Pełny tekst orzeczenia

13/1/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 27 grudnia 2012 r.
Sygn. akt Ts 73/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sylwestra K. w sprawie zgodności:
1) art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) oraz § 1 pkt 1-4 i § 2 ust. 3 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) z art. 233 w zw. z art. 219 § 1 i art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 15 marca 2010 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżący ponadto wniósł o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 1-4 i § 2 ust. 3 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.; dalej: rozporządzenie o opłatach sądowych) z art. 233 w zw. z art. 219 § 1 i art. 221 p.p.s.a. oraz art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt I SA/Go 939/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącego ze względu na nieuiszczenie wpisu stałego w kwocie 500 zł. W ocenie sądu w sprawie był wymagany taki wpis, ponieważ nie dotyczyła ona ustalenia należności pieniężnej, ale stwierdzenia istnienia przesłanek pozwalających na przypisanie osobie trzeciej odpowiedzialności za zobowiązania podatnika. Skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego, co zwalniało sąd z obowiązku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 listopada 2009 r. (sygn. akt FSK 473/09) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od orzeczenia sądu I instancji.
Skarżący uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej wiąże z wadliwą konstrukcją zaskarżonego art. 231 p.p.s.a, prowadzącą do naruszenia podstawowych praw konstytucyjnych, wyrażonych – jak wskazuje – „w zasadach określoności przepisów prawa, bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa oraz proporcjonalności”. Zdaniem skarżącego opłaty sądowe nie mogą stanowić per se bariery dostępu do sądu, dlatego warunki określające ich wysokość oraz zasady poboru powinny być jasne i czytelne dla każdego podmiotu stosującego prawo. W ocenie skarżącego wprowadzenie opłaty stałej zrodziło wiele istotnych problemów zagrażających konstytucyjnemu dostępowi do wymiaru sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 Konstytucji), a wynikających – jak wywodzi skarżący – „z coraz bardziej złożonych stanów faktycznych i braku właściwej adekwatności przepisów kategoryzujących rodzaje spraw dla potrzeb opłaty sądowej”. Zgodnie z treścią zaskarżonego przepisu wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, w innych sprawach konieczne jest uiszczenie wpisu stałego. Skarżący wskazuje, że dychotomiczny podział obu kategorii spraw nie jest podziałem prostym i jednoznacznym. Dla potwierdzenia swojej tezy przytacza dotyczące tego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwały wydane w trybie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a. Konieczność wydawania takich uchwał prowadzi skarżącego do wniosku, że koncepcja wpisu stałego, opartego na pojęciu należności pieniężnej oraz kategoryzacji spraw w przepisach § 1 i § 2 ust. 3 pkt 12 rozporządzenia o opłatach sądowych, jest „z gruntu wadliwa pod względem poprawności legislacyjnej, adekwatności do przedmiotu ochrony sądowej i tym samym godzi w zasady określoności przepisów prawa, bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa oraz proporcjonalności”.
W dalszej kolejności skarżący wskazuje na nieprecyzyjność zaskarżonych przepisów rozporządzenia, a w szczególności § 2 ust. 3 pkt 12, zgodnie z którym wpis stały w wysokości 500 zł przewidziany został „w sprawach ze skarg nieobjętych wpisem stosunkowym z zakresu zobowiązań podatkowych”. Zdaniem skarżącego treść delegacji ustawowej wskazuje, że stopień uszczegółowienia powinien być większy, tj. obejmować poszczególne kategorie możliwych postępowań sądowych wynikających z prawa podatkowego oraz zawierać jasną wskazówkę dotyczącą tzw. spraw mieszanych, czyli takich, w których ustala się odpowiedzialność danej osoby za zobowiązanie innego podmiotu, i jednocześnie dokonuje wymiaru zobowiązania podatkowego. Zbyt pobieżne uregulowanie tych kwestii w rozporządzeniu uzasadnia – w ocenie skarżącego – uznanie sprzeczności zaskarżonych przepisów rozporządzenia z art. 2 Konstytucji, a konkretnie – z wynikającą z tego przepisu zasadą określoności przepisów prawa. Normy te są bowiem zbyt ogólnikowe i pozostawiają zbyt duży margines interpretacyjny. Zdaniem skarżącego także praktyka sądowa nie rozwiązuje problemów wynikających z nieprecyzyjności zaskarżonych regulacji. W jego ocenie w chwili wniesienia skargi nie było ugruntowanego orzecznictwa, które rozstrzygałoby kwestię, czy w sprawach prowadzonych w trybie art. 111 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) trzeba uiścić wpis stały czy wpis stosunkowy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego rozpoznanie zostało uwarunkowane spełnieniem szeregu przesłanek. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji uprawniona do wniesienia skargi jest wyłącznie osoba, której konstytucyjne prawo podmiotowe doznało naruszenia na skutek rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisu, którego konstytucyjność jest kwestionowana. Z istoty skargi konstytucyjnej wynika, że naruszenie tego prawa musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny (potencjalny).
