Pełny tekst orzeczenia

312/5/B/2010


POSTANOWIENIE
z dnia 28 września 2010 r.
Sygn. akt Tw 38/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat – przewodniczący
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Adam Jamróz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Śniadowo,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

1. W dniu 9 grudnia 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Śniadowo o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.; dalej: ustawa o bezpośrednim wyborze) z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 216, poz. 1584, ze zm.; dalej: ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej) z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze z art. 16 ust. 2 i art. 2 Konstytucji; po czwarte, art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) z art. 16 ust. 2, art. 171 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 15 stycznia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Śniadowo.

2.1. Na podstawie § 1 uchwały nr XXXVI/176/09 Rady Gminy Śniadowo z 3 grudnia 2009 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem Trybunał ustalił, że zakres zaskarżenia został wyznaczony przedmiotowo przez wskazanie przepisów poddanych kontroli, tzn. art. 24f ust. 2 i 4, art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 4 ustawy o bezpośrednim wyborze, natomiast wzorcem kontroli uczyniono Konstytucję.
Trybunał stwierdził zatem, że w uchwale tej nie skonkretyzowano podstaw kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji są niezgodne kwestionowane przepisy ustaw. Z tego względu uchwały Rady Gminy Śniadowo nie można było uznać za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 9 grudnia 2009 r.

2.2. Trybunał zwrócił uwagę, że skonkretyzowanie wzorców kontroli, tzn. powołanie: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji w odniesieniu do zbadania zgodności art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze; art. 16 ust. 2 i art. 2 Konstytucji w odniesieniu do zbadania zgodności art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze; art. 16 ust. 2, art. 171 ust. 1 i art. 2 Konstytucji w odniesieniu do zbadania zgodności art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nastąpiło dopiero w złożonym wniosku.

2.3. Co szczególnie istotne, rozpatrywany wniosek wyznaczył również inny zakres zaskarżenia niż ten, który Rada Gminy Śniadowo określiła w uchwale podjętej 3 grudnia 2009 r. Treść wniosku świadczyła bowiem jednoznacznie o rozszerzeniu zakresu zaskarżenia, który – obok zbadania zgodności 26 ust. 1 pkt 4 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze oraz art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – objął także kontrolą art. 26 ust. 5 ustawy o bezpośrednim wyborze z art. 16 ust. 2 i art. 2 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że podmiot upoważniony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do sporządzenia, podpisania i złożenia wniosku jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego umocowania. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania zarówno przedmiotu, jak i wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy zasadniczej).

2.4. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała Rady Gminy Śniadowo nie mogła stanowić skutecznej podstawy złożenia wniosku, to w konsekwencji uznał, że rozpatrywany wniosek, samoistnie określający wzorce kontroli art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze oraz art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także rozszerzający zakres zaskarżenia o kontrolę art. 26 ust. 5 ustawy o bezpośrednim wyborze z art. 16 ust. 2 i art. 2 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, pochodzi od podmiotu, który w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej zgodności norm.

3. W zażaleniu z 27 stycznia 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł „o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nadanie skardze biegu”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 2 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Pełnomocnik wnioskodawcy załączył do zażalenia uchwałę nr XXXVIII/185/10 Rady Gminy Śniadowo z 22 stycznia 2010 r., „wnosząc o uwzględnienie uzupełnienia w trybie i na podstawie art. 130 § 3 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy (...) o Trybunale Konstytucyjnym”. Natomiast w piśmie procesowym, które wpłynęło do Trybunału w dniu 15 marca 2010 r., pełnomocnik oświadczył: „w uzupełnieniu zażalenia z 27 stycznia 2010 r. składam przesłany mi oryginał uchwały Rady Gminy Śniadowo z 4 lutego 2010 r., w której Rada uwzględniła wszystkie zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego”.



2.1. Trybunał podkreśla, że uchwała z 22 stycznia 2010 r. oraz uchwała z 4 lutego 2010 r. zostały podjęte po doręczeniu pełnomocnikowi wnioskodawcy (21 stycznia 2010 r.) postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Śniadowo.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała zmieniająca z 22 stycznia 2010 r. uwzględnia stanowisko Trybunału przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, dotyczące przedmiotu wniosku, który wykroczył poza zakres określony w uchwale z 3 grudnia 2009 r. Uchwała z dnia 22 stycznia 2010 r. sanuje bowiem treść uchwały z dnia 3 grudnia 2009 r. w ten sposób, że rozszerza zakres przedmiotowy kontroli o przepisy wskazane w złożonym wniosku, których nie objęła uchwała z 3 grudnia 2009 r.

Natomiast uchwała zmieniająca z 4 lutego 2010 r. uwzględnia stanowisko Trybunału przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, dotyczące niewskazania w uchwale z 3 grudnia 2009 r. wzorców kontroli zaskarżonych przepisów. Uchwała z 4 lutego 2010 r. sanuje bowiem treść uchwały z 3 grudnia 2009 r. i uchwały z 22 stycznia 2010 r. w ten sposób, że konkretyzuje, które przepisy Konstytucji zostały naruszone przez przepisy ustaw, będące przedmiotem kontroli.



