Pełny tekst orzeczenia

310/3/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 30 grudnia 2011 r.
Sygn. akt Ts 298/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza B. w sprawie zgodności:
1) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.);
2) § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) z:
art. 20 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169);
3) § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.) z:
art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 12 października 2011 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Janusza B., zakwestionowana została zgodność z Konstytucją przepisów trzech aktów normatywnych. Art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa), w zakresie, w jakim „nie zawiera szczegółowych wytycznych dla treści aktu, a przez to i sprawiedliwych społecznie zasad realizacji planu wspierania obszarów o trudnych warunkach gospodarowania”, skarżący zarzucił, że jest niezgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.). Zarzut ten skarżący dodatkowo uzasadnił „nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencyjności i rozwoju obszarów wiejskich (rolnicza przestrzeń produkcyjna), znajdujących się w granicach administracyjnych miast, w tym miasta Sokółka”.
Przeciwko § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w zakresie, w jakim „pomija »wiejskie« (rolnicze) obręby geodezyjne miasta Sokółka stanowiące obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania”, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 20 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), ze względu na niedozwolone administracyjne ograniczenie rozwoju gospodarczego rolniczej przestrzeni produkcyjnej miasta Sokółki, charakteryzującej się trudnymi warunkami gospodarowania. Natomiast wobec § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie granic), w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń produkcyjną miasta Sokółka o grunty rolne obrębów geodezyjnych wsi: Kraśniany, Kamionka Nowa, Słojniki i Tartak-Kuryły, skarżący przedstawił zarzut niezgodności z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz z art. 7 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 27 kwietnia 2011 r. (nr 0198-2011-000001915) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Sokółce przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na 2010 r. w odniesieniu do działek o łącznej powierzchni 2,75 ha oraz odmówił przyznania takiej pomocy w odniesieniu do pozostałych wnioskowanych przez skarżącego działek o łącznej powierzchni 17,95 ha. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, jednakże Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, decyzją z 11 lipca 2011 r. (nr 9010-2011-002271), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej decyzja organu odwoławczego została doręczona skarżącemu 13 lipca 2011 r. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że decyzja ta ma charakter ostateczny, w związku z czym – z punktu widzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej – nie było konieczne uruchamianie sądowej kontroli jej legalności. Powołał się w przy tym na wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z których wyprowadził wniosek o nadzwyczajnym charakterze skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną.
W uzasadnieniu zarzutów skargi konstytucyjnej skarżący w pierwszej kolejności przedstawił mechanizm działania instrumentu wsparcia finansowego dla działalności rolniczej prowadzonej na obszarach wiejskich, którego podstawą prawną są stosowne przepisy wspólnotowe. W tym też kontekście krytycznie ocenił etap przygotowywania planu rozwoju obszarów wiejskich, z których wykluczono grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący wskazał na naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji, polegające na „blankietowym” ujęciu upoważnienia wyrażonego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, braku wymaganych wytycznych dla treści rozporządzenia nie może sanować generalne odwołanie się do prawodawstwa unijnego. Z kolei wobec § 4 ust. 5 rozporządzenia skarżący sformułował zarzut nawiązujący do okoliczności przyjęcia przez Radę Ministrów „odgórnego” modelu obszarów wiejskich, eliminującego rolniczą przestrzeń produkcyjną (m.in. miasta Sokółki). Zawarty w rozporządzeniu wykaz obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie spełnia – jego zdaniem – wymogów wynikających z art. 20 Konstytucji, narusza konwencyjny wymóg zapewnienia godziwych warunków życia (art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych), godzi w zasady godności i równości wobec prawa (art. 30 i art. 32 Konstytucji), jak również pozostaje w sprzeczności z prawem do swobodnego wyboru zawodu oraz miejsca pracy (art. 65 Konstytucji).
