K 28/09
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
38/4/A/2011
POSTANOWIENIE
z dnia 19 maja 2011 r.
Sygn. akt K 28/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Adam Jamróz – przewodniczący
Stanisław Biernat
Mirosław Granat
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2011 r., wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej o zbadanie zgodności:
1) art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), zwalniającego z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po 1 stycznia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.), z art. 2 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy osób wykonujących wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy cywilnoprawnej – także z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, zwalniającego z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych powołanej w punkcie 1, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, z art. 2 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy osób wykonujących wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy cywilnoprawnej – także z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 68 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, z art. 2 Konstytucji,
4) art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 25 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, z art. 2 Konstytucji,
5) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, zwalniającego z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych powołanej w punkcie 1, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji,
6) art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 27 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu adwokackiego, z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA), na podstawie uchwały z 4 kwietnia 2009 r., nr 38/2009, upoważniła Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności określonych przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286; dalej: ustawa z 20 lutego 2009 r.), ze wskazanymi w uchwale przepisami Konstytucji. Jednocześnie NRA upoważniła Prezydium NRA do udzielenia (trzem imiennie wskazanym osobom) pełnomocnictwa do popierania przed Trybunałem Konstytucyjnym wniosku, o którym mowa w uchwale z 4 kwietnia 2009 r. W związku z uchwałą NRA z 4 kwietnia 2009 r. Prezydium NRA podjęło 16 czerwca 2009 r. uchwałę (nr 37/2009) w sprawie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek sporządzony przez Prezydium NRA, co do zakresu zbieżny z treścią uchwały Prezydium NRA, został wniesiony do Trybunału Konstytucyjnego 22 czerwca 2009 r.
1.1. Na wstępie uzasadnienia wniosku Prezydium NRA wskazało przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze, z których wynika umocowanie Prezydium NRA do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 58 pkt 1, art. 59 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo o adwokaturze). Ponadto podniesiono, że zaskarżone rozwiązania, dotyczące funkcjonowania adwokatury (w tym zasad wpisu na listę adwokatów osób zwolnionych z odbycia aplikacji adwokackiej oraz składania egzaminu adwokackiego), a także zasad składania egzaminu adwokackiego, dotyczą zakresu działania ogólnokrajowej organizacji zawodowej, jaką jest samorząd adwokacki.
1.2. Przystępując do uzasadnienia poszczególnych zarzutów, NRA poczyniła ogólną uwagę, że ustawodawca – mimo szerokiej nowelizacji, dokonanej ustawą z 20 lutego 2009 r. – utrzymał zasadę, że drogą do zawodu adwokata jest aplikacja adwokacka zakończona egzaminem adwokackim. Jednocześnie wprowadził od tej zasady liczne wyjątki i modyfikacje. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, regulując zasady wpisu niektórych osób na listę adwokatów bez obowiązku odbycia aplikacji zakończonej egzaminem adwokackim oraz określając niektóre warunki przystąpienia do egzaminu adwokackiego osób bez aplikacji, wykroczył poza standard konstytucyjny w zakresie poprawności legislacyjnej przyjętych rozwiązań i nie uwzględnił wymogów wynikających z konstytucyjnej zasady sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata przez samorząd zawodowy.
1.3. Uzasadnienie wniosku w zakresie, w jakim dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisów wskazanych w pkt 1- 4 petitum wniosku oparte jest na następujących podstawach:
1.3.1. Art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze zwalnia z obowiązku odbycia aplikacji i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po 1 stycznia 1991 r., tj. odbyły aplikację sądową lub prokuratorską zakończoną egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim, a ponadto wykonywały wymagające wiedzy prawniczej „czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej”.
Wnioskodawca podnosi, że ustawodawca nakłada warunek sprzeczny z regulacjami kodeksu postępowania karnego i ustawy – Prawo o adwokaturze, gdyż nie można wykonywać czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w sprawach karnych, nie będąc adwokatem lub aplikantem adwokackim. Tym samym nie ma żadnej możliwości, aby osoba zatrudniona w kancelarii adwokackiej albo radcowskiej mogła wykonywać „czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej” w sprawach karnych. W opisywanej sytuacji przepis jednej ustawy (Prawo o adwokaturze) uzależnia określony skutek (wpis na listę adwokatów) od spełnienia przesłanki częściowo sprzecznej z prawem w świetle innych przepisów ustawowych (k.p.k.). Oznacza to naruszenie zasad prawidłowej legislacji (zakazu tworzenia rozwiązań niespójnych systemowo).
1.3.2. Takie same zarzuty formułuje wnioskodawca pod adresem regulacji zawartej w art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze (przepis dotyczy osób zwolnionych z odbycia aplikacji). Także i w tym wypadku ustawodawca, tworząc regulację niespójną z innymi normami systemu, naruszył zasadę prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji).
1.3.3. Konsekwencją wskazanych wyżej zarzutów jest, zdaniem wnioskodawcy, konieczność objęcia zakresem zaskarżenia także art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 tejże ustawy. Dwa ostatnie przepisy wymagają złożenia przez osobę starającą się o wpis na listę adwokatów lub przystępującą bez aplikacji adwokackiej do egzaminu adwokackiego zaświadczeń, które potwierdzają wykonywanie czynności związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, także w sprawach karnych. Jak wskazano wyżej, jest to niemożliwe, a zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji (w aspekcie prawidłowej legislacji) jest uzasadniony w taki sam sposób jak w wypadku przepisów odsyłających.
1.3.4. Niezależnie od zarzutu dotyczącego wadliwego zredagowania w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i w art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze przesłanki dotyczącej charakteru czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, zastrzeżenia wnioskodawcy budzi ponadto sposób obliczania czasu tej praktyki. Podstawą wykonywania tych czynności może być umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna. Wnioskodawca podkreśla, że umowa o pracę podlega jednoznacznej weryfikacji co do zakresu trwania, toteż nie kwestionuje przyjętej konstrukcji obliczania czasu wykonywania czynności przez osoby zatrudnione na podstawie takiej umowy. Inaczej natomiast wygląda kwestia możliwości wiarygodnego ustalenia czasu wymaganej praktyki w wypadku osób wykonujących „wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej” na innej podstawie niż umowa o pracę. Przede wszystkim nie ma żadnej możliwości zweryfikowania, jaki był rzeczywisty wymiar czasowy świadczenia usług w ramach umowy cywilnoprawnej. Może się zatem okazać, że osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów bez egzaminu i bez odbycia aplikacji adwokackiej wykonywała czynności „bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej” w wymiarze wręcz symbolicznym.
Intencja ustawodawcy zapewne była odmienna. Chodziło o to, by osoby wpisywane na listę adwokatów bez egzaminu i aplikacji adwokackiej miały rzeczywistą praktykę w zawodzie. Brak możliwości weryfikacji rzeczywistego czasu praktyki w zawodzie sprzyja omijaniu prawa, a to uzasadnia zarzut sprzeczności z art. 2 Konstytucji z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej legislacji.
1.3.5. Wpis na listę adwokatów bez aplikacji i egzaminu (art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze) osób, których rzeczywisty okres praktyki w zawodzie jest nieweryfikowalny, nie tylko narusza zasady prawidłowej legislacji, ale ponadto pozbawia samorząd zawodowy możliwości wykonywania pieczy nad tymi osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie można ustalić rzeczywistego czasu wykonywanych przez nie czynności „bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej”.
