Pełny tekst orzeczenia

386/4/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 25 stycznia 2013 r.
Sygn. akt Ts 93/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.S. w sprawie zgodności:
§ 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) z:
1) art. 92 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 125 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.),
2) art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji,
3) art. 32 Konstytucji,
4) art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 2012 r. (data nadania), M.S. (dalej: skarżący) stawia zarzut niezgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) z: po pierwsze, art. 92 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 125 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o ABW i AW); po drugie, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 32 Konstytucji; po czwarte, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Izby Ogólnoadministracyjnej z 16 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 607/11), którym oddalił skargę skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 939/10) w sprawie oddalenia skargi skarżącego na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 12 kwietnia 2010 r. (znak: F-3224/2010) utrzymującą w mocy decyzję szefa tej agencji z 25 lutego 2010 r. (znak: F1922/10) o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania nagrody rocznej do wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia za lata 2005-2007.
W uzasadnieniu decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądów wskazano, że skarżący otrzymał za lata 2005, 2006 i 2007 nagrody roczne w wysokości 50% jednomiesięcznego uposażenia na podstawie § 2 rozporządzenia z 2006 r., a jego żądanie wypłaty wyrównań tych nagród do wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia pozbawione jest podstaw prawnych.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący stawia zarzut, że § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r.: po pierwsze, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż „kwestionowany przepis został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, ponieważ art. 125 ust. 2 ustawy o ABW nie daje Prezesowi Rady Ministrów upoważnienia do zróżnicowania sytuacji prawnej w zakresie różnicowania wysokości nagrody rocznej w zależności od przynależności funkcjonariusza do jednej z wymienionych w ustawie Agencji [tj. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu], a w szczególności nie definiuje kryteriów różnicowania; przy czym skarżący nie kwestionuje treści art. 125 ustawy o ABW, mimo że dostrzega lakoniczność zawartych w tym przepisie wytycznych”; po drugie, narusza prawo własności i inne prawa majątkowe (prawa do wynagrodzenia) oraz zasadę równości, gdyż „kwestionowany przepis wprowadza dyskryminujące i nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w stosunku do funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, gdy tymczasem przepisy ustawy o ABW nakładają na normodawcę jednakowe obowiązki z zakresu prawa do nagrody rocznej (prawa majątkowego) zarówno wobec jednej, jak i drugiej kategorii podmiotów”; po trzecie, narusza zasadę proporcjonalności, gdyż „konstytucyjne prawo własności nie może podlegać niczym nieuzasadnionym i arbitralnym ograniczeniom – tym bardziej przez władze wykonawczą w przepisach rangi rozporządzenia wykonawczego”.
W zarządzeniu z 12 lipca 2012 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 20 lipca 2012 r.) sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącego do usunięcia, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych skargi konstytucyjnej przez dokładne wskazanie praw i wolności skarżącego wywodzonych z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, naruszonych przez kwestionowaną regulację, oraz wskazanie sposobu tego naruszenia.
W piśmie procesowym z 26 lipca 2012 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącego wskazał, że sposób naruszenia konstytucyjnych praw i wolności polega na tym, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. „bez uzasadnionej przyczyny różnicuje sytuację podmiotów podobnych i ogranicza prawo majątkowe (art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji) do nagrody rocznej do połowy jednomiesięcznego uposażenia, podczas gdy z pragmatyk służbowych funkcjonariuszy innych służb oraz pracowników sfery publicznej, a także z corocznie uchwalanych ustaw budżetowych wynika, ze ustawodawca przyznaje z budżetu państw środki pieniężne na nagrody jubileuszowe w wysokości 100℅ jednomiesięcznego uposażenia dla każdego funkcjonariusza ABW i AW”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów pozwalających na jej merytoryczne rozpoznanie.

W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW wskazanych przez skarżącego jako wzorce kontroli.

Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji nie stanowi źródła praw podmiotowych jednostki. Jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, unormowanie to adresowane jest do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu aktów normatywnych. Przepis ten nie daje podstawy do dekodowania prawa podmiotowego jednostki i jako taki nie może być bezpośrednim punktem odniesienia przy dokonywaniu kontroli konstytucyjności aktów prawnych, kwestionowanych w trybie postępowania ze skargi konstytucyjnej (por. np. postanowienia TK z 15 października 2009 r., Ts 397/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 485 oraz z 26 stycznia 2010 r., Ts 205/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 132). Z tego też powodu powołanie art. 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli w postępowaniu skargowym należy uznać za niedopuszczalne.
Po raz kolejny wymaga także przypomnienia, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraźnie wynika, iż skarga konstytucyjna przysługuje tylko i wyłącznie w wypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji. W związku z tym art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie.

Z tych powodów skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW – należało odmówić nadania dalszego biegu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

Następnie Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia przez kwestionowany przepis zasady ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) w związku z zasadami równości, proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 32, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji).
Zakwestionowany przez skarżącego § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. stanowi, że „Funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną w wysokości 50% jednomiesięcznego uposażenia”. Podstawą prawną do wydania tego aktu normatywnego jest art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW w brzmieniu: „Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej Agencji, warunki przyznawania funkcjonariuszom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, uwzględniając sposób ustalenia okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokość tej nagrody, przesłanki jej obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, termin wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniające przyznanie funkcjonariuszowi nagrody uznaniowej i zapomogi, właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tych sprawach”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie procesowym z 26 lipca 2012 r. nie wskazał, w zakresie jakiego konkretnego prawa podmiotowego zostało naruszone prawo do równego traktowania, oraz nie uprawdopodobnił, że naruszenie jego praw podmiotowych wynikało z niekonstytucyjnej treści kwestionowanej regulacji. U podstaw formułowanych zarzutów leży bowiem nie tyle stwierdzenie wadliwości (niekonstytucyjności) zaskarżonego przepisu, ile raczej krytyczna ocena zróżnicowania przez Prezesa Rady Ministrów – działającego na podstawie tej samej delegacji ustawowej (art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW) i w ramach przyznanej mu przez ustawodawcę pewnej swobody regulacyjnej – wymiaru nagrody rocznej do 50% wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r.) oraz 100% wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Wywiadu nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, Dz. U. Nr 215, poz. 1822, ze zm., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2009 r.).
Krytyka „uprzywilejowania” funkcjonariuszy Agencji Wywiadu względem funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie wymiaru nagrody rocznej, nie może być uznana za uprawdopodobnienie zarzutu niezgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. ze wskazanymi w skardze przepisami konstytucyjnymi. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej sprowadza się bowiem w istocie do wykazania braku regulacji pozytywnej, przyjmującej treść postulowaną przez skarżącego. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że jako organ kontroli konstytucyjności i legalności prawa nie posiada żadnych kompetencji prawotwórczych, więc nie może samodzielnie wykreować normy prawnej, wyrażającej treść oczekiwaną przez skarżącego. Jako tzw. negatywny prawodawca Trybunał ogranicza się jedynie do oceny, czy w konkretnym wypadku normodawca przekroczył konstytucyjne granice przysługującego mu władztwa do stanowienia prawa (zob. wyrok TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/96, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Trybunał Konstytucyjny podkreślał także, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną” (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

Na marginesie należy skarżącemu zwrócić uwagę, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, iż poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich ma inny charakter i zakres działalności (zob. m.in. wyroki TK z: 19 października 2004 r., K 1/04, OTK ZU 9/A/2004, poz. 93; 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2 oraz 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb. W przekonaniu Trybunału niejednolitość poszczególnych służb może stanowić dla normodawcy podstawę, uzasadniającą różnicowanie służb oraz statusu ich funkcjonariuszy (w tym w kwestiach finansowych dla ograniczenia niepożądanego z punktu widzenia potrzeb państwa przepływu funkcjonariuszy między służbami). Do kompetencji Trybunału nie należy natomiast dokonywanie oceny trafności bądź nie (szczególnie z subiektywnego punktu widzenia skarżącego) rozwiązań normatywnych w zakresie przyjętego w nich wymiaru dodatkowych świadczeń pieniężnych i ich różnicy pomiędzy poszczególnymi służbami.
Z tego powodu skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu z powodu niespełnienia wymagań określonych w art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.


Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.