Tw 31/10
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
POSTANOWIENIE
z dnia 9 czerwca 2011 r.
Sygn. akt Tw 31/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Miękinia,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 23 sierpnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Miękinia o zbadanie zgodności art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie gruntów) z art. 2, art. 5, art. 32, art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1 i 2 oraz art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2010 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: powołanie przepisu prawa, z którego wnioskodawca wywodzi legitymację procesową do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie konstytucyjności art. 5b ustawy o ochronie gruntów, skoro przepis ten odnosi się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast (gmin miejskich), nie zaś gmin wiejskich, takich jak Gmina Miękinia; wyjaśnienie, jaki skutek zamierza osiągnąć wnioskodawca, domagając się stwierdzenia niezgodności art. 5b ustawy o ochronie gruntów z art. 2, art. 5, art. 32 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
W piśmie z 3 grudnia 2010 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
2. Postanowieniem z 25 stycznia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Miękinia, uznając, że art. 5b ustawy o ochronie gruntów nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność ta przesądziła o niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK/).
Trybunał stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji przez art. 5b ustawy o ochronie gruntów, traktowany samoistnie (tzn. bez wykazania związku z innymi przepisami, np. art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy), cechuje oczywista bezzasadność (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Trybunał uznał także za oczywiście bezzasadny sformułowany pod adresem art. 5b ustawy o ochronie gruntów zarzut niezgodności z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, powołanym przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli „w interesie właścicieli gruntów niebędących podmiotami publicznoprawnymi” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Trybunał Konstytucyjny przypomniał również, że w zakresie jego kompetencji nie mieści się, po pierwsze, ocena zaskarżonych przepisów w aspekcie ich celowości, po drugie, rozstrzyganie w sprawie zaniechań ustawodawczych. Dlatego też, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
3. W zażaleniu z 7 lutego 2011 r. Rada Gminy Miękinia wniosła „o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie wniosku do rozpoznania na rozprawie przez właściwy skład orzekający”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6−7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. Wnioskodawca zarzuca „(…) postanowieniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji”. Zdaniem wnioskodawcy, „zaskarżone postanowienie koncentruje się na wykazywaniu »oczywistej bezzasadności« wniosku Rady Gminy Miękinia ze względu na brak konstytucyjnej legitymacji ustalanej na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 Konstytucji”. Rada Gminy Miękinia prezentuje w zażaleniu pogląd, zgodnie z którym „do postaci »oczywistej bezzasadności« zaliczono (…) brak legitymacji (…), brak właściwości Trybunału, (…) wniosek na zaniechanie ustawodawcze”.
W ocenie Trybunału wnioskodawca nie odróżnia jednak przesłanki oczywistej bezzasadności (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) od niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Nie próbuje bowiem dostrzec, że art. 36 ust. 3 ustawy o TK znalazł w rozpatrywanej sprawie zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu z zasadą równości wynikającą, zdaniem wnioskodawcy, z art. 32 i art. 2 Konstytucji.
Po rozpatrzeniu argumentacji przedstawionej w zażaleniu Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko zajęte w postanowieniu z 25 stycznia 2011 r. Po pierwsze, oczywiste jest, że statusu ustrojowego gmin wiejskich i miejskich nie cechuje tożsamość (są podmiotami różnymi, nie zaś podobnymi). Po drugie, wystąpienie przez Radę Gminy Miękinia (w uchwale z 23 lipca 2010 r.) o kontrolę jedynie art. 5b ustawy o ochronie gruntów − bez związku z innymi przepisami tejże ustawy − świadczy o oczywistej bezzasadności zarzutu jego niezgodności z art. 32 i art. 2 Konstytucji.
3. Wnioskodawca zarzuca „zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu tezy, że skuteczne wszczęcie postępowania przez podmioty określone w art. 191 ustęp 1 punkt 3 Konstytucji jest możliwe wyłącznie wówczas, jeśli konstrukcja zaskarżonej normy prawnej, a odkodowanej w okolicznościach niniejszej sprawy z art. 5b ustawy (…) o ochronie gruntów (…) czyni z podmiotu skarżącego adresata kompetencji”.