Podobne zarzuty dotyczą sytuacji osób dopuszczonych do składania egzaminu adwokackiego bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej (art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze). Egzamin adwokacki, który otrzymał formę państwowo-samorządową, jest niewystarczający do sprawowania pieczy na etapie podejmowania decyzji o wpisie na listę adwokatów. O ile można mówić o zachowaniu elementów tej pieczy w wypadku osób objętych hipotezą art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (istnieje możliwość wiarygodnego ustalenia czasu pracy i zakresu powierzonych obowiązków), o tyle w przypadku osób wykonujących czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na innej podstawie samorząd zawodowy nie ma możliwości odpowiedzialnego uznania, że odbyta praktyka zawodowa jest równoważna aplikacji adwokackiej organizowanej i prowadzonej przez samorząd zawodowy. Także i w tym wypadku doszło do niedopuszczalnego utrudnienia w sprawowaniu pieczy przez samorząd adwokacki nad osobami aspirującymi do wykonywania zawodu adwokata.
1.4. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze (pkt 5 wniosku) NRA wskazała, że tradycją regulacji ustawowych dotyczących adwokatury polskiej było umożliwienie wpisu na listę adwokatów bez konieczności odbywania aplikacji i zdawania egzaminu adwokackiego profesorom i doktorom habilitowanych nauk prawnych. Osoby posiadające najwyższe kwalifikacje w zawodzie prawniczym, potwierdzone tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego są w stanie wykonywać zawód adwokata. Kryteria te nie mogą być jednak automatycznie przenoszone na osoby posiadające stopień naukowy doktora nauk prawnych. Legitymowanie się stopniem naukowym doktora nauk prawnych jest bez znaczenia dla oceny kwalifikacji danej osoby jako prawnika praktyka. Inny jest cel przygotowania pracy doktorskiej, która ma charakter teoretyczny, a nie praktyczny. Ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze zwolnił doktorów nauk prawnych od obowiązku odbycia aplikacji i zdania egzaminu adwokackiego, jeżeli osoby te wykażą się praktyką opisaną w przepisie (tj. trzyletnia praktyka w ciągu 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów). Teoretyczny charakter doktoratu nie wpływa na możliwość uznania tak skromnej praktyki za równoważną aplikacji sądowej lub prokuratorskiej zakończonej egzaminem. Rozwiązanie powyższe, traktujące równoważnie z jednej strony umiejętności wyłącznie teoretyczne, a z drugiej strony wiedzę praktyczną, potwierdzoną egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim, jest zatem niespójne z założeniami przyjętymi przez ustawodawcę w nowelizacji ustawy – Prawo o adwokaturze. Tworzenie rozwiązań niespójnych oznacza z kolei naruszenie zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji i uzasadnia zarzut naruszenia tej normy konstytucyjnej. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest wzmocniony w stosunku do tych doktorów prawa, którzy wykonywali praktykę przez trzy lata w ciągu 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów na innej podstawie niż umowa o pracę. Aktualność w tym zakresie zachowują podniesione wcześniej argumenty.
W ocenie wnioskodawcy, unormowanie zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze narusza także art. 17 ust. 1 Konstytucji, gdyż samorząd zawodowy pozbawiony jest możliwości sprawowania wystarczającej pieczy nad osobami spełniającymi wskazane w tym przepisie kryteria i wpisującymi się na listę adwokatów. Zaskarżona regulacja umożliwia dostęp do zawodu adwokata osobom bez wystarczającego przygotowania praktycznego, w tym bez odbycia jakiejkolwiek aplikacji, której celem jest właśnie zdobywanie umiejętności praktycznych.
1.5. Ostatni zarzut (pkt 6 wniosku) dotyczy kształtu egzaminu zawodowego. Zgodnie z art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych. Ustawodawca dość istotnie zmienił model końcowego egzaminu dopuszczającego do wykonywania zawodu adwokata, gdyż egzamin samorządowy zastąpił egzaminem o charakterze mieszanym. Oznacza to niewątpliwie osłabienie dotychczasowych kompetencji samorządu adwokackiego, a co za tym idzie – także pieczy, jaką samorząd adwokacki sprawuje nad należytym wykonywaniem zawodu, w czym mieści się także ocena kwalifikacji kandydata do zawodu. Rodzi to ryzyko dopuszczania do zawodu adwokata osób, które nie będą wykonywać zawodu w sposób prawidłowy, a to upoważnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. W toku prac legislacyjnych przedstawiciele samorządu adwokackiego wskazywali na wadliwość pominięcia części ustnej egzaminu. Zarzut niekonstytucyjności dotyczy zatem tego, co prawodawca pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Pominięcie legislacyjne może zaś stanowić o niekonstytucyjności przepisu.
2. Marszałek Sejmu przedstawił w imieniu Sejmu wyjaśnienia w sprawie wniosku NRA z 22 czerwca 2009 r., jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1. Szczegółowa analiza formalnoprawna wniosku i pisma uzupełniającego doprowadziła Marszałka Sejmu do konkluzji, że w uchwale NRA z 4 kwietnia 2009 r., nr 38/2009, nie wyrażono w sposób jednoznaczny woli wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Z treści tej uchwały wynika jedynie zobowiązanie Prezydium NRA do udzielenia pełnomocnictwa do popierania wniosku i sporządzenia go. Sformułowania „do sporządzenia wniosku” nie można interpretować jako obejmujące wolę wystąpienia z wnioskiem. Skoro zatem NRA nie wyraziła wyraźnie woli wystąpienia z wnioskiem, to podmiot sporządzający wniosek NRA (Prezydium NRA) nie może samodzielnie, niejako w jej „zastępstwie”, złożyć takiego oświadczenia woli. Sporządzany w takiej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego, gdyż po stronie „wnioskodawcy” występuje brak legitymacji czynnej; wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Powyższa okoliczność, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
2.1.1. W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, we wskazanym zakresie, są zgodne z art. 2 oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze są zgodne z art. 2 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W wypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o stwierdzenie, że:
art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 lit. a i b, ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze są zgodne z art. 2 Konstytucji,
art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu adwokackiego, nie jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.1.2. Marszałek Sejmu podniósł, że w wypadku uznania przez Trybunał, iż wniosek z 22 czerwca 2009 r. pochodzi od podmiotu legitymowanego do zainicjowania kontroli konstytucyjności prawa, konieczne jest zwrócenie uwagi, że podmiot sporządzający wniosek (Prezydium NRA) rozszerzył zarówno zakres kontroli, jak i podał nowe wzorce konstytucyjne. Dotyczy to art. 66 ust. 1 pkt 4 lit b, art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze. W ocenie Sejmu, wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania norm niewskazanych w uchwale NRA oraz przepisów ustawy z niewymienionymi tam wzorcami kontroli, pochodzi od podmiotu nielegitymowanego.
Jednakże na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił powyższego poglądu, w dalszej części pisma zostało przedstawione stanowisko dotyczące zgodności art. 66 ust.1 pkt 4 lit. b, pkt 5, ust. 2 pkt 3 ustawy z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji.