Skarżący uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjne upatruje w naruszeniu prawa do sądu, wynikającym z niejasnych i nieprecyzyjnych sformułowań przepisów określających charakter opłaty, jaką należy wnieść przy składaniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z tego względu, że skarga została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, konsekwencją jej nieprawidłowego opłacenia było jej odrzucenie bez wzywania o uzupełnienie braków.
Zgodnie z art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Przepis § 1 zaskarżonego rozporządzenia określa natomiast, jak należy liczyć wysokość wpisu stosunkowego; § 2 ust. 3 pkt 12 stanowi zaś, że wpis stały w sprawach skarg z zakresu zobowiązań podatkowych, nieobjętych wpisem stosunkowym, wynosi 500 zł.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 231 p.p.s.a. nie może być przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy orzeczenia sądu administracyjnego odrzucającego wniesioną skargę na decyzję organu II instancji. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 221 p.p.s.a. (zob. także postanowienia TK z: 29 kwietnia 2011 r. i 3 lutego 2012 r., Ts 91/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 71 i 72, w których Trybunał przyjął, że w przypadku postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi na decyzję organu II instancji, jego podstawą normatywną jest art. 221 p.p.s.a, a nie art. 231 p.p.s.a.; dotyczy to także przypadku, w którym podstawą odrzucenia było stwierdzenie, że skarga wniesiona przez pełnomocnika skarżącego, jako pismo podlegające opłacie stałej, nie została należycie opłacona.). Z analizy materiałów dołączonych do wniesionej skargi wynika również, że podstawą rozstrzygnięcia nie mogły być przepisy § 1 pkt 1-3 rozporządzenia o opłatach sądowych, gdyż wpis stosunkowy, który – w ocenie skarżącego – powinien zostać przez niego uiszczony, ustalony został wyłącznie na podstawie pkt 4 tego przepisu. W zakresie wskazanych powyżej przepisów podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu jest okoliczność, że nie stanowiły one podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia.
W tym kontekście Trybunał jedynie zaznacza, że podniesione we wniesionej skardze argumenty kwestionujące sam fakt wprowadzenia do postępowania administracyjnego opłaty stałej należy uznać za niezasadne. Z dalszej części skargi konstytucyjnej wynika bowiem, że skarżący naruszenie przysługujących mu praw wiąże z nieprecyzyjnością przesłanek, od których spełnienia zależy wniesienie wpisu stałego lub stosunkowego. Ta nieprecyzyjność nie jest natomiast związana z faktem, czy wnoszona opłata ma charakter opłaty stałej czy stosunkowej.