Zdaniem wnioskodawcy, „brzmienie tego przepisu [art. 191 ust. 2 Konstytucji] nie może być utożsamiane wyłącznie ze sferą kompetencji przyznanych skarżącemu, zwłaszcza że ustrojodawca dość często i konsekwentnie posługuje się w Konstytucji RP sformułowaniem »kompetencje« (np. art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 157 ust. 2 Konstytucji RP). Można zakładać, że racjonalny ustrojodawca posłużyłby się tym sformułowaniem również w art. 191 ust. 2 Konstytucji RP, jeśli jego wolą byłoby tak dalekie zawężenie legitymacji, jak uczyniono to drogą interpretacji w zaskarżonym postanowieniu”.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela przywołanego wyżej poglądu przede wszystkim z tego względu, że – w odróżnieniu od wskazanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy zasadniczej (art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 157 ust. 2) – art. 191 ust. 2 Konstytucji odnosi się nie tylko do organów władzy publicznej (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), ale także do podmiotów, które takimi organami nie są (art. 191 ust. 1 pkt 4 i 5 Konstytucji).
Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu” trzeba rozumieć – w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” (por. postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i powołane tam orzeczenia).
4. Wnioskodawca zarzuca „zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której skarżąca spełniła wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 1 i 2 u.t.k. [ustawy o TK], a w szczególności wykazała związek zakwestionowanej regulacji ze sprawami objętymi jej zakresem działania”.
4.1. Zdaniem Rady Gminy Miękinia „uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oparło się na założeniu, że skarżąca nie jest adresatem normy z art. 5b zaskarżonej ustawy, czego (…) skarżąca nigdy nie ukrywała ani nie kwestionowała”.
Wymaga zatem podkreślenia, że skoro wnioskodawca twierdzi w zażaleniu: „ustawodawca [w art. 5b ustawy o ochronie gruntów] nie odebrał gminom wiejskim kompetencji, ani nie dokonał dodatkowego przesunięcia kompetencji na ich rzecz”, to przyznaje tym samym, że kwestionowany przepis nie dotyczy zakresu działania wnioskodawcy.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że argumentacja zażalenia nie podważa trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
4.2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do wywodu Rady Gminy Miękinia zatytułowanego w zażaleniu „Ochrona środowiska naturalnego i zrównoważony rozwój jako determinant legitymacji skarżącej”.
W opinii wnioskodawcy, „przyjęcie tego stanowiska [zgodnie z którym »ochrona środowiska naturalnego, planowanie przestrzenne leży w gestii władz centralnych«] jest niedopuszczalne, ponieważ nieuchronnie prowadzi do szokującej tezy o niestosowaniu szeregu zasad ustrojowych (»zasad-norm«), a także postanowień dot. wolności i praw człowieka i obywatela względem jednostek samorządu terytorialnego, mimo że samorząd terytorialny stanowi integralną część polskiego państwa. Trudno byłoby zaakceptować fakt, że organy samorządu terytorialnego zwolnione zostały np. z urzeczywistniania (…) zasady zaufania obywateli do państwa (…) (art. 2 Konstytucji RP) (…), czy (…) mogłyby w ramach tworzenia i stosowania prawa arbitralnie różnicować ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP)”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do inicjowania postępowania przed Trybunałem w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych (z natury rzeczy dotyczących interesu prawnego wszystkich obywateli lub podmiotów), to Rada Gminy Miękinia nie może – poprzez powołanie jako wzorców kontroli art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji – występować w obronie prawa jednostki do czystego środowiska. Wnioskodawca, zobowiązany do respektowania i realizowania w stosunku do jednostki wartości wynikających z powołanych przepisów Konstytucji, nie może twierdzić jednocześnie, że wzorce te zostały naruszone również w stosunku do niego.
5. W zażaleniu Rada Gminy Miękinia konsekwentnie podtrzymuje „brak konstytucyjnie nakazanego unormowania jako przedmiot zaskarżenia”. Twierdzi, że „w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał Konstytucyjny konkluduje, że jego rolą nie jest ocena »zaniechania ustawodawczego«, a takie znaczenie nadaje konstrukcji zarzutu zawartego we wniosku Gminy Miękinia. Tak daleko posunięte stwierdzenie jest w warstwie teoretycznej zgodne z prawdą, ale stanowi rażącą nadinterpretację wniosku skarżącej”. Rada Gminy Miękinia zdaje się zatem sugerować, że przedmiotem wniosku był zarzut nie tyle zaniechania, co pominięcia ustawodawczego.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przez „pominięcie legislacyjne” należy rozumieć sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Pominięcie ustawodawcze zachodzi więc wtedy, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy powinien być pewien element regulacji, którego brakuje, a z uwagi na podobieństwo do istniejących unormowań należy oczekiwać jego istnienia.
Odnosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że między gruntami rolnymi położonymi w granicach administracyjnych miast, a „brakującymi” czy „pominiętymi” – zdaniem wnioskodawcy – w treści kwestionowanego przepisu gruntami rolnymi znajdującymi się na terenie gmin wiejskich, w szczególności graniczących z gminami miejskimi, nie zachodzi – z punktu widzenia statusu tych gmin – cecha relewantności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, gdyby poszerzyć art. 5b ustawy o ochronie gruntów o grunty rolne położone w granicach gmin wiejskich, to – uwzględniając treść art. 32 Konstytucji – należałoby w istocie stworzyć nową regulację prawną, obejmującą swym zakresem grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast i grunty rolne znajdujące się na terenie gmin wiejskich graniczących z gminami miejskimi. Tak daleko idąca i hipotetyczna zmiana stanu prawnego dowodzi, że zarzut wnioskodawcy dotyczy w istocie zaniechania ustawodawczego (braku regulacji) nie zaś pominięcia legislacyjnego.
O trafności powyższej tezy świadczy dowodzenie wnioskodawcy, że „musi istnieć system ochrony gruntów rolnych, którego konkretna treść leży wprawdzie w sferze wyborów ustawodawcy, ale nie może być tak, jak czyni to zaskarżona regulacja, że system ten w ogóle nie istnieje w odniesieniu do części podmiotów konstytucyjnego obowiązku przy jednoczesnym przerzuceniu ciężarów tego wyłączenia na podmioty niebędące beneficjentami art. 5b”. Zdaniem Rady Gminy Miękinia, ustawodawca pozostawił przedmiotową kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym (zaniechanie prawodawcze).
Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu trafnie zatem uznał, że zarzut sformułowany przez Radę Gminy Miękinia implikuje zbadanie konstytucyjności zaniechania ustawodawczego, które nie mieści się w kognicji polskiego sądu konstytucyjnego.
6. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w zażaleniu stanowisko, zgodnie z którym „nowa konstrukcja zakresu przedmiotowego zaskarżonej ustawy (…) pozwala na niweczenie wszelkich skutków działania gminy wiejskiej przez gminę miejską”, dowodzi, że wnioskodawca oczekuje, by Trybunał dokonał oceny celowości zaskarżonego przepisu. Okoliczność ta została tym samym trafnie uznana za kolejną przesłankę odmowy nadania wnioskowi Rady Gminy Miękinia dalszego biegu.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
z dnia 9 czerwca 2011 r.
Sygn. akt Tw 31/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Miękinia,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 23 sierpnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Miękinia o zbadanie zgodności art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie gruntów) z art. 2, art. 5, art. 32, art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1 i 2 oraz art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2010 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: powołanie przepisu prawa, z którego wnioskodawca wywodzi legitymację procesową do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie konstytucyjności art. 5b ustawy o ochronie gruntów, skoro przepis ten odnosi się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast (gmin miejskich), nie zaś gmin wiejskich, takich jak Gmina Miękinia; wyjaśnienie, jaki skutek zamierza osiągnąć wnioskodawca, domagając się stwierdzenia niezgodności art. 5b ustawy o ochronie gruntów z art. 2, art. 5, art. 32 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
W piśmie z 3 grudnia 2010 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
2. Postanowieniem z 25 stycznia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Miękinia, uznając, że art. 5b ustawy o ochronie gruntów nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność ta przesądziła o niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK/).
Trybunał stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji przez art. 5b ustawy o ochronie gruntów, traktowany samoistnie (tzn. bez wykazania związku z innymi przepisami, np. art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy), cechuje oczywista bezzasadność (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Trybunał uznał także za oczywiście bezzasadny sformułowany pod adresem art. 5b ustawy o ochronie gruntów zarzut niezgodności z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, powołanym przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli „w interesie właścicieli gruntów niebędących podmiotami publicznoprawnymi” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Trybunał Konstytucyjny przypomniał również, że w zakresie jego kompetencji nie mieści się, po pierwsze, ocena zaskarżonych przepisów w aspekcie ich celowości, po drugie, rozstrzyganie w sprawie zaniechań ustawodawczych. Dlatego też, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
3. W zażaleniu z 7 lutego 2011 r. Rada Gminy Miękinia wniosła „o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie wniosku do rozpoznania na rozprawie przez właściwy skład orzekający”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6−7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. Wnioskodawca zarzuca „(…) postanowieniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji”. Zdaniem wnioskodawcy, „zaskarżone postanowienie koncentruje się na wykazywaniu »oczywistej bezzasadności« wniosku Rady Gminy Miękinia ze względu na brak konstytucyjnej legitymacji ustalanej na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 Konstytucji”. Rada Gminy Miękinia prezentuje w zażaleniu pogląd, zgodnie z którym „do postaci »oczywistej bezzasadności« zaliczono (…) brak legitymacji (…), brak właściwości Trybunału, (…) wniosek na zaniechanie ustawodawcze”.