2.1.3. Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną (negatywną) przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku. W związku z powyższym postępowanie dotyczące badania zgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jednakże, na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił powyższego poglądu, w dalszej części pisma zostało przedstawione stanowisko dotyczące zgodności art. 66 ust.1 pkt 5 lit. a ustawy z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.1.4. Marszałek Sejmu objął analizą formalnoprawną także zarzut niekonstytucyjności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Podniósł, że formuła zaskarżenia może sugerować, iż zdaniem wnioskodawcy, niekonstytucyjność badanych przepisów miałaby wynikać z braku regulacji, a zarzucane uchybienia nie dotyczą tego, co w przepisach ustawy się znajduje, lecz tego, czego w nich nie unormowano. Jednakże w tym wypadku, zdaniem Sejmu, nie można przyjąć, że zaskarżone przepisy stanowią regulację częściową.
Egzamin adwokacki został uregulowany w nowy, bardziej precyzyjny sposób ustawą z 20 lutego 2009 r. Rozstrzygnięcie ustawodawcy dotyczące wyboru jedynie pisemnej formy egzaminu jest elementem całej i zupełnej procedury egzaminacyjnej. Nie można zatem postawić tezy, że aktualne unormowanie egzaminu adwokackiego jest niepełne ze względu na pozostawienie poza jej zakresem wymogu zdawania egzaminu adwokackiego w formie ustnej. Wnioskodawca formułuje w istocie określony postulat ustawodawczy skierowany do parlamentu.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntował się pogląd, że rolą Trybunału jako „negatywnego ustawodawcy” nie jest uzupełnianie luk prawnych, gdyż nie jest on władny wydać uzupełniającego „pozytywnego” aktu prawotwórstwa (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., sygn. U 7/01). W związku z tym postępowanie dotyczące badania zgodności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jednakże na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił powyższego poglądu, w dalszej części pisma została przedstawiona analiza dotycząca zgodności art. 78d ust. 2 ustawy z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.2. Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej postawionych zarzutów, Marszałek Sejmu przedstawił treść zaskarżonych przepisów oraz omówił, z uwzględnieniem orzecznictwa TK, powołane wzorce kontroli, tj. art. 2 Konstytucji i wynikającą z tego przepisu zasadę poprawnej legislacji oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji. Następnie dokonał analizy zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją.
2.3. Dokonując oceny art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze (dotyczącego zwolnienia z obowiązku zdania egzaminu adwokackiego i/lub ukończenia aplikacji adwokackiej) Marszałek Sejmu stwierdził, że wyłączenie możliwości występowania przed sądami w roli obrońcy nie uniemożliwia osobom, o których mowa w zaskarżonych przepisach, wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata w sprawach karnych i nie ma wpływu na wykonywanie tych czynności w pozostałym zakresie świadczenia pomocy prawnej. Badane przepisy nie wymagają, by wymienione tam osoby występowały w roli obrońcy; również pozostałe kategorie osób zwolnionych z egzaminu adwokackiego lub aplikacji adwokackiej nie są umocowane do występowania w roli obrońcy przed uzyskaniem wpisu na listę adwokatów. Poza tym zakaz występowania przed określonymi sądami oraz sporządzania niektórych pism procesowych dotyczy także aplikantów adwokackich i nie można twierdzić, że to narusza zasadę prawidłowej legislacji.
Z powyższego wynika, że art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, w zakresie określonym w uchwale NRA z 4 kwietnia 2009 r., nie naruszają zasady prawidłowej legislacji.
2.3.1. Marszałek Sejmu wyraził także pogląd, że zaskarżone przez wnioskodawcę art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze (ustanawiające wymóg uzyskania stosownego zaświadczenia od adwokata lub radcy prawnego o wykonywaniu określonych czynności), z uwagi na podobieństwo postawionych zarzutów i ich uzasadnienie, podobnie jak art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, z przyczyn omówionych powyżej, nie naruszają zasady prawidłowej legislacji wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
2.3.2. Sejm uznał także za niezasadny zarzut niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji (niewłaściwe ukształtowanie sposobu obliczania czasu wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej). Podsumowując tę część rozważań, Marszałek Sejmu stwierdził, że z dokumentów przedstawionych przez osobę wykonującą na podstawie umowy cywilnoprawnej wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego musi wynikać, czy została spełniona przesłanka ustawowa upoważniająca do wpisu danej osoby na listę adwokatów, to jest czy ww. czynności wykonywane były przez ustawowy okres. W interesie osób występujących o wpis na listę adwokatów, jako zainteresowanych jego uzyskaniem, leży przedstawienie takich dokumentów (np. umowy cywilnoprawnej, która oprócz essentialia negotii tego typu umowy zawiera dodatkowe postanowienia), które pozwoliłyby na dokonanie formalnej oceny, czy przesłanka jest spełniona i wydanie pozytywnej decyzji. Spełnienie przesłanki ocenia samorząd adwokacki, badając, czy dana osoba daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, i ewentualnie odmawia wpisu na listę adwokatów.
Zdaniem Sejmu, kwestionowana przesłanka (wymóg wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej) jest dostatecznie określona i tym samym weryfikowalna. Ostateczna weryfikacja kwalifikacji osób zwolnionych z obowiązku odbycia aplikacji następuje podczas egzaminu, który przeprowadza przy udziale czynnika państwowego samorząd adwokacki. W związku z powyższym nie można zasadnie twierdzić, że samorząd adwokacki jest pozbawiony możliwości sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu adwokata w stosunku do kategorii osób, o których mowa w zaskarżonych przepisach.
Wobec powyższego art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, w zakresie wskazanym w petitum stanowiska, są zgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.4. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 17 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu podniósł, że wymóg wykonywania przez doktorów nauk prawnych wymagających wiedzy prawniczej czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, przez czas odpowiadający czasowi trwania aplikacji adwokackiej, zapewnia możliwość zdobycia praktycznego doświadczenia prawniczego równego aplikacji. To członkowie korporacji dokonują pierwotnej kontroli charakteru czynności oraz czy ich wykonywanie przez ustawowy czas umożliwiło doktorowi nauk prawnych zdobycie wiedzy i doświadczenia wymaganych przez ustawodawcę. W związku z powyższym należy uznać, że przesłanki dopuszczalności wpisu na listę członków korporacji bez złożenia egzaminu zostały spełnione. Tym samym należy stwierdzić, że art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.4.1. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że zarówno w uchwale NRA z 4 kwietnia 2009 r., jak i w petitum wniosku, jako przedmiot kontroli wskazano art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze, a jako podstawę kontroli art. 17 ust. 1 Konstytucji. Sejm w swoim piśmie zgłosił wniosek o umorzenie postępowania w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (brak uzasadnienia zarzutu). Jednak na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie przychylił się do wniosku, Sejm przedstawił w tym zakresie pogląd, że okoliczność zajmowania przez 3 lata stanowisk wskazanych w kontrolowanym przepisie spełnia postawione przez Trybunał Konstytucyjny wymaganie posiadania odpowiedniego doświadczenia, profilowanego aplikacją. Wobec powyższego art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.4.2. Marszałek Sejmu, odnosząc się do treści wniosku z 22 czerwca 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji. Jednakże na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie przychylił się do wniosku, Sejm wyraził pogląd, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz b ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 2 Konstytucji.
2.5. W ostatnim punkcie pisma Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu niezgodności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu, z art. 17 ust. 1 Konstytucji, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w tym zakresie.