2.2. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, podjęcie uchwały z 22 stycznia 2010 r. i jej przedłożenie Trybunałowi na podstawie art. 130 § 3 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy o TK oznacza, że „uchwała Rady Gminy była dotknięta jedynie brakiem formalnym, który w nakazanym przez prawo terminie został uzupełniony”, co winno uzasadnić merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 130 § 3 k.p.c. „Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od chwili jego wniesienia”, pozostaje w immanentnym związku z art. 130 § 1 k.p.c. „Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. Mylne oznaczenie pisma procesowego lub inne oczywiste niedokładności nie stanowią przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go w trybie właściwym”.

2.2.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę, że ustawa o TK wprowadziła inne – niż w przywołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania cywilnego – zasady i skutki uzupełnienia pisma procesowego. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o TK, jeżeli wniosek nie odpowiada warunkom formalnym, sędzia Trybunału wzywa do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni od daty zawiadomienia, zaś w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o TK, nieusunięcie braków formalnych w ustawowym terminie stanowi podstawę wydania postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że procedura wstępnej kontroli wniosku (art. 36 ust. 1 ustawy o TK) explicite wyznacza etap właściwy do usunięcia braków formalnych. Następuje on po doręczeniu zarządzenia, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o TK, a przed wydaniem postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) lub przekazaniem wniosku do rozpoznania na rozprawie (art. 59 ust. 1 ustawy o TK). W konsekwencji należy uznać, że skoro „sprawa” usuwania braków formalnych wniosku została uregulowana wprost w ustawie o TK, to w tym zakresie nie istnieje uzasadnienie dla „odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego” (art. 130 § 3 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy o TK).
2.2.2. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia również, że pismem procesowym (art. 32 ust. 1 ustawy o TK), do którego odnosi się zarządzenie sędziego z 15 stycznia 2010 r., wzywające do usunięcia braków formalnych, jest wyłącznie wniosek złożony w imieniu Rady Gminy Śniadowo. Natomiast ani uchwały Rady Gminy Śniadowo z 3 grudnia 2009 r. załączonej do wniosku, ani uchwały Rady Gminy Śniadowo z 22 stycznia 2010 r. załączonej do zażalenia nie można uznać za pismo procesowe w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy o TK w zw. z art. 126 k.p.c. Uchwała jest bowiem aktem prawnym, w którym konstytucyjnie legitymowany podmiot (art. 191 ust. 1 pkt 3) wyraża wolę wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Dlatego też uchwała stanowi conditio sine qua non sporządzenia i złożenia wniosku (pisma procesowego) w Trybunale Konstytucyjnym (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9).
2.2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, po pierwsze, że art. 130 § 3 k.p.c. – co do zasady – nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym w ramach wstępnego rozpoznania wniosku (art. 36 ustawy o TK), po drugie zaś, dokonane na jego podstawie „uzupełnienie” nie dotyczy pisma procesowego (wniosku), ale aktu prawnego (uchwały Rady Gminy Śniadowo). Dlatego, wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawcy, doręczenie uchwały zmieniającej z 22 stycznia 2010 r. nie prowadzi do „usunięcia braku formalnego”, bowiem wadliwość uchwały z 3 grudnia 2009 r., stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, nie może zostać uznana za brak formalny w rozumieniu art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie TK z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).

2.3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do treści pisma procesowego (data wpływu: 15 marca 2010 r.), w którym pełnomocnik oświadczył: „w uzupełnieniu zażalenia z 27 stycznia 2010 r. składam przesłany mi oryginał uchwały Rady Gminy Śniadowo z 4 lutego 2010 r., w której Rada uwzględniła wszystkie zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego”.
Trybunał wyjaśnia, że art. 36 ust. 4-6 ustawy o TK, normujący rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, nie przewiduje czynności procesowej, polegającej „na uzupełnieniu zażalenia”. Oznacza to, że pismo procesowe nadesłane do Trybunału 15 marca 2010 r., a więc po upływie terminu do wniesienia zażalenia (art. 36 ust. 5 ustawy o TK), należy pozostawić bez rozpoznania (niezależnie od przyczyn, o których mowa w pkt 2.4. niniejszego uzasadnienia).