W ocenie Trybunału wnioskodawca nie odróżnia jednak przesłanki oczywistej bezzasadności (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) od niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Nie próbuje bowiem dostrzec, że art. 36 ust. 3 ustawy o TK znalazł w rozpatrywanej sprawie zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu z zasadą równości wynikającą, zdaniem wnioskodawcy, z art. 32 i art. 2 Konstytucji.
Po rozpatrzeniu argumentacji przedstawionej w zażaleniu Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko zajęte w postanowieniu z 25 stycznia 2011 r. Po pierwsze, oczywiste jest, że statusu ustrojowego gmin wiejskich i miejskich nie cechuje tożsamość (są podmiotami różnymi, nie zaś podobnymi). Po drugie, wystąpienie przez Radę Gminy Miękinia (w uchwale z 23 lipca 2010 r.) o kontrolę jedynie art. 5b ustawy o ochronie gruntów − bez związku z innymi przepisami tejże ustawy − świadczy o oczywistej bezzasadności zarzutu jego niezgodności z art. 32 i art. 2 Konstytucji.
3. Wnioskodawca zarzuca „zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu tezy, że skuteczne wszczęcie postępowania przez podmioty określone w art. 191 ustęp 1 punkt 3 Konstytucji jest możliwe wyłącznie wówczas, jeśli konstrukcja zaskarżonej normy prawnej, a odkodowanej w okolicznościach niniejszej sprawy z art. 5b ustawy (…) o ochronie gruntów (…) czyni z podmiotu skarżącego adresata kompetencji”.
Zdaniem wnioskodawcy, „brzmienie tego przepisu [art. 191 ust. 2 Konstytucji] nie może być utożsamiane wyłącznie ze sferą kompetencji przyznanych skarżącemu, zwłaszcza że ustrojodawca dość często i konsekwentnie posługuje się w Konstytucji RP sformułowaniem »kompetencje« (np. art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 157 ust. 2 Konstytucji RP). Można zakładać, że racjonalny ustrojodawca posłużyłby się tym sformułowaniem również w art. 191 ust. 2 Konstytucji RP, jeśli jego wolą byłoby tak dalekie zawężenie legitymacji, jak uczyniono to drogą interpretacji w zaskarżonym postanowieniu”.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela przywołanego wyżej poglądu przede wszystkim z tego względu, że – w odróżnieniu od wskazanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy zasadniczej (art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 157 ust. 2) – art. 191 ust. 2 Konstytucji odnosi się nie tylko do organów władzy publicznej (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), ale także do podmiotów, które takimi organami nie są (art. 191 ust. 1 pkt 4 i 5 Konstytucji).
Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu” trzeba rozumieć – w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” (por. postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i powołane tam orzeczenia).
4. Wnioskodawca zarzuca „zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której skarżąca spełniła wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 1 i 2 u.t.k. [ustawy o TK], a w szczególności wykazała związek zakwestionowanej regulacji ze sprawami objętymi jej zakresem działania”.
4.1. Zdaniem Rady Gminy Miękinia „uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oparło się na założeniu, że skarżąca nie jest adresatem normy z art. 5b zaskarżonej ustawy, czego (…) skarżąca nigdy nie ukrywała ani nie kwestionowała”.
Wymaga zatem podkreślenia, że skoro wnioskodawca twierdzi w zażaleniu: „ustawodawca [w art. 5b ustawy o ochronie gruntów] nie odebrał gminom wiejskim kompetencji, ani nie dokonał dodatkowego przesunięcia kompetencji na ich rzecz”, to przyznaje tym samym, że kwestionowany przepis nie dotyczy zakresu działania wnioskodawcy.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że argumentacja zażalenia nie podważa trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
4.2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do wywodu Rady Gminy Miękinia zatytułowanego w zażaleniu „Ochrona środowiska naturalnego i zrównoważony rozwój jako determinant legitymacji skarżącej”.