Marszałek Sejmu wskazał, że z konstytucyjnego wymogu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wynika konieczność zapewnienia samorządowi zawodowemu wpływu na kształt zasad odbywania aplikacji oraz na zakres merytoryczny egzaminu adwokackiego. Ten ostatni polega na zagwarantowaniu odpowiedniego uczestnictwa w określaniu zakresu przedmiotowego egzaminu zawodowego oraz adekwatnej reprezentacji samorządu w składzie komisji egzaminacyjnej.
Badany przepis wraz z pozostałymi regulacjami (art. 77a-78i ustawy – Prawo o adwokaturze) ustanawia pisemny egzamin adwokacki, który przeprowadzają komisje egzaminacyjne. Egzamin polega na rozwiązaniu testu oraz zadań z zakresu prawa karnego, cywilnego, gospodarczego lub administracyjnego. Test oraz zadania przygotowuje zespół, w którym w połowie zasiadają adwokaci delegowani przez NRA. Także komisja egzaminacyjna składa się w połowie z przedstawicieli samorządu adwokackiego.
Zdaniem Sejmu, sama forma egzaminu – pisemna lub ustna – jest zagadnieniem neutralnym z punktu widzenia sprawowania pieczy przez samorząd zawodowy, o ile ustawodawca zapewni odpowiedni (adekwatny) – zgodny z warunkami wskazanymi w orzecznictwie Trybunału – wpływ samorządu na kształt egzaminu w wybranej przez ustawodawcę formie. Samorząd zawodowy sprawuje konstytucyjną pieczę przez zgodne z naturą egzaminu uczestnictwo w sprawdzaniu umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu. Wyznaczenie samej formy egzaminu pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.
W związku z powyższym należy uznać, że wskazany przez wnioskodawcę wzorzec kontroli jest nieadekwatny. Tym samym stwierdzić trzeba, że art. 78a ust. 2 ustawy nie jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 8 grudnia 2009 r. zajął następujące stanowisko:
1) art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze są zgodne z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji,
art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 tej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji,
art. 78d ust. 2 tej ustawy powołanej w punkcie 1, w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu adwokackiego, jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3.1. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny odniósł się (łącznie) do zarzutów naruszenia przez art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, analiza tej części uzasadnienia, w której NRA sformułowała pogląd dotyczący przesłanki zwolnienia z odbycia aplikacji lub egzaminu (wykonywanie czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej), zdaje się przemawiać za tym, że świadczenie pomocy prawnej utożsamia ona przede wszystkim z zastępstwem procesowym przed sądami, pomijając takie przejawy tej pomocy, jak udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych itp.
W ocenie Prokuratora Generalnego, NRA zdaje się nie dostrzegać również, iż jedną z form nauki adeptów prawniczych zawodów zaufania publicznego jest sporządzanie przez nich projektów pism procesowych oraz projektów opinii i analiz prawnych. Zakres potencjalnej aktywności osób aspirujących do wykonywania zawodu adwokata, również w dziedzinie prawa karnego, wydaje się zatem wystarczający do zdobycia przez nie stosownego doświadczenia praktycznego. Z art. 68 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze wynika ponadto, że pierwotnej oceny czynności osoby aspirującej do wykonywania zawodu adwokata, decydującej o ewentualnym wystawieniu zaświadczenia, dokonywałby członek korporacji adwokackiej lub radcowskiej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Prokurator Generalny uznał, że nie jest uzasadniony zarzut, iż art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze kolidują z zasadą prawidłowej legislacji albo bezprawnie pozbawiają samorząd adwokacki możliwości sprawowania pieczy nad osobami aspirującymi do wykonywania zawodu adwokata. Wymienione przepisy są zgodne z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3.2. Przechodząc do oceny art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze w kontekście art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że przepisy te zostały przyjęte przez ustawodawcę jako konsekwencja unormowań zawartych w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit b, pkt 5 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie wydaje się, by istniały przeszkody prawne, aby zakres potencjalnej aktywności zawodowej osób aspirujących do wykonywania zawodu adwokata, również w dziedzinie prawa karnego, uznać za wystarczający do ewentualnego wystawienia dokumentów, o których mowa w analizowanych przepisach. Biorąc powyższe pod uwagę, Prokurator Generalny uznał, że art. 68 ust. 3 pkt 5 oraz art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze nie kolidują z zasadą prawidłowej legislacji. Tym samym są zgodne z art. 2 Konstytucji.
3.3. Prokurator Generalny, w kontekście zarzutu niekonstytucyjności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, przypomniał, że kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega wieloaspektowa legalność aktu, natomiast nie jest on uprawiony do kontroli działań ustawodawcy w aspekcie ich celowości, racjonalności i merytorycznej trafności.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca nie tyle kwestionuje obowiązujące brzmienie przedmiotowej regulacji, ile postuluje zmianę przepisu zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. Jak się wydaje, postulat ten niewątpliwie mógłby zostać zgłoszony i przedyskutowany w toku postępowania legislacyjnego.
Prokurator Generalny przypomniał ponadto, że w wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że należy zagwarantować samorządowi zawodowemu możliwość odpowiedniego uczestnictwa w określaniu zakresu przedmiotowego egzaminu adwokackiego, a nadto – adekwatnej reprezentacji tego samorządu w składzie komisji egzaminacyjnej. Nie chodzi tu o większościowy udział przedstawicieli samorządu adwokatów w składzie komisji ani też o taki udział w składzie zespołu formułującego zestawy pytań i tematów na potrzeby egzaminu adwokackiego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył innej postaci egzaminów dopuszczających do wykonywania zawodów prawniczych, przy której to owej innej formule egzaminu rola organów państwowych byłaby decydująca (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45). Biorąc powyższe pod uwagę, nie wydaje się, by kwestionowany art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze mógł kolidować z zasadą sprawowania pieczy przez samorząd zawodowy nad należytym wykonywaniem zawodu przez osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Tym samym, analizowany przepis należy uznać za zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3.4. Prokurator Generalny zajął powyższe merytoryczne stanowisko, niezależnie od wątpliwości, czy wniosek w niniejszej sprawie należy traktować istotnie jako wniosek Naczelnej Rady Adwokackiej, czy też jako wniosek Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, sporządzony jedynie na polecenie NRA.
II
Pismem procesowym z 17 stycznia 2011 r., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, na podstawie uchwały z 12 stycznia 2011 r., nr 20/2011, wycofało wniosek w sprawie o sygn. K 28/09, wnosząc o umorzenie postępowania. Z treści załączonej uchwały z 12 stycznia 2011 r. wynika, że Prezydium NRA postanawia wystąpić z nowym poszerzonym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm., dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z: 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89; 15 lipca 2010 r., sygn. K 21/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co skutkuje umorzeniem postępowania stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że Prezydium NRA, sprawujące na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.) czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej, skutecznie cofnęło wniesiony wniosek w niniejszej sprawie. Wobec tego nie ma potrzeby rozważania kwestii legitymacji Prezydium NRA do wystąpienia z wnioskiem w sprawie o sygn. K 28/09.
Trybunał Konstytucyjny ma na uwadze, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podjęło uchwałę o wystąpieniu z nowym wnioskiem (sygn. Tw 3/11), który zgodnie z art. 36 ustawy o TK podlega ocenie (co do legitymacji wnioskodawcy i warunków formalnoprawnych) w ramach wstępnego rozpoznania.
Postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 19 maja 2011 r.