2.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina ponownie, że uchwała podjęta przez podmioty, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, wyraża wolę wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Winna być zatem uprzednia w stosunku do złożonego wniosku (z wyjątkiem przypadku, gdy wniosek stanowi załącznik do uchwały).
Jeżeli skierowany do Trybunału wniosek, abstrahując od zakresu zaskarżenia wyznaczonego w uchwale, samoistnie określa przedmiot i precyzuje wzorce kontroli, to późniejsza w czasie zmiana uchwały (która notabene „wchodzi w życie z dniem podjęcia”), mająca na celu „dostosowanie” jej zakresu zaskarżenia do przedmiotu i wzorców wskazanych w rozpatrywanym już wniosku, nie konwaliduje wad tego pisma procesowego (por. postanowienie TK z 19 października 2006 r., Tw 62/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 260 i powołane tam orzeczenie). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca podstawą wniosku, ma charakter konkretny i indywidualny; jest zatem aktem, który „konsumuje się” po jednorazowym zastosowaniu. Oznacza to, że jedna uchwała stanowi oparcie dla złożenia tylko jednego wniosku. W szczególności za niedopuszczalne należy uznać takie modyfikowanie treści uchwały na etapie rozpatrzenia zażalenia, które pozwalałoby przyjąć, że wniosek stanowi realizację uchwały późniejszej niż ta, która rzeczywiście (pierwotnie) była podstawą prawną jego sporządzenia i złożenia do Trybunału Konstytucyjnego.

2.5. Trybunał Konstytucyjny podnosi również, że ani w uchwale z 3 grudnia 2009 r., ani w dołączonej do zażalenia uchwale zmieniającej z 22 stycznia 2010 r. Rada Gminy Śniadowo nie skonkretyzowała wzorców kontroli, tj. nie określiła, z którymi przepisami Konstytucji są niezgodne przepisy zakwestionowanych ustaw. Co podkreślił pełnomocnik wnioskodawcy, dopiero uchwała zmieniająca Rady Gminy Śniadowo z 4 lutego 2010 r. „uwzględniła wszystkie zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego”, w tym wskazała podstawy kontroli. Jednak ze względów, o których mowa w pkt 2.3. i 2.4. niniejszego uzasadnienia, uchwała ta nie sanuje braku legitymacji procesowej podmiotu, który złożył wniosek

3. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi w zażaleniu, że „(...) wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP poprzedzone musi być (...) upoważnieniem do sporządzenia wniosku przez pełnomocnika wskazanego w art. 48 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” oraz przekonuje „że trudno od nawet tak poważnego organu jak Rada Gminy oczekiwać prawidłowego wskazania przepisów, skoro sama ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nakłada obowiązek sporządzenia wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika”.

3.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, stanowisko powyższe jest rezultatem swoistej interpretacji art. 48 ust. 1 ustawy o TK.
Przepis ten stanowi bowiem explicite, że „skargę i zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sporządzają adwokat lub radca prawny, chyba że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych”. Zgodnie z systematyką ustawy o TK, art. 48 ust. 1 znajduje się w Rozdziale 2 „Postępowanie przed Trybunałem”, w grupie przepisów regulujących „Orzekanie w sprawie skarg konstytucyjnych”. Już pobieżna analiza tego przepisu (argumentum a rubrica) wskazuje jednoznacznie, że wyłącznie skarga konstytucyjna (i pisma procesowe wnoszone na etapie jej wstępnego rozpoznania) musi być sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.

3.2. Natomiast żaden przepis ustawy o TK nie nakłada na podmioty o ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji) obowiązku sporządzenia wniosku przez adwokata lub radcę prawnego. Brak takiego wymogu potwierdzają wnioski sporządzane „samodzielnie” przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienie TK z: 26 lutego 2008 r. i 20 listopada 2008 r, Tw 45/07, OTK ZU nr 6/B/2008, poz. 218 i 219).

4. W ostatnim zarzucie zażalenia pełnomocnik wnioskodawcy kwestionuje istnienie przepisu, który wyznaczałby obligatoryjną treść uchwały podejmowanej przez radę gminy oraz wprowadzał obowiązek precyzowania w niej wzorców kontroli.
Odnosząc się do powyższego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustrojodawca przyznał prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w zakresie określonym w art. 191 ust. 2 (ograniczona rzeczowo zdolność wnioskowa). W konsekwencji tylko te podmioty mogą (zwykle w formie uchwały) wyrazić wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Skoro podmioty legitymowane uruchamiają kontrolę w celu wyeliminowania z systemu prawa norm, ich zdaniem, niezgodnych z normami o wyższej mocy prawnej, to oczywiste jest, że tylko te podmioty mogą wyznaczyć zakres zaskarżenia, wskazując przedmiot oraz wzorce kontroli.
Podjęta uchwała stanowi podstawę prawną sporządzenia i złożenia wniosku (pisma procesowego) w Trybunale. Oba oświadczenia woli winna cechować niezbędna tożsamość treściowa, bowiem określony w uchwale zakres zaskarżenia oznacza, że pełnomocnik upoważniony do sporządzenia wniosku musi działać w granicach udzielonego umocowania. Jeśli zaś wniosek, abstrahując od woli podmiotów legitymowanych konstytucyjnie, samoistnie wyznacza przedmiot oraz wzorce kontroli, to okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, uznając, że zarzuty zażalenia nie podważyły zasadności postaw odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Śniadowo, postanowił jak w sentencji.