Jak wskazano już powyżej, skarżący naruszenie prawa do sądu upatruje w nieprecyzyjnym określeniu zasad ustalania kosztów sądowych, których nieprawidłowe opłacenie – w przypadku gdy ze środkiem odwoławczym występuje profesjonalny pełnomocnik – skutkuje odrzuceniem wniesionej skargi. Argumenty podnoszone w skardze dla uzasadnienia powyższego zarzutu dają jednak podstawę do przyjęcia tezy, że naruszenie prawa do sądu – na które powołuje się skarżący – jest wynikiem nie tyle nieprecyzyjności przepisów określających zasady uiszczania opłat sądowych, ile obowiązywania regulacji nakazującej odrzucenie wniesionego środka odwoławczego bez wzywania do uzupełnienia braków. Tytułem przykładu można wskazać, że skarżący wykazuje konieczność dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał wyjaśniających istniejące rozbieżności orzecznicze, jak też odwołuje się do konstrukcji wzywania do uzupełnienia braków formalnych, która pozwala na uzupełnienie nawet elementarnych braków pisma procesowego. Argumenty te – paradoksalnie – podkreślają tylko, że źródłem ewentualnego naruszenia prawa do sądu w sprawie skarżącego nie była niedookreśloność przepisów ustalających zasady wnoszenia opłat sądowych, ale przyjęta w p.p.s.a. konsekwencja nieprawidłowego obliczenia tych opłat, czyli odrzucenie wniesionej skargi. Powołane przez skarżącego argumenty pozwalają przyjąć, że ustawodawca z góry zakłada – mając na względzie nieprecyzyjność języka polskiego – że przepisy prawa mogą rodzić rozbieżności orzecznicze, a wnoszone przez strony skargi mogą być obarczone błędami formalnymi. Jeżeli zatem przyjmuje się w orzecznictwie Trybunału, że naruszenie prawa do sądu wynika z uregulowań, które są zbyt rygorystyczne i przez to utrudniają skuteczną ochronę na drodze sadowej, to ten rygoryzm, na który powołuje się także skarżący, nie wynika z przepisów określających zasady wnoszenia opłaty sądowej. Reasumując, skarżący we wniesionej skardze konstytucyjnej nie wykazał, że źródłem naruszenia prawa do sądu, w którym upatruje podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej, były zaskarżone przepisy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji należy wskazać na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że okoliczność, iż przepis może rodzić wątpliwości interpretacyjne, nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia naruszenia zasady określoności. Istotne z tej perspektywy jest to, aby znaczenie terminów, którym skarżący zarzuca niejasność, nie było – jak podkreśla Trybunał – „ustalane w próżni prawnej, co mogłoby rodzić niepewność, lecz poprzez analizę dorobku doktryny, a zwłaszcza orzecznictwa sądowego, które autorytatywnie usuwa istniejące obiektywnie wątpliwości” (zob. wyrok TK z 12 września 2005 r., SK 13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91). Także z uzasadnienia wyroku TK z 9 czerwca 2010 r. wynika, że nie można przyjąć naruszenia zasady określoności, jeżeli dokonana przez doktrynę i orzecznictwo SN interpretacja pojęcia, któremu zarzuca się nieostrość, pozwala adresatowi regulacji zawierającej to pojęcie na ustalenie, czy jego zachowanie będzie naruszać prawo (SK 52/08, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 50).
Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, że zaskarżone przepisy operują – co zresztą podnosi skarżący we wniesionej skardze – pewnymi skrótami myślowymi. Pogląd ten można odnaleźć także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym są bowiem nie tyle należności pieniężne, ile akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2656/10). Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że kwestia odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania podatkowe – która była przedmiotem decyzji podlegającej zaskarżeniu w sprawie skarżącego – nie mieści się w kategorii spraw związanych z ustalaniem należności podatkowej (należności pieniężnej). Konsekwencją tej tezy jest przyjęcie, że przy wnoszeniu skargi na decyzje dotyczące tej odpowiedzialności konieczne jest uiszczenie nie wpisu stosunkowego tylko wpisu stałego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1361/07, niepubl.; 4 września 2008 r., sygn. akt I FSK 778/08, niepubl.; 19 listopada 2008 r., sygn. akt I FSK 1678/08, niepubl.; 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I FZ 424/08, niepubl.; 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1855/08, niepubl.; 14 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1776/09, niepubl.; 5 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1955/08, niepubl.; 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 143/10, niepubl.; 13 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 750/09, niepubl.). Istotą postępowania toczącego się na podstawie rozdziału XV ordynacji podatkowej jest bowiem przede wszystkim ustalenie, że spełnione zostały przesłanki skutkujące orzeczeniem o odpowiedzialności osoby trzeciej. Określenie wysokości kwoty, którą osoba trzecia będzie zobowiązana uiścić, jest w tym wypadku zagadnieniem wtórnym. Oznacza to, że nawet przyjęcie, iż zaskarżone przepisy posługują się terminami nieostrymi, nie pozwala jeszcze – ze względu na jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – na stwierdzenie, że naruszają one zasadę określoności wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).