Ponadto skarżący sprecyzował zarzut niezgodności § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie granic z unormowaniami ustawy o samorządzie gminnym, której konsekwencją jest naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony praw i wolności określonych w przepisach Konstytucji, służącym eliminowaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, na podstawie których w sprawie skarżącego wydane zostało ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej. Korzystanie z tego rodzaju środka prawnego dopuszczalne jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Dopiero zatem stwierdzenie, że skarga spełnia wymienione w ustawie o TK warunki, a sformułowane w skardze zarzuty nie są oczywiście bezzasadne, umożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczną kontrolę zakwestionowanych w niej unormowań.
Wymóg zakwestionowania w skardze konstytucyjnej przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, oddaje w pełni ideę subsydiarności tego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Idea ta oznacza, że skorzystanie ze skargi konstytucyjnej warunkowane jest wykorzystaniem przez skarżącego innych przysługujących mu instytucji prawnych. W szczególności należy do nich sądowa droga dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w związku z tym, że do ochrony praw i wolności (także konstytucyjnych) w pierwszej kolejności powołane są sądy (por. np. postanowienie TK z 5 grudnia 1997 r., Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9). Z powyższym założeniem w pełni koresponduje treść art. 46 ust. 1 ustawy o TK, zgodnie z którym skarga konstytucyjna może być wniesiona przez skarżącego dopiero po wyczerpaniu przysługującej w sprawie drogi prawnej i uzyskaniu przez niego prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Tu z kolei Trybunał wskazywał konsekwentnie na nieprzypadkową kolejność wyliczenia zastosowanego przez ustawodawcę. Ma ona znów wyrażać priorytet orzeczeń sądowych względem innych form rozstrzygania przez organy władzy publicznej, czego konsekwencją jest obowiązek dążenia skarżącego do uzyskania w pierwszej kolejności prawomocnego wyroku sądowego (zob. np. postanowienie TK z 7 lutego 2006 r., Ts 63/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 36). Poprzestanie w danym postępowaniu na ostatecznej decyzji lub innym ostatecznym rozstrzygnięciu jest uzasadnione tylko wówczas, gdy w ramach przysługującej w sprawie drogi prawnej nie jest przewidziana droga sądowa. Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał też wielokrotnie, że w sprawach, w których zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw wiąże skarżący z wydaniem decyzji administracyjnej, wymóg określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK jest spełniony w sytuacji uzyskania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie TK z 23 września 1998 r., Ts 90/98, OTK ZU z 1999 r. SUP, poz. 69). Orzeczenie to, wyczerpując przysługującą w sprawie drogę prawną (sądowoadministracyjną), nadaje dopiero wydanej decyzji niezbędny walor ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej nie ulega wątpliwości, że zarzuty skarżącego związane są z decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce z 27 kwietnia 2011 r. (utrzymanej następnie w mocy decyzją organu administracyjnego II instancji). Z oświadczenia samego skarżącego wynika jednoznacznie, że nie podjął on kroków w celu uruchomienia sądowej kontroli legalności tych rozstrzygnięć. Błędnie przyjął jednocześnie skarżący, że przez odwołanie się od decyzji organu I instancji wyczerpał przysługującą w sprawie drogę prawną, sama zaś decyzja z 27 kwietnia 2011 r. uzyskała przymiot ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W świetle przytoczonych wyżej argumentów stwierdzić należy, że stanowisko skarżącego jest w tym zakresie błędne i pozbawione podstaw prawnych.
Już tylko na marginesie powyższej konstatacji Trybunał pragnie zauważyć, że powołane przez skarżącego orzecznictwo bynajmniej nie wyraża stanowiska odmiennego od zaprezentowanego powyżej. Wręcz odwrotnie, w postanowieniach powołanych w skardze konstytucyjnej Trybunał jednoznacznie podkreślał konieczność każdorazowego korzystania przez skarżących z sądowoadministracyjnej drogi dochodzenia naruszenia praw i wolności, czego wyrazem były negatywne względem wniesionych skarg konstytucyjnych rozstrzygnięcia Trybunału.
Niewypełnienie przez skarżącego przesłanki z art. 46 ust. 1 ustawy o TK nakazało więc uznać, że wniesiona przez niego skarga konstytucyjna była przedwczesna. Stwierdzenie powyższe czyni też niecelowym odnoszenie się do treści zarzutów skarżącego sformułowanych wobec przepisów aktów normatywnych zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.