Pełny tekst orzeczenia

13/1/A/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 24 stycznia 2012 r.
Sygn. akt K 9/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz
Stanisław Rymar,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2012 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

1) art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, ze zm.) z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
3) art. 10a ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
4) art. 10a ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie dopuszcza stosowania przewidzianego w nim umorzenia zadłużenia do kredytów mieszkaniowych spłacanych według zasad innych niż w nim określone, a także do spłat kredytów mieszkaniowych dokonywanych przed terminami w nim określonymi, z art. 32 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 23 marca 2009 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności:
1) art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, ze zm.; dalej: ustawa o pomocy państwa) z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji,
3) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji,
4) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim nie dopuszcza stosowania przewidzianego w nim umorzenia zadłużenia do kredytów mieszkaniowych spłacanych według zasad innych niż w nim określone, a także do spłat kredytów mieszkaniowych dokonywanych przed terminami w nim określonymi, z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca podniósł, że art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim dopuszcza, bez konieczności uzyskiwania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji, wystawianie przez bank bankowych tytułów egzekucyjnych stosownie do art. 96-98 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe) w celu wyegzekwowania od kredytobiorców należności Skarbu Państwa z tytułu przejściowego wykupienia odsetek bankowych, jest niezgodny z Konstytucją. Przepis ten dotyczy kredytów mieszkaniowych, którymi zarządza spółka akcyjna z większościowym udziałem Skarbu Państwa – Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna (dalej: PKO BP SA). Bankowy tytuł egzekucyjny w istotny sposób upraszcza i przyspiesza postępowanie egzekucyjne, ponieważ nadanie klauzuli wykonalności ogranicza się do stwierdzenia przez sąd, czy bank załączył wymagane dokumenty, nie wdając się w ich ocenę merytoryczną.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa narusza zasadę określoną w art. 20 Konstytucji, ponieważ stawia w pozycji uprzywilejowanej bank – spółkę Skarbu Państwa w stosunku do własności prywatnej przynależącej spółdzielniom mieszkaniowym. Prawo wystawiania tytułów egzekucyjnych bez uzyskiwania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji wyposaża bank w uprawnienia władcze, przysługujące – co do zasady – wyłącznie państwu.
Zarzucając naruszenie zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca wskazuje różny stopień ochrony tych kredytobiorców, których zadłużenie jest egzekwowane na podstawie zaskarżonego przepisu, oraz tych, wobec których jest stosowany art. 97 prawa bankowego. Egzekwowanie zadłużenia bez pisemnej zgody kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji jest dyskryminowaniem podmiotów, które zaciągnęły kredyty mieszkaniowe podlegające regulacjom ustawy o pomocy państwa.
W zakresie naruszenia przez art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca ograniczył się do przywołania dwóch wyroków Trybunału wskazujących na ochronę wynikającą z tych artykułów osób fizycznych będących członkami spółdzielni mieszkaniowych, jak również wyroku wskazującego na szczególny status spółdzielni mieszkaniowych związany z ich rolą w realizacji zadań państwa zawartych w przepisach będących wzorcami kontroli.
Art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa wnioskodawca zarzucił niezgodność z wynikającym z art. 2 Konstytucji nakazem poprawnej legislacji. Zgodnie z brzmieniem kwestionowanego przepisu, bank umarza odsetki przejściowo wykupione w części odpowiadającej równowartości 70% zadłużenia po spłacie kapitału ze skapitalizowanymi odsetkami oraz zadłużenia z tytułu przejściowego wykupienia odsetek od kredytu „w części niepodlegającej umorzeniu”. Po spłacie kapitału i skapitalizowanych odsetek pozostaje zadłużenie z tytułu odsetek przejściowo wykupionych „w części niepodlegającej umorzeniu”. Nie wiadomo, zdaniem wnioskodawcy, „jaka część odsetek przejściowo wykupionych ma być umorzona, zanim nastąpi ustawowe umorzenie 70%”. W ocenie wnioskodawcy, „podany algorytm nie ma rozwiązania, ponieważ nieznane jest umorzenie odsetek przejściowo wykupionych, zanim zostaną umorzone w 70%. Stosując się do art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa nie można, z powodu braku danych, wyliczyć kwoty 70% zadłużenia”.