Sygn. akt K 28/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Adam Jamróz – przewodniczący
Stanisław Biernat
Mirosław Granat
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2011 r., wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej o zbadanie zgodności:
1) art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), zwalniającego z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po 1 stycznia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.), z art. 2 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy osób wykonujących wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy cywilnoprawnej – także z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, zwalniającego z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych powołanej w punkcie 1, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, z art. 2 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy osób wykonujących wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy cywilnoprawnej – także z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 68 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, z art. 2 Konstytucji,
4) art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 25 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, z art. 2 Konstytucji,
5) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, zwalniającego z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych powołanej w punkcie 1, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji,
6) art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 27 ustawy z 20 lutego 2009 r. powołanej w punkcie 1, w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu adwokackiego, z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA), na podstawie uchwały z 4 kwietnia 2009 r., nr 38/2009, upoważniła Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności określonych przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286; dalej: ustawa z 20 lutego 2009 r.), ze wskazanymi w uchwale przepisami Konstytucji. Jednocześnie NRA upoważniła Prezydium NRA do udzielenia (trzem imiennie wskazanym osobom) pełnomocnictwa do popierania przed Trybunałem Konstytucyjnym wniosku, o którym mowa w uchwale z 4 kwietnia 2009 r. W związku z uchwałą NRA z 4 kwietnia 2009 r. Prezydium NRA podjęło 16 czerwca 2009 r. uchwałę (nr 37/2009) w sprawie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek sporządzony przez Prezydium NRA, co do zakresu zbieżny z treścią uchwały Prezydium NRA, został wniesiony do Trybunału Konstytucyjnego 22 czerwca 2009 r.
1.1. Na wstępie uzasadnienia wniosku Prezydium NRA wskazało przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze, z których wynika umocowanie Prezydium NRA do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 58 pkt 1, art. 59 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo o adwokaturze). Ponadto podniesiono, że zaskarżone rozwiązania, dotyczące funkcjonowania adwokatury (w tym zasad wpisu na listę adwokatów osób zwolnionych z odbycia aplikacji adwokackiej oraz składania egzaminu adwokackiego), a także zasad składania egzaminu adwokackiego, dotyczą zakresu działania ogólnokrajowej organizacji zawodowej, jaką jest samorząd adwokacki.
1.2. Przystępując do uzasadnienia poszczególnych zarzutów, NRA poczyniła ogólną uwagę, że ustawodawca – mimo szerokiej nowelizacji, dokonanej ustawą z 20 lutego 2009 r. – utrzymał zasadę, że drogą do zawodu adwokata jest aplikacja adwokacka zakończona egzaminem adwokackim. Jednocześnie wprowadził od tej zasady liczne wyjątki i modyfikacje. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, regulując zasady wpisu niektórych osób na listę adwokatów bez obowiązku odbycia aplikacji zakończonej egzaminem adwokackim oraz określając niektóre warunki przystąpienia do egzaminu adwokackiego osób bez aplikacji, wykroczył poza standard konstytucyjny w zakresie poprawności legislacyjnej przyjętych rozwiązań i nie uwzględnił wymogów wynikających z konstytucyjnej zasady sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata przez samorząd zawodowy.
1.3. Uzasadnienie wniosku w zakresie, w jakim dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisów wskazanych w pkt 1- 4 petitum wniosku oparte jest na następujących podstawach:
1.3.1. Art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze zwalnia z obowiązku odbycia aplikacji i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po 1 stycznia 1991 r., tj. odbyły aplikację sądową lub prokuratorską zakończoną egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim, a ponadto wykonywały wymagające wiedzy prawniczej „czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej”.
Wnioskodawca podnosi, że ustawodawca nakłada warunek sprzeczny z regulacjami kodeksu postępowania karnego i ustawy – Prawo o adwokaturze, gdyż nie można wykonywać czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w sprawach karnych, nie będąc adwokatem lub aplikantem adwokackim. Tym samym nie ma żadnej możliwości, aby osoba zatrudniona w kancelarii adwokackiej albo radcowskiej mogła wykonywać „czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej” w sprawach karnych. W opisywanej sytuacji przepis jednej ustawy (Prawo o adwokaturze) uzależnia określony skutek (wpis na listę adwokatów) od spełnienia przesłanki częściowo sprzecznej z prawem w świetle innych przepisów ustawowych (k.p.k.). Oznacza to naruszenie zasad prawidłowej legislacji (zakazu tworzenia rozwiązań niespójnych systemowo).
1.3.2. Takie same zarzuty formułuje wnioskodawca pod adresem regulacji zawartej w art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze (przepis dotyczy osób zwolnionych z odbycia aplikacji). Także i w tym wypadku ustawodawca, tworząc regulację niespójną z innymi normami systemu, naruszył zasadę prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji).
1.3.3. Konsekwencją wskazanych wyżej zarzutów jest, zdaniem wnioskodawcy, konieczność objęcia zakresem zaskarżenia także art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 tejże ustawy. Dwa ostatnie przepisy wymagają złożenia przez osobę starającą się o wpis na listę adwokatów lub przystępującą bez aplikacji adwokackiej do egzaminu adwokackiego zaświadczeń, które potwierdzają wykonywanie czynności związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, także w sprawach karnych. Jak wskazano wyżej, jest to niemożliwe, a zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji (w aspekcie prawidłowej legislacji) jest uzasadniony w taki sam sposób jak w wypadku przepisów odsyłających.
1.3.4. Niezależnie od zarzutu dotyczącego wadliwego zredagowania w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i w art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze przesłanki dotyczącej charakteru czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, zastrzeżenia wnioskodawcy budzi ponadto sposób obliczania czasu tej praktyki. Podstawą wykonywania tych czynności może być umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna. Wnioskodawca podkreśla, że umowa o pracę podlega jednoznacznej weryfikacji co do zakresu trwania, toteż nie kwestionuje przyjętej konstrukcji obliczania czasu wykonywania czynności przez osoby zatrudnione na podstawie takiej umowy. Inaczej natomiast wygląda kwestia możliwości wiarygodnego ustalenia czasu wymaganej praktyki w wypadku osób wykonujących „wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej” na innej podstawie niż umowa o pracę. Przede wszystkim nie ma żadnej możliwości zweryfikowania, jaki był rzeczywisty wymiar czasowy świadczenia usług w ramach umowy cywilnoprawnej. Może się zatem okazać, że osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów bez egzaminu i bez odbycia aplikacji adwokackiej wykonywała czynności „bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej” w wymiarze wręcz symbolicznym.
Intencja ustawodawcy zapewne była odmienna. Chodziło o to, by osoby wpisywane na listę adwokatów bez egzaminu i aplikacji adwokackiej miały rzeczywistą praktykę w zawodzie. Brak możliwości weryfikacji rzeczywistego czasu praktyki w zawodzie sprzyja omijaniu prawa, a to uzasadnia zarzut sprzeczności z art. 2 Konstytucji z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej legislacji.
1.3.5. Wpis na listę adwokatów bez aplikacji i egzaminu (art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze) osób, których rzeczywisty okres praktyki w zawodzie jest nieweryfikowalny, nie tylko narusza zasady prawidłowej legislacji, ale ponadto pozbawia samorząd zawodowy możliwości wykonywania pieczy nad tymi osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie można ustalić rzeczywistego czasu wykonywanych przez nie czynności „bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej”.