W opinii wnioskodawcy, „przyjęcie tego stanowiska [zgodnie z którym »ochrona środowiska naturalnego, planowanie przestrzenne leży w gestii władz centralnych«] jest niedopuszczalne, ponieważ nieuchronnie prowadzi do szokującej tezy o niestosowaniu szeregu zasad ustrojowych (»zasad-norm«), a także postanowień dot. wolności i praw człowieka i obywatela względem jednostek samorządu terytorialnego, mimo że samorząd terytorialny stanowi integralną część polskiego państwa. Trudno byłoby zaakceptować fakt, że organy samorządu terytorialnego zwolnione zostały np. z urzeczywistniania (…) zasady zaufania obywateli do państwa (…) (art. 2 Konstytucji RP) (…), czy (…) mogłyby w ramach tworzenia i stosowania prawa arbitralnie różnicować ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP)”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do inicjowania postępowania przed Trybunałem w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych (z natury rzeczy dotyczących interesu prawnego wszystkich obywateli lub podmiotów), to Rada Gminy Miękinia nie może – poprzez powołanie jako wzorców kontroli art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji – występować w obronie prawa jednostki do czystego środowiska. Wnioskodawca, zobowiązany do respektowania i realizowania w stosunku do jednostki wartości wynikających z powołanych przepisów Konstytucji, nie może twierdzić jednocześnie, że wzorce te zostały naruszone również w stosunku do niego.
5. W zażaleniu Rada Gminy Miękinia konsekwentnie podtrzymuje „brak konstytucyjnie nakazanego unormowania jako przedmiot zaskarżenia”. Twierdzi, że „w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał Konstytucyjny konkluduje, że jego rolą nie jest ocena »zaniechania ustawodawczego«, a takie znaczenie nadaje konstrukcji zarzutu zawartego we wniosku Gminy Miękinia. Tak daleko posunięte stwierdzenie jest w warstwie teoretycznej zgodne z prawdą, ale stanowi rażącą nadinterpretację wniosku skarżącej”. Rada Gminy Miękinia zdaje się zatem sugerować, że przedmiotem wniosku był zarzut nie tyle zaniechania, co pominięcia ustawodawczego.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przez „pominięcie legislacyjne” należy rozumieć sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Pominięcie ustawodawcze zachodzi więc wtedy, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy powinien być pewien element regulacji, którego brakuje, a z uwagi na podobieństwo do istniejących unormowań należy oczekiwać jego istnienia.
Odnosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że między gruntami rolnymi położonymi w granicach administracyjnych miast, a „brakującymi” czy „pominiętymi” – zdaniem wnioskodawcy – w treści kwestionowanego przepisu gruntami rolnymi znajdującymi się na terenie gmin wiejskich, w szczególności graniczących z gminami miejskimi, nie zachodzi – z punktu widzenia statusu tych gmin – cecha relewantności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, gdyby poszerzyć art. 5b ustawy o ochronie gruntów o grunty rolne położone w granicach gmin wiejskich, to – uwzględniając treść art. 32 Konstytucji – należałoby w istocie stworzyć nową regulację prawną, obejmującą swym zakresem grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast i grunty rolne znajdujące się na terenie gmin wiejskich graniczących z gminami miejskimi. Tak daleko idąca i hipotetyczna zmiana stanu prawnego dowodzi, że zarzut wnioskodawcy dotyczy w istocie zaniechania ustawodawczego (braku regulacji) nie zaś pominięcia legislacyjnego.
O trafności powyższej tezy świadczy dowodzenie wnioskodawcy, że „musi istnieć system ochrony gruntów rolnych, którego konkretna treść leży wprawdzie w sferze wyborów ustawodawcy, ale nie może być tak, jak czyni to zaskarżona regulacja, że system ten w ogóle nie istnieje w odniesieniu do części podmiotów konstytucyjnego obowiązku przy jednoczesnym przerzuceniu ciężarów tego wyłączenia na podmioty niebędące beneficjentami art. 5b”. Zdaniem Rady Gminy Miękinia, ustawodawca pozostawił przedmiotową kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym (zaniechanie prawodawcze).
Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu trafnie zatem uznał, że zarzut sformułowany przez Radę Gminy Miękinia implikuje zbadanie konstytucyjności zaniechania ustawodawczego, które nie mieści się w kognicji polskiego sądu konstytucyjnego.
6. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w zażaleniu stanowisko, zgodnie z którym „nowa konstrukcja zakresu przedmiotowego zaskarżonej ustawy (…) pozwala na niweczenie wszelkich skutków działania gminy wiejskiej przez gminę miejską”, dowodzi, że wnioskodawca oczekuje, by Trybunał dokonał oceny celowości zaskarżonego przepisu. Okoliczność ta została tym samym trafnie uznana za kolejną przesłankę odmowy nadania wnioskowi Rady Gminy Miękinia dalszego biegu.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.