W ocenie wnioskodawcy, zasadę poprawnej legislacji narusza również art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa. Wynika to stąd, że przepis odwołuje się do art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy państwa, a zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do spłat kredytu określonych przepisami Rady Ministrów. Powstaje zatem sprzeczność, polegająca na tym, że przepisów ustawy o pomocy państwa nie stosuje się do spłaty kredytów, o których mowa w art. 7 i art. 8, ponieważ zostały ustalone ustawą, a nie przez Radę Ministrów.
Wnioskodawca stwierdził ponadto, że art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ w jego konsekwencji nie wszyscy kredytobiorcy, którzy zaciągnęli kredyty na budowę mieszkań, są traktowani w taki sam sposób. Kryterium różnicującym w ujęciu kwestionowanego przepisu jest formuła spłaty kredytu, przy określeniu daty, od której liczy się 20-letni okres spłaty. Przywilejem skrócenia okresu spłaty kredytu do 20 lat i umorzenia (po tym okresie) w ciężar budżetu państwa pozostałego zadłużenia z tytułu skapitalizowanych odsetek i odsetek przejściowo wykupionych zostali objęci tylko kredytobiorcy, którzy dokonywali spłaty kredytu w wysokości wynikającej z przepisów art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy państwa, począwszy od okresów wskazanych w zaskarżonym przepisie.

2. W piśmie z 9 października 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o uznanie, że:
1) art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, w części obejmującej wyrażenie „bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji”, jest niezgodny z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 Konstytucji,
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
3) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
4) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim nie dopuszcza stosowania przewidzianego w nim umorzenia zadłużenia do kredytów mieszkaniowych spłacanych według zasad innych niż w nim określone, a także do spłat kredytów mieszkaniowych dokonywanych przed terminami w nim określonymi, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W odniesieniu do kwestii zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, Marszałek Sejmu zauważył, że wynikające z tego przepisu uprzywilejowanie banku (w tym PKO BP SA) wystawiającego bankowy tytuł egzekucyjny w rzeczywistości stanowi przywilej Skarbu Państwa (właściciela wierzytelności).
Marszałek Sejmu stwierdził, że brak wymogu uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji pozbawia kredytobiorcę nawet minimalnej ochrony i w rzeczywistości sprzeciwia się istocie bankowego tytułu egzekucyjnego, dlatego art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w części obejmującej wyrażenie „bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji” narusza zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji).
Odnosząc się do zarzucanego we wniosku naruszenia przez art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa zasady równości, Marszałek Sejmu podzielił stanowisko wnioskodawcy. Stwierdził, że wspólną cechą istotną podmiotów jest zawarcie z bankiem umowy kredytu, a nie uzyskiwanie pomocy państwa. Bez wątpienia sytuacja kredytobiorców, o których mowa w kwestionowanym przepisie, została ukształtowana odmiennie od kredytobiorców spłacających kredyt na zasadach ogólnych. Nie można zasadnie twierdzić, że ochrona interesów Skarbu Państwa, bez stosowania bankowego tytułu egzekucyjnego na warunkach określonych przez art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, nie jest możliwa. Argumenty, które mają przemawiać za zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, nie są zatem ani relewantne, ani proporcjonalne. Trudno także wskazać inne wartości konstytucyjne, których ochronie należałoby dać pierwszeństwo.
Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że brak zgody wyrażonej w jakiejkolwiek formie na uproszczony tryb egzekucji bankowej narusza art. 76 Konstytucji. Zauważył, że zgoda taka nie została wyrażona nawet w formie dorozumianej, bo art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa wszedł w życie w trakcie korzystania z pomocy.