Podobne zarzuty dotyczą sytuacji osób dopuszczonych do składania egzaminu adwokackiego bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej (art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze). Egzamin adwokacki, który otrzymał formę państwowo-samorządową, jest niewystarczający do sprawowania pieczy na etapie podejmowania decyzji o wpisie na listę adwokatów. O ile można mówić o zachowaniu elementów tej pieczy w wypadku osób objętych hipotezą art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (istnieje możliwość wiarygodnego ustalenia czasu pracy i zakresu powierzonych obowiązków), o tyle w przypadku osób wykonujących czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na innej podstawie samorząd zawodowy nie ma możliwości odpowiedzialnego uznania, że odbyta praktyka zawodowa jest równoważna aplikacji adwokackiej organizowanej i prowadzonej przez samorząd zawodowy. Także i w tym wypadku doszło do niedopuszczalnego utrudnienia w sprawowaniu pieczy przez samorząd adwokacki nad osobami aspirującymi do wykonywania zawodu adwokata.
1.4. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze (pkt 5 wniosku) NRA wskazała, że tradycją regulacji ustawowych dotyczących adwokatury polskiej było umożliwienie wpisu na listę adwokatów bez konieczności odbywania aplikacji i zdawania egzaminu adwokackiego profesorom i doktorom habilitowanych nauk prawnych. Osoby posiadające najwyższe kwalifikacje w zawodzie prawniczym, potwierdzone tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego są w stanie wykonywać zawód adwokata. Kryteria te nie mogą być jednak automatycznie przenoszone na osoby posiadające stopień naukowy doktora nauk prawnych. Legitymowanie się stopniem naukowym doktora nauk prawnych jest bez znaczenia dla oceny kwalifikacji danej osoby jako prawnika praktyka. Inny jest cel przygotowania pracy doktorskiej, która ma charakter teoretyczny, a nie praktyczny. Ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze zwolnił doktorów nauk prawnych od obowiązku odbycia aplikacji i zdania egzaminu adwokackiego, jeżeli osoby te wykażą się praktyką opisaną w przepisie (tj. trzyletnia praktyka w ciągu 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów). Teoretyczny charakter doktoratu nie wpływa na możliwość uznania tak skromnej praktyki za równoważną aplikacji sądowej lub prokuratorskiej zakończonej egzaminem. Rozwiązanie powyższe, traktujące równoważnie z jednej strony umiejętności wyłącznie teoretyczne, a z drugiej strony wiedzę praktyczną, potwierdzoną egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim, jest zatem niespójne z założeniami przyjętymi przez ustawodawcę w nowelizacji ustawy – Prawo o adwokaturze. Tworzenie rozwiązań niespójnych oznacza z kolei naruszenie zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji i uzasadnia zarzut naruszenia tej normy konstytucyjnej. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest wzmocniony w stosunku do tych doktorów prawa, którzy wykonywali praktykę przez trzy lata w ciągu 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów na innej podstawie niż umowa o pracę. Aktualność w tym zakresie zachowują podniesione wcześniej argumenty.
W ocenie wnioskodawcy, unormowanie zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze narusza także art. 17 ust. 1 Konstytucji, gdyż samorząd zawodowy pozbawiony jest możliwości sprawowania wystarczającej pieczy nad osobami spełniającymi wskazane w tym przepisie kryteria i wpisującymi się na listę adwokatów. Zaskarżona regulacja umożliwia dostęp do zawodu adwokata osobom bez wystarczającego przygotowania praktycznego, w tym bez odbycia jakiejkolwiek aplikacji, której celem jest właśnie zdobywanie umiejętności praktycznych.
1.5. Ostatni zarzut (pkt 6 wniosku) dotyczy kształtu egzaminu zawodowego. Zgodnie z art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych. Ustawodawca dość istotnie zmienił model końcowego egzaminu dopuszczającego do wykonywania zawodu adwokata, gdyż egzamin samorządowy zastąpił egzaminem o charakterze mieszanym. Oznacza to niewątpliwie osłabienie dotychczasowych kompetencji samorządu adwokackiego, a co za tym idzie – także pieczy, jaką samorząd adwokacki sprawuje nad należytym wykonywaniem zawodu, w czym mieści się także ocena kwalifikacji kandydata do zawodu. Rodzi to ryzyko dopuszczania do zawodu adwokata osób, które nie będą wykonywać zawodu w sposób prawidłowy, a to upoważnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. W toku prac legislacyjnych przedstawiciele samorządu adwokackiego wskazywali na wadliwość pominięcia części ustnej egzaminu. Zarzut niekonstytucyjności dotyczy zatem tego, co prawodawca pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Pominięcie legislacyjne może zaś stanowić o niekonstytucyjności przepisu.
2. Marszałek Sejmu przedstawił w imieniu Sejmu wyjaśnienia w sprawie wniosku NRA z 22 czerwca 2009 r., jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1. Szczegółowa analiza formalnoprawna wniosku i pisma uzupełniającego doprowadziła Marszałka Sejmu do konkluzji, że w uchwale NRA z 4 kwietnia 2009 r., nr 38/2009, nie wyrażono w sposób jednoznaczny woli wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Z treści tej uchwały wynika jedynie zobowiązanie Prezydium NRA do udzielenia pełnomocnictwa do popierania wniosku i sporządzenia go. Sformułowania „do sporządzenia wniosku” nie można interpretować jako obejmujące wolę wystąpienia z wnioskiem. Skoro zatem NRA nie wyraziła wyraźnie woli wystąpienia z wnioskiem, to podmiot sporządzający wniosek NRA (Prezydium NRA) nie może samodzielnie, niejako w jej „zastępstwie”, złożyć takiego oświadczenia woli. Sporządzany w takiej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego, gdyż po stronie „wnioskodawcy” występuje brak legitymacji czynnej; wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Powyższa okoliczność, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
2.1.1. W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, we wskazanym zakresie, są zgodne z art. 2 oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze są zgodne z art. 2 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W wypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o stwierdzenie, że:
art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 lit. a i b, ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze są zgodne z art. 2 Konstytucji,
art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji,
art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu adwokackiego, nie jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.1.2. Marszałek Sejmu podniósł, że w wypadku uznania przez Trybunał, iż wniosek z 22 czerwca 2009 r. pochodzi od podmiotu legitymowanego do zainicjowania kontroli konstytucyjności prawa, konieczne jest zwrócenie uwagi, że podmiot sporządzający wniosek (Prezydium NRA) rozszerzył zarówno zakres kontroli, jak i podał nowe wzorce konstytucyjne. Dotyczy to art. 66 ust. 1 pkt 4 lit b, art. 66 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze. W ocenie Sejmu, wniosek w zakresie, w jakim dotyczy badania norm niewskazanych w uchwale NRA oraz przepisów ustawy z niewymienionymi tam wzorcami kontroli, pochodzi od podmiotu nielegitymowanego.
Jednakże na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił powyższego poglądu, w dalszej części pisma zostało przedstawione stanowisko dotyczące zgodności art. 66 ust.1 pkt 4 lit. b, pkt 5, ust. 2 pkt 3 ustawy z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji.
