku ani organy, ani też sądy administracyjne nie orzekały w oparciu o zaskarżone przepisy – art. 111 pkt 10, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W konsekwencji należało uznać, że skarga nie spełnia podstawowej przesłanki jej dopuszczalności – nie istnieje bowiem związek między przedmiotem zaskarżenia a podstawą prawną ostatecznego orzeczenia.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3, art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.