W odniesieniu do art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa Marszałek Sejmu nie zgodził się z wnioskodawcą, że stan zadłużenia, choć jest zmienny, nie jest możliwy do ustalenia.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu zauważył, że odmienność regulacji polega nie na wykluczeniu części kredytobiorców z dobrodziejstwa umorzenia, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa, lecz na tym, że kredytobiorcy spłacający kredyt zgodnie z formułą „wartościującą”, chcąc skorzystać z możliwości umorzenia, muszą go spłacać w wyższej wysokości, niż wynikałoby to z przyjętych zasad. Wybór wysokości spłaty leży w sferze swobody regulacyjnej ustawodawcy. Art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa, statuując przywilej umorzenia, miał zachęcić do wzmożonego wysiłku przy spłacie kredytu, w zamian za przyznanie przywileju można wymagać od kredytobiorców poniesienia większych ciężarów przy spłacie swoich zobowiązań. Odniesienie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa tylko do stanów przyszłych jest zgodne z Konstytucją, albowiem przyjęcie wcześniejszej daty, od której należało systematycznie i terminowo spłacać kredyt, naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa, którą jest lex retro non agit.

3. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie w piśmie z 22 grudnia 2010 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim nadaje bankowi prawo do wystawiania bankowych tytułów egzekucyjnych (dalej: b.t.e.) bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy, będącego osobą fizyczną, o poddaniu się egzekucji, jest zgodny z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji, a w odniesieniu do kredytobiorców – spółdzielni mieszkaniowych, jest zgodny z art. 20 i art. 32 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
3) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedstawiona przez wnioskodawcę interpretacja, jakoby przez przyznanie prawa bankom do wystawiania b.t.e., bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorców o poddaniu się egzekucji, doszło do wyposażenia banków w jednostronne ustalanie rozmiarów zobowiązania dłużnika oraz do wszczęcia egzekucji, a tym samym konkluzja, zgodnie z którą zaskarżony przepis dlatego narusza zasadę zawartą w art. 20 Konstytucji, że stawia w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotu własności prywatnej, nie jest, zdaniem Prokuratora, uprawniona. Wykupując przejściowo odsetki od kredytów mieszkaniowych to Skarb Państwa, w tej części zadłużenia kredytobiorców, wstępuje w prawa zaspokojonego wierzyciela (banku), staje się tym samym wierzycielem kredytobiorcy. W sytuacji określonej w art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, bank nie jest wierzycielem dłużnika w części wykupionego zadłużenia, a dochodząc powstałego z tego tytułu zadłużenia, podmiot ten działa na rzecz Skarbu Państwa, a nie na swoją rzecz.
Odnosząc się do zarzutu braku zgodności art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa z art. 20 Konstytucji, Prokurator zauważył, że na gruncie ustawy o pomocy państwa nie ma miejsca uprzywilejowanie i prawnie zagwarantowane preferowanie państwowych osób prawnych (banków – głównie PKO BP SA) w obrocie cywilnoprawnym, gdyż banki te, korzystające z uprawnienia do wystawiania b.t.e., nie są już stroną stosunku zobowiązaniowego, lecz Skarb Państwa, który wstąpił w prawa zaspokojonych wierzycieli.
Odnosząc się do oceny niezgodności art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator zajął stanowisko, że taka niezgodność nie występuje. Wskazanie jako relewantnej sytuacji prawnej stron tej samej umowy – kredytobiorców i kredytodawców – stanowi nieporozumienie, bo ich sytuacja zarówno faktyczna jak i prawna nie jest porównywalna. Poza tym, wystawiając b.t.e., bank nie jest już stroną stosunku umownego, jest nim Skarb Państwa, a wnioskodawca nie wskazał go jako podmiotu, którego sytuacja wraz z sytuacją kredytobiorców powinna wymagać skonfrontowania ze wzorcem kontroli z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Kolejny wzorzec kontroli w stosunku do art. 6 ust. 2a zaskarżonej ustawy dotyczy art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, intencją wnioskodawcy było objęcie kontrolą zarówno osób prawnych, jak i fizycznych. Tymczasem pod ochroną przywołanego wzorca normatywnego pozostają tylko osoby fizyczne, a nie prawne. Stąd też w zakresie odnoszącym się do osób prawnych zaskarżony przepis nie jest niezgodny z przywołanym konstytucyjnym wzorcem kontroli. Natomiast w odniesieniu do osób fizycznych, przepis ten pozostaje zgodny z art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Na poparcie stanowiska Prokurator wysuwa dwa argumenty: uprawnienie banków zawarte w zaskarżonym artykule dotyczy wyłącznie wystawiania b.t.e. Drugi argument odnosi się do dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych zasad, w tym zasad wynikających ze wskazanego wzorca normatywnego, podobnie jak w wypadku badania zgodności z art. 20 Konstytucji – ze względu na ważny interes publiczny.