2.1.3. Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną (negatywną) przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku. W związku z powyższym postępowanie dotyczące badania zgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jednakże, na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił powyższego poglądu, w dalszej części pisma zostało przedstawione stanowisko dotyczące zgodności art. 66 ust.1 pkt 5 lit. a ustawy z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.1.4. Marszałek Sejmu objął analizą formalnoprawną także zarzut niekonstytucyjności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Podniósł, że formuła zaskarżenia może sugerować, iż zdaniem wnioskodawcy, niekonstytucyjność badanych przepisów miałaby wynikać z braku regulacji, a zarzucane uchybienia nie dotyczą tego, co w przepisach ustawy się znajduje, lecz tego, czego w nich nie unormowano. Jednakże w tym wypadku, zdaniem Sejmu, nie można przyjąć, że zaskarżone przepisy stanowią regulację częściową.
Egzamin adwokacki został uregulowany w nowy, bardziej precyzyjny sposób ustawą z 20 lutego 2009 r. Rozstrzygnięcie ustawodawcy dotyczące wyboru jedynie pisemnej formy egzaminu jest elementem całej i zupełnej procedury egzaminacyjnej. Nie można zatem postawić tezy, że aktualne unormowanie egzaminu adwokackiego jest niepełne ze względu na pozostawienie poza jej zakresem wymogu zdawania egzaminu adwokackiego w formie ustnej. Wnioskodawca formułuje w istocie określony postulat ustawodawczy skierowany do parlamentu.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntował się pogląd, że rolą Trybunału jako „negatywnego ustawodawcy” nie jest uzupełnianie luk prawnych, gdyż nie jest on władny wydać uzupełniającego „pozytywnego” aktu prawotwórstwa (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., sygn. U 7/01). W związku z tym postępowanie dotyczące badania zgodności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jednakże na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił powyższego poglądu, w dalszej części pisma została przedstawiona analiza dotycząca zgodności art. 78d ust. 2 ustawy z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.2. Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej postawionych zarzutów, Marszałek Sejmu przedstawił treść zaskarżonych przepisów oraz omówił, z uwzględnieniem orzecznictwa TK, powołane wzorce kontroli, tj. art. 2 Konstytucji i wynikającą z tego przepisu zasadę poprawnej legislacji oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji. Następnie dokonał analizy zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją.
2.3. Dokonując oceny art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze (dotyczącego zwolnienia z obowiązku zdania egzaminu adwokackiego i/lub ukończenia aplikacji adwokackiej) Marszałek Sejmu stwierdził, że wyłączenie możliwości występowania przed sądami w roli obrońcy nie uniemożliwia osobom, o których mowa w zaskarżonych przepisach, wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata w sprawach karnych i nie ma wpływu na wykonywanie tych czynności w pozostałym zakresie świadczenia pomocy prawnej. Badane przepisy nie wymagają, by wymienione tam osoby występowały w roli obrońcy; również pozostałe kategorie osób zwolnionych z egzaminu adwokackiego lub aplikacji adwokackiej nie są umocowane do występowania w roli obrońcy przed uzyskaniem wpisu na listę adwokatów. Poza tym zakaz występowania przed określonymi sądami oraz sporządzania niektórych pism procesowych dotyczy także aplikantów adwokackich i nie można twierdzić, że to narusza zasadę prawidłowej legislacji.
Z powyższego wynika, że art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, w zakresie określonym w uchwale NRA z 4 kwietnia 2009 r., nie naruszają zasady prawidłowej legislacji.
2.3.1. Marszałek Sejmu wyraził także pogląd, że zaskarżone przez wnioskodawcę art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze (ustanawiające wymóg uzyskania stosownego zaświadczenia od adwokata lub radcy prawnego o wykonywaniu określonych czynności), z uwagi na podobieństwo postawionych zarzutów i ich uzasadnienie, podobnie jak art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, z przyczyn omówionych powyżej, nie naruszają zasady prawidłowej legislacji wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
2.3.2. Sejm uznał także za niezasadny zarzut niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji (niewłaściwe ukształtowanie sposobu obliczania czasu wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej). Podsumowując tę część rozważań, Marszałek Sejmu stwierdził, że z dokumentów przedstawionych przez osobę wykonującą na podstawie umowy cywilnoprawnej wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego musi wynikać, czy została spełniona przesłanka ustawowa upoważniająca do wpisu danej osoby na listę adwokatów, to jest czy ww. czynności wykonywane były przez ustawowy okres. W interesie osób występujących o wpis na listę adwokatów, jako zainteresowanych jego uzyskaniem, leży przedstawienie takich dokumentów (np. umowy cywilnoprawnej, która oprócz essentialia negotii tego typu umowy zawiera dodatkowe postanowienia), które pozwoliłyby na dokonanie formalnej oceny, czy przesłanka jest spełniona i wydanie pozytywnej decyzji. Spełnienie przesłanki ocenia samorząd adwokacki, badając, czy dana osoba daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, i ewentualnie odmawia wpisu na listę adwokatów.
Zdaniem Sejmu, kwestionowana przesłanka (wymóg wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej) jest dostatecznie określona i tym samym weryfikowalna. Ostateczna weryfikacja kwalifikacji osób zwolnionych z obowiązku odbycia aplikacji następuje podczas egzaminu, który przeprowadza przy udziale czynnika państwowego samorząd adwokacki. W związku z powyższym nie można zasadnie twierdzić, że samorząd adwokacki jest pozbawiony możliwości sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu adwokata w stosunku do kategorii osób, o których mowa w zaskarżonych przepisach.
Wobec powyższego art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, w zakresie wskazanym w petitum stanowiska, są zgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.4. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 17 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu podniósł, że wymóg wykonywania przez doktorów nauk prawnych wymagających wiedzy prawniczej czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, przez czas odpowiadający czasowi trwania aplikacji adwokackiej, zapewnia możliwość zdobycia praktycznego doświadczenia prawniczego równego aplikacji. To członkowie korporacji dokonują pierwotnej kontroli charakteru czynności oraz czy ich wykonywanie przez ustawowy czas umożliwiło doktorowi nauk prawnych zdobycie wiedzy i doświadczenia wymaganych przez ustawodawcę. W związku z powyższym należy uznać, że przesłanki dopuszczalności wpisu na listę członków korporacji bez złożenia egzaminu zostały spełnione. Tym samym należy stwierdzić, że art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.4.1. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że zarówno w uchwale NRA z 4 kwietnia 2009 r., jak i w petitum wniosku, jako przedmiot kontroli wskazano art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze, a jako podstawę kontroli art. 17 ust. 1 Konstytucji. Sejm w swoim piśmie zgłosił wniosek o umorzenie postępowania w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (brak uzasadnienia zarzutu). Jednak na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie przychylił się do wniosku, Sejm przedstawił w tym zakresie pogląd, że okoliczność zajmowania przez 3 lata stanowisk wskazanych w kontrolowanym przepisie spełnia postawione przez Trybunał Konstytucyjny wymaganie posiadania odpowiedniego doświadczenia, profilowanego aplikacją. Wobec powyższego art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
2.4.2. Marszałek Sejmu, odnosząc się do treści wniosku z 22 czerwca 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji. Jednakże na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie przychylił się do wniosku, Sejm wyraził pogląd, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz b ustawy – Prawo o adwokaturze z art. 2 Konstytucji.
2.5. W ostatnim punkcie pisma Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu niezgodności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu, z art. 17 ust. 1 Konstytucji, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w tym zakresie.