W odniesieniu do zgodności art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji, Prokurator zauważył, że wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne odkodowanie treści zaskarżonego przepisu. Nie podzielił wątpliwości wnioskodawcy, że z powodu braku danych nie można wyliczyć kwoty 70% zadłużenia. Łączna kwota przejściowo wykupionych odsetek jest bowiem możliwa do ustalenia.
Oceniając zgodność art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji, Prokurator nie podzielił zarzutów stawianych przez wnioskodawcę. Zauważył, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy art. 1 ust. 2 z art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa, ponieważ oba przepisy zawierają regulację dotyczącą różnych zagadnień: w art. 1 ust. 2 został określony zakres przedmiotowy ustawy, odnoszony do stanu prawnego zastanego przez tę regulację, w którym wskazano, jakie kredyty zostają nią objęte.
W odniesieniu do zgodności art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 32 ust. 1 Konstytucji zauważył, że ustawodawca uprzywilejował systematyczne i terminowe spłacanie przez kredytobiorcę – przez określony czas – kredytu w wysokości przewidzianej w art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy państwa, niezależnie od metody obliczania tych kwot (dochodowej, normatywnej, wartościowej). Jako powód zróżnicowanej regulacji Prokurator podaje niebezpieczeństwo niedostatecznej wartości własnego wkładu w redukcję zadłużenia w porównaniu z pozostałymi kredytobiorcami, których obciążenia kredytowe obliczane są według metody normatywnej lub dochodowej.
Objęcie art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa tylko stanów przyszłych, zdaniem Prokuratora, pozostaje w zgodzie z zasadą lex retro non agit. Odniesienie go również do stanów przeszłych oznaczałoby kształtowanie sytuacji także tych kredytobiorców, dla których warunek systematyczności i terminowości spłacania kredytu byłby już niemożliwy do spełnienia.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej, pochodzących od upoważnionego podmiotu (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i spełniających określone wymogi formalne (art. 32 i art. 47 ustawy o TK).
Podmioty upoważnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały enumeratywnie wymienione w art. 191, art. 192, art. 193 oraz art. 79 Konstytucji. Każdy z nich ma, uzyskaną na mocy ustawy zasadniczej, zdolność występowania przed Trybunałem w charakterze uczestnika, co potwierdzają przepisy rangi ustawowej, które wskazują dodatkowo innych uczestników postępowań toczących się przed Trybunałem w poszczególnych trybach (art. 27 i art. 52 ust. 1 ustawy o TK).
W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją wystąpiła grupa posłów (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), a więc podmiot zbiorowy.
Na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960) pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zwołano na dzień 8 listopada 2011 r. Oznacza to, że w przeddzień, tzn. 7 listopada 2011 r., zakończyła się VI kadencja Sejmu RP, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 Konstytucji kadencja Sejmu rozpoczyna się w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.
Argument, że upływ kadencji Sejmu i związane z nim wygaśnięcie mandatów posłów powoduje, iż tracą oni upoważnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy, był przez Trybunał konsekwentnie wyrażany w jego orzecznictwie (zob. np. postanowienie pełnego składu z 21 listopada 2007 r., sygn. U 3/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 146 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo). Został także podtrzymany w postanowieniu TK z 14 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. K 17/10.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stanowisko to podtrzymuje. Posłowie, którzy wystąpili z wnioskiem w niniejszej sprawie, utracili upoważnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takiej sytuacji wydanie wyroku w sprawie jest niedopuszczalne, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.