Marszałek Sejmu wskazał, że z konstytucyjnego wymogu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wynika konieczność zapewnienia samorządowi zawodowemu wpływu na kształt zasad odbywania aplikacji oraz na zakres merytoryczny egzaminu adwokackiego. Ten ostatni polega na zagwarantowaniu odpowiedniego uczestnictwa w określaniu zakresu przedmiotowego egzaminu zawodowego oraz adekwatnej reprezentacji samorządu w składzie komisji egzaminacyjnej.
Badany przepis wraz z pozostałymi regulacjami (art. 77a-78i ustawy – Prawo o adwokaturze) ustanawia pisemny egzamin adwokacki, który przeprowadzają komisje egzaminacyjne. Egzamin polega na rozwiązaniu testu oraz zadań z zakresu prawa karnego, cywilnego, gospodarczego lub administracyjnego. Test oraz zadania przygotowuje zespół, w którym w połowie zasiadają adwokaci delegowani przez NRA. Także komisja egzaminacyjna składa się w połowie z przedstawicieli samorządu adwokackiego.
Zdaniem Sejmu, sama forma egzaminu – pisemna lub ustna – jest zagadnieniem neutralnym z punktu widzenia sprawowania pieczy przez samorząd zawodowy, o ile ustawodawca zapewni odpowiedni (adekwatny) – zgodny z warunkami wskazanymi w orzecznictwie Trybunału – wpływ samorządu na kształt egzaminu w wybranej przez ustawodawcę formie. Samorząd zawodowy sprawuje konstytucyjną pieczę przez zgodne z naturą egzaminu uczestnictwo w sprawdzaniu umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu. Wyznaczenie samej formy egzaminu pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.
W związku z powyższym należy uznać, że wskazany przez wnioskodawcę wzorzec kontroli jest nieadekwatny. Tym samym stwierdzić trzeba, że art. 78a ust. 2 ustawy nie jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 8 grudnia 2009 r. zajął następujące stanowisko:
1) art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze są zgodne z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji,
art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 tej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji,
art. 78d ust. 2 tej ustawy powołanej w punkcie 1, w zakresie, w jakim pomija ustną formę egzaminu adwokackiego, jest zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3.1. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny odniósł się (łącznie) do zarzutów naruszenia przez art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, analiza tej części uzasadnienia, w której NRA sformułowała pogląd dotyczący przesłanki zwolnienia z odbycia aplikacji lub egzaminu (wykonywanie czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej), zdaje się przemawiać za tym, że świadczenie pomocy prawnej utożsamia ona przede wszystkim z zastępstwem procesowym przed sądami, pomijając takie przejawy tej pomocy, jak udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych itp.
W ocenie Prokuratora Generalnego, NRA zdaje się nie dostrzegać również, iż jedną z form nauki adeptów prawniczych zawodów zaufania publicznego jest sporządzanie przez nich projektów pism procesowych oraz projektów opinii i analiz prawnych. Zakres potencjalnej aktywności osób aspirujących do wykonywania zawodu adwokata, również w dziedzinie prawa karnego, wydaje się zatem wystarczający do zdobycia przez nie stosownego doświadczenia praktycznego. Z art. 68 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze wynika ponadto, że pierwotnej oceny czynności osoby aspirującej do wykonywania zawodu adwokata, decydującej o ewentualnym wystawieniu zaświadczenia, dokonywałby członek korporacji adwokackiej lub radcowskiej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Prokurator Generalny uznał, że nie jest uzasadniony zarzut, iż art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b, pkt 5 i ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze kolidują z zasadą prawidłowej legislacji albo bezprawnie pozbawiają samorząd adwokacki możliwości sprawowania pieczy nad osobami aspirującymi do wykonywania zawodu adwokata. Wymienione przepisy są zgodne z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3.2. Przechodząc do oceny art. 68 ust. 3 pkt 5 i art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze w kontekście art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że przepisy te zostały przyjęte przez ustawodawcę jako konsekwencja unormowań zawartych w art. 66 ust. 1 pkt 4 lit b, pkt 5 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie wydaje się, by istniały przeszkody prawne, aby zakres potencjalnej aktywności zawodowej osób aspirujących do wykonywania zawodu adwokata, również w dziedzinie prawa karnego, uznać za wystarczający do ewentualnego wystawienia dokumentów, o których mowa w analizowanych przepisach. Biorąc powyższe pod uwagę, Prokurator Generalny uznał, że art. 68 ust. 3 pkt 5 oraz art. 78a ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze nie kolidują z zasadą prawidłowej legislacji. Tym samym są zgodne z art. 2 Konstytucji.
3.3. Prokurator Generalny, w kontekście zarzutu niekonstytucyjności art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, przypomniał, że kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega wieloaspektowa legalność aktu, natomiast nie jest on uprawiony do kontroli działań ustawodawcy w aspekcie ich celowości, racjonalności i merytorycznej trafności.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca nie tyle kwestionuje obowiązujące brzmienie przedmiotowej regulacji, ile postuluje zmianę przepisu zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. Jak się wydaje, postulat ten niewątpliwie mógłby zostać zgłoszony i przedyskutowany w toku postępowania legislacyjnego.
Prokurator Generalny przypomniał ponadto, że w wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że należy zagwarantować samorządowi zawodowemu możliwość odpowiedniego uczestnictwa w określaniu zakresu przedmiotowego egzaminu adwokackiego, a nadto – adekwatnej reprezentacji tego samorządu w składzie komisji egzaminacyjnej. Nie chodzi tu o większościowy udział przedstawicieli samorządu adwokatów w składzie komisji ani też o taki udział w składzie zespołu formułującego zestawy pytań i tematów na potrzeby egzaminu adwokackiego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył innej postaci egzaminów dopuszczających do wykonywania zawodów prawniczych, przy której to owej innej formule egzaminu rola organów państwowych byłaby decydująca (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45). Biorąc powyższe pod uwagę, nie wydaje się, by kwestionowany art. 78d ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze mógł kolidować z zasadą sprawowania pieczy przez samorząd zawodowy nad należytym wykonywaniem zawodu przez osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Tym samym, analizowany przepis należy uznać za zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji.
3.4. Prokurator Generalny zajął powyższe merytoryczne stanowisko, niezależnie od wątpliwości, czy wniosek w niniejszej sprawie należy traktować istotnie jako wniosek Naczelnej Rady Adwokackiej, czy też jako wniosek Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, sporządzony jedynie na polecenie NRA.
II
Pismem procesowym z 17 stycznia 2011 r., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, na podstawie uchwały z 12 stycznia 2011 r., nr 20/2011, wycofało wniosek w sprawie o sygn. K 28/09, wnosząc o umorzenie postępowania. Z treści załączonej uchwały z 12 stycznia 2011 r. wynika, że Prezydium NRA postanawia wystąpić z nowym poszerzonym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm., dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z: 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89; 15 lipca 2010 r., sygn. K 21/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co skutkuje umorzeniem postępowania stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że Prezydium NRA, sprawujące na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.) czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej, skutecznie cofnęło wniesiony wniosek w niniejszej sprawie. Wobec tego nie ma potrzeby rozważania kwestii legitymacji Prezydium NRA do wystąpienia z wnioskiem w sprawie o sygn. K 28/09.
Trybunał Konstytucyjny ma na uwadze, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podjęło uchwałę o wystąpieniu z nowym wnioskiem (sygn. Tw 3/11), który zgodnie z art. 36 ustawy o TK podlega ocenie (co do legitymacji wnioskodawcy i warunków formalnoprawnych) w ramach wstępnego rozpoznania.
Postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.